农村土地流转中存在的问题及其对策探析

农村土地流转中存在的问题及其对策探析 ——以小新寨为例

摘要：近年来，中央以及各级党委政府都非常重视，农村土地的使用权流转问题，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，是现代农业发展的必然要求和现实需要，对农村经济社会发展具有重要作用。为此本文旨在研究农村土地流转中存在的问题，并分析其存在的原因从中寻求能够更加完善农村土地流转的有效性对策

关键词：土地流转 机制 程序 管理 生产 承包

一、土地流转的重要性

（一）土地流转的概念界定

对于土地流转的概念界定，尚没有直接明确的界定，李先春在《农村土地流转制度浅识》中进一步将土地流转定义为通过地租、地价等经济指标的合理确定，以转让、出租和抵押等形式，将土地使用权的流转引入市场，这个概念将土地流转对象主要限定在了土地使用权上，同时这个定义也指示出了土地流转对象的价值衡量标准和手段，即地租地价。在《农村土地使用权流转市场化研究》中吴月芽将其定义为土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，主要是土地所有权和土地使用权，这个定义明确了土地流转中的实质对象即土地所有权和土地所有权。 在我国目前最主要的土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权。转让使用权土地承包经营权的流转形式，包括转包、出租、互换、入股、抵押与转让等。土地承包经营权的流转应当遵循以下原则：(1)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方承包方进行土地承包经营的流转：(2)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；(3)流转的期限不得超过承包期的剩余期限；(4)受让人须有农业经营能力；(5)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

（二）土地流转的重要性

大力发展农村土地流转有利于进一步推进农业产业化经营，加快农业发展。随着传统农业向现代农业的过渡，小规模、低投入、粗放型的经营模式越来越难

以适应大规模、高投入和集约型的现代农业的发展要求，加快土地流转可以把分散的土地集中起来实行规模化生产，改变了单个农户家庭式低效率的传统的农业经营模式，使得土地的综合效益达到最大化，同时为土地的集中、集约化生产奠定基础，为农业的现代化提供条件，转变了农业增长方式，促进了土地利用率的利用率，减少了因为外出打工人员过多而出现土地荒芜的现象；促进了土地向规模经营方向发展，土地逐步集中到种植能手经营后，提高了农民组织化程度，实现了土地、资金、技术和人才的有机结合，大幅度提高了土地的产出，提升了农业的整体效益。

有利于增加农民收入。在实施土地流转以前，许多地方农民宁愿一辈子穷守着自家三分地，也不愿放弃对土地使用权的拥有。试行土地流转以后，许多地方出现了争相抢先来转包土地的局面。在生产经营过程中，接包者带来了先进的农业生产技术和管理经验，促进了当地广大农民积极主动参与农业结构的调整和学习先进的农业生产技术及管理经验。传统的思想观念得到了极大的解放和更新，广大农民深刻意识到调整农业产业结构和增加科技投入的重要性和必要性。由于土地使用权的转让，一部分农民就可以安心出外务积极投身于二、三产业并且没有了担心田地无人种的后顾之忧，他们凭着自身的资本积累，发挥和结合自己的优势及各种技术特长而创收。另一部分从事农业专业性生产的农民，他们进行农业集约经营和规模经营，加上有国家优惠政策的扶持，他们在专业化的农业生产中积累了经验提高了劳动效率，大大增加了农民的收入。

二、目前泸西县小新寨村土地流转现状

自税费改革后，农村取消了“三提五统”的收费，村委会各项工作的开展只能靠政府扶持和到各单位部门“化缘”。没有了经费保障，村委各项工作的开展寸步难行，“无钱办事、无力办事”的状况成了各村委发展的共同难题。为改变这一现状，中枢镇党委、政府积极探索发展壮大农村集体经济的新路子，把小新寨村委会作为试点，通过政府出资租赁45亩土地发展产业，用于村委会发展集体经济。

2011年，该村委会在租赁的45亩土地上建立了农业示范基地，选择灯盏花这一新型产业进行规模化示范种植。在建设示范基地的过程中，镇党委要求各村干部转变以往站在田边“指手划脚”只说不干的作风，积极以身作则投入到灯盏花的

种植中，充分发挥领导干部的带头作用，以实际行动来证明村委会发展这一新兴产业壮大集体经济收入的信心和决心。

通过一年的努力，该村委会种植的灯盏花，获得35万元的经济收入。良好的经济效益，极大地激发了该村群众发展灯盏花产业的积极性，2012年该村委会报名种植灯盏花的群众就达到120余户，规划种植面积达到了230余亩。村委会有了这笔35万元的经济收入，不仅新建了村党总支活动室，完善了各项制度建设，通过增强村级组织的服务功能，使村党总支的战斗堡垒作用得到充分发挥，村级组织凝聚力、战斗力明显增强。

