“十一五”规划实施前三年分析报告及对“十二五”的政策建议

“十一五”规划实施前三年分析报告及对“十二五”的政策建议

摘 要：本报告研究表明，“十一五”规划纲要实施3年来（即2006～2008年），22个主要指标大多数达到了预期的进度要求。

预计到“十一五”期末，服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重、单位GDP能耗等4个指标完成难度大以外，其他指标都有望完成，完成率至少应该能够达到82%。

单从“十一五”规划纲要的这22个指标看，“十一五”规划实施总体进展顺利。

“十一五”规划实施3年，我国国民经济和社会发展取得了巨大的成就： 一是经济增长目标远远超过了预期，我国经济继续保持了快速增长的势头； 二是人民生活和公共服务指标达到预期，社会发展和民生改善成绩显著； 三是资源环境目标多数达到要求，可持续发展能力方面得到一定程度的改善。

“十二五”时期是我国现代化进程中的重要时期，是经济增长方式初步转变的实现期、和谐社会建立的关键期、体制机制改革的攻坚期，政策导向应该注意把握以下方向：

以潜在经济增长率为重要基准，加强和改善宏观调控；

巩固农业的基础地位，大力发展现代生产性服务业，优化产业结构； 深化投资体制改革，缩小行政性垄断范围，实行公平的准入政策； 制定实施科学的技术创新鼓励政策，提高自主创新能力；

树立正确的“转变外贸增长方式”的政策导向，进一步提高利用外资质量和水平； 积极扩大就业，缩小收入差距，建立一个能够兼顾经济增长与劳动者保护的灵活的劳动力市场；

深化财税体制改革，科学扩大政府支出，促进经济增长方式转变； 深化金融体制改革与发展，完善金融宏观调控体制；

将整体上改善环境质量列为“十二五”国家经济社会发展的目标，提高可持续发展能力；

深化政府体制改革，促进经济发展方式转变，保障和改善民生。

关键词：“十一五”规划，实施情况，“十二五”规划

“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位，既面临难得机遇，也存在严峻挑战。

在这种大的发展背景下，“十一五”规划纲要提出：

我国要以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。

到2008年年底，“十一五”已经过了3年，本报告试图分析2006～2008年“十一五”规划的总体实施情况，对其中一些重大经济发展问题进行研究，为更好地进一步落实“十一五”规划和“十二五”规划编制提供若干有价值的建议。

一、“十一五”规划实施三年的总体情况分析

“十一五”规划纲要根据全面建设小康社会的总体要求，提出“十一五”时期要努力实现经济社会发展的

主要目标包括 宏观经济平稳运行、 产业结构优化升级、 资源利用效率显著提高、

城乡区域发展趋向协调、 基本公共服务明显加强、 市场经济体制比较完善、 人民生活水平继续提高、

民主法制建设和精神文明建设取得新进展 等9个方面，

并从可量化评价角度提出了经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务及人民生活4个方面22项指标。

总体而言，“十一五”前3年，基本实现了“十一五”规划纲要的多数主要目标和指标的进度要求，但一些深层次问题的解决还缺少实质性的进展，“十一五”后期和“十二五”期间攻坚任务仍很繁重。

1.“十一五”规划纲要实施三年的主要指标完成情况

“十一五”规划纲要实施3年，22个主要指标大多数达到了预期的进度要求。 如表1所示，在全部14个预期性指标中，反映经济增长、人口环境和民生改善方面的指标10个预期性指标中，除了农村转移劳动力未达到预期进度，其余9个全部达到或者超过预期进度要求，其中国内生产总值、人均国内生产总值、工业固体废物综合利用率3个指标提前完成了5年目标；

但是，反映经济结构的4个预期性指标，除城市化率达到预期要求外，其他3个预期指标进展都没有达到要求；

在8个约束性指标中，除了森林覆盖率指标缺少年度数据难以准确评估、单位国内生产总值能源消耗指标进展滞后外，其他6个指标都超额完成进度，甚至新型农村合作医疗覆盖率已经提前实现了5年目标。

总体上，“十一五”前3年，22个指标中有4个提前实现了5年目标，12个达到或者超过了3年预期进度（2个指标是参照两年数据），5个未达到3年进度要求，1个的指标未能评价，总体指标实现率为不低于72.7%。

从未来发展，到“十一五”期末，预计服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重、单位GDP能耗等4个指标完成难度大以外，其他指标都有望完成，指标完成率在至少应该能够达到82%。

单从“十一五”规划纲要的这22个指标看，“十一五”规划实施总体进展顺利。

2、“十一五”规划纲要实施三年取得的主要成就

“十一五”规划实施3年，我国国民经济和社会发展取得了巨大的成就，这至少可以概括为三个主要方面。

（1）经济增长目标远远超过了预期，我国经济继续保持了快速增长的势头。 2006年、2007年和2008年3年的国内生产总值增长率分别为11.6%、13%和9%，远远高于预期的7.5%的目标。

即使在2008年国际金融危机的背景下，我国经济增长率也保持了9%的增长率。 具体而言，粮食生产稳定发展，发展现代农业成效显著，新农村建设取得了阶段性的成效；

工业发展取得了突出成就，工业总量创历史新高，诸多领域的工业生产总量和规模成为世界最大；

服务业总体发展也在加快，就业不断增加，一些大城市初步形成了以服务经济为主的产业结构；

一些中西部省份经济增长加速，区域经济增长差距有所缩小；

伴随着经济快速增长，扩大就业取得积极进展，形成了稳定就业新格局，2001～2005年间，城镇登记失业率平均为4.1%，2006～2008年也保持在乙l%的平均水平。

（2）人民生活和公共服务指标达到预期，社会发展和民生改善成绩显著。 城乡居民收入快速增长，城镇居民可支配收入年均增长10.3%，农村居民人均纯收入年均增长8.4%，均大幅高于年均增长5%的规划预期目标。

城乡居民的居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面有了较大的改善。

初步建成了覆盖城乡的医疗保障制度，到2008年年底，全国所有县级地区都已经展开了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗基金累计支出总额为429亿元，提前实现了农村新型合作医疗制度全覆盖的目标；

农村社会养老保险制度建设实现突破，在“十一五”期间正式建立了农村社会养老保障制度的基本框架；

覆盖城乡最低生活保障制度初步建成，社会福利制度不断完善。

2008年年底，全国共有2334万城市居民，4291万农村居民得到最低生活保障，基本实现了“应保尽保”。

（3）资源环境目标多数达到要求，可持续发展能力方面得到一定程度的改善。 到2008年底，“十一五”环境规划目标实现情况好于预期，除了单位国内生产总值能耗指标没有达到预期目标外，全国总人口指标、耕地保有量指标都得到了有效的控制，主要污染物（二氧化硫和化学需氧量）排放量控制指标出现了重大突破。

而且，虽然单位国内生产总值能耗指标没有达到预期目标，但进入“十一五”后，逐年下降，并且逆转了自2002年以来逐年上升的趋势。

总体上，全国污染加重和生态破坏的趋势逐步减缓，许多地区和城市环境质量得到了一定程度的改善。

3、“十一五”规划纲要实施三年存在的主要问题

“十一五”规划前3年实施过程中，也表现出一些重大的问题有待进一步解决。 尤其是在2008年下半年以后，国际金融危机对我国影响逐步加深，使得“十一五”后期以及未来我国经济发展面临着巨大的调整。

（1）经济发展方式亟待转变，经济结构矛盾仍然突出。

“十一五”实施3年，整体上粗放的经济增长方式并没有大的改观，造成我国深层次结构性矛盾比较突出。

一是在产业结构上，服务业发展相对缓慢，无论是服务业产值比例，还是服务业就业比例，都大大低于预期目标要求，经济增长还主要依靠工业，尤其是重化工业的快速发展，这使得我国经济增长难以摆脱高消耗、高污染的发展方式；

二是需求结构上，投资与消费失衡，出口与进口失衡，经济增长主要依靠出口和投资为主导。长期以来，特别是“十五”期间，我国投资率、净出口额持续走高，消费率相对较低，形成了主要依靠投资、净出口拉动的经济增长。

