对规范乡镇党委和政府议事决策制度的调查与思考

对规范乡镇党委和政府议事决策制度的调查与思考

江泽民同志在“七一”讲话中指出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。”从基层的具体情况来看，江泽民同志的这一指示精神，完全符合实际，具有很强的针对性和指导性。乡镇党委和政府如何进一步规范议事决策制度，理顺党政关系，提高党委会的质量，保证党委的领导核心作用，使决策和决策的执行符合最广大人民群众的根本利益，这是推进基层党委和政府议事决策民主化、科学化、规范化的一个重大课题。

一、乡镇党委和政府执行议事决策制度的现状

目前有不少乡镇党委和政府在决定重大问题、重要事项时，党的会议与行政会议不分现象较为突出，议事决策制度执行不规范，出现议事决策党政不分，或以党代政，或以政代党的状况，既严重影响了党委的领导核心地位，又削弱了行政负责人的领导职能，对加强基层党的建设，加快经济和社会发展步伐带来一定的影响。据2001年9月对余姚市22个乡镇的调查，执行议事决策制度不规范，党政不分的要占极大多数。议事决策不规范主要有以下几种现象：

一是以书记办公会代替党委会。一些重大决策本应通过召开党委会进行集体研究决定，但一些乡镇为片面追求工作效率，减少决策争议，体现核心权威，往往以召开书记办公会来代替，由党委书记与副书记一起进行研究并决定。有的乡镇以党委名义下发的重要文件在既未提交党委会，也未征求党委委员意见的情况下，仅在书记办公会上研究后就下发，其文件内容连党委委员都不清楚，结果直接导致工作上的重大失误，并严重影响了党委委员的工作积极性。据调查，议事决策中用这种形式的乡镇要占总乡镇数的半数以上。

二是以党政联席会代替党委会。目前乡镇由于党政班子职数较多，一般都在9至12职，且多数是党委委员，只有少数几个同志没有进党委。一些乡镇党政主要负责人为了减少议事环节，对一些应由党委会决定的事宜，直接提交到党政联席会议上进行。据调查，目前经常性以党政联席会代替党委会的乡镇要占总乡镇数的40%左右。由于实际参加乡镇党政联席会议的还有乡镇人大主席、副主席及调研员等，人员多，议题多，会议时间一般又安排半天居多，往往使一些决策议而不深，“走过场”。有时会议时间通知为半天，但结果开一天也比较急，导致工作效率下降。

三是以行政会代替党委会。从调查情况看，以行政会代替党委会的乡镇较少，且次数也不多，但通过召开行政办公会议来决定应由党委会决定的事宜，客观上影响了党委的领

导核心地位。

四是以党委会代替行政会。据统计，目前以党委会代替行政会的比例也较小。主要是有时因时间紧，或党政班子成员交叉兼职多，为减少议事程序，提高工作效率，往往对一些要通过召开行政会来决定的事情，就由党委会来代替进行，这在一定程度上影响了行政负责人的工作积极性。 二、原因分析

乡镇党委、政府议事决策制度执行不规范的主要原因： 一是党的观念比较淡薄。在调查中，反映一些乡镇党委主要负责人对执行党委议事决策制度重要性存在思想认识不到位的占极大多数。有的图方便，为减少层次和会议次数，以提高工作效率；有的为减少相互矛盾，调动非党委成员领导干部的积极性。由于思想认识不到位，从而不知不觉地混淆了党委会议与其他会议的区别，无形之中，谈化了党委的领导核心地位。

二是会议性质界限不清。在调查中发现，目前在乡镇党政领导班子中有80%左右的成员没有弄清楚党的会议与其他会议的区别，认为领导都参加了会议，会议内容也就这些，会议形式也差不多，怎么开会都可以。有不少乡镇党政班子成员认为现在乡镇工作包容性、交叉性大，严格执行党委议事规则有难度。因此，党政联席会、行政会和常委会也就不分彼此，召开一揽子会议进行议事决策省事，认为这样既有

利于统一思想，又可减少环节。

三是制度制订和执行不够规范。很多乡镇没有很好地制订有关党委会的议事决策制度，议事决策无章可循，全由主要负责人说了算。有的虽制订了议事决策制度，但主要负责人已换了好几任，新领导对原来制订的制度也不很清楚，怎么方便就怎么办。这些乡镇议事决策制度虽有，但实际执行不到位，制度形同虚设。

四是对民主集中制原则理解不够全面。坚持民主集中制的原则，就是要做到“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，但一些乡镇党委“一把手”偏面理解这一原则，认为召开书记办公会议、党政联席会进行决策，就是集体领导、会议决定。

此外，由于乡镇工作具有群众性、综合性的特点，再加上乡镇机关体制上党政不分问题比较突出等，客观上对规范党委的议事决策制度也有一定影响。 三、对策思考

1、加强教育，提高认识，进一步增强党的领导观念和坚持民主集中制的自觉性。乡镇党委肩负着对一个地方实行全面领导的责任，健全乡镇党委会会议制度，提高党委会议的质量，是保证乡镇党委领导核心地位的重要载体和关键所在。党的根本领导制度和组织制度，是民主集中制。根据这一制度规定，凡属重大问题都应由党委集体讨论，作出决定。

