我国农地转用中的土地收益分配实证研究

一、导言 我国的农地转用主要通过农地征收实现，依靠土地征收权，政府在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后，强制性地取得集体农地并将之转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中，农民获得征地补偿费，政府取得农地转用过程中的土地增值收益，即实现了土地 发展 权归公和土地增值归公。一些学者(贾生华、张宏斌等，2003；刘燕萍，2002；任浩等，2003)对农地转用中的这种土地收益分配关系进行了 研究 ，但是，这些研究多是专门针对征地补偿的调查 分析 或个案调查，没有分地区、分土地供 应用 途、分土地供应方式对征地补偿和土地增值收益进行系统的实证分析。而系统地分析、比较我国农地转用过程中的土地收益分配关系，对于完善土地政策体系、改革土地征收制度、规范地方政府行为都是必要的。 为此我们在东、中、西部地区的部分城市进行了农地转用项目的抽样调查。这里我们利用江苏省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都区的调查数据对我国农地转用过程中的土地收益分配情况做一具体分析。需要说明的是，这次抽样调查的项目都是在2001～2004年已经完成农地转用报批、土地征收和土地供应的项目用地，调查并没有按照土地供应用途等进行分类抽样而是完全随机抽取样本的。3地调查收集并整理后形成的有效样本145个，其中江苏省昆山市40个，安徽省桐城市50个，四川省成都市新都区55个。按照用地类型划分，其中 工业 用地项目103个，占71.0％，商业、商品住宅、办公、商住综合和 旅游 用地项目33个，占22.8％，公益性用地项目9个，占6.2％；按照用地供应方式划分，协议出让供地项目123个，占84.8％，“招拍挂”出让供地项目13个，占9.0％，划拨供地项目9个，占6.2％。 这3个调查地区都属于建制市区。2001～2004年间，这些地区农地转用数量表现出不同程度的快速增长趋势，与此相一致，新增建设用地供应量持续快速增长。地处东部的昆山市农地转用规模和新增建设用地供应量，明显高出地处中西部的其他两个调查地区。从新增建设用地供应用途来看，多数地区以工业用地、住宅用地和公益性用地为主，说明工商业投资、房地产投资和政府公共建设投资是带动农地征收和各类建设用地需求增长的主要因素。从新增建设用地供应方式来看，各调查地区主要以协议和划拨方式供应，2002年开始不同程度地对商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地实行“招拍挂”出让。 本文在接下来的第二部分运用3个调查地区的建设项目用地抽样调查数据，首先分析在农地征收中农民实际获得的征地补偿费情况；在第三部分具体分析政府在农地征收和土地供应过程中取得的土地增值收益及其分配使用情况；第四部分在实证分析的基础上提出政策建议。 二、农地转用中的征地补偿费

(二)征地补偿费的相对水平 由于不同地区的土地供应价格不同，因此征地补偿费占土地供应价格的比例在不同地区之间存在较大差异。按照抽样样本计算，昆山市平均土地供应价格为216.4元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.9％；桐城市平均土地供应价格为168.9元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.6％；新都区平均土地供应价格为135.2元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的28.5％。很显然，由于东、中部地区各类用地的平均土地供应价格较高，征地补偿费占土地供应价格比例要高出西部地区。而严格意义上的土地财产补偿，即土地补偿费，在昆山、桐城、新都3地分别只占到平均土地供应价格的8.3％、4.3％和12.9％。 按照土地征收后的不同供应用途分析，在公益性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在工业用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％之间；在商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例在6％～25％之间。由公益性用地到工业用地再到商业、住宅等经营性用地，随着土地供应价格的提高，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低(见表2)。 表2 征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应用途) 单位：元/平方米、％ 江苏省昆山市 安徽省桐城市 四川省成都市新都区土地供应用途 征地补 土地供 占比 征地补 土地供 占比 征地补 土地供 占比 偿费 应价格 偿费 应价格 偿费 应价格经

