关于严格落实市级政府投资项目基本建设程序的建议

关于严格落实市级政府投资项目基本建设

程序的建议

一、不折不扣地落实好基本建设程序

今年1月份，市政府下发了《关于严格执行市级政府投资项目基本建设程序的通知》。出台这个程序难，落实这个程序更难。因为，当前的市级政府投资项目在落实基本建设程序方面，大都存在一定的问题：一是未经财政部门审核资金来源就报批立项、开工建设；二是项目概算、施工图预算未报经财政部门审核批准，大部分项目只有概算，没有编制施工图预算，预算多列、少列及漏列现象严重，预算控制严重缺失；三是部分项目招投标工作程序不规范，财政部门未能参与项目设计、监理和施工的招投标；四是部分项目工程变更、预算调整未办理审批手续，随意性较大；五是项目建设单位财务管理不够规范，等等。

这些问题的存在是一个长期积累的过程，很多已经形成了惯性思维、积重难返。因此，对于新建项目，必须强力落实基本建设程序，只有在上一环节的工作获得批准后方可转入下一工作环节，坚持以可研控制概算，以概算控制预算，严格预算管理和执行，最终控制决算，有效防止“边勘察，边设计，边施工”、“预算超概算，决算超预算”等现象的发

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生。对在建项目，要协调有关部门进行一次摸底和检查，找出落实基本建设程序和资金管理等方面存在的突出问题，有的放矢地加强项目和资金管理，并在以后的工作环节中坚决落实好基本建设程序的有关规定。

二、尽快出台各项配套制度和措施

市政府出台的基本建设程序，是加强市级政府投资项目管理的总纲性文件，从根本上实现了政府投资项目管理的有法可依。现行有关政府投资项目管理的制度中，能够与之配套的只有《关于进一步加强市级政府投资项目预算管理的通知》和《关于严格执行公共资源交易统一管理有关规定的通知》。这远远不能满足政府投资项目管理的需要，致使基本建设程序各个环节的管理还比较粗放。江苏省泰州市在出台《市级政府投资项目管理暂行办法》的同时，下发了与之配套的年度计划编制管理、资金拨付管理、项目后评价管理、项目资产管理等16个子办法，且均由市政府常务会议讨论通过，这值得我们很好地借鉴和学习。

我们可以本着先急后缓的原则，逐步完善市级政府投资项目管理的各项配套制度和措施：首先，应该尽快出台工程变更的管理办法和审批手续。根据市政府出台的基本建设程序的有关规定，该制度由市发展改革、财政、住房和城乡建设等部门研究制定。其次，要出台市级政府投资项目资金管理的有关规定和具体工作流程。当前，财政部正在就《基本

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建设财务管理规则》征求意见，这也是对2002年《基本建设财务管理制度》的首次修改。我们可以结合即将出台的《基本建设财务规则》，参考城建科印发的《市级财政投资城建项目资金管理操作规程》，研究制定涵盖资金来源审查、项目概算审批、年度政府投资项目预算安排、施工图预算审批、资金拨付、决（结）算审批的全过程资金管理办法。第三，出台政府投资评审的相关规定和具体工作流程。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，可以为财政支出预算和资金拨付提供可靠的依据，为财政部门参与政府投资项目管理，强化项目资金管理提供技术保障。项目概算、施工图预算、合同管理、工程变更、资金拨付、项目决算等都要经过评审中心审核把关后，由有关职能科室按规定办理。第四，出台竣工验收与资产移交的相关规定和具体工作流程。这方面的工作虽然不是由财政部门牵头负责，但如果管理不好，将给财政管理带来严重的负面影响。第五，出台其他配套制度和措施。

三、进一步明确政府各职能部门的职责划分和落实 市政府在《关于严格执行市级政府投资项目基本建设程序（试行）的通知》中，明确了政府各职能部门的职责分工，但也有个别职责未能明确到具体的责任部门，在实际运行中，有些职责需要在相关部门间进一步明确和界定。另外，对各部门的履职尽责情况，需要督查和落实。

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一是明确签订项目建设责任书的牵头落实部门。建议由市监察局负责。

二是明确市政府投资评审中心与市审计局的职责划分。建议评审中心对项目进行全过程跟踪评审，市审计局对评审中心的评审结果进行审计监督。

三是明确政府职能部门职责落实情况的督查部门。建议由市监察局或市政府督查室负责。

四、加强对项目建设单位的财务管理

政府投资项目多数由建设单位抽调财务人员，他们对基建财务账务处理不够熟练，在账簿设臵、账务处理和会计核算时不够规范。一是要组织好项目管理人员及基建财务人员的业务培训，深入学习理解基本建设程序、基建财务管理办法等相关政策和制度。二是由评审中心对项目的财务管理进行全程指导，帮助建设单位建立健全各项内控制度。三是切实加强对项目管理费的管理。明确项目管理费的统一执行标准和开支范围。四是结合基本建设程序执行情况检查，对在建项目的财务管理情况进行全面检查，对于不合理的开支，及时调整和处理。