“十一五”前两年，这种趋势依然保持。

2007年我国最终消费率为48.8%，较2006年下降了1.1个百分点；资本形成率为42.3%，较2006年下降了0.3个百分点；而货物和服务净出口则达到23380.5亿元，较2006年增长40.4%。

2008年由于国际金融危机，出口贡献下降，但由于经济刺激计划，经济增长更依靠投资；

三是全要素生产率下降，经济增长主要依靠资本投入，而且投资收益不断递减；

四是创新投入不足，自主创新能力有待提高。

2008年研究与实验发展经费支出占国内生产总值的比重仅为1.52%，低于预期要求。该比例“十一五”3年累计提高了0.18%，离“十一五”期间累计提高0.7%的预期要求相差较远。

（2）能耗降低目标实现困难，资源环境压力不断增大。

“十一五”规划纲要实施3年，单位国内生产总值能耗累计降低10%，而规划要求“十一五”期间单位国内生产总值能耗累计降低20%，这要求在2009～2010年两年单位国内生产总值能耗每年平均降低5%。

考虑到我国以高能耗重工业为主的产业结构难以短期改变，仅仅通过技术改造和淘汰落后产能的措施很难持续，所以，上述能耗目标实现起来十分困难，对“十一五”后两年是一个巨大的挑战。

另外，一方面，我国经济总量不断扩大，经济还要保持多年的高速增长，对于土地、能源、淡水、矿产等资源需求不断增加；

另一方面，这些资源的保障水平和环境承受能力随着经济的不断发展是不断降低的。

因此，未来我国的资源环境压力必然是不断增大，对我国节能减排的要求也就进一步提高。

（3）体制机制改革有待深化，和谐社会建设任重道远。

“十一五”前3年，经济体制改革在总体上取得了一定进展，在财税、金融等领域，推出了若干重要改革举措。

同时，在构建科学发展的制度保障方面，特别是在促进经济社会协调发展和统筹城乡发展方面，进行了新的探索。

但是，一些深层次体制机制问题的解决进展并不顺利。

一是政府职能转变滞后，政府主导经济发展的模式还没有完全触及，政府的公共服务职能仍然偏少偏弱；

二是垄断性行业改革进程缓慢，“十一五”前3年，垄断性行业改革没有真正冲破传统体制的束缚；

三是要素市场化改革落后，相对于较高程度的商品市场化水平，土地、矿产、资金等要素市场化水平长期偏低。

在和谐社会建设方面收入分配、社会保障、教育体制和医疗卫生等社会领域改革进展缓慢，在一定程度上导致了诸多社会矛盾和问题的产生。

在收入分配方面，收入分配体制尚未理顺，收入分配不合理，差距继续扩大，宏观收入分配结构向非居民部门倾斜的趋势愈益明显，城乡收入差距、行业收入差距日益扩大；

在社会保障方面，社会保障制度不完善，基本养老保险统筹层次低，社会保险关系转移接续难，做实个人账户缓慢；

在教育体制方面，教育资源不公平，教育体制不灵活，总体教育质量不够高，教育结构不合理；

在医疗卫生体制方面，看病难、看病贵等问题的解决还没有从体制机制上有重大突破，食品医药安全事件时有发生。

二、“十一五”前三年重大经济领域进展研究

1、宏观经济调控

“十一五”规划纲要对我国的宏观调控政策做出了原则性的说明，并提出了相关的政策目标。

涉及到增长（包括总体GDP与人均GDP的增长）、就业、物价与国际收支4大宏观经济四大指标：

国内生产总值年均增长7.5%，实现人均国内生产总值比2000年翻一番； 城镇新增就业和转移农业劳动力各4500万人，城镇登记失业率控制在5%； 价格总水平基本稳定； 国际收支基本平衡。

从总体GDP增长看，由于最近3年增长迅猛，完成年均增长7.5%的目标已成定局。

现在的问题是增长过程波动较大，而且7.5%的预期性目标有偏低之嫌。 从人均GDP增长看，以1978年＝100计算，2000年人均GDP指数为575.5，要实现翻番，即2010年人均GDP指数要达到1151。

如果以2005年的人均GDP指数为起点，达到上述目标所要求的年均增长率仅为5.5%，低于6.6%的目标。

也就是说，只要完成人均GDP年均增长6.6%的目标，那么比2000年翻一番的目标也将会超额完成。

事实上，我国2006年和2007年的人均GDP增长分别达到11%和11.4%，要实现年均6.6%的目标，后3年年均增长只要达到3.6%即可。

从历史上看，我国人均GDP在1978～2007年年均增长8.58%，3.6%是一个比较低的标准，“十一五”经济增长目标实现也已成定局。

从就业指标看，2006～2008年我国全年城镇新增就业分别为1184万人、1204万人和1113万人，合计3501万人。

要实现4500万人的目标，后两年城镇新增就业累计需要达到999万人，年均499.5万人。

从当前国际国内经济形势看，实现全面复苏还要假以时日，就业目标实现有一定难度。

2006～2008年年末城镇登记失业率分别为4.1%，4.0%和4.2%，都在5%以内。 由于目前经济下滑态势明显，后两年要保持这一水平需要付出更大的努力。

从物价指标看，2006～2008年的CPI上涨率分别为1.5%、4.8%和5.9%，大致保持平稳。

然而，2007年下半年到2008年上半年出现了比较明显的通货膨胀压力。 从月度数据来看，2008年2月份CPI同比上涨8.7%，达到这一轮物价上涨的峰值，部分地区的CPI上涨率在多个月份超过10%。

从国际收支指标看，新世纪以来，我国的对外贸易发展迅猛，2001年突破5000亿美元，2004年突破10000亿美元，2007年突破20000亿美元。

2004年以前，我国的外贸顺差一直维持在500亿美元之下，2005开始急剧增长，当年即突破1000亿美元。

此后3年增速逐年回落，2008年比上年增长12.8%，达到2954.7亿美元。 从2006年开始，贸易顺差过大成为困扰我国经济发展的一个突出问题，这又和全球经济失衡的大背景有着千丝万缕的联系。

要完成“十一五”规划纲要提出的国际收支基本平衡的目标，难度很大。

从2006～2008年经济运行的总体态势来看，尽管有些指标大体完成了“十一五”规划纲要设定的目标，但还不能说完全实现了保持宏观经济平稳运行的要求。

特别是，经济出现了明显过热，然后又急剧下滑。

当然，这与外部环境特别是次贷危机的爆发与蔓延有很大关系，不能完全归咎于宏观调控。

“十一五”头3年，我国宏观经济的运行情况并不是很理想。 增长目标（包括总体GDP与人均GDP）“超额”完成； 物价稳定基本实现，但出现了一段时间的高通胀；

就业目标在高增长的拉动下实现，但未来就业压力非常大；

国际收支方面，贸易顺差过大的问题不但没有缓解，反而越来越严重 而在调整经济结构、转变增长动力方面，所取得的成效更是有限。

事实上，投资与消费的关系进一步失衡，而依靠消费拉动经济增长更是长路漫漫。

2、投资、消费与经济增长

总体来说，2006～2008年，我国经济整体上经历了加快、偏快以及迅速低落的变化。

在这一过程中，投资与消费基本延续并发展了自亚洲金融危机以来所形成的相对格局与规律趋势——直到这次国际金融危机对我国的影响开始显现。

短时间内，我国经济势必依靠内需，但仍不得不采取扩大投资的旧道路；

未来3—5年内，即使外需可能得到重新恢复，我国还是需要加大力度解决投资与消费的协调配合问题；

中长期内，在一些体制性和机制性问题得到解决后，消费才有可能发生转折性变化。

2006年和2007年，消费对于国内生产总值的贡献率初步止住了自1999年以来的连续下滑态势，开始略有反弹；投资对于国内生产总值的贡献率则出现了小幅降低。

2006年和2007年，投资对于国内生产总值的贡献率均高于消费的贡献率。 2008年，由于为了应对国际金融危机，经济运行与政策措施出现了新变化，投资高于消费对国内生产总值的贡献率的状况进一步扩大，而不可能在短期内得到扭转。

