土地一级开发融资资料大全(NO1)

土地一级开发存在的问题与发展方向

——以北京市为例

国土资源网(2004年2月4日)

土地一级开发的内涵

土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态。

宗地内土地平整，不仅意味着宗地内地形地势的平整，更重要的是通过土地征用、土地收购和居民拆迁，使土地权属状况发生了改变，政府收回了原先让渡出去的部分使用权，即政府拥有了所开发土地的完整的土地所有权。

随着城市发展要求、技术水平以及人们环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多，使建设用地的功能不断完善。在土地开发的历史上，曾经出现过“三通一平”、“五通一平”“七通一平”的概念，最近一两年甚至出现了“九通一平”的概念。到目前，完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。

土地一级开发的发展状况

从北京市房地产开发用地供应的不同时期来看，在土地一级开发方面大致经历了以下几个阶段：

第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发的阶段（１９９９年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋，土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。 第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，指定该公司完成具体地块土地的一级开发后，政府向社会出让熟地（１９９９年至２００２年１月）。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发，目前该地区成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁和基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。 第三阶段，政府部门以招标方式选择土地一级开发公司，将土地开发为熟地后以公开方式向社会供应（２００２年１月后）。《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发〔２００２〕４号）的发布，标志着北京市建立土地收购储备制度和实行挂牌、招标、拍卖出让国有土地使用权的供地制度的新开端，与这一供地制度改革相适应，必须对土地一级开发方式进行改革，改革的目标是建立体现政府土地所有权以及市场经济运行机制、富有效率的土地一级开发新模式。

目前存在的主要问题

开发商直接征地，与《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定不符。 我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”因此

土地征用是政府行为，开发商直接征地的做法不符合国家法律规定。 原用地方与开发商私下转让土地，突破了原用地方土地使用权的权能

划拨土地使用权人对土地拥有使用、收益的权利，但没有处置权和发展权，因此，原用地方无权与开发商签订土地转让协议，原用地方与开发商签订土地转让或联建协议的做法，突破了原用地方拥有的土地使用权的权能。 企业代替政府修建市政设施，政企职责不分

一方面企业承担了本应由政府承担的工作，加大了企业的工作量；另一方面，政府无法控制土地一级开发成本和收益，导致政府土地收益大量流失。

不符合市场经济公平竞争原则，不利于降低土地开发成本和房价 在土地一级开发的第一阶段，房地产开发商同时承担土地一级开发和房屋开发，政府无从控制土地一级开发成本，土地一级开发后土地是否增值、增值收益多少是一笔糊涂账，而且企业取得这一开发权不是通过市场公开竞价取得的，不符合市场经济公平竞争原则。 在土地一级开发的第二个阶段，土地一级开发和二级开发（房屋开发）由不同开发单位承担。这一阶段与第一阶段相比，进了一步，有一定的合理性，主要表现在：首先，开发的熟地将通过挂牌、招标、拍卖等方式向市场供应，符合新的供地制度；其次，房屋开发商取得的土地是完成了征地、拆迁和市政设施建设的熟地，容易核算成本，政府尽到了提供基础设施的职责。

但第二阶段的土地一级开发方式只是一种过渡方式，也存在其不完善的一面，主要表现在：首先，不以市场方式公开选择土地一级开发公司，开发成本不透明，容易抬高熟地价格，导致土地出让不出去。如果土地不能如期出让，会有两种后果，一是导致政府土地收益降低。政府为了顺利出让土地，只能降低出让底价，由于开发成本是已经发生的成本，是刚性的，不能压缩，因而只能压低政府土地出让收益，从而导致政府收益降低。二是对政府建立土地收购储备和公开供地制度不利。土地一级开发公司开发的熟地不能顺利出让，或者降价后再出让，都容易使人们对新的供地制度产生质疑。其次，土地一级开发是政府指定的公司完成的，不利于土地一级开发市场的公平竞争。

建立新模式应遵循的原则

首先应明确土地一级开发是政府行为。主要原因有二：一是政府作为土地所有者，对土地资产的运营包括一级开发有决策权，同时土地一级开发成本的高低直接影响着政府土地纯收益的高低，政府也有控制土地一级开发成本的必要。二是土地一级开发的重要内容即市政基础设施的建设具有鲜明的“公共产品”特征，从世界各国对市政设施的供应来看，政府对这些产品的提供，包括品种、质量和定价都负有不可推卸的责任。

第二，在城市发展布局方面，坚持城市规划先行原则。土地一级开发之前，土地用途、容积率、各种市政管线的布局与容量等的规划必须预先确定，可参考香港地区制订法定图则的做法。城市详细规划一经确定，不得随意变更，若需调整须经法定程序批准。

第三，在土地一级开发规模和区位方面，遵循计划调节与市场调节相结合的原则。在城市规划确定的基础上，一级开发先在哪些地区进行，后在哪些地区进行，也就是每年的土地供应量与供应区位的确定，应遵循计划与市场调节相结合的原则。即按照城市规划和企事业单位的搬迁要求，一方面采用计划手段明确规定一批进行一级开发的土地，另一方面采取市场方式，即任何用地单位有权按照城市详细规划，向政府提出拟开发或使用某宗土地的要求以及可以支付的最低金额，如果政府部门认为该最低金额可以接受，而且项目建设符合城市发展要求，即可对该地区进行土地一级开发并向市场推出，任何单位和个人都可以参加竞价，如果没有更高报价，提出要求的土地使用人必须按其所报的最低竞价取得土地。

第四，在土地一级开发资金方面，应遵循政府投资与企业投资结合的原则。土地一级开发资金包括土地收购资金、土地征用资金、居民拆迁资金、各项市政建设资金。一般来说，土地收购资金和土地征用资金应该由政府支付；居民拆迁资金、各项市政建设资金可以由土地一级开发公司承担，也可由政府承担。土地一级开发公司由政府（由土地储备中心代表）以招标方式选择。出资方式不同，土地开发收益的分配方式也不同。

第五，在土地一级开发收益分配方面，应在保证政府取得土地所有者权益的基础上，投资各方获得相应的收益。土地一级开发蕴涵着巨大的增值空间，但投资风险也很大。当全部土地一级开发资金均由政府出资时，投资风险由政府承担，投资收益也应当归政府拥有，以招标方式选择的土地一级开发公司只承担了具体工作，不承担投资风险，因此只能取得低于社会平均水平的利润（具体数额取决于招标时的市场竞争程度）。如果土地一级开发资金由公司投资，一级开发公司承担了部分投资风险，也应获得相应的投资回报。具体地说，土地一级开发公司获得的投资回报应该是实际出让价款扣除全部成本（包括收购费用、征地拆迁费用、市政设施费用等）和政府出让金后的增值部分中，按土地一级开发公司出资额比例应得的部分。

相对应的程序设计

１．确定土地一级开发地块。有两种途径，第一种途径是土地储备中心根据城市详细规划、企事业单位搬迁要求和城市建设需要，提出土地一级开发计划并报经市政府批准执行；第二种途径是开发商和其他用地单位可以向土地储备中心提出用地要求以及最低报价，土地储备中心测算后认为价格合理的，经主管部门批准后，可以确定土地一级开发地块。

２．委托编制控制性详细规划方案和市政专业规划方案，进行市政投资预算。对于不具备控制性详细规划及市政专项规划的地区，委托有资质的规划设计单位编制规划方案并报批。 ３．测算拆迁费用。需要拆迁的，委托拆迁和评估机构入户调查，测算拆迁费用。

４．办理土地征用手续。需要征用农村集体土地的，与农村集体洽谈征地费用，并办理征地手续。

５．土地一级开发范围内有需要收购的企事业单位用地的，土地储备中心实施土地收购。 ６．以招标方式选择土地一级开发公司。在征地、拆迁及基础设施建设投资预算或实际合同额的基础上，编制土地一级开发费用标底，确定土地一级开发公司。 ７．实施土地一级开发。具体由土地一级开发公司承担。 ８．组织一级开发土地验收。一级开发完成后，土地储备中心组织有关部门和专家进行验收。 ９．将验收合格的土地纳入市政府土地储备库，以公开方式向市场供应。 以上仅从理论上对土地一级开发模式的发展方向加以探讨，要建立符合实际的、合理的土地一级开发模式，尚需在实践中不断探索和完善。

土地储备与一级开发融资

土地储备和一级开发的融资行为，具有较强的政策性，只有分清不同的融资主体，才能够设计和提供有针对性的融资渠道。

资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。但长期以来围绕着土地储备和一级开发制度所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。

事实上，目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，除了外部资金直接投入外，通过融资来解决的主要渠道有两个，一是银行信贷，二是通过信托公司发行信托计划。不过，由于政策趋紧，这两个融资渠道均受到较大限制。

（一） 土地储备在制度安排上存在缺陷，导致其融资基础存在障碍。

国外许多学者都认为土地储备具有促进城市有序发展、降低住房价格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。然而，实际运作的情况却与愿景相去甚远，自实施土地储备和一级开发制度以来，在促进城市有序发展、降低住房价格方面似乎并没有起到应有的作用。究其原因，是土地储备制度的缺陷所导致的：

1．土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土地储备机构的成立主要依据一些政府命令，由政府将原国土部门的某些职能机构、人员进行重组而成立一个事业单位，实际上在行使政府职能。对于土地储备机构的法律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。因此，土地储备机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。

2．土地储备融资行为的合规性模糊不清。目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一种纯粹的市场化融资方式运作，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难于理清。

（二） 土地储备具有强烈的政府主导性和政策性，导致其融资行为的政策风险预期存在较

大的不确定性。

土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。尽管土地储备机构贷款与房地产开发贷款本质上是有区别的，但是土地储备中心的运作还是具有一定的房地产开发企业的经营特征和风险特征。而且土地储备和一级开发行为与当地房地产发展形势紧密相关。房地产行业的特殊性，使得每一次宏观调控，房地产行业都是首当其冲。这使得房地产行业的发展具有强烈的政府主导性，从而导致与之息息相关的土地储备和一级开发也具有明显的政策性和政府意志，最终可能会给土地储备融资带来较大的不确定性风险。

（三） 金融当局对于土地储备行为的认识模糊，导致土地储备贷款这一品种上的融资行为

举步维艰。

土地储备和一级开发制度在国外是一种成功的模式，国内在设立这一制度时，也有理想的目标，但该制度在实际运行中逐渐走偏，从而引发各方对该制度的争论一直没有中断过。事实上，政府在这里一直存在一个认识上的错位：企图用纯市场的方法（“招拍挂”）来交易一个并非市场化的物品（土地使用权）。由于土地资源的稀缺性和不同质，导致其价格缺乏参照，在土地需求不断膨胀下，供求之间的不平衡最终将导致土地价格的奇高。这样的例子比比皆是。

进一步分析金融当局出现这种现象的原因，我们认为是金融当局对于土地储备行为的认知还存在模糊之处，没有将土地储备中心融资和土地一级开发商融资分开对待，目前土地储备和一级开发融资主体可以分为三类：一是以各省市土地整理储备中心为主体的政府土地储备机构，二是各开发区投资公司，三是受政府土地储备机构委托，负责具体地块土地储备和一级开发的房地产开发公司。这三类实际上可以归为两个融资主体，一是土地储备中心，二是委托的开发企业。这两类主体的融资行为、属性是完全不相同的，将这两类行为混为一谈，导致政策指向模糊，从而难以开辟出有针对性的融资渠道。

