威尔逊与古德诺的行政思想比较1

威尔逊与古德诺的行政思想比较 ——基于政治与行政的二分法

摘要：美国学者威尔逊是现代行政学的创始人，其行政学思想主要集中体现在他那篇被誉为行政学开山之作的《行政学研究》（1887）一文中。这篇文章的发表，标志着行政学作为一个独立学科的产生。在这篇文章中，他提出了政治与行政二分法。后来古德诺又进一步系统的阐述了这个思想，此文将着重比较二人的政治与行政思想对于我们研究传统时期的行政学思想具有重要的意义。

关键词：威尔逊 古德诺 政治 行政

一、威尔逊行政学思想

（一）概要

曾任美国普林斯顿大学校长、美国第28届总统的杰出政治学家、行政学家托马斯·伍德罗·威尔逊还在其任普林斯顿大学政治学系讲师期间，就在美国《政治科学季刊》(1887年第2期)发表了具有远见卓识和逻辑说服力的论文《行政学研究(仆。stuay。fpublic。dministration)。此篇文章发表大约一个世纪后，美国行政学会议定:该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端。威尔逊也因此被誉为行政学的奠基人。诚如美国著名管理学家丹尼尔·雷恩所言:“今天是我们全部过去的一种协力结果，明天也将是这样。对于管理学家来说，历史中存在着许多教训，而其中最重要的一个是，把过去的研究作为一个序幕。”[lJ毋庸置疑，任何一门科学体系在自己的形成和发展过程中，都有可以誉之为经典的著作为本学科体系的建构提供某些具有基础性和普遍性的原则和规律，行政科学亦概莫能外。威尔逊开创了行政学研究的先河，其行政学思想中所蕴含的不朽价值当然值得我们加以深刻挖掘。

《行政学研究》作为行政学的开山之作，文章中所体现的辩证思维，务实的精神随处可见，还有作者谦慎的学术态度，专业的思考问题的方法更是值得学习。威尔逊是一位政治学家、行政学家，更是一个具有反思和改革精神的人。不过他在《行政学研究》中所强调的是一种“洞察力”，他指出：“即使我们对于全部政治历史有清楚的洞察力，并且能够从那些经过完善训练的人士头脑中产生出一些有关政府的稳定、无误、温和的明智准则；在这些准则当中一切合理的政治学说都将得到最后的解决。”他所认为的这种洞察力和反思是建立在全部的政治和历史的清楚的认识的基础上的，“为了弄清楚这种国家公众的思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族的美国人的思想，并且还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想”，这是一种海纳百川的胸襟，但改革家需要的不仅是这样的胸襟，还要具有远见和卓越的见识，他在文章第三部分也提到“仅仅依靠没有经过训练的办事天才，是不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。虽然我们是有着悠久传统和经过了反复选择的民主主义者，我们却依然是相当不成熟的民主主义者。民主虽然有着古老的历史，但是要把它在现代观念和条件之上组建起来，还依然是一件未竟事业。”威尔逊的这种卓越的见识和他很强的洞察力及反思的精神是分不开的，而他的这种反思和洞察又是以当时的政治历史和时代背景的清

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醒的认识为前提的。没有深刻的反思和洞察是不可能具有改革的意愿的，而威尔逊正是这样一个具有深刻反思和强洞察力的人。

学习和研究威尔逊的经典理论，并不仅仅是因为威尔逊看了政府管理的重要性，而更在于他从新的角度来探讨和思考行政与政治、宪政的关系，当然这也是建立在对当时理论和现实的认识的基础上的。另一方面来说，我们看待威尔逊的理论也不能仅从现代行政管理的发展出发，如果我们只是从现在行政管理理论发展的角度来鸟瞰威尔逊的理论就过于狭隘了《。行政学研究》之所以被视为经典著述，威尔逊被视为行政学的鼻祖，的确是有它深刻的时代背景和社会历史原因的。19世纪末、20世纪初西方资本主义国家政府职能扩张、行政权力扩大，科学管理运动的影响，还有相关学科的发展特别是政治学和政府行政的实践都对行政学的研究提出了要求。在这样的大背景下，美国当时正受着“腐败”和“低效率”这一政治现实的困扰，并迫切地呼唤政治改革。随着工业化和城市化的进程，“权钱交易”、收买拉拢国会议员以图操纵国会的决策，致使各级立法机关声名狼藉。威尔逊曾严厉批评国会制度的无效率和混乱，要求有一个更负责任的政府。在威尔逊看来，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限”是“承担责任的必不可少的条件”。不管是在大的社会历史背景下，还是在当时美国的环境都提出了对行政学研究的必要，威尔逊的理论正是在这样的情况下提出的，所以我们在学习的研究威尔逊行政学说理论时也应该将它放在特定的社会历史背景下来看待。