“十一五”头3年投资与消费领域的主要问题可以简要总结为以下几个方面：

（1）无论从规模水平还从速度上看，而且不管是在支出法还是生产法下考察，投资对于经济增长的贡献和拉动都大于消费，并且这一格局仍将延续一段时期。

因此，转变我国经济增长方式到主要靠内需上——尤其是消费的轨道上来很有可能是一个中长期问题；

（2）固定资产投资越来越集中于城镇地区，目前已经达到了86%，而且增长速度明显高于农村，说明城乡地区投资差距在进一步加大。

虽然，我国市场经济的发展决定了城市化和工业化可能还持续较长时期，但协调城乡同步发展，事关经济和社会发展的全局。这也是一个中长期问题；

（3）需要注意的是，城镇地区的投资虽然固定资本形成总额在不断上升、存货下降，但城镇固定资产的交付使用率在不断下降，说明建设投资效果不理想。

这是前一问题的子问题，但是应属于中期内可以解决的问题；

（4）投资增长的行业结构存在问题，尤其是教育，3年内位列全部行业两年倒数第一、一年倒数第二，大大低于平均水平。

教育的意义不必强调，我国经济未来科技、技能乃至企业、产品的国际竞争力能否提高与持续都取决于教育。

而且，教育目前更成为影响甚至制约居民扩大消费的一个障碍；

（5）中央和地方项目投资增速存在较大差距，中央投资项目没能带动起地方投资项目的启动。

这是一个短期问题，目前更需要加快解决；

（6）制造业和房地产业投资增速差距有可能扩大。

由于二者合计占全部投资50%以上，对整个投资的贡献和拉动作用比较大。 但是，由于被列入振兴目录，制造业投资未来将不断加速，而房地产业投资将存在不确定因素。

如何保持两者的健康发展，防止此起彼伏，对于未来整体投资增长具有稳定和持续作用。

这是一个中期甚至短期问题。

第七，消费、居民消费、农村消费依次递进的困境是较长时期以来的一个难题。 它既涉及经济增长方式，又涉及到国民收入分配（包括初次分配和再次分配），还涉及到城乡协调发展。

具体的问题包括劳动报酬（112资收入）合理增长（包括如何调节不同行业差距问题）、农村居民收入提高、社会保障以及教育医疗等问题。

这是一个长期战略性问题。

第八，社会消费品零售方面，县及县以下（可以认为是农村地区）与城市的水平和增速差距问题，这既有支付购买能力（涉及收入）问题，又有商品市场流通建设问题。

3、产业结构演进

从产业结构演进角度看，“十一五”前3年我国产业结构并没有发生明显的变化，这突出表现在三次产业产值比例大体稳定，2006～2008年，第一产业产值占比大约保持

在11%左右，第二产业产值占比约保持在49%左右，第三产业产值占比大约保持在40%左右。

显然，这种三次产业比例，与世界大多数国家特别是发达国家相比，我国第二产业的比重偏高、第三产业比重偏低。

尤其是，“十一五”前3年，服务业占比并没有呈现出明显的比例提高的趋势，“十一五”规划的预期目标难以实现。

但是，应该认识到，我国这样的三次产业结构比例，是有其合理性的。 因为，判断产业结构是否合理，应看其是否与其经济发展阶段相适应。

与我国当前发展阶段类似的国家或者发达国家类似的历史发展阶段进行比较，我国的三次产业比例大体合理。

与东南亚的印尼、马来西亚、泰国等国家相比，我国第二产业的比重并不算太高，第三产业比重也不算太低，我国第二产业比重也仅略高于韩国。

从发达国家的发展历史看，1971年美、日、德、法、英等发达国家的第二产业比重均在35%以上，德国、日本、英国分别为46%、45%和43%，与我国目前的第二产业比重基本相当。

较高的第二产业比重是符合我国世界制造业基地的地位和发挥我国的比较优势的。 我国第二产业比重较高的第二个原因是，由于我国劳动力相对丰富、资本相对稀缺，因此，劳动力含量高的服务业产品的价格上涨滞后于资本含量高的第二产业产品的价格上涨。

相对来说，发达国家服务业价格上涨得更快，而产业结构是按照当前价格计算的。

产业结构演进的第二个问题是我国重化工化问题。 进入“十五”以来，我国的再重工业化趋势十分明显。 关于重化工化，近些年理论界产生了大量的争论。

进入“十一五”以后，这种趋势仍没有改变，还在不断加快，到2006年，轻重工业比例为30%比70%，这已经成为建国以来二者比例相差最大的。

即使在2008年，由于受金融危机的影响，工业增加值增速开始回落，而且轻工业增速回落慢于重工业，但全年轻、重工业增加值分别增长12.3%和13.2%，重工业增加值的增速仍高于轻工业增加值的增速。

可以预见，这种重化工化趋势仍会延续整个“十一五”期间，甚至更长的时间。

重工业的高速增长也带来土地和水资源不足、环境恶化、资源约束加剧、能源安全风险增大等问题。

但是，还必须认识到，我国这种重工业化趋势同样有其合理性。

一是与改革开放前国家完全依靠国有企业推动重化工业的发展有很大不同。 1999年以来，民营经济、外资经济对重化工业的发展发挥了越来越重要的作用，在许多高速增长的重化工业领域的投资主体恰恰是民营资本和外资。

同时，国家对资源的控制能力大大削弱，很难获得有效的手段调控资金的投向，这也是为什么在钢铁、电解铝、水泥、汽车等领域，国家宏观调控目标往往难以实现的原因；

二是目前重化工业的发展从经济上看也是合理的。

与原来国家主要依靠扭曲要素价格实现重化工业快速发展不同，现在我国几乎所有商品都由市场定价，作为重化工业重要投入品的铁矿石等矿产资源的价格更是已经与国际接轨。

在市场经济条件下，资本的逐利性会自然趋使其流向回报率更高的领域。 2007年，轻工业和重工业规模以上企业的利润总额与资产之比分别为7.62%和7.72%，轻工业和重工业规模以上企业的利润总额与主营业务收入之比分别为5.78%、7.21%，这就说明重化工业的高速发展有其经济上的合理性；

三是我国重工业的内涵与发达国家重化工业化过程中以及发达国家当前的重工业存在很大的不同，统计意义上的重工业并不意味着一定完全是资本密集型行业。

自20世纪末特别是进入21世纪以来，随着信息技术和运输技术的发展，世界产业组织形态呈现出许多新的特征，外包和离岸外包成为企业在全球范围内最优配置资源和获取竞争优势的重要手段。

在这一趋势下，发达国家往往保留生产链条中资本和技术密集型的环节，而将劳动密集型的环节转移到发展中国家。

我们认为，我国的三次产业结构以及三次产业内部结构，特别是轻重工业结构、制造业结构有其合理性，产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低，而是由产业的发展方式粗放和发展质量低下导致的问题，

主要包括：

重化工业粗放增长带来的环境、资源和能源压力增强；

制造业以高能耗、低技术、低附加值产业为主，高技术产业以原始设备制造（OEM）为主，处于全球产业链和价值链低端；

过度依赖出口并且出口拉动力减弱；

资本深化与劳动力数量巨大之间的矛盾，以及高技能的劳动力短缺等。

尤其是，我国生产性服务业发展还比较滞后。

生产性服务业是指向生产者提供中间性投入服务的产业。

除个别时期外，1987年以来我国生产性服务业一直保持比较快的增长，特别是近年来随着对生产性服务业重要性认识的提高以及国际生产性服务业向我国转移，生产性服务业的增长加快。

但是，与发达国家乃至与我国发展水平相当的国家相比，我国生产性服务业的发展仍相当落后。

4、财税领域

在“十一五”前3年中，我国财政与税收形势发生了很大的变化。

2006～2008年，全国财政收入总体上延续了1994年财税改革以来的快速增长趋势。

2006年全国财政收入为38730.62亿元，比2005年增加7081.33亿元，增长22.4%。2007年，全国财政收入51304.03亿元，2008年为61316.9亿元，增速出现大幅下滑。