事实上，围绕着土地储备行为，会有两个融资主体，一是土地储备中心，二是受托的开发公司。

前者为政府的派出机构，受政府委托进行土地储备行为，为财政的全额预算单位，其本质仍是政府的一种行为，对这样的一个机构，不能采取由商业性机构提供融资的做法，而必须由政府出面，通过政策性的手段来解决其融资问题；而受托的开发公司，虽然其受托业务具有强烈的政策性，但其本质是一个能够独立承担民事责任的法人，其融资行为是一种纯粹的商业行为，完全可以通过商业银行、信托公司等商业性机构来解决。

因此，必须改变目前两类主体不分、单凭银行贷款来筹措资金的做法，为土地储备机构和受委托的一级开发商提供不同的融资通道。

市国土房管出字[2002]1100号

关于印发北京市土地一级开发管理暂行办法的通知 各区、县国土房管局，各直属机构，机关各处室：

北京市土地一级开发管理暂行办法，已经市政府领导同志同意，现印发给你们，请认真组织贯彻落实。

二〇〇二年十二月十二日

北京市土地一级开发管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为规范本市土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足本市经济发展和城市建设用地需求，根据国家和本市有关法律法规以及《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发〔2002〕4号）的有关规定，结合本市的实际情况，制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内经市、区（县）政府批准的土地一级开发项目，均适用本办法。

第三条 本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。

第四条 市国土房管局负责本市土地一级开发的管理工作。市土地储备中心及分中心按有关职责分工，做好土地一级开发的组织实施工作。

第五条 土地一级开发项目由市土地储备中心或分中心组织采取公开招标方式确定土地一级开发单位。经市政府批准由市土地储备中心负责组织实施的项目除外。 参加投标的土地一级开发单位，须具备相应的资质。

中标的土地一级开发单位不得向他人转让其承担的土地一级开发项目。

第二章 土地一级开发项目的确定和实施

第六条 市国土房管局根据土地利用总体规划、城市总体规划和土地供应计划，会同市计委、市规划委、市建委、市财政局等部门组织编制全市土地一级开发年度计划，经市土地储备联席会议审定后报市政府批准执行。

土地一级开发计划包括存量国有土地一级开发计划和新征土地一级开发计划。 第七条 根据土地一级开发年度计划确定的土地一级开发项目，按以下程序实施： （一）办理计划和规划手续。市土地储备中心组织实施的土地一级开发项目由市土地储备中心直接向市计划部门申请办理计划手续；分中心组织实施的土地一级开发项目由分中心向所在区县计划部门申请办理计划手续。规划手续由市土地储备中心负责统一向市规划部门申请办理。

（二）办理征地、农转用和房屋拆迁手续。土地一级开发项目涉及征用土地的，市土地

储备中心或分中心根据计划和规划有关手续分别向所在区、县政府提出征地申请，由区、县政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的，向市国土房管局申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向所在区、县国土房管部门申办《房屋拆迁许可证》。

（三）组织招投标。市土地储备中心或分中心根据经批准的计划、规划、征地等文件和相关材料，组织编制招标文件，报经市国土房管局批准后，由市土地储备中心或分中心组织招投标。

土地一级开发项目标底由征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用和收益构成，其中，收益为征地拆迁补偿费用和市政基础设施建设费用之和为基数的2％。

土地一级开发项目标底由市国土房管局会同市计委、市规划委、市建委、市财政局等部门组成审定小组审定。审定小组应建立严格的保密制度。 （四）签订《土地一级开发合同》。确定中标人后，市土地储备中心或分中心与中标的土地一级开发单位签订《土地一级开发合同》。 《土地一级开发合同》应包括以下内容： 1、土地一级开发合同各方； 2、土地一级开发的内容和标准；

3、土地一级开发费用的支付方式和期限； 4、土地一级开发的工程进度； 5、工程监理及验收；

6、违约责任、争议的解决方式； 7、合同各方认为须明确的其他事项。

（五）土地一级开发项目验收。土地一级开发项目完成后，市土地储备中心负责实施的，由市国土房管局会同市计划、市规划、市建设、市财政等主管部门进行验收；分中心负责实施的项目，由区、县国土房管局会同区县有关部门进行验收。验收合格的建设用地，纳入市政府土地储备库。

验收应当严格按照《土地一级开发合同》、计划和规划的批准文件等进行。

第三章 土地一级开发资金来源和财务管理

第八条 土地一级开发资金由市土地储备中心或分中心负责筹集。

第九条 土地一级开发完成后，市财政局会同市国土房管局等部门应对土地一级开发过程中所发生的费用进行审核。

第十条 土地一级开发的有关财务管理办法由市财政局会同市国土房管局另行规定。 第十一条 市财政、市审计、市监察和市国土房管局等部门应做好土地一级开发项目的审计、监督、检查等工作。对徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的有关人员，由有关部门给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第四章 附则

第十二条 本办法实施后，凡未按本办法有关规定擅自组织土地一级开发的项目，市有关部门不得受理计划、规划和建设等报批手续。

第十三条 本办法自颁布之日起施行。执行中的具体问题，由市国土房管局负责解释。

有关土地一级开发项目的成本测算工作

一、土地一级开发成本的概念：

土地一级开发成本是指在政府规划的土地一级开发区域红线内实施土地一级开发全过程的费用。由项目前期费用、征地拆迁补偿费用、公共区域市政基础设施建设费用、公共配套设施建设费用、工程建设其他费用、管理费、财务费用、土地招拍挂中的交易费用、公共市政配套设施移交前的管理费用等构成。

二、土地一级开发成本测算的作用： 土地一级开发项目所需资金量较为巨大，要求项目的投资者必须有很强的融资能力，以保证土地一级开发的资金需求。土地一级开发成本基本决定了土地一级开发的资金需求量，从而为筹集资金提供了依据。土地一级开发从不同融资渠道筹集资金时，金融机构在对项目进行融资评价和决策的主要依据是土地一级开发成本。

三、土地一级开发成本是决定土地交易价格的依据：

土地出让交易价格是指出让使用权的地块上已经完成征地拆迁，土地开发程度为已完成宗地外通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整（简称“七通一平）（或 “五通一平” 及其他情况），可直接用于建设的土地价格。 土地出让交易价格是由毛地价（土地出让金、四源费和大市政费）和土地一级开发成本构成。毛地价是在基准地价的基础上由专业评估机构评估并报国土局审定，毛地价水平较为稳定，对土地出让交易价格的影响程度较小。

四、土地一级开发成本的组成 （一）项目前期费用

立项报告、可研报告、土地一级开发实施方案等的编制费及项目前期的各种工程咨询费 委托编制修建性详细规划和区域内的管线综合等规划方案费用 工程勘察、测绘、定桩费用 环境影响评价分析费用 交通影响评价分析费用 地震影响评价分析费用 地价评估费用

工程设计费及施工图审查费 招标代理费、招标服务费 工程保险费

1、立项报告、可研报告、土地一级开发实施方案等的编制费及项目前期的各种工程咨询费 ◆立项报告、可研报告的编制费 ◆土地一级开发实施方案的编制费 ◆项目前期的各种工程咨询费

（测算标准可参考国家计委制定的《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》及地方物价局、计划委员会《关于建设项目前期工作咨询收费的补充通知》中的有关计价标准。 2、委托编制修建性详细规划和区域内的管线综合等规划方案费用 → 2001年国家计委《关于放开和下放部分商品和服务价格的通知》（计价格[2001]1218号）

中取消了1993年由建设部、国家物价局联合颁布的《城市规划设计计费标准》，放开了规划设计市场。

→ 2004年6月，为了规范规划设计市场计费，中国城市规划协会在全国范围内进行调查研究，制定并发布了《城市规划设计计费指导意见》，作为城市规划设计计费的参考依据。 3、工程勘察、测绘、定桩费用

2002年1月7日国家计委、建设部以计价格[2002]10号文发布了《工程勘察设计收费管理规定》，从2002年3月1日起执行。应根据该文件规定核算工程勘察费用。 建筑用地拨地定桩：《关于测绘产品收费标准的通知》 4、环境影响评价分析费用

2002年10月28日全国人大通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，规定：在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当进行环境影响评价。随后，国家计委、国家环境保护总局发布了《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》（计价格［2002］125号）。该通知中规定了项目前期进行建设项目环境影响评价分析，包括编制环境影响报告书（含大纲）、环境影响报告表和对环境影响报告书（含大纲）、环境影响报告表进行技术评估的费用标准，可以作为核算环境影响评价分析费用的依据。 5、交通影响评价分析费用

规定需要进行交通影响评价的项目需由项目业主方委托符合资质的设计或咨询机构进行交通影响评价，并按照《地方建设项目交通影响评价准则和要求》编制咨询报告。进行建设项目交通影响评价咨询工作的机构应具有城市规划和交通咨询甲级资质。但对委托编制交通影响评价报告的取费标准没有明确规定，实践中可以参照委托规划设计咨询的标准及市场行情协商（目前收费标准通常在0.5～2元/平米不等 ）。 6、地震影响评价分析费用

2002年1月1日起施行、中华人民共和国国务院令（第323号）公布的《地震安全性评价管理条例》规定：新建、扩建、改建建设工程，依照《中华人民共和国防震减灾法》和本条例的规定，需要进行地震安全性评价的，必须严格执行国家地震安全性评价的技术规范，确保地震安全性评价的质量。建设单位应当将建设工程的地震安全性评价业务委托给具有相应资质的地震安全性评价单位。地震安全性评价单位对建设工程进行地震安全性评价后，应当编制该建设工程的地震安全性评价报告。目前，全国各省市对地震安全性评价收费标准都有不同的规定。 7、地价评估费用

1994年12月12日，国家计委和国家土地管理局联合发布了“关于土地价格评估收费的通知”，通知规定：“土地价格评估收费是房地产市场重要的经营性中介服务收费行为，评估机构要按照‘自愿委托、有偿服务’的原则与委托方签订合同，开展评估服务工作，收取合理费用。凡具备土地估价资格并经土地、物价部门确认的单位，可接受土地所有者或使用者的委托，对土地价格进行评估，并按本通知的规定收取土地评估费。”房地产价格评估收费、土地价格评估收费标准实行政府定价，其收费标准按照标的总额采取差额定率分档累进制。 8、工程设计费及施工图审查费

工程设计费的测算可依据2002年1月7日国家计委、建设部以计价格[2002]10号文发布的《工程勘察设计收费管理规定》中的有关标准结合实际情况测定。

施工图审查是目前基本建设程序中必须的环节。2004年8月23日，建设部134号令发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》中再次明确规定“施工图未经审查合格的，不得使用”。但相应的图纸审查收费标准，国家没有统一规定。 9、招标代理费、招标服务费

原国家计委关于印发《招标代理服务收费管理暂行办法》的通知 计价格[2002]1980号文中

明确了招标代理服务收费标准。 10、工程保险费

建设部和中国保险监督管理委员会于2005年8月出台了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》建质[2005]133号 ，指出：“建设工程质量保险是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷引起的经济责任的方式，它由能够转移工程技术风险、落实质量责任的一系列保险产品组成，包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等。其中，工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障。”。可见，工程建设领域涉及到的保险品种主要有职工意外伤害险（雇主责任险）、设计责任险、工程质量保修保险和建筑（安装）工程一切险。但具体费率，市场浮动较大，建设工程一切险一般为投保金额的1%左右，第三者责任险按比例投保。但在项目前期阶段，估算工程质量保险费非常困难，可以暂按建安工程造价的1%-2%估算。

