古德诺与政治行政二分法

弗兰克﹒J ﹒古德诺 与政治—行政二分法

行政1003班 曹友

弗兰克﹒J﹒古德诺1859~1939

1859 年1月18日生于纽约市布鲁克林 1879年美国阿默斯特学院获得文学学士学 位和文学硕士学位(1887年) 1882年哥伦比亚大学获得法学学士学位 1883~1914 年在哥伦比亚大学教授法律， 1903~1905年成为美国政治学会学会第一 任主席 。 1900 年参加起草了《纽约市宪章》。 1911~1912 年任美国 W.H. 塔夫脱总统的 节约与效率委员会委员 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问， 1915年发表《共和与君主论》,认为共和 制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造 舆论 1914~1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长， 1939年11月15日卒于巴尔的摩。 主要著作:《比较行政法》(1893年)《市 政问题》(1897年)《美国行政法院则》 (1905年)《政治与行政》(1900年)

1.对政治–行政二分法的进一步阐述政府体制中两种主要的或基本的政府功能 A政治—国家意志的表达 B行政—国家意志的执行 目的观点：政府机构之间的分工不可能像政府两种功 能之间划分得那样清楚。 表现： a一方面，执行机构基本都拥有大量的制定法令 权或立法权 b另一方面，立法机关有权用某种方式控制以执行国家 意志为主要职责的机关对国家意志的执行

政治与行政的几种划分斯坦因：宪政是主体有组织的意志，行政是主体依据意志的活动，国家 的宪政不能包有行政，如意志本身不能就是行为和劳动一样。宪政 不能据引行政，只是理解行政的任务并予以权利和设定。宪政若由 其固有概念而言，如无行政的行为 布隆赤里:政治是在重大且带普遍性的事项方面的国家活动，而“行政管 理”是在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的活动 范围，而行政管理是技术职员的事情 威尔逊：行政管理是政府工作中极为显著的一部分，是行动中的政府， 是政府的执行，政府的操作。行政不同与政治，行政管理是置身于 政治所特有的范围之外的，行政管理的问题不属于政治问题。

贡献：A第一次澄清了这种“二分”的提法造成的一种误解 (一种政府功能存在于一种政府机构之中) B第一次指明了这样一个道理，分权原则的极端形式 不能作为任何具体政治组织的基础。

2政治与行政协调的途径道路之1:政治对行政的适度控制 观点： (1)政治必须取得对行政的某种控制，这是政治与行政协调 的基础 控制方法A通过法定制度达到,如英国内阁必须对议会负责 B通过法外体制，由政党体制来完成，如美国。 (2)政治对行政的控制必须要有一定的限度 行政功能内部的划分： 执行功能，司法功能，准司法

功能(课税，具体规划，选举 等),统计功能，半科学化功能(专利事务管理，地质勘查 事务管理等) 如何保持恰当的控制限度： 控制行政功能中狭义的行政之机构，通过控制这种机构的高 层高官即可。

道路之2:行政的适度集权化 原因：分权理论的弊端，及政治与行政的 失调(中央和地方) 后果：地方不受控制，会走向国家分裂

政府一般对策:加强立法限制地方权力，避 免分裂，保证统一 理想途径：行政权的集中必要性：a行政效率 b民治政府本身的存在

美国政治与行政相协调的道路：集权的途径： 政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选； 政党对央行政官员和地方行政官员的 挑选; 条件： 政党本身的统一性；党员对党的忠诚 政党作用： 政党政治是资产阶级民主政治的基石，是资产阶级 民主的标志； 政党制度是民主制度协调运作的工具； 政党政治是资本主义政治制度的自我调整机制； 实质： 这是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇的 ﹑作为政府体制设计基础的分权制衡理论进行的深 刻反思

美国加强民主和效率协调的主攻方向 —政府体制的改革 主张： a变革美国行政分权的体制，从而使政党对政府负起全责； b对政党的行为作出规范，纳入法律的轨道，加以管束，防 止政党将自身变为目的。如选官制度的转变; c明确政党在政府体制中的地位，使其民主化，法制化，摆 脱少数控制操控; d政党应实行财务公开，防止政党和利益集团关系过于密切; e更加经常地使用公民投票的方法 政党分肥制：(spoils system) 就是竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种做法的目的是很明确的，首选它是对本党干部做出贡献 的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。其次，政党通过让本党主要领导 成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。最后，本党干 部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力， 更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分脏制。

功绩制：(merit system )国家行政机关通过考试和考核的方法达到量才任

职、优升劣汰的人事行政制度。主要内容是：国家行政机关以职位所需的知识、 能力、品德为标准，通过公开考试竞争，择优录用公务人员；以工作能力、特别 是服务实绩为标准，通过考核给予公务人员以晋升、奖励和报酬。它是现代文官 制度的基本特征之一。

(1)政治与行政是两种不同的功能，但这种区分是 纯理论上的，而 不可能是实践性上的。实践中，不 能被截然分开并分别予以不同

机关，而且之间必须取 得协调； (2)为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行 政“适度”地控制，即控制行政功能中之狭义的行政 机构—控制这种机构的高官 (3)为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都 是必要的 (4)美国的政党制度对于美国政治体制的顺利运转 是至关重要，必不可少的

古德诺与威尔逊思想的比较

(1)任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具 有共同规律可循； (2)行政与政治相关联，但又不同于政治，行政应 部分受控于政治；

(3)尽管政治与行政功能分化十分明显，但将其严 格区分是十分困难的； (4)都主张加强行政集权来建立高效率的政府

不同点

a对行政范畴的定义不同。古德诺认为行政作为国 家意志的执行，还包括司法；行政机关是政府中 最明显的部分，行政是国家在个别和细微事项方 面的活动。 b古德诺注重对政治行政关系的协调，注重研究行 政如何避免受政治的过度控制;威尔逊注重对行政 研究方法、行政执行以及如何通过政府管理来提 高效率的认证。 c最大的不同:古德诺认为“政治—行政”二分法渗 透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求— 民主与效率；威尔逊却认为，民主和效率是相矛 盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。

评价

积极： (1)不仅在威尔逊的基础上对政治—行政二分法做 了进一步阐述，而且对政治和行政的协调关系及如何实现 这种关系提出了自己独特的见解； (2)站在中小阶级利益一边，批评了美国建国之 初被奉为神圣的某些思想原则

不足： 把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正 地深入到行政管理内部的那些技术性细节上。 原因： 个人气质，性格因素，时代特征，阶级属性。

(一)注重对行政人员的选拔和培训，对行政管理 人员进行精神革命，树立促进行政管理科学化的 理念 (二)严格区分各机构的职责所在，做到真正的政治 与行政二分法 (三)强化分权意识，在保证中央集权的情况下赋 予地方政府更大的自主权力 (四)完善监督机制，同时做到监督的经常化同时 加强行政管理法制化建设

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