1994年财税体制改革之后，财政收入占GDP比重的最低值出现在1995年，为10.27%。

此后一直上升。2006和2007年分别为18.29%和20.56%。

2008年该比重略微下降，为20.39%，但也比1994～2006年之间的任何一年都要高。

从财政收入占GDP的比重来看，财政收入的增长是正常的。

财政收入的增长表明，1994年财税改革所确定的提高财政收入占GDP比重的目标已经实现。

伴随着“财政收入稳定增长机制的形成”，财政收入以高出GDP增速较多的速度快速增长。

财政收入的快速增长是难以做到的。

财政收入的快速增长，有一次性、政策性和超常规因素。

但从现实来看，税收征管的改善是财政收入超GDP增长的最主要因素。

2006～2008年，全国财政支出一直保持快速增长趋势。

2006年全国财政支出40213.16亿元，比2005年增加6282.88亿元，增长18.5%。 2007年全国财政支出49565.4亿元。 2008年为62427.03亿元。

财政支出结构的调整是完善公共财政体系的要求。

从总体上看，2006～2008年延续了改革以来财政支出结构的变动趋势，财政支出中用于经济建设的比重下降。

财政支农力度一直在加强。

财政支出的重点向社会事业倾斜，教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等支出得到有力的保障，社会发展的薄弱环节得到加强，促进了经济社会的协调发展；

2006～2008年，中央财政赤字规模逐步缩小，而且，每年的国债余额均控制在年度预算限额之内，可以说，这是稳健（中性）财政政策的体现。

2006～2008年，按照《国民经济和社会发展第十一个5年规划纲要》的要求，中国在财政体制和税收制度的完善上取得了较大的进展。

主要表现在以下3个方面：

（1）取消农业税，为建立城乡统一的公共财政体系迈出了重要的一步； （2）进一步完善中央和省级政府的财政转移支付制度，对省以下财政体制改革进行了积极的探索。

“省直管县”财政体制改革在许多地方得到推行，基本公共服务均等化的财力保障机制逐步形成；

（3）部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革正逐步深化，财政透明度正逐步提高。

国库现金管理和国债余额管理制度已经建立起来。

非税收入管理制度也逐步规范。政府收支分类改革也顺利进行。

在完善税收制度上，主要在以下几个主要方面取得进展：

（1）在全国范围内，实现了生产型增值税向消费型增值税的转型；

（2）调整了消费税征收范围，调整了部分应税品目税负水平和征缴办法，将燃油税制改革融人消费税制；

（3）出口退税率作了多次调整； （4）统一了内外资企业所得税制； （5）进一步完善了个人所得税制；

（6）适时调整房地产税制，统一了内外资的房地产税制，实现了房地产税与城市房地产税的统一。在一些地方进行物业税“空转”试点；

（7）提高于耕地占用税的税负；

（8）对证券交易印花税税率以及相关征收方式作了多次的调整。

“十一五”前3年，财政政策从稳健转向积极，财政压力前所未有。

2006～2008年在财政政策上所呈现的最大变化，就是2008年下半年财政政策实现了从稳健向积极的转型。

自1998年为应对亚洲金融风暴出台积极财政政策以来，这是第二次。 积极财政政策的操作，用温家宝总理的话讲，必须“更直接、更有力、更有效”。

与上一次积极财政政策的重心主要放在扩大财政支出一条线索上不同，这一次实施的积极财政政策，则是财政支出与财政收入两翼同时并举、两条线索协同作战。

在其中，不仅有扩大财政支出的传统举措，也有结构性减税的新动作。

就扩大财政支出而言，不仅有增加政府公共投资的项目，也有增加中低收入群体收入以及实施家电下乡、汽车下乡等方面的安排。

就结构性减税而言，不仅涉及到诸如增值税转型、两个企业所得税法合并等份额较大的税种的减收，也有包括个人所得税、二手房交易税负、股票交易印花税等份额相对较小的税种的减收。

因而，可以说，这一次的积极财政政策所实施的是“全方位”的扩张。

在财政收入一翼，实行结构性减税，为企业和居民减轻负担。 2008年共减轻了大约2800亿元的企业和居民负担。

在此基础上，2009年又推出了全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措，从而拿出了将减轻企业和居民负担约5500亿元的“减税大单”。

在财政支出一翼，扩大政府公共投资并增加中低收入群体收入。 主要用于

农业基础设施及农村民生工程建设（2081亿元）、 保障性住房建设（493亿元）、

教育和医疗卫生等社会事业建设（713亿元）， 地震灾后恢复重建（1300亿元）、 节能减排和生态建设（680亿元）、

自主创新和技术改造及服务业发展（452亿元）

以及包括铁路、公路、机场和港口等在内的基础设施建设（2317亿元）。

除此之外，进一步增加对农民的补贴、提高城乡低保补助水平、增加企业退休人员基本养老金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次

性生活补贴等途径，安排了家电下乡补贴200亿元和汽车下乡补贴50亿元，以实施家电和汽车下乡补贴政策。

上一次长达7年之久的积极财政政策实践成果，是在我们付出了国债和赤字规模双双激增的昂贵代价之后取得的。

这一次的积极财政政策操作，仅在第一年，就安排了高达9500亿元的赤字和相应规模的国债发行。

根据目前的经济态势和经济周期运行的规律，即便做非常保守的预期，这一次积极财政政策的实施区间至少要跨越3年。

注意到当前财政收入持续下滑和财政支出逆势上扬的势头，在今后一个可能不算短的时间内，我国财政收支上的困难局面在所难免。

5、金融发展与货币政策

“十一五”前3年，我国积极推进金融体制改革开放，在金融宏观调控、金融机构与市场体系的改革发展方面都取得了显著的成效。

货币政策经历了从防经济过热、防通货膨胀到应对金融危机的转变，因此，货币政策调控方向也经历了“稳中适度从紧”、“从紧货币政策”和“适度宽松货币政策”的转变。

货币政策调控第一次转变是在2007年6月，国务院常务会议决定货币政策“稳中适度从紧”，改变了1998年以来的“稳健货币政策”。

然而，在随后半年左右时间里，通胀预期有所上升，2007年12月，中央经济工作会议明确提出要实行“从紧的货币政策”。

这是货币政策的第二次转变。2008年9月中旬，中国人民银行开始降低存贷款利率和法定存款准备金利率，

到11月初，为应对金融危机，政府提出要实行积极的财政政策和“适度宽松的货币政策”，这是短短两年时间里货币政策的第三次转变。

配合这些货币政策的转变，央行公开市场操作从冲销流动性转变到保障流动性供给的转变；

法定存款准备金比率依旧是央行流动性管理的最重要工具，也经历了冻结流动性到保障流动性供给的转变；

利率政策经历了频繁上调存贷款利率到急剧下调利率的逆转； 重启信贷规模控制；

人民币汇率灵活性有所增强，升值态势暂时终结。

在“十一五”期间前3年，金融机构和市场体系的改革与发展主要包括： （1）银行业改革继续深入。

中国工商银行成功改制上市，农业银行改革方案最终确定，国家开发银行以及邮政储蓄银行的改革也得到实质推进。

在农村金融方面，除农信社改革之外，村镇银行等新型农村金融机构的发展也进入了全面试点的新阶段。

银行业经营绩效改进，存贷款规模继续大幅增长，银行业整体抗风险能力进一步增强；

（2）我国股票市场经历了一次大的牛市和股市泡沫破灭的过程。

2006年至2007年10月中旬，中国股票市场价格持续大幅上涨，沪深两市的成交量也迅速扩张。

进入2007年第四季度后，股票价格指数不断下跌，成交量也逐步萎缩。 到2008年11月初，中国陆续采取了大规划经济刺激计划后，股票市场开始摆脱持续下跌的趋势，出现了较大幅反弹的行情。

2005年我国开始股权分置改革，到2007年底基本完成，原来制约我国股票市场发展一个重要的基础制度因素——分割的且具有不同制度安排的公司所有权结构和治理结构得到了改善；

（3）我国债券发行市场呈现出如下特点： 一是债券发行总量大幅增加；

二是“公司债券”与“企业债券”分立，新的债券品种继续涌现； 三是债券发行的平均期限明显延长；

四是股票市场对债券发行的影响显著增加，资金的波动性和需求的稳定性均与此相关；

（4）货币市场在解决金融机构的流动性、满足企业的短期资金需求、货币政策的传导乃至于利率市场化改革等诸多方面都发挥重要作用。

2006～2008年，尽管近两年宏观经济环境急剧变化，外部有严重的金融危机冲击，国内先是物价快速上涨、后是失业增加与经济增长下降的不利影响，但我国货币市场仍然保持了有序、良好的发展状况。