（二）征地、拆迁费用 1、征地补偿费用

根据土地所属的不同区域及其被征用前的不同用地性质相应发生不同的征地费用。

本市行政区域内依法征用农民集体所有土地的，地方建设征地补偿安置办法进行补偿安置。征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。涉及青苗和其他土地附着物的，还应当向所有权人支付青苗补偿费和其他土地附着物补偿费。青苗是指尚未收获的农作物。其他土地附着物包括房屋、水井、道路、管线、水渠等建筑物、构筑物以及林木和其他经济作物等。

征地补偿费最低保护标准由市土地行政主管部门以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及本办法规定的人员安置费用等综合因素确定，报上级人民政府批准后公布执行。征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。 2、 拆迁补偿费用

根据房屋所属的不同区域及其不同属性相应发生不同的拆迁补偿费用，计取依据亦不同。 3、 房屋拆迁评估费、拆迁服务费

部分地方规定“因征用拆迁对房屋进行价格评估的，按补偿价款金额的1～1.5%向征用拆迁单位收取评估费。”

房屋拆迁管理费 ：不超过房屋拆迁补偿安置费用 0.5%。 房屋拆迁服务费：不超过房屋拆迁补偿安置费用的1.5％。 4、 拆除工程费用

拆除工程费用应按照工程实际需要估算拆除工程量，并套用相关估算指标或概算定额，充分考虑渣土运输、消纳等因素进行测算。 5、 古树保护及文物古建修护、还建费用

根据古树保护方案和文物古建的修护、还建方案，套用相关估算指标或概算定额，充分考虑修缮、保护、还原等因素进行费用测算。 6、其它

指根据国家或地方政府要求在征地、拆迁过程中还需发生的各种费用，如：耕地开垦费、耕地占用税、菜田基金、防洪费、提前搬家奖、支援重点工程费等等。

（三）公共区域市政基础设施建设费用

应在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。

（四）区域内公共环境景观建设费用

包括：绿化（花草、树木的种植）、微地形、艺术小品、喷泉、地下出入口的处理、休息座椅等。

本部分费用是指在土地一级开发区域内，各二级开发地块红线范围外的公共区域的环境景观建设费用。这是土地一级开发成本中的一项重要组成部分，应在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定

（五）区域内公共配套设施建设费用

包括：市政管理用房建设费用；机动车停车场（库）、非机动车停车设施建设费用；规划中其它须纳入土地一级开发成本的配套设施建设费用。

在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。

（六）工程建设其他费用 1、工程监理费

根据地方工程建设监理费收费标准实施办法规定：实行监理的工程，监理费按工程的总造价百分比计取，用插入法计算。建设前期阶段按工程概预算的0.1-0.2％计取。 2、竣工图编制费

2002年国家发展计划委员会和建设部联合发布的《工程勘察设计收费标准》[2002]中《工程设计收费标准》1.0.16条规定：编制工程施工图预算的，按照该建设项目基本设计收费的10%收取施工图预算编制费；编制工程竣工图的，按照该建设项目基本设计收费的8%收取竣工图编制费。

3、建设期区域管理费用

包括安保、环境保洁、临时绿化、美化等费用。这部分费用在项目初期很难估算。不同的土地一级开发项目建设区域的面积、基本状况、区域周边的环境一定后，即基本明确每年需要多少保安、保洁人员进行公共区域的管理，需要做多少面积的临时绿化，整个区域的建设期几年等，再据以测算相应费用。

4、项目竣工后移交管理单位前的维护管理费用

这部分费用主要是由于目前土地一级开发项目完成后，形成了大量的资产，而这些资产的管理主体比较复杂，例如：道路、水、电、（天然）气、热、交通设施、园林景观绿化设施等都分别归属不同的管理单位，产权移交尚未有规范的模式和程序。这就造成在土地一级开发任务基本完成后，可能还会对资产进行一段时间的照管，对有些项目还要从社会利益角度出发，进行运营。为此，土地一级开发主体还要支出一笔管理费和运营费。这笔费用根据不同一级开发项目的情况，千差万别，不一而足，须慎重对待，认真估算。 5、项目后评价费用

指在土地一级开发工作完成后，由土地一级开发主体组织，委托专业咨询公司从经济效益、社会效益、环境效益出发对整个土地一级开发项目和开发过程进行公正、客观的评价。该费用可参考国家有关工程咨询的收费标准测算 。 6、其他

指其他归属项目前期及其他费用的项目。比如：委托代建的项目还会发生“代建工程管理费”等 。污染区域，还需要环境整治费用。 （七）管理费

指土地一级开发主体在土地一级开发全过程中所发生的管理费，包括土地一级开发的建设期和代政府进行土地出让的销售期。该费用应根据项目的具体情况和土地一级开企业的管理水

平、资源投入情况等进行核算。

有关地方规定通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。 （八）财务费用

指一级开发过程中所发生的相关财务费用。

其测算依企业（或项目）的资本结构和融资能力不同而有不同的融资方案，因此融资渠道、金额和期限完全不同，其融资成本应视具体情况分别测算。 （九）销售费用

包括土地一级开发主体为提升开发区域的土地价值，吸引二级开发商和最终用户，完成土地出让任务，尽快收回开发成本而进行的策划、推广活动，和因此发生的各种广告、宣传费用等。

目前政府对土地一级开发的销售费用提取比例没有专门规定，而且市场中二级开发的销售经验不适用于土地一级开发的销售，已实施完成的土地一级开发项目尚不多，因此没有太多的经验数据可供借鉴。这就需要企业根据自己项目的土地出让计划分别测算。也可以按预计销售收入的1%计取。 （十）应纳税费

土地一级开发涉及的应纳税种主要有：营业税、城市建设维护税、教育费附加、印花税、进口设备关税等，所得税。

具体纳税额计算方法详见国家相关税收政策的规定。 （十一）不可预见费

包括基本预备费和涨价预备费。

视不同阶段的测算精度不同，而以开发成本为基数，适当计取一定比例。

开发商参与土地一级开发，并意图获取最大的预期收益，甚至目标直指二级开发权的获取，都需要对一级开发的运做程序、方法、策略、细节等进行精心细致、合理有效的安排和设计，而进行设计和安排的基础和原则就是政府的土地一级开发政策和相关规定。 所以对当前土地一级开发政策的分析和研究，就成了选取最佳策略实现预期目标的基础性工作和根本保证。基于此种原因，我们首先对一级开发的以下几个方面进行学习与体会：

1、开发商参与土地一级开发的市场地位 北京市国土资源局《北京市土地储备和一级开发暂行办法》京国土市〔2005〕540号文件是当前进行土地一级开发的指导性文件，他的相关规定是从事土地一级开发活动的基础和原则。文件第二条规定：土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。这从根本上决定了土地一级开发行为是一个政府高度控制与主导的市场，而并非是一个完全市场化的活动，其本身具有先天性的非市场元素。这也是政府意图控制土地一级市场，利用土地供应进行宏观经济调控、调节房地产市场甚至国民经济的具体表现。 但由于当前政府部门土地储备的不足和进行一级开发力量的有限，可投入人力、物力、财力的严重不足，为了保证土地供应的相对稳定，必须借助于外部力量以保证土地供应总量的相对稳定。所以文件第四条规定：土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。这个规定为开发商参与土地一级开发提供了政策方面的合法身份，使得参与土地一级开发有了政策层面的保证。但政府主导、市场化运做的原则决定了开发商参与土地一级开发活动必须认真研究分析政府的相关政策，充分理解和利用相关规定，以保证自身的目标利益的实现。同时必须加强对当前发展形式的分析与评估，对房地产市场的发展趋势有所评判，对政策进一步完善的方向有所把握，毕竟开发商的身份只是一个协助实施者，并非是土地一级开发市场正常运转的必须参与主体。

2、开发商参与土地一级开发的利益保障 房地产开发商参与土地的一级开发有两种形式：一种是受托管理，一种是受托实施。对于受托管理方式，文件第十三条规定：土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。对于受托实施以及开发的，文件第十四条规定：通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。开发商可以有两种方式进入一级开发市场，前一种主要投入的是技术、管理等非物质成本，后一种则包括技术、管理、资金等全部成本。前一种可以获取的收益为不高于土地储备开发成本2%的管理费用，后一种可以获取的收益为不高于预计土地储备开发成本8%的利润。各开发公司可以根据自身的特点以及资金规模、资金运转计划选择不同的方式。

3、土地储备开发成本构成 开发商不管以任何形式从事土地一级开发，都必须对土地储备开发成本进行认真的分析与考虑，因为最终利益的实现取决于土地储备开发成本的表现内容。文件第二十四条对土地储备开发成本的构成明确规定如下：（一）征地、拆迁补偿费及有关税费；（二）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用； （三）市政基础设施建设有关费用； （四）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；（五）贷款利息； （六）土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。

4、从事土地一级开发的指导思想 当前许多参与土地一级开发的开发企业，都直接将

取得二级开发权作为目前，将注意力全部集中在如何挂牌过程的筹划和安排方面，而对一级开发的细节没有进行详细的研究与设计，缺乏完整的安排与控制，实际更加降低了在二级开发权竞争中的优势。我个人认为必须树立将一级开发和二级开发作为两个互相关联项目来进行对待，而不是一个项目来考虑。因为当前政策的设计，使得这两个环节本身具有相对隔离的趋势，而且现实情况中也已经多次发生。否则，当这种情况发生时，就会出现前期投入很大但二级开发很难取得，而一级开发可以实现的利益远远不能满足预期要求的被动局面。

5、对一级开发一些细节的建议

5.1、加强对一级开发成本范围的研究和掌握，在保证一级开发利润的基础上，为二级开发设置一个较为有利的特定便利条件。要做好对一级开发的成本的掌握与利用，就要认真理解土地储备开发成本构成各项目的内涵以及外延，充分利用这种范围上的模糊地带，更好的计划和安排开发总成本。比如收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用是否存在关联交易和补偿性交易等情形，市政基础设施建设有关费用分摊范围的变化等问题，经同级财政和土地主管部门核准的其它支出的具体内容等的界定问题等等。总是，必须以按照预期方向控制开发总成本来安排所有成本项目的支持方式、内容、时间、附加条件等，尽可能实现一级开发利润，同时也是保证了二级开发的取得。

5.2、加大在土地一级开发过程中额外收入的开发力度，争取更大的预期收益。如待开发土地在开发周期内短期使用的收益，开发贷款在开发周期内合理运转，待拆除房屋的短期利用，城市文化视觉资源：路、桥等冠名权，道路、路灯、车站广告等经营权的短期开发利用等。

5.3、采取有效、合理、灵活的挂牌策略，精心准备相关文件资料、后续事宜条件等文件，尽最大可能的提高外部公司进入的难度。主要表现在：相关挂牌文件对项目描述的灵活性、后续义务条款的可伸缩性、其他相关问题的可协商性等等。

5.4，开发贷款利息的计算周期，即起点和终点的确认问题。因为开发贷款的实际取得时间晚于项目的实际启动时间，而所有资金的收回时间也晚于实际挂牌时间，所以在开发贷款的计算周期方面值得分析。

5.5、属于分期开发项目后期部分的，可以考虑在市政管线接用的时间、费用、条件、容量等方面进行有效的规划，以形成有利的、可控的竞争优势。比如前期投入二级开发的部分，在市政基础设施利用方面和后期一级开发部分的衔接。

