《公共管理理论研究》复习资料

2008级《公共管理理论研究》复习资料

一、公共管理环境概论

1、公共管理环境的涵义及特征（见大纲P37，书P17）

公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。

2、公共管理环境具有如下几个方面的特征：（见大纲P37，书P17-18） 第一，复杂性；第二，广泛性；第三，差异性；第四，不确定性；第五，动态性。

3、公共管理环境要素分析（见大纲P37、38，书P19-22）

1、经济环境：指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面。

2、政治环境：指社会中的政治运作过程和政治制度的特点，它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党派关系、政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。

3、法律环境：对于公共部门管理活动而言，法律环境起着规范和保障的作用。法律环境的优劣，是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。

4、社会文化环境：社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛，它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度。

5、科学技术环境：科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。

6、自然环境：自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质因素、气候因素、生态因素等等。

4、中国公共管理的环境（见大纲P38，书P23-27） （ 一）国际环境

1、从官僚制向后官僚制的政府转型

2、新技术革命尤其是信息革命，成为当代西方政府改革的一种催化剂 3、全球化对公共行政的影响 （二）国内环境 1、经济环境 2、社会环境

3、文化和价值环境状况 4、法制环境 5、政治环境

5、入世后中国政府公共管理面临的挑战和机遇（见大纲P39） 1、世界贸易组织框架下的政府职能

2、入世对中国政府公共管理职能的挑战

3、入世对中国政府公共管理职能转变的机遇

二、政府职能

一、政府职能的一般理论

1、政府的概念（见大纲P39，书P28）

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是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。

2、政府的起源（见大纲P39，书P29-30） （1）中国先秦诸子的“止争论”； （2）以亚里斯多德为代表自然论；

（3）以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论； （4）社会分工论；

（5）马克思主义认为政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出现、阶级和国家的产生而产生的。

3、政府的属性（见大纲P39-40，书P30-31）

政府的属性是指政府的本质特征，由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。

政府的阶级性是指政府通过暴力机器对抗敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。

政府的社会性是指政府对社会公共事务进行的管理。

政府还有自律性，即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。

4、政府职能的含义（见大纲P40，书P31-32）

是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。 5、政府职能的基本特征（见大纲P40，书P32） (1)整体性；（2）社会性；（3）适应性；（4）差异性。 二、政府职能发展演变（见大纲P40，书P34-38） 1、资本主义制度之前的政府职能 2、市场经济国家的政府职能模式

三、市场经济条件下政府的主要职能（见大纲P40-41，书P38-41）

1、政府的政治职能：指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。

2、政府的经济职能：在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵。第一，市场活动可能导致“外部不经济”。第二，市场经济导致收入分配不公。第三，市场不能有效提供具有“外部经济性”的公共产品。第四，市场经济运行的宏观不稳定。

3、政府的文化职能：政府的文化职能主要包括：（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育卫生职能；（4）加强道德建设的职能；（5）清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。

4、政府的社会职能：政府的社会职能，一般包括以下几个方面：（1）各种社会保险安排；（2）社会福利制度；（3）为那些低收入家庭的正常生活提供救济；（4）对自然灾害的救济；（5）合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现可持续发展。

四、政府失灵（见大纲P41，书P41-45）

1、政府失灵的含义：由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”或“政府失败”。

2、政府失灵的类型与成因

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公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人”、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和腐败。

3、政府失灵的治理

市场化改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。

三、公共财政管理

一、公共财政基本理论（见大纲P41，书P96-99） 1、市场经济与公共财政

为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。

公共财政是市场经济的产物，是以经济的市场化为前提的。

2、公共财政与公共管理：公共财政的“公共性”特点决定了公共财政是与公共管理的目的相一致的；政府的财政活动与政府的公共行政管理之间存在有机的必然联系。

3、公共财政的特点：公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制、公共财政是一种服务财政、公共财政是一种民主财政；公共财政是一种法制财政。

二、公共收入管理（见大纲P42，书P100-105）

1、公共收入的含义：公共收入也称财政收入或政府收入，是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力和财产权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。