无论是票据市场、债券回购市场还是同业拆借市场的交易量均大幅上升，这些子市场得到了较为均衡的发展；

（5）利率市场化改革得到稳步推进。

2007年1月4日上海银行间同业拆放利率（简称Shibor）正式运行，这是我国利率体系建设的重要事件。

在应对全球金融危机的过程中，央行也顺势推动了贷款利率的市场化改革；

（6）汇率机制和外汇管理体制改革进展快速。

根据主动性、可控性、渐进性的原则，继续推出一系列汇率形成机制改革配套措施，完善了有管理的浮动汇率制度；

为促进国际收支基本平衡，加快推进外汇管理体制改革，有重点、分步骤地推动人民币可兑换的发展；

推进人民币国际化步伐，已与越南、蒙古、老挝、尼泊尔、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、朝鲜和哈萨克斯坦8个国家的中央银行签署了有关边境贸易本币结算的协定，与韩国、中国香港、马来西亚、白俄罗斯、印度尼西亚和阿根庭共签订了6500亿人民币的货币互换协议。

“十一五”以来，我国金融宏观调控体系不断完善，金融业的发展与改革成就显著，但我们还应该清楚的认识到金融发展改革过程中所存在的以下突出问题：

货币政策效果不尽如人意； 金融体系不健全，结构不尽合理；

金融企业的经营机制尚未根本转向市场化； 金融创新能力不足，竞争力还不强；

金融监管协调不畅，分业监管与综合经营的矛盾开始显现，“一行三会”缺乏有效协调，监管的过度与不足问题同时并存；

包括市场基础设施在内的金融运营环境有待完善；

国际金融危机冲击造成金融市场与资本账户的开放风险加大。

6、农业发展

按照规划纲要，“十一五”期间，要提高农业综合生产能力，重点是提高粮食单产，确保粮食综合生产能力达到5亿吨左右。

推进农业结构调整，加快发展畜牧业和奶业。

考察2006～2008年农业形势的主要变化，国家确立的“十一五”目标前期完成情况总体上较好，但是也出现了部分农产品生产滑坡，影响了农业结构调整。

特别是受到国际国内多重因素影响，国内农产品市场波动加剧。 “十一五”后两年，实现农业稳定发展的任务仍然艰巨。

自2004年以来，我国粮食总产、单产和人均占有粮食产量这3项指标连续5年都呈增长趋势。

2008年粮食总产量近5.3亿吨，是40年来首次出现连续5年粮食增产。 2008年粮食总产量和单产双双超历史最好水平，总产量在较高的基数上仍然实现了5.4%的增长，单产增长的贡献率高达81%。

播种面积稳定增加的贡献也十分重要，特别是2007年粮食播种面积对粮食增产的贡献率超过了90%。

前期，油料曾出现连续2年减产。

2006年油料出现大幅度减产，总产量比2005年下降14.2%。 2007年油料继续减产，比2006年又下降了2.7%。

油料虽然在2008年出现大幅度增产，总产量恢复到2950万吨，比上年增产14.8%，但总产量仍然比2005年低127万吨；

受到需求增长强劲影响，我国棉花产量在“十一五”前期出现了大幅度增产。

畜牧业生产发生明显波动。

2008年多数农产品普遍增产，有力地抵御了世界农产品市场剧烈波动对国内主要农产品供求关系的冲击，化解了全球粮食危机传导到国内的风险。

多数农产品普遍增产，也为国内抗击极端自然灾害，实现全年国家的宏观调控目标，稳定价格水平发挥了重要作用。

与“十五”相比较，“十一五”前3年，农产品价格出现了明显的波动。

主要原因是国际农产品市场价格大幅度波动对国内的传导，以及“十一五”前期经济快速增长对农产品需求比较强劲，国内部分农产品价格周期性上涨等因素引起的。

”十一五“前期，我国农产品价格大幅度上涨曾引起了明显的通货膨胀压力。 2007年和2008年农产品生产价格总指数较上年分别上涨18.5%和14.1%。在农产品生产价格大幅度上涨的带动下，城乡居民食品消费价格分别上涨了12.3%和14.3%，成为CPI上涨的主要推动者。

“十一五”规划纲要提出，要坚持粮食基本自给，稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全。

近年来，我国采取的粮食安全相关政策大体上包括 保护和调动粮食生产积极性政策、 保护和提高粮食生产能力政策 以及深化粮食流通体制改革3大类。

加快农村税费改革，采取各类粮食补贴政策，在粮食主产区实行最低收购价格政策以及加大农业生产资料监管等政策措施主要是保护和调动粮农积极性；

加大中央财政对粮食主产区的转移支付力度，采取对产粮大县奖励政策则主要是保护和调动粮食主产区地方政府发展粮食生产的积极性；

严格控制各类建设对耕地尤其是基本农田的侵占行为，加强农业基础设施建设，加速粮食领域的技术创新则是保护和提高粮食生产能力的政策。

同时，国家充分利用近年来粮食供求处于紧平衡的有利时机，不断深化粮食流通体制改革。

这些政策的实施，在提高国家粮食安全保障性方面取得了明显的成效，实现了粮食增产、粮农增收、粮价合理、粮食市场化过渡平稳、国有粮食企业活力增强和国家对粮食的宏观调控能力提高等多重政策目标。

但是，近年来实施的一些粮食安全重大政策在粮食供求形势发生明显变化后，我国粮食安全政策面临着新的两难选择。

例如，粮食最低收购价政策，是继续扩大实施范围和强度还是淡化最低收购价政策？

继续激励农民扩大粮食生产，可能会带来粮食的过剩，给国家财政和仓容带来压力，但如果调整粮食政策，可能会带来农民对政策连续性的怀疑。

2004～2008年，农民收入增幅连续5年超过6%，这是20多年来第一次。 受农产品价格高位运行影响，“十一五”前期，农民人均纯收入中来源于家庭经营的第一产业收入保持较快增长，实现了农业增产农民增收。

家庭经营第一产业纯收入增长相对较快，为“十一五”前期农民人均纯收入快速增长做出了贡献。

2006～2008年，农民人均纯收入年均实际增长超过8%，其中2007年农民人均纯收入较上年实际增长达到9.5%。

“十一五”前3年农民人均家庭经营第一产业纯收入对农民人均纯收入的贡献率平均为31.6%，其中2007年达到40.5%，还略高于工资性收入的贡献率。

2009年农民增收形势可能比较严峻。

金融危机持续，世界经济增长进一步放缓，如果我国经济增速继续回落，我国农业经济形势将出现新的转折。

农民增收的两个主要来源都可能出现问题，导致2009年农民收入有可能增长缓慢，甚至停滞。

一方面，尽管国家在2009年提高了粮食最低收购价，但由于2008年农业生产增产，供给发生变化，同时，由于需求受经济增长减缓、收入预期下降而下降，特别是对一些关键食品（如猪肉）消费需求在下降，这将导致农产品价格下行。

当前除粮食外，其他一些主要农产品价格、特别是生猪价格涨幅已经出现了逐步回落的态势。

这将影响家庭经营第一产业纯收入的增长；

另一方面，近几年农民增收的一个主要来源是农民外出打工收入的增长， 在经济增速下滑、出口加工业面临困境的情况下，沿海地区不少劳动密集型中小企业倒闭或开工不足，以及建筑房地产业不景气，农民外出打工收入增长可能会大打折扣，甚至出现下降。

7、工业化进程

改革开放以来，尤其是在“九五”和“十五”期间，我国快速推进了工业化进程。 “十一五”已经过半，尤其是始于2007年美国的国际金融危机，对世界经济的影响十分巨大和深远，那么，到“十一五”中期，我国的工业化进程发展到什么水平呢？