五、加大工程监理、评审和审计中介机构的监管力度

监理、评审和审计是控制项目投资、质量和进度的重要手段，但现实中，由于大多选用本地的中介机构，再加上市场低价恶性竞争现象普遍，导致相关中介机构

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作用严重弱化。不少中介机构在招投标时组织一套象模象样的工作班子，一旦中标，就走马换将，大量采用无资质、低资质人员作业。本地的中介机构，大都和建设单位、施工单位非常熟悉，有的在项目实施过程中唯委托单位是从，有的甚至伙同施工单位造假，这种中介机构的作用不止是流于形式，而且是造成投资建设管理混乱的重要原因之一。建议通过公开招标，在全省乃至全国范围内聘用中介机构，负责对项目的监理、评审、审计等工作，真正发挥好中介机构在控制项目投资和建设质量中的作用。

六、探索推进政府投资项目代建制

政府投资项目代建制的模式主要是“集中代建”和“公司代建”两种。目前，大多数地方实行“公司代建”，也就是由各类社会组织（公司）代建政府投资项目。从2003年以来，四川省泸州市实行“政府集中代建制”，将政府投资项目交由政府专门成立的“泸州市建管中心”代建。

政府投资项目实施代建制的根本目的，是严格控制项目投资、质量和工期。“公司代建制”可以较好地控制“三超”（超标准、超规模、超预算）的弊端，但是随着“公司代建制”的实施，在某些地方也带来了一些新的矛盾和问题，主要表现在三个方面：

一是代建公司属于赢利性企业，除收取代建管理费外，

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还收取不同比例的节约提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，必定出现压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等问题，既影响政府投资质量和效益，又造成政府投资的流失或浪费。

二是代建公司属于社会性机构，很不稳定，一旦撤销或改行，根本无法落实“质量责任终身制”。

三是在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招投标和日常工程管理造成不良影响。

而政府部门主导的“集中代建”可以有效地避免以上矛盾和问题。同时，从经营财政的理念出发，我市可以探索推进“集中代建”的模式，由城建投资经营有限公司或建设工程有限公司代建政府投资项目。这种模式主要有以下优点：

一是有利于发挥建设单位的主人翁意识。政府主导的 集中代建公司不以盈利为根本目的，所以能够对政府负责，严格落实基本建设程序。

二是有利于实行集中统一管理。在传统的政府投资工程管理模式下，发改、住建、财政、监察、审计等部门要面对众多的建设单位，各建设单位的管理能力、水平、方式千差万别，政府有关职能部门由于人手、资源的不足，监管往往难以到位。实行集中代建制以后，政府有关职能部门可以把

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主要精力放在集中代建公司身上，大大提高了监管效率和质量。

三是有利于统一调度资金。我市政府投资项目资金主要来源于市本级财政资金、政府融资和以财政资金作为还款来源筹措的资金。目前对于资金的管理主要根据资金来源渠道和可用财力进行统筹安排，尚未形成真正的专款专用管理机制。可以在集中代建公司开设政府投资项目财政资金专户，将各政府投资项目所涉及的资金统一安排、统一筹集、统一调度、统一使用，通过科学管理政府投资项目资金以进一步提高资金管理水平和投资效益。

四是有利于实行专业化管理。在传统的政府投资项目管理模式下，大多数项目建设单位都是建设行业专业外的部门，对项目建设相关的法规、程序和专业上的技术问题均缺乏相关的认识。集中代建公司作为政府投资项目管理的专业性机构，可以聘请工程和财务专业技术人员、管理人员，充分发挥专业人才、技术和经验优势，有效控制政府投资项目的“投资、质量、工期、安全”，有利于最大限度地发挥政府投资效益和提高政府投资工程的专业化管理水平。 五是有利于落实工程质量终身责任制。在传统的政府投资项目管理模式下，项目建设单位的法人代表就是项目法人代表，随着工作岗位的调整会发生变更，不利于落实工程质量终身责任制。而在集中代建制管理模式中，集中代建公司

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机构和管理人员相对稳定，可以有效地落实工程质量终身责任制。

六是有利于增强建筑企业的自律意识。政府投资工程实行集中统一管理，各建筑企业若发生违规违约行为，很可能就会因此而失去政府投资工程这个大市场，有远见的建筑企业不会选择自断财路的不理智行为。

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