2、公共收入的形式： 税收收入； 债务收入；

国有资产收益； 政府费收入； 其他收入形式

3、公共收入分类

按收入形式分类，公共收入可以分为税收收入和非税收入。 按照管理权属，公共收入可以分为中央收入和地方收入。

按收入来源分类，公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。

按照不同所有制分类，公共收入可以分为国有经济收入、非国有经济收入。 4、公共收入规模

公共收入规模是衡量一国在一定时期内（通常指一个财政年度），各级政府以各种形式占有社会资源的价值总量的重要指标。

在公共收入中，影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有：经济发展水平、生产技术水平、公众生活水平的提高、实现政府职能的需要。

三、公共支出管理（见大纲P43，书P105-110）

公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。

1、公共支出的分类

根据政府职能进行的公共支出分类；按资金分配部门进行的公共支出分类；根据行政级次进行的公共支出分类；根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类；按支出是否有直接补偿进行的支出分类。按公共支出的目的性进行的

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支出分类；按交易的经济特征进行公共支出分类；按支出的受益范围进行公共支出分类。

2、公共支出的原则

公平原则、效益原则、量入为出的原则、协调平衡原则、厉行节约、讲求效益原则。

3、公共支出效益评价方法

成本——效益评价方法、公共劳务收费法、最低费用选择法。 4、公共支出管理方法

部门预算、政府采购、国库集中支付。

四、政府预算管理（见大纲P43，书P110-114）

1、政府预算的涵义：是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。

2、政府预算的产生和发展 3、政府预算的原则

4、政府预算的组织形式 5、预算外资金 6、政府决算

四、公共部门绩效管理

一、公共部门绩效管理概述（见大纲P44，书P134-141） 1、绩效管理

突破传统官僚制行政效率困境：传统官僚制的机制僵化问题、传统官僚制的低效率问题、传统官僚制的高成本的问题。

2、绩效、绩效管理 3、绩效管理的意义

二、公共部门绩效评价体系（见大纲P43，书P141-148） 1、绩效评估的标准

“4E” （economy，efficiency，effectiveness，equity）体系 三、政府绩效评价（见大纲P43，书P148-151） 1、政府业绩 2、行政效率 3、政府效能

4、政府行为的成本控制——绩效预算

四、公共部门绩效管理的困境与出路（见大纲P44，书P151-155） 1、公共部门绩效管理的困境

2、改进公共部门绩效管理的途径

五、公共政策研究

一、政策科学与公共政策（见大纲P45，书P156-168） 1、政策科学的内涵和研究范围 2、公共政策的含义

西方学者关于公共政策的定义；我国学者关于“公共政策”的定义；公共政策的含义。

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3、公共政策的类型 4、公共政策模式

理性决策模式、渐进决策模式、公共选择模式、政治系统模式、团体模式、精英模式、政策过程模式。

二、公共政策过程（见大纲P45，书P168-179） 1、政策制定 2、政策执行 3、政策评估 4、政策终结 5、政策监督

六、 公共管理监督

一、公共权力与制约（见大纲P45-46，书P198-203） 1、公共权力及其形成 2、权力的特征 3、权力的运行 4、权力的制约

二、公共管理监督基本理论（见大纲P46，书P203-206） 1、管理监督的涵义

狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督，即“主管人员对部属的组织、领导、考核、督测行为”。

广义的公共管理监督是指政党、国家机关、社会团体和公民对公共管理组织及其工作人员的监督。

2、管理监督的原则

合法性原则；公正性原则；经常性原则；系统性原则；广泛性原则。 3、管理监督的方法

视察、调查；报告、汇报；考核、奖惩；审查、审批；申诉、控告。 4、管理监督的意义

三、公共管理监督体系（见大纲P46，书P207-211） 1、管理的内部监督体系

一般监督、业务监督、专职监督、特种监督。 2、公共管理的外部监督体系

立法监督、司法监督、政党监督、社会监督、媒体舆论监督。

七、 西方政府新公共管理改革

一、西方国家新公共管理改革的内容（见大纲P46-47，书P223-230） 1、新公共管理的定义

2、新公共管理理论的主要内容：注重政府的政策职能与管理职能的分离；注重将私营部门的管理方式引入公共部门；营造“顾客导向”的行政文化；政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；公务员不必保持中立；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。

