西部地区承接产业转移的生态困境与出路

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经济纵横２０１０年第７期

西部地区承接产业转移的生态困境与出路

何龙斌

（陕西理工学院经济贸易系，陕西汉中７２３００３）

摘要：积极承接产业转移是西部地区实现经济跨越式发展的重要举措，但西部地区在承接产业转移

的过程中存在明显的生态困境。其中，既有产业转移规律所致的客观原因，也有西部地区生态意识缺失

的主观原因。因此，必须从国家层面统筹管理国内产业转移，同时西部地区要做好生态规划，充分发挥市场调节机制，营造良好投资环境，建立和完善技术承接机制等。

关键词：产业转移；西部地区；生态困境；循环经济中图分类号：Ｆ１２７．４

文献标识码：Ａ

文章编号：１００７—７６８５（２０１０）０７一００６５一０４

西部地区有１２个省（市、区），占全国国土面形成原因并提出可行的破解之策，才能最终实现积的５６％，占总人口的２３％，总人口数量接近３既定的发展目标。

个亿，但经济总量小，农村人口多，人均收入很低。一、西部地区承接产业转移的生态困境据２００７年中国统计年鉴数据显示，２００７年，全（一）生态环境的可承载力低下是西部地区国、东部地区、西部地区人均ＧＤＰ分别为２ｌ

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承接产业转移的“短板”

元、３ｌ４６９元、１２９９９元。西部地区人均ＧＤＰ只相由于历史和现实、自然和人为的原因，西部地

当于东部地区的三分之一，而且差距还在拉大。区的生态环境状况已十分恶劣。在历史上，西部

有学者认为，从发展趋势看，在２０１０年至２０２０年地区曾有许多“富庶”之地，牛羊成群、河清草茂，东部与西部地区间人均ＧＤＰ的绝对差距还不可如楼兰古国等。随着历史上多次的西部开发，如能出现逐步缩小的趋势，相对差距仍将会继续扩西汉、东汉、唐朝、清朝，由于开发不当，导致生态

大。工业化是现代化的基础，西部地区发展滞后环境恶化，人口可承载力下降，大批人口外迁，经就在于工业化程度不高，工业对经济发展的贡献济进一步恶化和倒退。目前，西北地区９０％以上率偏低，拉动力不强；西部地区突破发展的希望和

的面积处于干旱地区，降水稀少，而蒸发量很大，潜力就在于加快工业化进程，迅速提高工业化水

土壤侵蚀面积达４１０万平方千米，占全国总侵蚀

平。因此，积极承接东部地区产业转移，加快西部

面积的８３．３％。每年新增的“荒漠化”、“石漠

地区工业化进程，是实现西部地区跨越式发展的化”的面积也大部分在西部，导致土地和草场不现实选择。但是，西部地区在承接产业转移的过断退化，沙尘暴连年发生，西部地区自然生态环境程中存在明显的生态困境。而西部又是我国生态系统的稳定性受到严重破坏。…西部地区作为我

安全保护的重要屏障。只有认真研究这一困境的

国主要江河与沙尘暴的发源之地，其生态环境的

注：本文得到陕西省社科规则办基金项目（项目号０９Ｅ０４７）和陕西省教育厅科技计划研究基金项目（项目号０９ＪＫ０５５）资

助。

收稿日期：２０１０—０４一ｌＯ

作者简介：何龙斌（１９７０一），男，陕西安康人，陕西理工学院经济贸易系物流管理教研室主任、副教授。研究方向：国际投

资与区域经济。

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可承载力低下已严重制约了其承接产业转移的能力，其脆弱的西部地区生态环境已威胁到当地人类社会的生存和发展，也构成对国家的经济社会