5.6、属于分期开发项目的，可以考虑将一期部分的市政设施费用比较合理的向后期部分转移，形成一期可实现利润的同时提升二期的进入门槛。

5.7、通过付款方式的特殊要求，提高获取二级开发权的难度。项目的一级开发过程更好的利用银行贷款、其他融资手段等，最大限度降低自己在前期的资金压力，充分做好对于参加二级开发的准备。

5.8、通过和原有土地方签署相关补充协议，形成对于项目相关情况更为深刻的了解，使自己在相关问题的认识深度方面更为有利，增加自己相对于第三方获取项目的成本与优势。

5.9、通过和土地储备机构就土地一级开发成本进行有效的沟通，充分发挥对一级开发成本相关范围的理解与掌握，在政策许可范围、内就一级开发的综合成本核定一个理想的水平。

5.10、通过遗留拆迁问题、遗留原土地房面积返还、人员安置、其他补偿等手段增加二级开发难度，提高准入门槛。充分利用在一级开发过程中积累的合作关系优势、前期情况熟悉优势等，形成在未来二级开发中的特定优势。 北京市一级开发实施步骤一、 土地一级开发地块确定 1、 一级开发单位上报一级开发项目到市储备中心或各分中心，由市中心汇总初审后报市国土房管局（一级开发项目必须符合土地利用总体规划，具备区域总体规划、

控制详细规划） 2、 市国土局会同市计委、市规委、市建委、市财政局等部门联合会审，并报市政府批准 3、 会审合格后，由市国土局授权一级开发单位进行一级开发 二、 办理计划手续（向发改委申请办理计划手续） 1、 编制一级开发可行性研究报告（代项目建议书） 2、 征用农村集体土地的，申办计划手续时应签订征地补偿协议（或意向书） 3、 国有土地涉及单位的，应签订单位拆迁意向书 4、 具备控规的，附控规批准文件 三、 办理规划手续（向规划部门申请办理规划意见书） 1、 计划批准文件 2、 控规批准文件 3、 地形图（1：2000或1：500） 4、 地块说明等材料 四、 办理征地、农转用和房屋拆迁手续 1、 征用农村集体土地的，持计划和规划文件向所在区、县政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的、向市局申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向区县国土局申办《房屋拆迁许可证》 2、 国有土地一级开发的、向所在区县国土局申办《房屋拆迁许可证》 3、 选择评估公司、拆迁公司和拆除公司 五、 签订一级开发合同 市储备中心与一级开发单位签订《土地一级开发合同》 六、 大市政建设 按工程有关建设程序实施，做到熟地。 七、一级开发验收 市国土局会同计划、规划、建设、财政等主管部门进行验收，验收合格的，纳入市政府土地储备库，并确定一级开发底价。 八、 招拍挂

崔元星：土地一级开发的海南模式

在很多熟悉海南土地开发及出让的业内人士看来，中信泰富向荣智健私人公司进行利益输送完全是一个“伪命题”，因为对于土地一级开发商而言，将自己开发的大量土地通过土地二级市场的招拍挂向利益共同体出让，在当地的实际操作中属于“正常流程”。

土地一级开发，通常是指由政府或其授权委托的企业，对城市国有土地或乡村集体土地，即俗称的毛地或生地，进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到“三通一平”等建设条件后，再通过招拍挂方式公开出让。

由于海南地方财政基础较薄弱和历史原因，海南此前在房地产开发中曾将大片土地交给开发商整体开发。公开资料显示，上世纪90年代初，海南的企业成片开发区域有93个，总面积上千平方公里。

但截至2004年底这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里。为规范土地一级开发，海南省人民政府2006年7月出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，但政策仍相当优惠，企业参与土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%，这也直接刺激了海南土地一级开发市场。

万宁市国土局有关官员对《第一财经日报》表示，政府与中信泰富的土地收益就是三七分成。

但开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题。开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。

现实情况是，土地一级开发商在土地招拍挂中存在着先天优势，甚至可以左右土地二级出让。曾参与海南多个土地一级开发项目的商务策划师崔元星在接受本报采访时称，其关键因素是因为土地收益分成。

他举例称，中信泰富与政府签署土地一级开发协议后，无论在土地二级市场上拍卖多少钱，最终大部分土地收益仍会返还到中信泰富的口袋里。“开发商可以出任意高的价格抬高地价，这样就可以把其他开发商排除在外，而中信泰富掏的钱最终可以返还回来，这只是钱从左口袋到右口袋的游戏而已。”

记者通过万宁市工商注册查询发现，中信泰富曾有三家子公司在上两次土地招拍挂中参与拿地，分别为万宁金信发展有限公司、万宁仁信发展有限公司和万宁创远发展有限公司。这三家公司法人代表均为常振明。

中信泰富在神州半岛招商引资中担当主要角色，这也在很大程度上掌握了土地出让对象的权利。根据《万宁市人民政府关于加快开发建设神州半岛风景名胜区的决定》，中信泰富是神州半岛项目的主开发商，负责对规划区域实行统一规划、统一招商、统一开发建设

土地开发投融资体系的存在的问题及几点建议

2008-11-11

一、土地开发投融资体系建立的必要性和存在问题

《北京市国有建设用地供应办法（试行）》规定，土地储备机构可以依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并可以自行组织实施或者通过公开招标等方式选择有资质的房地产开发企业实施储备土地的土地一级开发，土地一级开发后的储备土地才能依照土地供应计划供应市场。在这种情况下，土地一级开发和房地产二级开发将由不同的开发主体完成。土地一级开发企业仅拥有土地开发权，而没有土地的其他产权，不能进行抵押筹措土地开发所需资金；同时，受央行121号文件的限制，土地储备贷款必须实行土地抵押，且期限不能超过2年。而土地储备和一级开发均需要投入大量资金，目前全国各地尚未探索出稳定可靠的融资渠道和融资模式，这就制约了土地储备和一级开发工作的开展，影响了政府土地储备计划和城市土地供应计划的顺利实施，与政府利用土地供应调控房地产市场的目标产生了巨大矛盾。

（一）土地一级开发投融资目前存在的主要问题

1、政府实施土地储备政策的目的不仅要实现政府对土地稀有资源的管理和控制，实现土地资源最优化利用，而且要通过土地储备和供应来实现对房地产市场的宏观调控。但由于目前缺少足够的土地开发资金保障，投融资不成体系，使土地开发滞后，或者是开发完成后因回收资金的压力而急于上市出让，从而无法实现通过储备土地进行房地产市场宏观调控的目的。

2、政府、原土地使用者和土地一级开发企业在土地一级开发过程中各自的定位、责任、权利、收益和所承担的风险不明确，导致土地一级开发投融资主体不明确，权属关系不到位、责权利不清、相关的政策法规不配套，致使投融资措施不得力，投融资体系不健全。同时也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆迁的困难和矛盾，土地一级开发企业也缺乏积极性。

3、目前投融资体制单一、融资渠道不畅，相关政策法规不完善和不协调等严重制约了土地一级开发的顺利进行。例如相对于土地一级开发周期和进度而言，银行贷款期短，贷款时序不灵活，缺乏对土地一级开发明确的贷款政策和支持等。

4、土地一级开发资金的需求量大，占用时间长，流动性差，使用集中，致使土地一级开发企业资金严重不足。

5、土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的安定和社会的和谐。

（二）土地一级开发投融资体系建立的必要性

城市建设和土地一级开发是一项需要巨额资金、须有序进行的复杂工程，能否筹集足够的资金和选择有效的投融资模式是直接关系到开发成败的关键的决定性因素。目前土地一级开发缺少资金保障，缺乏配套的政策和措施，投融资不成体系，这与所面临的任务和机遇形成巨大的反差和矛盾，使土地一级开发质量下降甚至停滞不前。这些都迫切需要尽快建立和完善土地一级开发的投融资体系。

二、土地开发投融资体系建立的若干建议

（一）建立政府的土地储备基金制度（专项资金）

土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

土地储备基金的主要来源：

1、土地收益（包括土地出让金和土地增值部分）；

2、财政拨款；

3、法律法规允许范围内的公共基金的有偿使用；

4、政策性银行对政府在城市建设和土地开发中所需资金的有偿支持；

5、其它来源。

土地储备基金的主要用途：

1、重大项目市政基础设施和公共配套建设的资金来源； 2、需要财政支持和贴息的重大项目的资金来源；

3、需要政府垫资进行征地拆迁的重要的土地开发项目的资金来源； 4、北京市引进高科技项目、重点招商项目的资金来源； 5、其它用途。

（二）采取净地开发，减少土地一级开发融资压力

政府在投融资方面的主导作用还体现在一些重点或特殊项目上，由政府负责组织完成征地拆迁安置和补偿，并垫付所发生的费用。征地拆迁后的净地交由土地一级开发企业进行市政基础设施配套和公共设施配套建设，形成熟地后进行储备或出让。

土地一级开发中征地拆迁，涉及到政府土地所有者和原土地使用者之间的关系，政府参与有利于解决征地拆迁中出现拆迁难和“城中村”等问题，有利于土地一级开发按计划顺利进行。同时政府组织征地拆迁并垫付资金，能更有效地促进征地拆迁的实施，确保原土地使

用者的足额补偿，减少资金占用时间和使用风险，降低土地一级开发的资金压力、融资成本和融资风险。

（三）给予土地一级开发企业到位的权属证明，拓展融资渠道

土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

土地一级开发中征地拆迁资金一般占总投资的50%以上，如果政府负责此部分资金，同时负责完成项目的大市政配套，则土地一级开发企业负责的资金比例为总投资的40%-50%。企业的最低自有资金比例为30%-35%，不足部分可以通过政府给予的权属证明进行银行抵押贷款，企业的资金压力减少，银行的风险降低，有利于土地一级开发的进行。政府对征地拆迁的垫资部分计入总成本，由土地一级开发企业有偿使用，土地出让后，土地收入缴纳出让金后优先偿还垫资部分（包括垫资额和所发生的利息），之后补偿企业开发成本（包括企业投入和银行贷款本金和利息）。

（四）明确土地出让增值部分的分配，加强资金控制和监管 土地出让增值部分是土地出让收入扣除经政府审核确定（根据政府审核批准的综合实施方案确定）的成本（含土地出让金）后剩余的部分。在土地出让前应明确土地出让增值部分“政府、原土地使用者、一级开发企业”三者的分配原则和比例。

市场化运作过程中，政府也要发挥其主导作用。一方面政府要加强对成本的审核、控制和全过程监管，建立收益合理分配制度。对于土地出让增值部分，可以按照投资主体和收益主体实行“利益共享、风险共担”的原则，将增值部分按比例进行分配。分配给一级开发企业的增值部分作为补充给企业下一轮的土地一级开发资金，对该部分资金实行封闭运行、专项使用、专户管理、全过程监管。

（五）建立其他融资渠道和融资模式

目前全国各地都在积极探讨土地一级开发可行的融资渠道和融资模式，主要的融资方式有：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、离退休基金、养老基金等、土地资产证券化、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。目前这些方式都存在一定的局限和政策法规的不完善，无法成为土地一级开发持续稳定长期的投融资模式。尽管如此，以上渠道和模式通过不断的完善和政策法规的支持将成为可行的或起补充作用的投融资模式。

土地一级开发的业务特点和盈利模式

来源：中国土地一级开发网 2008-7-29

经营性用地的出让必须采用招拍挂等公开竞价的方式进行，土地上市交易前，要将生地开发整理成熟地。因此，房地产开发过程可以分为一级开发和二级开发两个过程。两类业务风险收益特性各不相同。