（二）政治与行政的二分法

在《行政学研究》发表后，有人认为威尔逊理论只“是很一般、很宽泛和很模糊的”，“并没有进行实际的行政研究”，威尔逊本人也谦虚的说：“只是提供了研究的思路”，但正是这种研究的思路促使行政学从政治学中分立出来，行政从政治中的分离，是行政学赖以确立的前提，而这也正是威尔逊最大的贡献。威尔逊提出的政治与行政的二分是通过政治与行政的比较进行阐述的他指出：“政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政管理则是国家在个别和细微事项的活动。”为了进一步界定行政管理的概念，他指出“行政管理从本质上又不同于宪政制度，两者在管辖范围上是有差别的，有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围，宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。”同时威尔逊也指出，宪法与行政管理之间并非完全就是“意志”与“行动”的区别，行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹的被动工具。在行政集权与政治分权的问题上，威尔逊主张行政集权，在《国会政府：美国政治研究》中他第一次全面、系统地阐述行政集权思想，并在《行政学研究》中再一次重申。而且为保证行政集权发挥和行政管理方面的效应，威尔逊认为公共舆论在行政管理活动中应该起到权威性评判专家的作用。威尔逊的这种行政监督思想也主要是通过对公共舆论与行政管理之间的关系进行分析阐释的。他说：“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用?准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。”这里,威尔逊指出作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，以解决行政纪律问题，这对当时的行政学研究是非常难能可贵的。除了上述内容外，威尔逊在《行政学研究》

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中还对行政学研究的必要性，目的、任务以及方法等内容作了阐述。其中很多内容不失为精辟。另外一点，我们说行政管理是一个硬性学科，是一个问题导向的和实用性的学科，但是我们通过研读威尔逊著作可以发现行政管理从产生伊始就体现着这样的特性，也就是说行政管理是针对问题、为了解决问题而建立起来的。针对当时的美国“，这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”

二、古德诺的行政学思想中对行政二分法的进一步阐释

古德诺对政治与行政两分法最大的贡献在于他不但强调了政治与行政之间分立的必要性，而且强调了政治与行政之间的协调并对之做出了系统的阐释。他指出，国家意志的表达与国家意志的执行之间必须实现某种程度上的协调，否则就会导致政治的瘫痪。细读《政治与行政》这部著作，发现政治与行政两种职能的分离只是一种形式，真正的目的是要实现政治与行政的协调，古德诺就如何来实现政治与行政二者之间的协调提出了自己的见解。古德诺认为政治与行政协调的路径有以下三种方式：

（一）政治对行政的适度控制

１．控制必须掌握适度原则

“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”政治控制行政奠定了政治与行政二者协调的基础，但要实现二者的真正协调，强调这种控制的适度性就显得尤为重要。古德诺明确指出，政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限。古德诺认为，行政应该服务于政治，政治应该对行政进行适度控制，只有这样政治与行政才能取得协调。政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制两个方面，从机构这一层次上来说，古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性而不受政治的影响。这套机构之所以不受政治的影响是基于这样的事实：它的使命是运用预测和判断，是寻求事实收集情报，是要对它打交道的人保持严格的公正无私的态度。从官员这一层次上来看，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，随政党共进退其余的行政官员应是不受政治影响的事务官以保证行政的高效率。古德诺强调，如果希望有高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有影响性的地方，特别是对那些行政首脑来说，应该避免长期任职。在这种情况下，如果希望确保政策问题由代表人民的机构来决定，就必须对政治控制做出规定，如果这种控制扩及行政事务的所有官员，政府就会失去效率，对很多事情失去处理能力。政治对行政的过度控制，带来的将是无效率的行政和政府开支的增加。过分扩展政治控制会进一步破坏政治控制原本的目的。因为行政组织会被用来实现政党的目标而妨碍国家意志的自由表达，因为它会使行政官员感到要求他们做的并非是努力改进他们的工作，而是唯政党之命是从。由此可见，对政治对行政控制程度的把握成为影响二者能否实现协调的又一个重要因素。