从历史和国际经验看，一个国家和地区经济发展过程的本质是工业化进程，也可以说是经济现代化进程。

经济发达国家和地区往往是实现工业化的国家和地区。 一般可以把一个国家和地区的工业化进程分为 前工业化阶段、 工业化初期阶段、 工业化中期阶段、

工业化后期阶段 和后工业化阶段。

世界上一些很落后的、还没有开始工业化的国家，如一些非洲国家，属于前工业化阶段，而美、英、日等实现工业化的国家都处于后工业化阶段。

绝大多数发展中国家都处于工业化初期、中期或者后期。工业化初期、中期和后期又可具体划分前半阶段、后半阶段。

根据经典工业化理论，衡量一个国家或地区的工业化水平，一般可以从经济发展水平、产业结构、工业结构、就业结构和空间结构等方面来进行。

我们具体选择以下指标来构造工业化水平的评价体系： 经济发展水平方面，选择人均GDP为基本指标； 产业结构方面，选择一、二、三产业产值比为基本指标；

工业结构方面，选择制造业增加值占总商品生产部门增加值的比重为基本指标； 空间结构方面，选择人口城市化率为基本指标； 就业结构方面，选择第一产业就业占比为基本指标。

根据我们的测评，在“十五”期间我国处于工业化中期前半阶段，而到“十一五”中期，我国工业化虽然还处于工业化中期，但已经超过50分，已经达到工业化中期后半阶段。

“十一五”前3年，工业化进程仍很快，工业化进程都以年均综合指数提高4左右的速度推进。

这与我们曾经评估的“十五”期间工业化速度大致相当，这意味着，进入“十一五”后，我国工业化仍处于高速增长期。

“十一五”前2年，除了处于前工业化阶段的西藏和处于后工业化阶段的上海、北京外，处于工业化进程中的各个省级区域工业化水平综合指数都有了不同程度的提高。

从工业化阶段变化看，处于工业化后期的地区从4个变为5个，山东进入了工业化后期，而广东则进入了工业化后期的后半阶段；

进入工业化中期的阶段的地区从7个增加为12个，湖北、重庆、黑龙江、宁夏、陕西、青海等6个地区从工业化初期进入到中期阶段；

而处于工业化初期前半阶段的甘肃、云南、广西、海南也进入到工业化初期的后半阶段。

从排名格局看，总体上的格局基本没有发生变化，前10位名次没有变化。 但有些省区的位次上升，内蒙古位次上升一位，重庆上升两位，青海上升一位，四川上升两位。

从工业化进程的速度看，一些中西部地区省份工业化进程开始加快。

东部地区只有山东在“十一五”前2年的工业化水平综合指数的提高幅度达到两位数（达到14），

而中西部有内蒙古、重庆、青海、陕西、河南等5个地区工业化水平综合指数达到两位数（都达到10），

湖北、宁夏、湖南、四川、广西等地区的工业化水平综合指数也提高很快。 这意味着“十一五”期间我国区域间经济发展水平差异有缩小的趋势。

“十一五”期间，有一些重大问题已经或者将对我国工业化进程产生影响，在分析我国“十一五”期间工业化进程时，这些问题必须给予足够的重视。

一是如何以科学发展观为指导探索具有区域特色的工业化战略。

“以人为本、全面协调可持续地发展”，迅速推进产业结构优化升级、快速培育自主创新能力、快速改善民生、快速优化生态环境、尽快建设和谐社会，这成为科学发展观对地方探索自己的工业化发展道路的具体要求。

但是，由于各地区的工业化水平差异十分巨大，处于工业化进程的不同阶段，我国各地区经济发展的要素禀赋、基础设施、市场发育、产业基础等也都不同，各地区需要针对自己所处的工业化水平阶段，以及自身的各种条件，探索适合自己区域特色的科学发展之路；

二是正确认识金融危机对我国工业化进程的影响。

从工业本身发展看，国际金融危机对工业发展影响较大。

受国际经济金融形势变化等因素的影响，进入2008年下半年工业经济运行下行压力加大，生产增长放缓，出口明显下滑，部分行业、企业经营困难。由于国际金融危机造成工业经济和整个经济的下滑，无疑会在短期内对于我国整体工业化进程产生一些影响。

但是，虽然2008年我国经济增长速度相比前几年有明显下降，但由于快速的城市化进程、产业结构的不断升级，我国的快速工业化进程并没因国际金融危机而改变。

而且，从长期看，金融危机会促进我国经济结构调整步伐的加快，以及十大产业振兴规划的提出和实施，无疑都会对我国工业化进程产生积极的促进作用；

三是科学认识十大产业振兴调整规划对我国工业化进程的意义。

在2008年底和2009年初，我国积极应对金融危机，作为“保增长、扩内需、调结构”重要措施之一，出台了十大产业振兴调整计划。

这十大产业包括钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流等。

十大产业振兴调整规划的内容，不仅有开拓国内外市场的政策即所谓“救市”政策，还有鼓励企业创新行为、完善市场竞争结构和调整产业发展方向的政策，都是有关推进产业结构升级、促进产业健康发展的工业结构调整与发展政策。

在某种意义上，这些产业的振兴规划，可以认为是各个具体工业行业的现代化战略规划。

该规划对我国推进工业现代化进程和工业化进程起到重要作用，无疑具有重大战略意义。

8、经济体制改革

“十一五”前3年，经济体制改革在总体上取得了一定进展，在财税、金融等领域，推出了若干重要改革举措。

同时，在构建科学发展的制度保障方面，特别是在促进经济社会协调发展和统筹城乡发展方面，进行了新的探索。

主要包括以下几个方面： （1）推进行政管理体制改革。

这包括从中央和地方启动新一轮政府机构改革，探索行政层级改革，简化财政管理层级，探索行政体制上的“省直管县”，拟定事业单位改革框架，推进行政透明化；

（2）进一步完善基本经济制度。

这包括推进国有经济战略性调整，深化国有企业改革，推进国有资产监督体制、垄断行业和市政公用事业改革，2008年10月通过《企业国有资产法》，施行《反垄断法》，推动非公有制经济发展，通过了旨在平等保护公私财产的《物权法》；

（3）深化财税体制改革。

这具体包括深化增值税、企业所得税、个人所得税、消费税、地方税制改革，深化公共产权收入制度改革，推进预算管理制度改革；

（4）深化金融体制改革。

深化国有独资商业银行改革，推进政策性银行改革，加快农村金融改革，引导和规范民间金融发展，积极推进保险业改革，探索金融混业经营的背景下，进一步健全金融业监管协调机制，推进金融服务业对外开放；

（5）推进生产要素市场化改革，

包括推进资本要素市场化改革和土地要素市场化改革等； （6）加快民生领域改革。

推进收入分配制度改革，完善劳动力市场工资指导价位制度，健全最低工资制度。推进就业制度改革，实施《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》。

加快社会保障制度改革，加强新型农村合作医疗制度建设，启动城镇居民基本医疗保险制度试点，建立农村最低生活保障制度；

（7）深化涉农体制改革。

这体现在“多予、少取、放活”3个方面，国家财政逐年较大幅度地增加涉农支出，全面取消农业税，深化农村土地制度改革；

（8）推进资源节约和环境保护市场化机制改革。

推进矿业权有偿取得，建立矿山环境治理恢复保证金制度，探索建立排污权有偿使用和交易机制，实施成品油价格和税费改革；

（9）深化涉外体制改革。

深化外汇管理体制改革，推动市场主体持有和使用外汇的便利化，推进资本项目稳步开放，推进法律建设，公布并施行新的《外汇管理条例》。推进人民币汇率形成机制改革，进一步扩大人民币汇率弹性。

改革外汇储备经营管理制度，组建成立中国投资公司； （10）加快综合配套改革试验。

“十一五”期间，分别在东部、中部和西部选择部分地区，开展不同类型的综合配套改革试点，在全国已形成了东（上海、天津、深圳）、中（武汉、长株潭）、西（重庆、成都）互动的综合配套改革试点格局。

尽管“十一五”前3年的经济体制改革取得了若干明显的进展，但一些深层的体制性障碍依然存在，与社会主义市场经济体制完善定型的最终目标相比，还有不小的距离。

同时，在为新的发展框架提供体制保障方面，进展还只是初步的，实现经济体制创新与发展模式创新的紧密结合尚未真正破题。

存在的主要问题有： （1）政府职能转变滞后。

政府主导经济发展的模式还没有完全触及，突出表现在政府过度从事生产经营活动，不适当地干预微观经济活动，包办企业决策或代替企业招商引资，在某些竞争性、营利性领域中甚至还扮演着投资主体的角色。