土地一级开发的盈利

土地一级开发可以由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。在这种情况下，开发企业仅仅是作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的2%。

由开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的8%。

土地一级开发业务的特点

*资金密集。土地一级开发业务是属于资金密集型业务，资金需求往往达到几亿元或者几十亿元。

*融资困难。从事一级开发的企业大多数是为项目设立的项目公司，融资比较困难，原因在于：（1）企业成立时间短，缺少经营业绩，市场信誉和银行信用还没有建立起来；（2）企业缺少固定资产或其他有效财产作为融资抵押。一级开发阶段，土地使用权不归开发企业所有，企业不能以此进行抵押融资；（3）受国家宏观调控政策调控的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态。中国人民银行“121号文件”明确规定要“严格控制土地储备贷款的发放”，使得各类土地一级开发主体从银行获得资金支持难度加大；（4）缺少债券、股票上市等直接融资渠道。

* 需求稳定。土地是资源类商品，也是房地产产业链最前端的环节。而土地的稀缺性和社会需求增长的矛盾日益突出，使土地在很长一段时期将处于增值过程。以土地加工和交易为对象的土地一级开发业务基本上不存在价值风险，流动性风险也比较小。

*土地一级开发过程简单，与其对应的资金路线图清晰。现金流方面，资金主要用于征地、拆迁、市政基础设施建设和其他相关费用。由于征地、拆迁、市政等子市场比较成熟和透明，法律政策体系相对完备。因此，一级开发的过程和成本是可控的，事先可以做出比较准确的预算。8%的开发利润基本由政策提供保障。以上特性决定了土地一级开发与房地产二级开发不同的风险收益特性，是风险较低和收益稳定的经营业务。

*土地一级开发业务的发展方向是政府主导、市场化运作。从相关政策的演进来看，政府逐渐从市场的直接参与者向规则制定者和行业监管者的角色转变，通过培育市场主体、加强市场监管等举措推动土地市场发育。从规划的制订到土地供应的计划管理、土地入市交易管理等，都体现了政府的主导作用。同时，政府也在积极培育合格的市场主体，以维持适度竞争。

*土地一级开发业务的发展方向是培育市场化的土地一级开发主体，实行市场准入制度。 《北京市土地储备和一级开发管理暂行办法》第四条规定，“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担。”未来，只有有诚信、有实力的开发企业才能经营土地一级开发，市场准入门槛的提高将进一步提升土地一级开发企业的整体素质，降低融资风险。

日前，北京市土地一级开发招投标政策已获审批通过，将正式开始实施，这意味着北京市土地一级开发将驶入更加市场化、透明化运行的轨道。

土地一级开发项目的流程

2008-8-25

一 ．土地储备开发项目的要求

土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。

二．土地一级开发的程序

（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向北京市国土局提出土地一级开发申请。

（二）北京市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。

（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

（四）编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。

（五）通过联审会的项目确定土地开发主体

1、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

2、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议

（六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续

(七)如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。

（八）在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。

组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。

（九）组织验收

建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：

1、审核土地一级开发成本

2、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求 3、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费 4、纳入市土地储备库

中国土地一级开发模式一览

2008-6-24

从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及分片开发两类。当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有明确的规模指标界定；从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在二级开发之中的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。

根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的开发模式主要有五种：

第一，割腊肉式：谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二级开发。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。

第二，指婚式（即五统一）：成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。

第三，招亲式：政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商，另一种叫“生地出让-熟地回购”，即一级开发成熟后再由政府收储统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在近期的惠州市政府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承诺。

第四，新城公司式：直接成立新的城区公司垄断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。

第五，借壳上市式：目前国内土地证券仍为空白，可与境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府容易陷入被动。如香港华润曾经操作的10平方公里海南石梅湾项目采用的就是这一形式。

中国城市土地整理与房地产行业发展

随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着 “地荒”问题。但房地产业又是关系国民

生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。

土地开发投融资体系的存在的问题及几点建议

2009-8-4

一、土地开发投融资体系建立的必要性和存在问题

《北京市国有建设用地供应办法（试行）》规定，土地储备机构可以依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并可以自行组织实施或者通过公开招标等方式选择有资质的房地产开发企业实施储备土地的土地一级开发，土地一级开发后的储备土地才能依照土地供应计划供应市场。在这种情况下，土地一级开发和房地产二级开发将由不同的开发主体完成。土地一级开发企业仅拥有土地开发权，而没有土地的其他产权，不能进行抵押筹措土地开发所需资金；同时，受央行121号文件的限制，土地储备贷款必须实行土地抵押，且期限不能超过2年。而土地储备和一级开发均需要投入大量资金，目前全国各地尚未探索出稳定可靠的融资渠道和融资模式，这就制约了土地储备和一级开发工作的开展，影响了政府土地储备计划和城市土地供应计划的顺利实施，与政府利用土地供应调控房地产市场的目标产生了巨大矛盾。

（一）土地一级开发投融资目前存在的主要问题

1、政府实施土地储备政策的目的不仅要实现政府对土地稀有资源的管理和控制，实现土地资源最优化利用，而且要通过土地储备和供应来实现对房地产市场的宏观调控。但由于目前缺少足够的土地开发资金保障，投融资不成体系，使土地开发滞后，或者是开发完成后因回收资金的压力而急于上市出让，从而无法实现通过储备土地进行房地产市场宏观调控的目的。

2、政府、原土地使用者和土地一级开发企业在土地一级开发过程中各自的定位、责任、权利、收益和所承担的风险不明确，导致土地一级开发投融资主体不明确，权属关系不到位、责权利不清、相关的政策法规不配套，致使投融资措施不得力，投融资体系不健全。同时也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆迁的困难和矛盾，土地一级开发企业也缺乏积极性。

3、目前投融资体制单一、融资渠道不畅，相关政策法规不完善和不协调等严重制约了土地一级开发的顺利进行。例如相对于土地一级开发周期和进度而言，银行贷款期短，贷款时序不灵活，缺乏对土地一级开发明确的贷款政策和支持等。

4、土地一级开发资金的需求量大，占用时间长，流动性差，使用集中，致使土地一级开发企业资金严重不足。

5、土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的安定和社会的和谐。

（二）土地一级开发投融资体系建立的必要性

城市建设和土地一级开发是一项需要巨额资金、须有序进行的复杂工程，能否筹集足够的资金和选择有效的投融资模式是直接关系到开发成败的关键的决定性因素。目前土地一级开发缺少资金保障，缺乏配套的政策和措施，投融资不成体系，这与所面临的任务和机遇形成巨大的反差和矛盾，使土地一级开发质量下降甚至停滞不前。这些都迫切需要尽快建立和完善土地一级开发的投融资体系。

二、土地开发投融资体系建立的若干建议

（一）建立政府的土地储备基金制度（专项资金）

土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

土地储备基金的主要来源：

1、土地收益（包括土地出让金和土地增值部分）；

2、财政拨款；

3、法律法规允许范围内的公共基金的有偿使用；

4、政策性银行对政府在城市建设和土地开发中所需资金的有偿支持；

5、其它来源。

土地储备基金的主要用途：

1、重大项目市政基础设施和公共配套建设的资金来源；

2、需要财政支持和贴息的重大项目的资金来源；

3、需要政府垫资进行征地拆迁的重要的土地开发项目的资金来源；

4、北京市引进高科技项目、重点招商项目的资金来源；

5、其它用途。

（二）采取净地开发，减少土地一级开发融资压力

政府在投融资方面的主导作用还体现在一些重点或特殊项目上，由政府负责组织完成征地拆迁安置和补偿，并垫付所发生的费用。征地拆迁后的净地交由土地一级开发企业进行市政基础设施配套和公共设施配套建设，形成熟地后进行储备或出让。

土地一级开发中征地拆迁，涉及到政府土地所有者和原土地使用者之间的关系，政府参与有利于解决征地拆迁中出现拆迁难和“城中村”等问题，有利于土地一级开发按计划顺利进行。同时政府组织征地拆迁并垫付资金，能更有效地促进征地拆迁的实施，确保原土地使用者的足额补偿，减少资金占用时间和使用风险，降低土地一级开发的资金压力、融资成本和融资风险。

（三）给予土地一级开发企业到位的权属证明，拓展融资渠道

土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

土地一级开发中征地拆迁资金一般占总投资的50%以上，如果政府负责此部分资金，同时负责完成项目的大市政配套，则土地一级开发企业负责的资金比例为总投资的40%-50%。企业的最低自有资金比例为30%-35%，不足部分可以通过政府给予的权属证明进行银行抵押贷款，企业的资金压力减少，银行的风险降低，有利于土地一级开发的进行。政府对征地拆迁的垫资部分计入总成本，由土地一级开发企业有偿使用，土地出让后，土地收入缴纳出让金后优先偿还垫资部分（包括垫资额和所发生的利息），之后补偿企业开发成本（包括企业投入和银行贷款本金和利息）。

（四）明确土地出让增值部分的分配，加强资金控制和监管

土地出让增值部分是土地出让收入扣除经政府审核确定（根据政府审核批准的综合实施方案确定）的成本（含土地出让金）后剩余的部分。在土地出让前应明确土地出让增值部分“政府、原土地使用者、一级开发企业”三者的分配原则和比例。

市场化运作过程中，政府也要发挥其主导作用。一方面政府要加强对成本的审核、控制和全过程监管，建立收益合理分配制度。对于土地出让增值部分，可以按照投资主体和收益主体实行“利益共享、风险共担”的原则，将增值部分按比例进行分配。分配给一级开发企业的增值部分作为补充给企业下一轮的土地一级开发资金，对该部分资金实行封闭运行、专项使用、专户管理、全过程监管。

（五）建立其他融资渠道和融资模式

目前全国各地都在积极探讨土地一级开发可行的融资渠道和融资模式，主要的融资方式有：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、离退休基金、养老基金等、土地资产证券化、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。目前这些方式都存在一定的局限和政策法规的不完善，无法成为土地一级开发持续稳定长期的投融资模式。尽管如此，以上渠道和模式通过不断的完善和政策法规的支持将成为可行的或起补充作用的投融资模式。

中国土地一级开发模式一览

2008-6-24

从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及分片开发两类。当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有明确的规模指标界定；从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在二级开发之中的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。

根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的开发模式主要有五种：

第一，割腊肉式：谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二级开发。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。

第二，指婚式（即五统一）：成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。

第三，招亲式：政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商，另一种叫“生地出让-熟地回购”，即一级开发成熟后再由政府收储统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在近期的惠州市政府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承诺。

第四，新城公司式：直接成立新的城区公司垄断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。

第五，借壳上市式：目前国内土地证券仍为空白，可与境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府容易陷入被动。如香港华润曾经操作的10平方公里海南石梅湾项目采用的就是这一形式。

中国城市土地整理与房地产行业发展

随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着 “地荒”问题。但房地产业又是关系国民

生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。

北京土地一级开发引入招标机制 透明市场有助稳定房价

作者：王伟民 文章来源：中国房地产报 更新时间：2006-4-5 13:10:47

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北京土地一级开发引入招标机制，将令土地的一级开发和二级开发市场各自独立，这意味着长期处于政府指派的土地一级开发驶入市场透明化运行轨道

近期张恒一直忙着和北京顺义、通州、亦庄等地方的主管部门接触，希望能通过私下交流的方式得到土地一级开发项目。“许多企业都已先下手了，我们已经落后了。”作为一家在全国开展业务的品牌房地产开发企业北京公司投资部的负责人，他不无遗憾地说。