二、西方国家的新公共管理运动（见大纲P47，书P231-248） 1、英国的新公共管理运动 2、美国的新公共管理运动

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10、公共物品供给的特点

1.政府是公共物品的供给主体；2.公共物品的供给具有规模性；3.公共物品的供给往往无差异；4.公共物品的供给具有非均衡性。

四、论述题

1、试论政府预算在现代政府治理中的功能与作用。

答：政府预算乃是现代政府治理中不可或缺的工具，政府预算在现代政府治理中的功能和作用在于：

1.宏观调控的作用。公共预算可作为政府中、长期社会和经济发展计划，国家可以透过公共预算所展现的公共财政政策与货币政策等工具来调节国民经济中的各种比例关系和经济结构，调节社会总供给与总需求的平衡，调节中央与地方之间、各地方之间、各行业之间的收入与分配关系，从而实现宏观经济的平衡，促进经济的稳定与持续增长。

2.合理分配资源的作用。公共预算作为公共资源配置的重要手段，它通过确定资源运用上的优先次序，通过对资源的合理调节和分配、就可以避免资源分配上的低效率和资源浪费，就可以实现资源运用的合理化、公正化和有效化。

3.监督的作用。公共预算既可以及时反映国民经济地运行情况还可以反映所存在的问题，这样就便于采取相对应的政策和措施加以监督与纠正，以确保国民经济沿着正确的轨道运行。

4.法律约束的作用。预算市政府的财政计划，必须经过立法机关审议方可通过。凡经立法机关通过的预算案，即为法定预算，它具有法律上的约束力，任何行政机关和个人不得任意更改、以此确保预算的实施。

2、我国电子化政府中存在的问题与发展战略。

答：我国在推进电子化政府中遇到的障碍与问题有：①认识上的不足和理论上的滞后；②政府信息化缺乏明确而强有力的领导；③政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向；④政府信息公开及政府信息的低度使用问题；⑤政府信息化基础结构薄弱；⑥政府信息化缺乏基本的法律和制度保障；⑦政府信息化与政府服务与管理的整合问题；⑧政府信息化与政府改革的整合问题；⑨政府信息化过程中的信息安全问题。 由此，电子化政府在中国的发展或者中国政府信息化的前景主要取决于以下几个方面：①明确中国政府信息化的远景和目标；②发展公用电子资料库，推进其价值利用；③制定涉及政府信息公开的法律制度；④推动政府信息和通讯网络的发展；⑤推动和发展政府业务的电子化，⑥提升行政服务水准；⑦建立健全政府信息化组织和协调运作机制；⑧强化信息安全管理；⑨加强公务员现代信息与通信技术的教育和培训。

3、试论行政监察机关的职能与作用。

答：为了保证行政责任的实现，许多国家均在行政机关内部设立了专门的监察机关，监督行政机关以及公务员的行政行为。行政监察机关的职能与作用为：

⒈廉政监察。就是行政监察机关依法监督、惩戒、纠举国家机关公务人员利用职务之便非法攫取各种利益的腐败行为。其目的是保证政府及其公务员为政清廉。⒉效能监察。效能监察是行政监察机关依法监督、惩戒、纠举国家机关公务人员违反职责和行政法规制度、命令和工作秩序，并在政治、经济上造成行政工