发展安全的影响。【２１

（二）发达地区转移的产业往往是威胁生态环境的产业

研究表明，发达地区转移出去的主要是环保不达标、能源消耗量大、投入产出比较低的企业，这些企业对承接地生态环境构成严重威胁。如，广东省政府在连续多年限制高耗能、高污染产业发展之后，又在２００８年初通过了一份产业结构调整指导目录，明确将影响环保及节能节水的火力发电、纺织、石油化工、造纸等产业列入转出清单。２００７年７月，国家环保总局对１１个省区１２６个工业园区进行检查，结果发现，竟然有１ｌＯ个工业园区存在环境违法问题，占检查总数的８７％。在产业转移的浪潮中形成的工业园区，有些正在变成“污染园区”或已经变成了“污染园区”。北京工商大学世界经济研究中心２００８年７月２８日发布的《中国３００个省市绿色ＧＤＰ指数报告》也表明，中国城市发展资源效率水平普遍偏低，绿色ＧＤＰ排在前１０位的城市深圳、北京、广州、上海等大都在东部地区。排名最后的１０个城市都来自中西部地区，存在明显的地区差异。数据显示，成都、重庆的工业废水和工业烟尘排放排在首位，这表明中国东部的环境污染已经向中西部地区转移，重庆和成都可能成为西部新的环境污染中心地。

（三）西部地区对产业转移的不当承接将会

加剧生态环境的恶化程度

首先，高耗能产业在西部地区的迅猛发展，将成为污染西部环境的主要力量。相关统计数据显示，与１９９９年相比，２００６年西部地区工业排放的

固体废弃物增长１０２．“％，二氧化硫增长

７３．５％、废水增长１３．０８％；２００６年，西部万元工

业增加值能耗是东部的２．２４倍，排放的二氧化硫是东部的５．５２倍，烟尘是东部的７．２５倍，粉尘是东部的７．６倍，废水是东部的２．０４倍，固体废弃物是东部的５．７５倍。这在一定程度上说明，产业转移正在提升西部工业发展及地区经济增长的环

境成本。国家环保总局的一份调查也显示，西部

９个省区生态破坏造成的直接经济损失，占当地一６６一

万方数据

ＧＤＰ的１３％，相当于甘肃和青海两个省ＧＤＰ的

总和。其次，恶化的西部环境会通过两种方式对

东部地区的生态构成威胁：其一，西部属于温带大

陆性气候，常年盛行西北风，污染的空气和沙尘的源头会被吹向东南方向，给中部和东部地区带来

生态威胁，每年频繁的沙尘暴就是明证；其二，我国地势西高东低，主要河流大都呈东西走向，江河源头一旦因生态恶化而缺水，则中下游就断流或干涸，一旦被污染，污染源会顺势而下，危及整个下游人民的生存。即使能将生态环境恢复过来，

其成本也会极其高昂，远远超过其收益。

二、西部地区承接产业转移生态困境的成因（一）客观原因：产业转移规律所致

国内外研究表明，在区际产业转移的过程中，产业转移具有梯度性、选择性和趋利性三大规律，这一规律决定了产业转移将会对承接地的资源与环境造成相当大的压力。

首先，产业转移的梯度性决定了发达地区转移出去的往往是落后产业。产业转移一般是以梯

度推进的形式进行的——从转移的地区上看，其

先是从发达国家或地区转移到次发达国家或地区，再由次发达国家或地区转移到欠发达国家或地区的；从转移的行业上看，国际上一般先是从纺织服装、来料加工等劳动密集型产业开始转移，然后到钢铁、石化、冶金等资本密集型产业转移，最后再到电子、通讯等技术密集型产业转移的。但在我国，由于劳动力的可流动性非常高，纺织服

装、来料加工等劳动密集型产业向西部转移反倒

落后于钢铁、石化、冶金等资本密集型的产业向西

部转移。由于这些行业本身对资源与环境有较大的影响，因而其向西部地区的转移难以避免地会

对这些地区的资源与环境造成较大的压力、甚至定了发达地区产业转移对西部资源的依赖。东部是相当程度的破坏。其次，产业转移的选择性决地区转移产业除对承接地的人文与政策方面的环

境有一定的要求外，其对承接地资源方面的要求更高，特别是在当今全球性资源价格上涨的背景下，这一特征更为明显。对资源的依赖性，为承接地资源的过度开发及基于此基础上的环境的被破坏埋下了伏笔。最后，产业转移的趋利性决定了发达地区产业转移对环保的漠视。一个企业所以