事实正如张恒所说，记者熟识的很多开发企业的负责人都忙碌着四处寻找土地一级开发项目。让开发商感到时间紧迫的原因是，北京市土地一级开发招投标细则已获得了北京市国土资源局内部审批通过，土地一级开发市场将规范，他们都希望能在之前抢占市场先机，分得一杯羹。“文件正在报经北京市主要领导审阅批准。”北京市国土资源局内部人士告诉记者，“相信会很快就出台。”

土地一级开发市场化运行

中国人民大学土地管理系曲卫东副教授介绍，目前全国土地一级开发存在三种情况：一是仍由地方政府主导做，这在目前很多市场化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构做，政府和企业或储备机构在土地收益上有一个分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。

“土地一级开发以前都是政府做，将生地变熟地。”国土资源部土地利用司副司长束可欣告诉记者。考虑到政府资金有限，随着市场化步伐的加快，政府开始从经营性领域逐步撤出。

以前土地一级开发中开发企业多以协议方式参与，市场不透明和遗留的问题影响了土地公开交易的顺利进行，这一直为业界所诟病。随着市场化程度提高，企业成为市场主体，未来将由政府承担管理和监督的角色，“将管住两个方面：一是哪些土地可以进入一级市场开发，二是哪些已经开发成熟的土地进入交易市场。”北京市土地整理储备中心主要负责人说。

北京市土地一级市场的招标细则将是全国首部关于土地一级开发市场化的文件。（土地一级开发步骤见附图）“土地一级开发市场化将是发展方向。”上述负责人还透露，即将出台的政策中将规定目前还不适宜进入市场的土地一级开发项目包括：一是政府指定的土地一级开发项目，比如地铁沿线、政府重点用地项目（奥运场馆和机场土地）、新城开发、城中村改造项目等，这些土地或社会敏感性强，或意义重大，一段时间内仍由政府部门操作或指定国有大开发企业来做；二是一些国有企业自有用地的一级开发，从实际情况出发仍由企业自己来做。

借助一级开发进入二级市场

北京市国土资源局相关负责人向记者介绍说，北京市目前土地一级开发的项目多为两种情况：一是在2004年“8·31”大限后没有过关的项目，根据当时政府的458号文件，这些土地仍由原来项目的拥有者进行土地一级开发，开发成熟后进入北京市土地整理储备中心以公开方式出让，原项目拥有者可以参与竞标；二是区县政府和开发企业签订的土地一级协议，“如果区县政府与开发企业签订的协议和市国土资源局即将出台的土地一级开发招标等政策没有很大出入，这些开发企业还将继续进行这些土地一级开发项目。”该负责人表示。

“这项政策出台，对北京土地供应市场将有积极意义，在全国土地市场也有很大示范意义。”北京阳光100房地产开发有限公司常务副总经理范小冲表示，随着土地一级开发市场化，经营性用地的市场供应节奏和数量将得到保证，房地产开发用地也有了保证，从而对稳定房价起到重要作用，这也应该是政府出台相关规定的初衷。

另一方面，对开发企业来说，产业链条将进一步延伸。北京市国土资源局局长助理史贤英曾表示：“一级开发和二级开发之间并没有直接关系，因为按照有关规定，生地做熟之后必须进入土地储备中心挂牌。”这是两个领域的工作。

如何才能把这二者联系起来呢？原来，众多开发商通过打擦边球达到了目的，如虚高一级开发成本，地价相应被抬高，因而造成地块在招拍挂市场无人问津；在土地挂牌时设置陷阱，如在土地上设置障碍或提出苛刻的付款条件或在合同中规定一些苛刻的附加条款等。这样一来，土地的真正价值被人为的一些因素所掩盖，造成地块在二级市场的招拍挂中被冷落，这样一来作为土地一级开发商则可以轻松地拿到该地块的二级开发权。

可见，借助“走”入一级土地开发，“进”军二级市场已经成为了目前大多数开发商的共识，用任志强的话说就是“曲线拿地是上有政策、下有对策之举。”

开发商应得利益宜明确

新事物的出现和发展，观念改变永远是第一位的。虽然细则将对土地一级市场的招标工作做出一些规范性的规定，但土地一级开发的正式市场化还会经历很多考验。

“这不是一个简单的说教问题，是一个很紧迫的事情。”范小冲认为，土地一级开发市场的节奏、价格，对土地出让有至关重要的决定作用，“观念跟不上，土地一级开发市场化的很多事情只能停留于表面，暗箱操作的事情也不能根本杜绝。”

而在曲卫东的眼里，事情远没有那么简单，“首先，土地一级开发并不仅是一个生地变熟地的过程，可能还牵涉到农地转征、拆迁补偿等社会问题；其次，一级开发也涉及到土地功能规划、区域协调发展等问题，并不是一个简单的工程概念。”曲卫东表示。

因此，他反复向记者强调，土地一级开发应该是一个系统工程，应该全面看待这个问题。对政府来说，政策法规的完善，管理监督力度的加强，观念的转变都必须跟上，管理和监督的角色要求政府能把好规划、管理等方面的重要关口。

曲卫东指出：“当初，政府让开发企业参与土地一级开发就有资金方面的考虑，所以，对开发企业的利润空间的制定应该是一个很科学的事情。”他还建议，可以通过供地方式明确给开发企业参与一级开发以回报。

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浅谈土地一级开发企业成本之控制 ——以北京市土地一级开发企业为例 中国人民大学土地管理系 王红野

[文章摘要] 随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的加快、以及城市规

划水平的进一步提高使房地产行业（包括土地一级开发行业）的生存环境将发生很大变化，

由于在土地一级市场上，土地供应量远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激

烈，因此，各大型房地产开发企业开始了对土地一级开发项目资源的争夺。本论文以北京市

为例，在对土地一级开发行业特点、土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程

及成本构成进行了定性分析之后，以北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用比较法定

量地对土地一级开发流程中影响开发成本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提

出土地一级开发企业进行成本控制的十六字策略“重视战略、掌握政策、合作共赢、加强管

理”。 正文：

33 号文规定：自2004 年8 月31 日以后，经营性项目停止协议出让，必须以招拍挂方

式公开上市。于是，土地一级开发和土地一级开发企业开始引起公众的注意。但随着国家“严

格土地管理”、“稳定房价”等一系列宏观调控政策的出台，在土地一级市场上，土地供应量

远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激烈，因此，各大型房地产开发企业开

始了对土地一级开发项目资源的争夺。本论文以北京市为例，在对土地一级开发行业特点、

土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程及成本构成进行了定性分析之后，以

北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用定量比较法对土地一级开发流程中影响开发成

本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提出土地一级开发企业成本控制的相应对

策。

一、土地一级开发及土地一级开发企业 1、土地一级开发的定义

土地一级开发是指按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划 和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开

发综合策划方案后，以政府委托或公开招标的方式确定一级开发主体;获得土地项目一级开

发权的开发主体，再根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，运用现代项目管理

的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配

套建设、交通建设、环境建设和投融资，并为二级开发（单纯房屋开发）商服务，提供土地

开发项目完成后的经营管理方案，对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，

达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。土地一级开发是房

地产业的一个重要分支和组成部分。[1] 2、土地一级开发企业的出现

在 33 号文件出台之前，一般而言，商品房项目开发是一个土地开发、房屋建设合二为 一的连贯活动，很少有开发企业将这两个中间过程相互剥离开来；只有在规模较大的旧城区

改造项目中，地方政府为了某一城区的综合环境治理，委托或专门成立一家大型地产公司，

该公司的主要业务就是对指定区域的土地进行一级开发建设。例如首开集团（原城市开发集

团）接受市政府的委托对方庄、开阳里和望京地区进行的土地一级开发；北科建集团则是北

京市政府、科技部于1999 年向国务院请示，经批准成立的土地开发公司，由七家大型国有

企业组成。这一类企业，即所谓的有政府背景的大型国有土地一级开发企业。 2

在33 号文件的出台，将经营性项目的土地开发和房屋开发割裂开，土地由生地到熟地， 再由熟地到建成房屋，必须两个阶段中间必须执行“熟地的出让必须在土地市场的公开招拍

挂”的程序。于是，土地的一级开发与土地的二级开发，土地一级开发商和二级开发商的名

词开始在业内的文件和各种媒体中广泛应用开。

下面将根据企业取得土地一级开发开发权方式（即项目来源渠道）的不同对企业进行 分类。

3、土地一级开发企业的类型

按项目来源渠道，可将土地一级开发企业分为三类：第一类是前面讲述过的国有土地 一级开发企业；第二类是由政府授权获得土地一级开发权的企业，第三类是在土地储备中心

以竞标方式在土地一级开发项目招投标中胜出的企业。

大型国有土地一级开发企业在北京市屈指可数，属于土地一级市场中的“计划产物”， 它们承担了一些政府职能，实施的项目多为本地区重要的商业中心区、科技园区、各类开发

区等的大面积的成片土地一级开发。例如老牌国有企业原北京市城市建设开发集团所承

担的

望京地区的土地城市开发；又如99 年成立的北科建集团，注册资本金13 亿，承担了了中关

村五个重点项目的土地一级开发，开发的总的面积是6.3 平方公里，总的投资规模在110 亿。

被授权企业所承担的项目大多是“8.31”大限中被列为采取历史遗留问题的项目，这类 经营性项目在2004 年8 月31 日前尚未办理完立项手续，但是，一些项目以办理完规划手续，

一些项目已经与土地方签定土地征用或转让协议，并且开发商对项目已有相当资金投入。

在土地一级开发项目招标中胜出的企业，这一类企业就是政府主导的市场化方式确定 的土地一级开发主体，目前，这一类企业的数量较少。北京市土地一级开发项目招标工作是

从06 年下半年开始实施的，首批选择了4 个项目做试点——石景山区南宫住宅小区土地一

级开发项目、门头沟新城城子地区21－28 号用地一级开发项目、顺义区前进村改造一、二

期土地一级开发项目、海淀区大西山风景旅游区西埠头土地一级开发项目。2007 年1 月9

日在土地一级开发项目招标结果发布会，公布了胜出企业。2007 年，北京市将逐步全面推

行土地一级开发招投标制度。据市国土局相关资料报道，目前已有40 余个项目约860 公顷

土地通过了政府储备土地和入市交易土地联席会的审议，土地一级开发实施方案也已按程序

审核完成，目前正在编制招标方案，将于2007 年陆续开展土地一级开发项目招标工作。 由于目前正在进行的土地一级开发项目的实施主体是以政府授权方式为主，因此，为了 具有代表性和普遍性，文中后面章节选取了北京北郊某大型土地一级开发项目做案例研究。

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二、土地一级开发流程及土地一级开发企业在市场中的地位 1、土地一级开发流程：