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作秩序紊乱等行为的一种行政监察活动。其作用是保证政府各部门行政环节的正常的工作秩序，促使国家公务人员在行政管理的过程中恪尽职守、尽职尽责，高效率的完成行政任务。⒊执法监察。执法监察就是行政监察机关对各级人民政府及其公务人员行政执法情况所进行的监督监察活动。以保证行政机关及其行政人员行政执行行为的合法性，使国家的各项政策、法律、法规和命令能够得到正确的贯彻和实施。⒋诉愿监察。诉愿监察就是通过依法受理控告、申诉、监督、惩戒、纠举监察对象因违法或违反行政纪律的因不当的行政处分而造成对公民或公务人员权益损害的行为的监督检查。其作用在于行政权的合法行使，作到不冤不纵，保证公民和公务人员的合法权益不受损害。

4、如何看待政府失灵？目前，治理工具的替代方案是什么？

答：政府同样是可以失灵的。典型的政府失灵包括成本与收益的分离；低质的政策；内部性；另一种分配的不公平；政府组织的低效率；寻租；政策执行的无效率；所有制缺失等。从以上八方面来看，政府干预的制度和机制，正如市场机制那样，在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。政府与市场的的选择并非是非此即彼的选择，而是不同组合的选择。

政府治理工具是实现政府目标的具体路途或机制，政府可以选择多种多样的治理工具达成目标。政府治理工具的选择并没有理想的模式，必须综合考虑各种情景因素。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。政策工具的选择是十分复杂的事情，选择那种政策工具，或者选择那种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。

政府治理工具的主要类型，十种：

1．政府部门直接提供财货和服务。由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等。

2．政府部门委托其他部门提供。由政府部门负责提供财税与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。

3．签约外包。此种方式指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出。如政府托私人公司清运垃圾。

4．经营特许权。是指由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权。

5．补助。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助即使用者付费。如政府的出口退税政策。

6．抵用券。是指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费，例如社会救济以及医疗服务的提供。

7．市场运作。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由费用者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。

8．志愿服务。指由非盈利组织提供服务，政府对此予以鼓励。

9．自我协助。指由政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需要，人们自行寻求解决问题的方式。如社区内守望相助等。

10．政府贩售。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者而政府则为提供者。

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5、公共选择理论关于“政府失败”的论述。 答：所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。 为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。 1. 公共决策失效。

相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2） 即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。 2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张。

政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。 4. 政府的寻租活动。

寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

6、论述公共权力监控的机制。 答：对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。 1. 外部监控机制 （1）立法监控

立法组织监控的主要内容一般包括：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法性，处理其他公共组织之间的争端等。在实行“三权分立”宪法原则的国家中，公共权力被分为3个部分：立法、司法和行政。在中国，实行的是人民代表大会制度，它既不同于西方的议会制，也不同于总统制。根据我国的宪法、有关组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有：听取和审议政府工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预算和决算，审查政府的法规，决定和命令，视察和检查，受理申诉和检举，罢黜职务等。 （2）司法监控

当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司

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法的介入。

（3）政党和社会团体监控

政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。 （4）社会监控

社会监控是指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。 （5）舆论监控

随着社会的发展与进步，舆论监控日益成为社会关注的焦点，成为社会调控公共权力关系的重要手段。

2. 内部监控机制 （1）结构监控

结构监控是一种最主要的内部监控形式，它是指与公共组织结构形式相关的监控机制。结构监控包括两种类型：纵向监控（又称为垂直监控）和横向监控（又称为职能监控）。

（2）纪律监控 （3）法律监控

3. 对公共权力监控的原则 （1）合法性原则。（2）公正性原则。（3）经常性原则。（4）广泛性原则。（5）系统性原则。

如何正确处理对公共权力监控中的问题： （一）公共权力监控中存在的问题

对被监控者实施监控的问题。专业知识与信息不对称。专职地位的优势。人事制度的保护性质。被监控者设法逃避监控。对监控者实施监控的问题监控者内在动力不足。对监控者的公共权力的监控与约束。监控者之间的协调。政治指导的监控手段缺乏。组织结构和功能的分割问题公共权力的监控成本问题。公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。 （二）正确处理监控中的问题 建立监控机构； 完善监控机制 ；提高监控机构绩效 ；发挥社会监督的作用 ； 社会公众参与监督 ； 舆论监督。

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