会从原驻地转移到新驻地，不管是出自劳动力原因与土地原因、还是出自政策限制原因与环境承

载原因，最根本的原因还是其中对利润的追求。发达地区一大批企业要转移，这是肯定的，但这些企业要转移到哪里却是不确定的。资本总要追求

利润的最大化，哪里利润高，资本项目就会落户到

哪里。在利润保障与生态环境保护发生矛盾时，

转移产业选择的往往会是利润而不是生态环境保

护。【３】

（二）主观原因：西部地区生态意识缺失西部地区面临加快经济发展的压力，在环境

保护意识方面显得相对薄弱，当承接产业转移与

环境保护发生矛盾时，为了求得经济上的短期增长，往往会以牺牲环境为代价。在承接产业转移的过程中，往往注重承接规模与发展速度而忽视环境质量；强调经济效益而忽视环境效益，只重视眼前和局部利益而忽视长远利益。一是西部地区更加优惠的投资政策引起污染产业转移。为了承接沿海发达地区的产业转移，西部地区之间相互展开激烈的竞争。为了追求经济增长速度、招商引资数量和就业效应目标，对发达地区企业竞相出台更为优惠政策，以吸引沿海发达地区的产业转移，这些优惠政策，往往忽视了对环境污染的预防。一些投资商甚至抓住西部地区政府对承接转移的迫切心态，利用给予的优惠政策，有意将污染防治费用高、处理难度大、易带来严重污染的企业转移到西部地区，以获取高额利润。二是利益博弈因素引起污染产业转移。【．１中央政府和地方政

府存在着利益博弈，中央政府的各项环保法规、政

策要靠地方政府来贯彻，在利益博弈中，西部地区一些地方政府对上级政府的环保政策、法规条例

采取不合作的态度，以求得自身利益的最大化。在中国现阶段，地方政府既是政策的执行者，又是政策的受惠者，这就使得地方政府为了获取短期税收等地方利益，势必会以牺牲环境为代价。

三、破解西部地区承接产业转移生态困境的出路

（一）成立专门的国家管理机构，统筹国内产业转移

由于产业转移具有梯度性、选择性和趋利性

三大规律，其对生态环境的负面影响天生存在。

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为了消除这一规律对国内产业转移的负面影响，保证国家生态安全，实现西部地区突破发展，全国均衡、持续、和谐发展的目标，必须从国家层面对国内产业转移进行宏观管理。建议成立国内产业转移促进管理局，隶属于发改委或商务部，全面统筹国内产业转移工作。［５１其主要职能之一，从全国产业发展角度规划、管理国内产业转移，制定产业转移促进政策和监管法规。规划和指导必须放在国内的“高投入、高污染、高能耗、低效益”等生态威胁型产业发展。对必须放在国内地区的生态威胁型企业，国家要从政策、资金、技术等方面支持鼓励转移企业进行降耗节能技术改造，把负面影响降到最低限度。

（二）科学规划承接产业，从源头杜绝污染产

业

一是做好承接转移的产业规划。西部地区要根据本地区的生态资源及环境保护状况，立足本地的资源优势、生态空间、发展潜力选择转移产业，使转移产业契合本地生态资源环境。【６０要将环境影响评估置于生态决策的前端，阻隔新污染源的产生。要制定严格的环境标准，提高环境准入门槛，充分考虑资源、环境的承载能力，通过环境影响评估防止高能耗、高排放、高污染产业进人。二是做好承接产业转移的园区规划。工业园区是承接产业转移的主要载体，要做好园区的选点和功能分区。相同或相关联的产业对基础设施和其它设施的需求，具有相同性或相似性。把相

同或相关联的产业统一在同一园区，有利于资源

共享和企业间的产业链接，有利于实现规模经济和推进园区工业的集群化发展和可持续发展。同

时，工业园区实行集中供电、供热、供气和环境污染治理，可以提升节能减排水平。各种项目集中

进园，可以改变过去污染项目遍地开花的无序发

展状态，有利于统一治污，集中监管，降低治理成

（三）充分发挥市场调节机制，降低产业转移中的生态污染

一是完善和严格执行环境收费制度。由政府的总排放水平。强化监管力量，使排污费的征收一６７—

本，提高污染防治和环境监管效能。

确定污染物的排放价格，让市场自行决定污染物真正起到有效的作用。除排污费外，还可实行产

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品费和消费附加费等，降低环境有害产品的竞争力。二是建立排污权交易市场。在控制排污总量的条件下，将某种污染物的总量分解给企业，使企