土地一级开发流程，指企业从项目前期调研、立项，一直到土地开发建设后的土地上市 的全过程。可简单表述如下：

前期调研 规划意见 规划用地 立项 征地 拆迁 市政建设 验收 上市

立项程序中，开发商向市规划部门办理规划意见，向市用土地部门办理用地手续，向计 划部门（市发政委）办理立项标准，同时征询交通、文物、环保和市政等专业部门的意见。

在流程的各个环节有许多具体工作内容，比如：开发商在向市规划部门办理规划意见之 前，首先要委托设计单位做该地块的规划实施方案；在市用土部门办理用地手续之前要对该

地块现状进行拆迁评估摸底，为编制投资概算和后期的土地一级开发实施方案提供依据；市

政工程建设之前要进行市政规划设计及工程找投标工作；在土地上市前，要编制土地一级开

3

发成本细目，待土地储备中心审核通过后，并被列入当年供地计划中，才能走公开挂牌手续。

2、土地一级开发企业在土地一级市场中的尴尬地位（以授权企业为例）

土地一级开发企业看起来是一个很重要的角色，承担了从项目前期调研、规划设计、项 目立项、征地拆迁、基础设施建设和定价上市全过程的实施主体身份。在项目实施的各个阶

段，开发都承担着各种政策、资金、经营风险。

在立项之前，该企业需做大量的市场调研、项目策划，为了使投资测算可行性研究报告 的科学性更强，往往需要做初步规划设计和先期的拆迁调查摸底，还要协调政府各部门关系，

随时注意政府政策动向，适时调整项目规划；所以，在前期工作阶段，对于开发商而言，不

仅仅是前期这部分的资金和人员投入，还有时间的机会成本，甚至一些公司就是为该项目而

成立的，那么，还应包括注册本金的机会成本。 在立项之后，该企业马上开始面临承担巨大的融资压力，大地块征地拆迁的资金占开发 成本的较大比重，而且资金运用量大，投入时间集中，回流却集中于项目完成验收之后的土

地上市；而目前各商业银行对房地产项目贷款的自有资金比例已达35%，那么，随着项目

的企业的资金压力越来越大，对于新成立的项目公司，往往在项目建设过程中不断地向股东

单位或其他单位寻求短期借款。

立项后的另一个压力是对项目进度的控制，一般给该类提供的商业贷款为1 年期，那么，

如果征地拆迁遇到了难点，拖延项目进度，那么，未能及时列入当年的供地计划，企业又将

面临逾期还贷的罚息风险。

立项后的最大风险是土地一级开发成本的控制，尽管在预算中已经考虑了 2.5%的不可 预见费，但是，在项目实施过程中，变数最大的就是征地拆迁费用，其中不仅仅是政策变化

影响，也存在着在拆迁过程中各个相关利益主体的利益平衡问题；由于拆迁的主体是地方政

府，可是，由于地方政府在拆迁过程中执行力不够时，会导致拆迁成本大比例增加。 尽管土地一级开发企业承担着项目实施主体，但是，由于在土地一级开发的整个过程中， 它并不拥有土地的使用权，即它与它所实施的对象之间不具有物权关系；开发企业仅仅是受

地方政府委托对土地进行开发建设，实际上相当于一种特殊的经济合同关系，所以有专家有

如是说“如果只是一个小开发，仅仅做土地一级开发，土地一级开发企业就是加工，你把生

地加工成熟地，你拿加工费就完了。”也有业内人士说：开发企业项目的运作中，是最没权

利的一个，只有付钱的份儿，没有讨价还价的余地，无论是对政府，还是对农民或城市被拆

迁对象，一样无能为力，实在是个尴尬的角色。 可见，土地一级开发企业为什么不能采用土地抵押贷款，为什么在征地拆迁时处于被动 的受牵制地位，各种原因都归于土地一级开发企业与它所开发的土地之间不具有物权关系。

那么，该类企业的土地一级开发权又是一种什么样的权利呢？难道仅仅是一种“代建行为

权”？在该篇文章中，不对此问题做深入探讨，仅对土地一级市场中各参与主体之间的利益

关系做初步讨论。

3、土地一级市场中各参与主体之间的利益关系 按照现行土地一级开发流程，一级开发完成后的土地需要进行以招拍挂的方式才能进入 市场，二级开发商只有通过竞标、竞拍的方式才能取得土地的二级开发权。

在土地一级开发的全部过程中，参与的主体有地方政府、一级开发商、原土地方、二级 开发商，当然还应涉及政府各部门（计划、规划、土地、建设等）和接受一级开发商委托而

提供专业服务的设计、施工、管理、拆迁、评估其他中介公司等单位，前四者为土地一级开

发过程中主要参与者，弄清它们之间的利益关系将对有利于清晰认识一级开发商在土地一级

市场中所处的地位。

从人地关系看，他们分别承担了土地所有权人、土地一级开发权人、原土地使用权人、 4

未来土地使用权人的角色。从土地价格构成看，他们的利益分配分别为土地的收益、8%的

法定利润、对原土地投入的补偿、以土地成交价作为对未来二级开发利润的成本投入。具体

地，地方政府是土地的收益人，即基本土地出让金及出让金的溢价部分归地方政府；一级开

发商因承担土地开发任务，按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，将获得2%

或8%的法定利润，但在土地开发过程中发生的费用构成土地开发的一级成本；原土地使用

者将获得拆迁等补偿，包括土地、房屋、人员安置的补偿费用，如果是农用地转为建设用地

的项目，还应包括征地费及与征地有关的耕地占有税等；二级开发商是土地的购买者，他以

中标价格取得土地的二级开发权，则该中标价中包含了土地挂牌底价（一级开发总成本）和

全部土地出让金部分。四者的利益关系，见下图：

土地成交价 = 一级开发成本（含征地拆迁补偿等）+ 法定利润 +全部土地出让金

二级开发商 原土地使用者 一级开发商 地方政府 全部土地出让金= 基本土地出让金＋出让金溢价部分 如图所示，土地一级开发过程中主要参与主体之间的利益分配是围绕土地的权利而发生 的。在征地拆迁阶段，一级开发商对原土地使用者——农民或农村经济组织进行土地、房屋、

人员安置等的补偿费用，在土地一级开发成本的构成中占相当大的比重；一级开发商的法定

利润的计算是以土地一级开发成本为基数，是土地挂牌底价的构成之一；可见，土地一级开

发成本是土地挂牌底价的主要组成，在市场条件不变的情况下，这部分的高低直接影响地方

政府土地收益的高低，这部分的高低也直接构成了二级开发商的取地成本，直接影响了商品

房价格。 可见，研究土地一级开发成本的构成及影响成本高低的关键因素，对土地一级市场中各 利益主体具有重大的现实意义。 三、土地一级开发成本的构成 研究土地一级开发成本，从土地一级开发流程看，土地开发成本是指开发商在项目运做 过程中发生的全部费用，包括对土地的直接投入和间接投入。 1、土地一级开发的成本构成（以授权的农用地转用项目为例）

土地一级开发成本，包括项目直接投资和间接投资，其中直接投资包括征地费、居民拆 迁安置费、企业拆迁安置费、大市政费、环境景观费、前期工程费、不可预见费3400 万元

等；间接费用包括贷款利息和管理费。

2、影响土地一级开发成本的关键因素分析（案例研究） 以北京北郊某大型土地一级开发项目为例，分析影响土地一级开发成本的关键环节和主 要因素。

（一）项目简介 1、项目概况

该项目位于京北地区五环外6 公里处，项目总占地面积120.56 公顷，建筑规模120 万 平方米，规划建设用地性质为居住、公共设施及市政设施。

为满足北京市对征地规模的限制条件,经批准，该项目分两期进行：一期总用地面积71 公顷、总建设用地51 公顷、建筑控制规模70 万平方米。目前，该公司正在进行项目一期的

5

土地一级开发。一期用地范围内，东部18.5 公顷为农民拆迁安置用地；西部32.6 公顷为经

营性项目用地。一期范围内，现状有拆迁农户341 户，农村集体企业64 个，国有企业2 个。

宅基地面积约9 万平方米，企业建筑面积17.2 万平方米。

由于二期立项尚未完成，这里我们只以项目一期为例进行土地一级开发成本分析。 2、项目开发进展情况

该公司是的几家公司有政府背景的公司于2001 年12 月为了该项目的运作而专门成立的

一家从事房地产开发的股份有限公司，注册资本金1 个亿。经过该公司的努力运作，项目一

期已完成土地一级开发立项，取得项目规划意见书，完成了征地，进入到拆迁阶段。 根据目前进度, 该项目一期预计年内完成拆迁、大市政开工，争取2008 年上半年土地 上市。

（二）项目（一期）投资情况

根据市发改委2005 年批准的可行性研究报告，该项目一期用地土地开发直接成本估算 为80806 万元，但是，目前按照项目实际进展和所发生的实际费用估算，该项目土地一级开

发一期实际总体投资需求为13.43 亿元，其中各成本子项目的详细对照见下表： 表1: 某项目一期土地一级开发成本估算(实际与计划)对照表 单位：万元 原可研报告中 按目前实际发生 调整后

实际比可研报告 增加的 超出预算比 项目 例

投资额（万元） 投资额（万元） 投资额（万元） （%） 前期工程费 3500 3500 0 征地 7674 13200 5526 72

企业拆迁 23200 39000 15800 68 居民拆迁 20400 35000 14600 72 200 户拆迁 9800 9800 市政建设 15000 15000 0 0 绿地绿化费 1500 1500 0 0 直接成本

小计 71274 117000 45726 64 不可预见费 2138 3400 1262 59 财务费用 5926 11500 5574 94 管理费用 1468 2400 932 63 间接成本

小计 9532 17300 7768 81

一级开发总成本 80806 134300 53494 66

注：一级开发总成本中不包含税金、推广费和企业的利润回报。 6

（三）土地一级开发成本增加的原因分析

由表1 可以看出，该项目土地一级开发实际总成本较原可研增加53494 万元，具体原因

分析如下：

1、实际征地费比原可研增加5526 万元，增加了72%，原因之一是由于征地前该费用是

按该村全部人口及政府规定进行的粗略测算，由于没有进入实际操作阶段，各类安置人

员无

法落实到真人，所以存在一些误差。按照政府规定的征地程序，征地前必须确定在征地费中

包含的劳动力安置费用（这部分费用在该企业支付征地费用后，由政府向农村集体经济组织

收取，用于转非及超转人员的生活及医疗保障等），由于征地前无法具体确定转非人员名单，

因此是按政府规定的计算方法，按该村全部人口进行转非及超转计算，进行测算确定每亩征

地费中包含转非及超转费用。进入具体转非操作阶段后，该村两委确定了本次征地对应的具

体265 人的转非名单，由于转非人员以老、幼、妇、残为主，属于转非及超转人员中费用较

高的群体，导致费用增加。

原因之二是由于转非及超转人员的生活及医疗保障的计算基数是以政府每年定期公布 的社会人员平均工资水平的一定倍数为标准计算的，该基数政府按年调整等因素，而该企业

在签订征地协议与交纳征地款等相关征地费的两项工作之间相隔整整一年时间，这期间，随

着社会经济发展，社会平均工资也以每年10%的速度增长，所以，按政府确定的计算规则，

较当时测算的平均水平增加约1481 多万元。该企业虽然早在2005 年12 月已经与该村签订

了征地协议，但因银行贷款没能及时到位，经过运作，该公司在各股东单位共增资1.1 亿元

人民币后,在2006 年12 月交纳了1.1 亿元征地款及转工和超转等项费用后，完成了一期71

公顷土地的征地工作。 2、实际居民拆迁费比原可研报告增加1.46 亿元，主要是因为农民在征地协议签订之后 仍然加紧在宅基地上翻盖楼房，一些农村居民竟然在拆迁公司最后做入户评估调查时仍然在

继续建房，屡屡出现评估人员站在刚刚初凝、一期养护还没有结束的屋顶上做实地测量的现

象。按2006 年评估结果，农民自有宅基地内的住宅建筑面积为110000 ㎡，较可研报告数据

增加了40000 ㎡，主要是2005 年征地（2006 年6 月取得政府征地批复）后2006 年增建的，

导致农村居民拆迁投资增加约72%。

3、实际居民拆迁费比原可研报告增加1.58 亿元，主要原因是：与农民一样，乡镇集体 企业在征地期间增建了9.2 万㎡。国有企业因房地产价格上涨因素，地区保护价抬高，被拆