相比之下，政府的公共服务职能仍然偏少偏弱。

“十一五”以来，虽然按照新发展观和构建公共财政的理念，财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域给予了更大程度的倾斜，但同国际标准相比，投入仍然偏低；

（2）垄断性行业改革滞后。

“十一五”前3年，垄断性行业改革虽然推出了一些举措，但总体上判断，还只是在既有体制框架内进行的初步改革，或者说浅层次的改革，还没有真正冲破传统体制的束缚。

商业化运营条件尚不充分，有效竞争尚未形成，非国有资本进入依然有限，科学监管尚未到位；

（3）要素市场化改革滞后。

相对于较高程度的商品市场化水平，要素市场化水平长期偏低。

“十一五”以来，要素市场化改革虽有所推进，但政府对要素配置和价格形成直接干预依然过多，价格不能真实反映要素的稀缺性和供求关系以及环境损害程度，水平偏低。这突出地反映在土地要素、矿产资源和资金要素上；

（4）收入分配体制尚未理顺。

上世纪90年代中后期以来，宏观收入分配结构向非居民部门倾斜的趋势愈益明显，导致居民部门在国民收入分配格局中的相对地位趋向下降。

“十一五”以来，这一趋势并未得到扭转，成为当前收入分配领域中的突出矛盾。

9、开放型经济

“十一五”规划纲要提出了互利共赢的开放战略，指出要“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全”。

该纲要从加快转变对外贸易增长方式、提高利用外资质量和积极开展国际经济合作3个方面提出了我国开放型经济发展的总体要求。

加快转变对外贸易增长方式包括优化出口结构、积极扩大进口、发展服务贸易和完善公平贸易政策等内容，旨在促进对外贸易由数量增加为主向质量提高为主转变。

与“十五”初期相比，“十一五”前2年我国货物和服务净出口对GDP增长的贡献率显著增加，对经济增长的拉动作用明显，但这种情况在2008年发生了变化。

由于金融危机，2008年我国货物和服务净出口对GDP增长的贡献率为负值，初步推算为-7%。

提高利用外资质量包括引导外商投资方向和促进利用外资方式多样化两项基本内容。

“十一五”前2年外商投资企业在企业单位数、工业总产值、总资产、主营业务收入、利润总额以及全部从业人员年平均人数等方面都有较为明显的增长。

与全国总计数相比，这些指标所占的比重也基本保持稳定；

涉外税收规模的增速与全国工商税收总额增速基本持平，在全国工商税收总额中也基本保持稳定；

外资企业通过在国内设立研发中心，促进了国内企业技术水平和管理水平的提高，能够产生一定的外溢效应；

服务业吸引外资规模不断提升，尤其是金融业吸引外资的规模有突破性进展，对提高国内服务业发展水平具有重要意义。

积极开展国际经济合作包括实施“走出去”战略和推进国际区域经济合作两项内容，重点是完善促进生产要素跨境流动和优化配置的体制和政策，积极发展与周边国家及其他国家的经济技术合作，实现互利共赢。

从海外上市看，“十一五”前2年，我国企业海外上市逐步增多，但是2008年，我国企业海外上市环境恶化，致使企业海外上市数量、融资额双双缩减。

2008年我国企业海外上市融资呈现出明显的集聚特点，一半左右企业集中于香港主板上市。

从对外直接投资来看，“十五”以来，我国加快实施“走出去”战略，鼓励和支持有条件的各种所有制企业开展跨国经营，主动参与国际经济技术合作，对外开放进入了“引进来”和“走出去”并重阶段。

在企业走出去的过程中，我国企业与国际上的经济合作也在不断增加。

从“十一五”后期和“十二五”看， 我国对外开放面临很多问题：

转变外贸增长方式提出了新课题，还缺少具体的政策指向； 美国金融危机后世界需求下降和世界经济调整问题； 世界资源性产品价格波动以及供给安全问题；

我国服务贸易出口竞争力的问题。 我国存在服务贸易规模不大，

服务贸易逆差比较突出、服务贸易与货物贸易的比例严重失衡等问题；

创新我国利用外资方式与提高利用外资水平问题。

近几年来，我国吸收利用外资的特点包括第三产业吸收外商投资比重明显上升，第二产业引资乏力；

外商“独资化”倾向加强，自由港成为外资主要来源地； 我国吸收外资在全球流量中比重下降； 创新我国企业在海外投资方式的问题。

从世界范围来看，股权投资是当前全球跨国投资的主流，而全球股权投资交易的绝大部分，又是通过并购方式实现的。

据统计，目前全球以跨国并购方式完成的股权投资交易额约占全球跨国投资总额的70%～80%。

相比之下，我国并购投资比重仍然较低。

10、就业与收入分配

到目前为止，“十一五”规划纲要中的大部分就业收入分配目标完成情况进展顺利，有些目标已经提前完成，很多工作成就突出。

扩大就业取得积极进展，形成了稳定就业新格局。

虽然我国“十一五”期间的就业形势比“十五”期间严峻得多，但“十一五”新增就业人口达到历史最高峰，总就业人数也随之达到历史顶峰，面临前所未有的就业压力。

从2006年以来，我国每年城镇新增就业人口都在1100万人以上，年均增加1167万人，大大高于“十五”期间的年均889万人；

总就业人数也持续上升，从2005年年底的75825万人上升到2008年底的77480万人，增长了1655万人。

2001～2005年间，城镇登记失业率平均为4.1%，2006～2008年也保持在4.1%的平均水平。

到2008年，城镇新增就业岗位3028万人，2010年增加4500万个就业岗位的目标已经实现了68%，如果2009年能够创造900万个城镇新增就业岗位（从目前的情

况看来，应该可以做到），2009年底时，“十一五”规划的就业目标将能完成87%，总就业目标应该能够提前完成。

2006～2007年间，农村劳动力转移了2530万人，虽然在2008年下半年到2009年年初，受国际金融危机冲击，有2000多万农民工返乡，但由于政府应对危机措施得力，国际金融危机对就业的冲击并没有改变我国稳定就业的基本格局。

迄今为止，我国就业形势较为稳定，诸多促进经济增长、保障就业政策的出台有力保障了就业工作的顺利展开。

覆盖城乡社会保障制度建设取得重大进展。

初步建成了覆盖城乡的医疗保障制度，到2008年年底，全国所有县级地区都已经展开了新型农村合作医疗工作，累计支出总额为429亿元，提前实现了农村新型合作医疗制度全覆盖的目标。

在城镇职工参保增加的同时，农民工参与医疗和工伤保险也获得较大突破。 就“十一五”规划的相关目标而言，失业保险、生育保险的目标已经于2008年提前完成，城镇基本养老保险和工伤保险已经完成超过90%，估计2009年将能够提前完成目标。

农村社会养老保险制度建设实现突破，“十一五”期间，国家加快了农村社会保障体系的建设，农村养老保险制度取得突破，建立了覆盖全部农村人口的养老保障体系，我国在“十一五”期间正式建立了农村社会养老保障制度的基本框架。

覆盖城乡最低生活保障制度初步建成，社会福利制度不断完善。

在取得突出成绩的同时，“十一五”规划的执行过程中也有不尽如人意之处，突出问题包括就业结构性矛盾突出，初次收入分配格局扭曲，收入分配差距继续扩大等：

（1）我国目前仍然面临着较大的城镇就业压力， 一是农村劳动力向城镇地区转移的就业压力 二是劳动力市场新进入者的就业压力。

由于农村青年人越来越不选择在农村就业，上述两个方面的压力实际上正逐渐汇集为一种压力——新进入劳动力市场者的就业压力。

与此同时，劳动供需之间不匹配的结构性矛盾越来越突出。 一方面是对熟练工人、中高级技术工人的需求无法及时满足。

目前农村转移劳动力中，约83%只受过初中及初中以下教育，受过正规职业培训的比例仅有15%左右，缺乏技能使得很多企业难以招到合格的技术工人。

另一方面是大学生就业越来越困难。

大学生就业难是劳动力市场结构性矛盾的具体反映；

（2）劳动力市场保护不平等，非正规就业现象严重。

当前的劳动力市场一方面是保护过度和缺乏弹性，另一方面则是缺乏保护和灵活过度，劳动者权益受到伤害；

（3）收入初次分配格局扭曲、收入差距扩大趋势未见遏止。

党的十七大报告明确提出了提高劳动者报酬在国民收入分配中比例的要求。 上世纪90年代以来，劳动者报酬占国民收入的比重（劳动份额）下降比较明显：从1990年的53%下降到2007年的不足40%，下降幅度超过四分之一。