营性用地 36.1 546.4 6.6 26.2 287.9 9.1 37.5 153.1 24.5工业用地 34.2 167.0 20.5 26.4 91.5 28.9 38.3 133.3 28.7公益性用地 32.8 65.8 49.8 25.6 79.9 32.0 57.7 99.3 58.1总体样本平均 34.3 216.4 15.9 26.3 168.9 15.6 38.5 135.2 28.5 按照土地征收后的不同供应方式分析，在以划拨方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在以协议方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％；在“招拍挂”方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在4％～20％。很显然，由划拨到协议出让再到“招拍挂”出让，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低。从抽样样本来看，在“招拍挂”方式出让的土地中，由于各调查地区具体采取的招标、拍卖和挂牌方式的组合策略不同等原因，土地供应价格的平均水平和征地补偿费占比也就不同。比如，新都区以挂牌方式为主，加上土地需求没有东中部地区旺盛，所以“招拍挂”出让土地的平均供应价格不是很高，征地补偿费占比则较高；昆山市以招标方式为主，而桐城市以拍卖和挂牌方式为主，这样桐城市“招拍挂”出让土地的平均供应价格要高出昆山市，征地补偿费占比则相反(见表3)。 表3 征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应方式) 单位：元/平方米、％ 江苏省昆山市 安徽省桐城市 四川省成都市新都区土地供应方式 土地供 土地供 土地供 补偿费 应价格 占比 补偿费 应价格 占比 补偿费 应价格 占比招拍挂 37.3 543.8 6.9 31.9 669.8 4.8 33.6 177.1 19协议 34 167.6 20.3 25.6 117.4 21.8 38.4 134.3 28.6划拨 32.3 65.8 49.1 25.6 79.9 32 57.7 99.3 58.1总体样本平均 34.3 216.4 15.9 26.3 168.9 15.6 38.5 135.2 28.5

三、农地转用中的土地增值收益 农用地转为建设用地使用，土地价格一般会发生上涨，即发生土地增值。对于这种土地增值，我国土地 经济 学家周诚(2002)从理论上将其分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值，并将由宗地外投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值这类并非业主直接投资引起的增值称为土地 自然 增值，主张土地自然增值归公并由 社会 公平分享。国外一些学者(epstein, richard a. , 1985; anders-on, j. e, 1993; g. c. v-an kooten, 1993)分析了在存在农地转用市场和规划管制的情形下农地价格和市地价格的差异，认为土地利用规划管制会使一些土地业主获得意外所得而使另一些土地业主蒙受意外损失，因而主张运用税收等手段对意外所得进行调节以促进社会公平。这些分析增进了人们对土地增值成因的理解，有助于完善土地政策体系，然而，在现实中人们很难对土地增值按照其成因进行具体分解。 这里我们根据政府取得土地增值收益的具体环节和土地增值的实现形式，将我国农地征收过程中的土地增值收益分作两部分来加以分析。一部分是在土地征收即土地取得环节政府以税费的形式取得的土地增值收益，我们称之为初次土地增值收益；另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，我们称之为二次土地增值收益。 (一)土地征收环节取得的初次土地增值收益 土地征收环节取得的初次土地增值收益，表现为政府在土地征收环节刚性征收的税费，具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。这部分土地增值收益随着土地征收的完成而由政府实际取得。其中，耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费是依据耕地补偿制度，由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新的耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取，主要用于征地、安置、拆迁过程中的办公、业务培训、宣传 教育 等业务开支，类似于中介事务性质的成本支出；一些地方征收的农业建设基金等其他收费也主要用于农业开发。虽然这些税费具有不同的政策目标，但是它们都来源于土地增值。如果把完成农地转用审批和土地征收所必须支付的成本费用定义为土地取得价格的话，初次土地增值收益就是土地取得价格和征地补偿费相比较的增加值。 根据抽样

调查，综合各类用地计算，在土地征收环节政府取得的税费收益的平均水平是，江苏省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都区21.5元/平方米(见表4)，土地的平均取得价格分别为66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府税费收入占当地平均土地取得价格的比例分别为48.5％、41.9％和35.8％。这说明，在土地征收环节政府通过税费的形式取得了接近于征地补偿费水平的初次土地增值收益。 表4 农地征收中的政府税费收入 单位：元/平方米、％ 地区 征地管理费 耕地占用税 耕地开垦费 其他 合计昆山 1.5 8.3 9.0 13.5 32.3桐城 1.0 5.3 7.0 5.7 19.0新都 1.6 6.7 13.2 0.0 21.5平均 1.4 6.8 9.7 6.4 24.3

从表5和表6可以看出，虽然政府税费是刚性征收的，但是，由于对公益性用地和工业用地存在不同程度的税费减免，因此初次土地增值收益的绝对数额一般表现出商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地高于工业用地、工业用地高于公益性用地、“招拍挂”出让土地高出协议出让土地、协议出让土地高出划拨土地的特点，而初次土地增值收益在土地供应价格中的占比则相反。

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