２．控制的方式：立法机关对行政机关的控制

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政治对行政的控制怎样才能够实现呢？古德诺认为，这要视具体的情况而定。如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，也就是说政府制度没有采用成文宪法而具有比较坚实而稳定的形式的国家，对行政功能的控制与监督就会由行使政治功能的政府机构来承担。如在英国，人民通过对议会的控制来实现他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会———他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权，他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。西方主要资本主义国家宪法普遍规定了议会至上的原则，大都建立了以议会为中心的政治制度。议会被认为是民意的代表机关，处于崇高的地位，议会在国家权力系统中占居主导地位，立法机关控制着行政机关。议会作为一种国家权力机关和唯一的立法机关起源于英国。在美国，国会不仅在地位上居高临下俯视白宫和最高法院，而且在权力上也是高高在上，承担着治理国家的主要责任。美国宪法赋予国会许多权力和责任，宪法第1条规定：各项立法权，均属于有参议院和众议院组成的合众国国会，除立法权外，国会还被授予其他广泛的权力，如财政权、监督权和弹劾权等。国会在国家政策制定方面往往起主导作用，国会在联邦制中是占主导地位中的，是不可抗拒的力量。在西方资本主义国家中，美国总统的权力应该是比较大的，但是总统的许多权力仍受到国会的限制，如总统可以任命行政官员，与外国缔结条约，但必须征得参议院的同意；虽然总统可以否决国会通过的法案，但国会有权推翻该否决，使该法案成为法律；如果国会认为总统犯有“叛国罪、贿赂罪或其他重罪”时，它有权弹劾和罢免总统。立法机关可以依靠被授予司法行政权力而不是政府行政权力的官员，来对那些执行立法机关意志的官员实行必要的控制，这种控制既可以根据那些权利受到侵犯的个人请求来实行，也可以根据那些在此范围内被授予监督行政官员的请求来实行，因此，可以给予司法机关必要的集中控制权力，因为它是解释法律的机关。如果在政府体制中没有明确对主要承担政治与行政功能的协调机构在法律上进行了划分，那么政治对行政的控制就在法律之外进行，这是美国政治体制中的情况，这也就是他所谓的法外调节或体制外调节———依靠政党制度来调节。

（二）法外调节———政党的作用

美国的政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则之上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要的控制就不可能了。因此，这种控制就必须在政党体制中得到实现。政党体制保证了政治功能和行政功能之间的协调，这种协调是开展政府工作所必需的。

政党政治对行政的控制是通过政治任命的官员来实现的，由于实行了文官制度，政党政治对行政的控制不再象政党分肥制那样是一种全面的彻底的控制，而是一种有限度的控制。政党通过控制政治任命的官员控制政府，而政治任命的官员通过一系列规章制度实现对政府行政的控制，在原则上公务员（事务官）基本不受政治控制（公务员实行职务常任一般不参与政党活动）。在美国，政党不仅担负起了挑选在政府体制中表达国家意志的机关的成员，即立法机关成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。也就是说，政党通过对立法机构成员和执行机构成员的挑选，可以弥补三权分立的法定政府体制割裂的立法机构对行政机构的某种有效

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控制；政党通过对中央行政官员和地方行政官员的挑选，可以维护美国地方分权体制下国家行政系统的统一性，有利于建立一种必要的行政集权。考虑到政党在美国政府体制中所起到的巨大作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。政党必须在一定范围内为自己的行为和管理制定某些规章和制度。 （三）行政的适度集权化 我们坚持行政集权，同时必须更充分地承认一个政府领域，在那里政治的影响是有害的，不论是从行政效率的观点来看，还是从民治政府的要求来看，坚持这一前提都是很有必要的。一个集权的行政体制，如果其中的政治影响很强，就很容易地被用来谋求政党的利益而牺牲民众意志的表达，集权的行政就会成为不负责任的政党领袖的工具。由于美国是将分权理论精神贯彻比较彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向层次的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且在纵向层次上实行了中央和地方的分权，从而大大降低了中央集权化程度。尽管美国的这一政治试验有他可取的一面，但是其弊端也不可忽视，在这些弊端中，最大的弊端要数它导致了政治与行政的失调。古德诺清楚地认识到，这种分权，特别是中央与地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。对于这种情况，古德诺描述说任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。有关政府理论可能承认地方政治共同体在国家意志的表达上对国家的服从。但是如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由整个国家机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。在古德诺看来，在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家的利益，因为它使国家意志的执行即使是可能的，也是非常困难的。反过来说，地方政治共同体要与国家（或州）的整体利益保持适当的关系，就不能完全不受国家（或州）的控制。而如果国家在地方自治政府行政体制中的唯一控制，即立法控制被解除，而又没有提供别的控制手段的话，地方政治共同体就会完全脱离国家或州的控制。于是，中央政府便会因此而通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方的权力，保证统一。而一旦地方自治权受到侵害，它便会使用消极的不执行权来对抗。这样，国家的意志就无法贯彻，而宪法规定的地方自权实际上也受到了侵犯和否定。古德诺认为要改变这种状况，便只有通过行政集权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要的协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权，不管是从政府效率的观点看，还是从民治政府的本身存在来看，坚持这一点都是很必要 的。

三、威尔逊与古德诺的“政治与行政思想”的比较

（一）威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点

1.两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。

2.行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政

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治与行政又不同。

3.尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。 4.都主张加强行政集权来建立高效率政府。

（二）威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点

1.两人对行政范畴的定义不同。古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这体现了行政的主要特征———执行性；第三种是统计或半科学的功能。威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”

2.威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。因为，只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究，政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养，同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识，从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制。古德诺认为，为了保证表达出来的国家意志的执行，政治对行政的控制是必要的，但为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允许这种控制超过其所需要的目的。所以这种控制必须有一定的“度”。

3.威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。他认为：“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻。”古德诺的观点则不同。古德诺的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求———民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。由此，民主和效率便天然地统一了起来。这一点可以说是两人最大的不同点了。

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参考文献

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