业拥有一个限定的排污权。企业在排污权限定之

内排放污染物，超量排放将受到惩罚。建立区域

性的排污权交易市场，企业通过治理污染使自己

的排污量下降了，它有权在市场上出售剩余的排

污权。这样，排污权就与劳动力、资金和其他生产

要素一样，进入企业的整体资源配置，并服从利益

最大化取向。随着管理的完善和技术的进步，排污权会产生节约，使总量控制得以实现。

（四）营造良好的投资环境，吸引生态友好型产业转移项目

优良的投资环境是产业转移项目顺利转入、根植、发展的重要条件，也是产业承接区域维护自身利益，避免落入“产业梯度转移陷阱”的必要保障。西部地区在承接东部产业转移过程中，应努力完善投资硬软环境，创造有利于产业成长的条件，吸引更多低资源消耗、少污染排放、高附加价值的优质产业转移项目转入。其中的主要方面，

就是加快改善西部基础设施条件，各类工业园区的水、电、路等基础设施的规划和建设，特别要完

善生产配套及服务网络，加强产业集群建设。西

部地区应借鉴东部地区及国外的成功经验，制定

区域经济发展的产业集群策略，提升产业配套能力。要围绕西部地区主导产业定位，按照循环经济原理打造产业链，要列出产业配套“清单”，有

针对性地引进缺失链条、补强薄弱链条、提升关键

链条。通过内联外引促进形成一批大中小企业相

互配套，关联度大、带动力强、辐射面广、集约化高

的优势产业集群，促使承接产业转移和产业发展

良性互动，提升西部地区产业发展的综合实力。

（五）建立和完善技术承接机制，大力发展循环经济

西部地区必须建立和完善生态技术承接机制，充分发挥科技部门在产业转移、园区建设过程中的作用，以相关产业共性的节能减排技术、循环利用技术、污染防治技术、生态保护技术为研究攻关方向，为承接产业转移提供生态技术保障和支

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撑。具体来说，就是实施科技重大专项，围绕产业转移中重大的生态技术问题，优先安排项目，优先落实资金，优先配备研究人员，为承接产业转移提供强有力的生态技术支持；鼓励相关企业承接科技课题，提高企业生态技术研究能力；走“消化吸

收再创新”之路，在引进重大生态技术的同时，注

重对引进技术的消化吸收，走出一条具有自己特

色的生态技术承接之路。特别是要大力发展循环

经济，建设循环经济产业园区。在企业中推广清

洁生产方式，对能源及其废弃物实行综合利用。

（六）落实环境责任，强化环境问责

西部地区解决生态困境最根本的源头在官而不在民。中央政府要把“以ＧＤＰ为纲”的政绩考核方式让位于“绿色ＧＤＰ”的政绩考核方式，用更科学合理的绿色ＧＤＰ指标，作为衡量和评价地方官员的政绩标尺，杜绝追求短期政绩而不惜破坏环境的行为。同时，制定完善和严格的法律提高“两高一低”产业的经营壁垒，抽取“污染费”来建立环境保护基金和补偿应负的外部性受损的居民。提高民众的“环境问题知情权”，实行“环保一票否决制”，阻止“两高一低”行业向西部转移。要建立环境问责制度，对环境污染隐瞒不报、处理不力或充当违法排污企业“保护伞”的政府官员，一定要追究相关人员的环境责任，同时实行环境责任跟踪制度。

参考文献：

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文献出版社，２００ｒ７．

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［４］邓云峰．欠发达地区承接产业转移的环境污染问题分析［Ｊ］．湖湘论坛，２００９，（１）．

［５］何龙斌．我国区际产业转移的特点、问题与对策［Ｊ］．经济纵横。２００９，（９）．

［６］杨红．承接产业转移与政府的生态选择［Ｊ】．桂海论

丛。２００８，（３）．

（责任编辑：闫春英）

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