一个严峻的事实是，在经济持续高速增长，快速工业化和城镇化过程中，我国劳动份额不仅低于发达国家（发达国家的劳动份额集中在60%左右），非农产业的劳动份额也低于新兴工业化国家，似乎陷入了低水平陷阱。

而且，2004～2007年间，我国劳动份额加速下降，说明收入分配格局处于加速扭曲状态。

在劳动份额总体较低的情况下，另一方面，行业间的平均劳动报酬却存在较大差异，收入分配进一步扭曲。

城乡收入差距持续扩大。

2006～2008年间，城乡居民人均收入都得到提高，但是，城镇居民人均可支配收入的增长速度仍然快于农村居民，以至于城乡收入差距仍然在扩大。

11、节能减排与环境保护

人口资源环境类指标中扣除控制人口的目标，其他7个指标都属于节能减排和环保指标。

（1）节能。

从2006～2008年3年节能目标的执行情况看， 有几个方面值得肯定：

政府高度重视，全社会高度关注；

强化法律法规体系，建立统计监测考核和行政问责制度； 财政税收等经济激励手段的应用； 发挥市场力量，培育节能服务产业；

注重调动地方、企业和全社会的力量，鼓励广泛参与。

但是，能源强度指标仍然不尽如人意，这一现象的背后，既有客观原因，也有主观原因。

目前我国正处于工业化、城市化加速发展的阶段，经济增长对重化工产业需求很大。 有研究表明，降低单位GDP能耗，技术进步的贡献率为30%～40%，而结构调整的贡献率为70%～60%。

从主观原因来分析，不少人认为节能减排目标与经济增长目标之间存在矛盾。

从政府制定和实施政策的角度看，也有需要改进的地方。

首先，节能目标很大程度是“自上而下”确定，缺乏充分的科学研究作为决策支撑，节能目标的年度分解和区域分解随意性都很强；

其次，节能目标实施之前缺乏完整的实施方案和政策设计，只能边走边看，政策协调性有待加强；

第三，节能工作是关系社会经济全局的问题，调动地方、企业和全社会的力量，不仅是让地方政府、企业和全民广泛参与政策的执行，还应该广泛吸纳各方面的利益相关者参与决策；

最后，应该重视各地区分工不同的差异性和产业转移问题。

区域之间高耗能产业的转移相当普遍，呈现从东部经济相对发达地区向中西部转移的趋势，对西部地区节能目标的影响值得重视，同时，各地也应该根据实际情况对节能政策进行相应调整。

（2）减排。

到2008年底，“十一五”环境规划目标实现情况好于预期，

3项环境质量指标和2项污染治理设施建设指标完成情况良好，主要污染物排放量控制指标出现了重大突破。

7大水系国控断面好于Ⅲ类的比例达到了55%，远高于43%的规划目标； 重点城市空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过292天的比例达到95.6%，远高于75%的规划目标；

地表水国控断面劣V类水质的比例达23.1%，与规划目标22%相比差1.1%； 全国工业固体废物综合利用率已经从2005年的55.8%提高到64.9%，已经超额完成“十一五”规划目标60%的要求；

全国设区城市污水处理率从2005年的52%提高到65%，与“十一五”规划目标要求相比还需要再提高5个百分点；

全国化学需氧量、二氧化硫排放量，比2007年减少4.42%和5.95%； 2006～2008年，3年累计分别减少6.61%和8.95%。

各地各部门深入贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会，落实减排责任制，通过工程减排、结构减排和监管减排等措施，运用经济、财税、贷款、法律等综合手段，促进减排，2007年二氧化硫和化学需氧量排放量第一次出现了“拐点”，实现双下降，2008年两种主要污染物排放量持续下降，污染减排取得突破性进展，污染防治由被动应对转向主动防控。

2007年11月17日，国务院发布了《主要污染物总量减排考核办法》，明确“十一五”主要污染物总量减排的责任主体是地方各级人民政府；

环保投资力度加大，推进工程减排；

调整产业结构，限制“两高一资”过快发展，促进结构减排；

环保监管能力有所提高，强化了监管减排； 实施经济鼓励政策，引导企业主动减排；

国务院通过水体污染控制与治理3个科技重大专项实施方案，为污染减排提供了技术支撑；

环境执法力度加大，为污染减排提供法律保障。

虽然前3年已经取得一定成绩，但要完成减排目标，还面临严峻的挑战： 一是污染减排压力仍然很大。

据测算，如果GDP以10%的速度增长，新建项目将导致二氧化硫和化学需氧量排放量分别新增加370万吨和430万吨，两者实际需要削减总量分别为624万吨和574万吨；

二是资金投入不到位是工程减排的最大障碍。

据估算，“十一五”环境污染治理投资需求约为15300亿元，约占同期GDP的1.35%，在目前经济背景下，投资难以保证；

三是缺乏促进稳定减排的长效机制。

从工程减排的角度分析，由于国家关于脱硫和污水处理设施运营管理的相关配套政策、机制、措施不健全和不到位，电厂脱硫设施和城市污水处理厂等治污设施虽然已经建成，具有减排能力，但因受到经济利益驱动，不运转减排设施，导致减排能力大打折扣。

从结构减排的角度分析，由于国家实施产业结构调整缺乏配套扶持政策，实施难度较大；

四是环境监管能力面临考验。

污染减排任务巨大，由于经济利益驱动，污染设施不运行或低负荷运行的概率大大提高；

五是过度依赖工程减排、末端减排。

实现“十一五”污染减排目标最根本的措施就是工程减排，主要依靠建设脱硫设施和城市污水处理厂等末端处理设施，形成主要污染物的削减能力，而在源头减排、过程减排方面推进工作较少。

事实上，通过技术革新，清洁生产，有可能大大降低污染物的产生量，起到事半功倍的效果。

（3）自然资源与生态的保护。

“十一五”前3年，国家在土地、矿产、森林与生物多样性资源保护方面出台了许多重大政策措施，包括耕地保护政策、土地宏观调控政策、土地集约利用政策、促进土地市场发展政策、土地出让金收支管理政策、矿产资源开发整合政策、规范探矿权与采矿权出让政策、加大矿产勘查投入政策、加强森林资源管理政策、完善森林与生物多样性保护立法政策等。

这使得我国在自然资源与生态保护方面取的了很多进展：

①土地资源保护利用。

耕地减少速度趋缓，2006～2008全国耕地年均减少0.10%，而2000至2005年全国耕地年均减少0.98%；

土地整理复垦开发补充耕地成绩显著，2006～2008年土地整理复垦开发补充耕地面积79.24万公顷，超过新增建设用地占用耕地总量15.38万公顷，不仅实现耕地占补平衡，而且增加了耕地面积；

土地整理复垦2006～2008年已完成“十一五”规划指标的69.5%，建设用地增长速度下降，2006～2008年建设用地年均增长速度为1.18%，2001～2005年为1.29%。

2006～2007年，全国单位建设用地二、三产业产值快速增长，年均增长速度为16.2%，2008年受金融危机影响，较2007年降低4.7%。

市场配置土地资源的比例大幅提高。

2006～2008年，招拍挂出让土地面积占当年出让土地总面积比例快速提高，年均增长32.7%。

2006～2008年，新增建设用地占用耕地面积63.89万公顷，占3年全部新增建设用地的61.97%，

2002～2005年，新增建设用地占用耕地面积占全部新增建设用地的46.17%， 2006～2008年，新增建设用地占用耕地面积已占用“十一五”规划指标的63.9%；

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