乡镇党委特别是党委书记作为“班长”，对党委工作和党委自身建设负有第一位的责任，必须增强党的观念，坚持党的民主集中制原则。同时，对“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则应正确理解和把握。“集体领导”指的就是党委集体领导；“会议决定”指的是党委会议决定，绝不是指其他会议；“民主集中”是指民主基础上的集中和集中指导下的民主，党委决策一定要在广泛、充分发扬民主基础上作出；“个别酝酿”是指决策前的准备，包括书记办公会议都属个别酝酿的范畴。作为党委书记不仅自己要自觉带头执行好民主集中制，还要教育和引导乡镇党政班子成员，明确党委议事决策的重要意义，提高思想认识和责任意识，自觉贯彻执行党委和政府的议事决策制度。

2、明确会议性质界限，正确处理好相互关系。党委书记办公会、党政联席会、行政会与党委会是有根本区别的，主要体现在以下四个不同：一是性质和任务不同。乡镇党委会是一个地方的基层决策机构，主要对本地的重大问题、重大事项作出决定，并实行全面领导；而书记办公会不是决策机构，主要是为召开党委会议做好酝酿准备，并处理好党委的日常工作和事务；党政联席会和行政会是由党政主要负责人或行政负责人召集的会议，主要是根据党委会的决定，在党建和行政等方面进行情况通报或具体决策，并协调各方抓好工作落实。二是参加会议对象要求不同。党委会出席对象

必须是党委成员，书记办公会仅有党委书记和副书记出席，党政联席会出席对象为党政班子全体成员，行政会出席对象为行政班子成员。党委会一般要求半数以上党委委员出席，讨论干部时需由三分之二以上的党委委员出席，作出的决议才有效；而书记办公会、党政联席会、行政会则没有特殊的人数规定。三是表决方式不同。党委会表决按照民主集中制的原则，以一人一票的方式进行表决，少数服从多数，集体作出决定；而党政联席会和行政会则是下级服从上级，党政主要负责人或行政负责人决定。四是对会议决议执行要求不同。党委会集体形成的决议必须执行，在执行过程中任何人不得随意改变，每位党委成员都必须对党委负责。党政联席会和行政会决定的事宜，执行中情况有变，党政主要负责人或行政负责人可以随机应变。

坚持重大问题由党委会集体讨论决定是加强党的领导的重要原则，任何人不能违反。既不能用书记办公会、党政联席会、行政会代替党委会，也不能以党委会代替行政会；既不能借口党委领导，事无巨细地把所有问题都提交党委会来决定，更不能借其他种种理由而避开党委会。要按照党委会和书记办公会、党政联席会、行政会不同的职能，履行好各自职责，保证议事决策的民主化、科学化和规范化。

3、制订规范的制度，确保议事决策的合法性和科学性。一是明确会议职能。理顺党委会、书记办公会、党政联席会、

行政会相互之间的关系，并根据会议性质和任务的不同，对会议职能进行界定。二是明确议事范围。乡镇党委会的议事范围重点是研究确定本地经济、社会发展的整体思路和目标任务，决定重大决策、干部任免和重要建设项目的安排、大额资金的使用，以及以党委名义发布的涉及全局工作的方针、政策性文件和其他需要决定的有关重大事项。书记办公会的议事范围重点是对需要提交党委会讨论决定的问题，事先进行酝酿，准备意见。研究制定贯彻实施党委会决策的具体意见，并检查执行情况，以及讨论和处理党委日常工作和事务等。党政联席会和行政会的议事范围重点是研究贯彻上级党委、政府和本级党委的重要指示、决定和决议，研究确定党务和行政日常工作中事关全局，需要统筹协调的事项，研究需提交党委会决定的事项，以及研究决定行政工作中的重大事项等。三是明确议事的表决方式。党委会对议题进行表决时，表决的形式可采用举手表决、口头表决或无记名投票表决，按照少数服从多数原则，须由应到会党委成员过半数赞同为通过。书记办公会、党政联席会和行政会讨论研究议题时，每位成员可以发表自己的意见，在讨论研究的基础上，可由会议主持人进行裁决。四是明确执行和反馈的要求。党委会作出的决定，党委成员必须坚决执行，个人不得有与党委会作出的决议、决定相违背的行为。对贯彻执行中出现的问题和执行结果必须及时向党委反馈。党政联席会、行政

会须根据党委会的决定研究具体的贯彻实施方案。同时，对党政联席会、行政会讨论决定的重大事项，必须报经党委同意后方可执行，其他事项可由会议主持人指定有关班子成员或有关部门进行负责实施和督促反馈。

4、加强指导和经常性的监督检查。一是要加强指导。对乡镇党委和政府议事决策制度，上级党委要在调研的基础上，提出一个比较规范的、操作性比较强的指导意见，并扎实抓好这一制度的落实。二是要加大监督检查力度。上级党委必须经常对乡镇党委议事决策制度的执行情况实行有效的监督检查，使违反制度的行为都能及时得到纠正和处理。三是要加大自身监督力度。乡镇领导干部要不断提高对党委领导核心地位和坚持民主集中制原则的重要意义的认识，进一步树立依法办事，按制度和规定办事的观念，并在自觉执行制度的基础上，积极为党委做好参谋，加强对党委执行议事决策制度贯彻执行情况的监督。

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