迁单位心理期望值增加。企业拆迁总体增加了68% 。

4、与原可研报告相比，新增加的200 户农民的安置费是应政府要求结合该村农村居民 回迁楼建设解决该地区拆迁历史遗留的问题而需要增加的费用。

5、由于上述项目投资增加，经测算相应管理费及不可预见费用增加约2194 万元。 6、实际贷款利息预计为11500 万元，较可研报告数据增加了5574 万元，主要是因投资

额的大量增加而使贷款和借款额增大，使财务费用增加近一倍。 7

（四）土地一级开发成本控制的关键节点和主要影响因素 1、土地一级开发成本控制的关键节点 从上面的案例分析中，可以总结出控制土地一级开发的关键节点有前期的规划审批、立 项后的融资工作、拆迁评估，其中又以拆迁评估为最关键节点。

在立项之前，该企业花费了2 年多的时间进行需做大量的市场调研、项目策划、可行性

研究报告完成了土地变性工作，即将该项目用地由农村建设用地调整为城市建设用地，这是

一个质变。在此以前的投资，因此而降低了风险。说明，前期工作阶段耗时长，投资风险大，

规划审批应为一关键节点，它决定着项目是否有进行下去的必要。

在立项之后，该企业马上开始面临承担巨大的融资压力。因2005 年12 月该公司与当地

镇政府、村达成一致，签订了征地协议，但2006 年6 月该公司才交纳征地费取得征地批复，

在此期间农民在自有宅基地内大量建房，集体企业也增加建房。并且因国家金融政策调控，

改变了一级土地开发的融资担保条件(信用担保变为抵押担保)，原银团承诺的5.2 亿贷款不

能按时到位，使项目启动时间大大延后。说明，国家金融政策和该企业的自有资金与项目所

缺资金比例不足，导致该公司可用资金不足，无法启动拆迁。所以，该公司在后期项目建设

过程中不断地向股东单位或其他单位寻求短期借款，这一点可以从其贷款和借款利息中看

出，利息支出比原可研报告超出94%。所以，企业强有力的融资工作是征地拆迁阶段顺利

进行的必要保证，它是隐藏在征地拆迁环节背后的企业的关键（工作）节点。 该项目土地一级开发成本突破的最主要原因，是由于拆迁费用的增加，居民拆迁增加了 72%，企业拆迁增加了68%，剔除政策变化、社会经济发展的影响，在征地期间，因融资担

保条件的改变，资金不能按时到位，使项目拆迁启动时间大大延后，农民在自有宅基地内大

量建房，集体企业也增加建房；因而，农民住宅面积从当初可研报告的6 万平方米增加到

11 万平方米,集体企业房屋面积从8 万平方米增加到17.2 万平方米，致使拆迁投资大大增

加。而作为拆迁主体的地方政府并未采取任何有力措施制止农民建房，正是由于地方政府在

拆迁过程中行政执行力不够，因而导致拆迁成本比原可研报告增加70%。可见，拆迁环节

是土地一级开发成本控制中最重要的环节。 2、土地一级开发成本的主要影响因素

影响土地一级开发成本的主要因素有：相关经济政策、地方政府的行政执行力、企业自 有资金比率、企业的资本运作能力、企业项目管理水平等等。 与土地一级开发成本相关的宏观和微观经济政策包括：对房地产企业的金融政策、拆迁 补偿政策、土地管理政策、房地产业政策等，它们的变化都会引起土地一级开发成本中利息

支出、拆迁费用和前期费用的相应变动。例如，由于整个北京市土地一级开发挂牌上市的总

量是由政府统一调控的，需要纳入当年土地供应计划，无法预知土地一级开发是否使当年土

地供应计划紧张而无法按计划上市，因而，该项目土地一级开发完成后仍存在上市风险。 地方政府的行政执行能力直接体现在编制拆迁补偿安置方案、拆迁评估、控制拆迁前后 居民、集体企业的违章乱建、拆迁时，地方政府能否站在公平、公正的立场上，坚持行使行

政管理的权利，坚持原则，对农民的违规行为有一定的约束力和震慑力，杜绝或减少违章乱

建，抓住土地一级开发成本控制的这一关键节点，控制拆迁成本，从而使政府的土地收益得

到保证。 8

企业自有资金比率和资本运作能力、项目管理水平都是企业自身的经营管理能力，它们 决定了企业抗金融风险、保证工程建设进度和质量的能力，也是控制土地一级开发成本的重

要保证。

如果说前两个因素是外因，是土地一级开发企业不可控因素，那么，后三个因素则是内 因，属于企业的内功，是企业的可控因素。因此，在下面的章节中，关于土地一级开发成本

控制的重点放在企业的可控因素上。 五、土地一级开发企业成本控制之策略

随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的加快、以及城市规划水平的 进一步提高使房地产行业（包括土地一级开发行业）的生存环境将发生如下变化： 1、土地一级开发行业的特点

与土地二级开发相比，土地一级开发具有“资金密集、需求和收益稳定、承担主体逐步 市场化”等特点。

首先，土地一级开发属于资金密集型业务。土地一级开发项目，多是市区或郊区的某一 区片，占地面积几十到百余公顷，带有地上建筑物和构筑物的土地的征用往往涉及房屋和地

上物的拆迁和人员安置，一般拆迁费用由几个亿到几十个亿不等；尤其是“城中村”改造项

目和城乡结合部农用地转用项目，由于这两类土地上的人口密度和原有建筑密度较大，拆迁

安置补偿费用更高，因此，企业在立项后除了交纳耕地复恳费、征地款和超转人员安置补助

外，将农户（居民）拆迁保证金存入到指定监管帐户中是取得拆迁许可证的必要条件。因此，

只要企业进入实质性的征地阶段，就将面临巨大的资金压力。但是，由于从事一级开发的企

业多数是为项目运做而成立的项目公司，融资比较困难，原因在于：此类企业一般成立时间

短，缺少经营业绩，市场信誉和银行信用还没有建立起来；企业业务比较单纯，缺少固定资

产或其他有效财产作为融资抵押。一级开发阶段，土地使用权不归开发企业所有，企业不能

以此进行抵押融资；受国家宏观调控政策调控的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地

产行业贷款处于收缩状态。中国人民银行“121 号文件”明确规定要“严格控制土地储备贷

款的发放”，使得各类土地一级开发主体从银行获得资金支持难度加大；该类企业缺少债券、

股票上市等直接融资渠道。 其次，土地一级开发是需求稳定、风险较低和收益稳定的经营业务。土地是资源类商品， 它位于房地产产业价值链前端的环节，而土地的稀缺性和社会需求增长的矛盾日益突出，使

土地在很长一段时期将处于增值过程；土地一级开发的产品——熟地一直是二级开发商争夺

的资源，可见，以土地加工和交易为对象的土地一级开发业务基本上不存在价值风险，流动

性风险也比较小。土地一级开发过程简单，与其对应的资金路线图清晰。现金流方面，资

金主要用于征地、拆迁、市政基础设施建设和其他相关费用。由于征地、拆迁、市政工程建

设等子市场比较成熟和透明，法律政策体系相对完备。因此，在国家宏观经济政策不发生大

的变革情况下，一级开发的过程和成本是可控的，事先可以做出比较准确的预算，又因为

2% ~ 8%的开发利润基本由政策提供保障。以上特性决定了土地一级开发与房地产二级开发

不同的风险收益特性，是风险较低和收益稳定的经营业务。 再次，土地一级开发行业的发展方向是政府主导、市场化运作。从相关政策的演进来看， 政府逐渐从市场的直接参与者向规则制定者和行业监管者的角色转变，通过培育市场主体、

加强市场监管等举措推动土地市场发育。从规划的制订到土地供应的计划管理、土地入市交

易管理等，都体现了政府的主导作用。同时，政府也在积极培育合格的市场主体，以维持适

度竞争。 9

为了规范土地一级开发行为，有效控制土地一级开发，使土地一级开发成本更加透明， 北京市率先在全国尝试引用市场机制、采用公开招投标的方式选择土地一级开发实施主体，

这也是北京市在贯彻落实国务院严格土地管理，加强土地市场调控的又一重要举措。在选择

土地一级开发实施主体的环节引入招投标机制，是土地一级市场更加透明化的标志。近两年，

北京市陆续颁布了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》，《北京市土地储备和一级开发

暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》等一系列有关土地供应和一级开

发管理的文件，北京国土局和相关部门从06 年下半年开始实施土地一级开发项目招标工作。

首批选择了北京市石景山区南宫住宅小区土地一级开发项目、北京市门头沟新城城子地区

21－28 号用地一级开发项目、顺义区前进村改造一、二期土地一级开发项目、海淀区大西

山风景旅游区西埠头土地一级开发项目作为招标试点。 2、土地一级开发行业的发展趋势

随着土地一级开发行业门槛有所提高，行业集约化程度有望增加；大资金开发大项目的 模式逐步取代小资金滚动开发的模式，资金实力与资金效率成为决定房地产企业生存发展的

核心要素；企业管理水平将成为企业在招投标竞争中取胜的必要保证。 3、土地一级开发企业成本控制之策略 作为土地一级开发企业，在深刻认识本行业特点和发展趋势的前提下，应结合公司自身 优势，做好战略规划，提高企业管理水平，吸引人才，突破土地资源和资金两大“瓶颈”， 在做好土地一级开发的基础上，完善土地一级开发与二级开发的环节联动，使企业在市场中

占据一定市场份额同时树立独特品牌，以进一步提高企业的竞争力。

土地一级开发企业可采用“重视战略、掌握政策、合作共赢、加强管理”的策略进行成 本控制，具体实施中应注意：第一，充分认识战略规划对企业长足发展的重要性，尤其是在

北京地产受国家一系列宏观调控措施（地根、银根收紧等）影响，该行业发展更是受国家“十

一五”规划等国家宏观发展政策中“粮食安全、社会稳定、生态保护、和谐发展”等因素制

约，在这个大环境下，企业必须做好自身发展定位。第二，适时掌握影响土地一级开发的宏

观和微观经济政策动向，积极与政府各部门沟通，尽量规避可能规避的政策风险，在土地一

级开发项目实施过程中遇到十分的困难，可以向地方政府寻求支持。第三，采取合作共赢的

方式，突破土地资源与资金的两大“瓶颈”；一方面，争取和固化土地资源；与各级政府规

划、建设、财政、产业管理部门维持良好的关系，保持顺畅的项目信息来源；积极寻找合作

伙伴，实现资源互补；另一方面，积极开展多渠道的融资，构建长期的融资平台，并争取使

用资产政权化、房地产信托等新型融资方式，必要时进行短期融资。第四，提高企业管理水

平，尤其应加强成本控制。在市场公开公平竞争的前提下，谁的管理水平高、谁的成本低，

谁的竞争力就强；开发企业应当从制度和流程、吸纳人才和积累经验、将市场意识贯穿项目

开发全过程三方面降低建设成本。 [参考文献]： 10

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2、北京市国土资源和房屋管理局关于印发北京市土地一级开发管理暂行办法的通知 3、田文兵，土地征用背后的隐忧 国土资源科技管理 2003 年第3 期 4、郭小庆 政府垄断土地一级市场 观察与思考 第36 页

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期

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