中枢镇党委、政府深入实施帮扶工程，落实专项帮扶资金，帮扶农村发展壮大集体经济，小新寨村采取土地流转的方式发展灯盏花产业不断壮大集体经济收入的成功经验，为中枢镇其他村委会发展壮大集体经济开好了头，起到了积极的示范带动作用。1

三、泸西县小新寨土地流转中存在的问题

农村土地流转总体上可以说是健康、有序的，对促进农业规模化，产业化生产，增加农民收入起到了积极作用。但是由于目前法律制度、流转方法、流转程序等还不完善,而且在利益驱动下,集体土地违法征收、隐性流转、违法流转大量存在,土地纠纷日益增多,成为社会不稳定的重要因素，直接影响到农村土地流转市场的发育和完善。使得农村土地流转还处在一个分散的、自发的、不规范的发展阶段。具体表现在：

（一）思想落后，恋土意识较浓

土地作为农民最根本的生活保障。尤其是在农村，土地是必不可少的，甚至是整个家庭的收入来源，但由于受中国传统的思想观念的影响，我国农民恋土情节十分严重，他们仍然把土地作为安身立命的基本生活资料，仍然把土地最为“活命田”和就业的最后退路，大多数村民宁可粗放经营，甚至是撂荒，也不愿意把土地流转出去，一些村民甚至误解了土地流转的含义，认为是对土地的重新调整，有些村民想承包土地但是又心存忧虑，处于纠结之中。严重阻碍了土地流转的速度和规模。另外，还有我国部分官员思想僵化，一些地方村组干部不同程度的存在模糊不清甚至是错误的认识，认为土地流转就是削弱了村组干部的权力，不敢1《中枢镇糯布村壮大集体经济引领群众增收致富》 2012年

尝试，不敢创新；各级农经管理部门职能较弱，职责不明确、分工不具体、管理不到位等因素都在一定程度上制约着农村土地流转。

（二）农村土地流转机制不健全，土地流转不规范

土地流转本身就是一种经济活动，因此，必须遵循经济交易的合法程序，而其中签订合同就是最重要的，它可以最大限度的保护农民的权益流转合同普遍欠规范。由于目前，在我国农村土地流转机制不健全，土地流转大多处于自发和无序状态，部分农民法律意识淡薄，合同化程度不高、相互之间的转包、转让往往采用口头协议的形式进行，没有通过签订流转合同来确定双方的权利义务，引发较多矛盾和纠纷。在调查中该村没有一份正式的土地流转合同，他们大多是采用按手印和口头协议的方式进行流转。即使是有的采用签合同方式的，他们虽然签订了流转合同，但双方权利义务不明确，因此，产生了许多土地流转矛盾纠纷，致使土地承包关系混乱，土地流转纠纷隐患增多。大部分农户还反映，土地租金低、支付租金又不及时；有的土地流转村签订协议年限长，协议内说好租金随市场价格调整，但是真正实施起来租金很难增加。

（三）村组织在土地流转中定位不当，对土地流转进行行政干预

在一些地方, 由于相当一部分农民和基层干部对土地承包经营权益内容理解不透, 对流转的界限规定不明白, 违背农民意愿、强制土地流转的现象经常出现。一些地方乡镇基层干部过于强调集体对土地的所有权, 甚至把土地集体所有权看做乡村干部的所有权。对土地流转的主体不明确,对基层政府和村集体定位不当, 行政干预过多。有的干部直接充当土地流转的主体, 不尊重农民意愿, 随意改变土地承包关系, 搞强制性的土地流转, 严重损害了农民的利益。在调查的过程中，大部分村民透漏，该村流转给村集体的土地，结果被村委会几名干部瓜分，在利用土地的同时还存在粗放型经营，对于流转的土地只种不管，他们为的仅仅的能够从政府那里捞取补贴，但是却严重的降低的土地的利用率，直接损害了农民的利益。

(四)农村土地市场不完善，监督机制不健全

市场发育滞后导致土地流转信息不对称，供需受阻，土地受让者找不到土地出让者，土地出让者又找不到土地受让者，增大了流转障碍，市场没能发挥“牵

线搭桥”的中介作用。2一是受地域和阶层的限制，承包经营权转入、转出的信息都不能广泛传播，造成流通的信息极为不对称，使得承包经营权的流转被限定在一定的范围之内，难以形成规模化效益。主要是由于，大部分乡镇没有专门的土地流转服务机构，中介服务体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上直接影响了土地流转的速度、规模和效益。二是管理监督薄弱。农户问的土地流转多为口头协议，没有明确双方的权利和义务。农户与业主问的土地租赁合同多数是双方自行草拟，合同具体条款不具体，权利义务等事项没定不规范。部分草签了的书面合同没有报告卡于社集体经济组织，史没有到主管部门备案，合同监督执行不力。

(五)缺乏对流转土地的有效管理

处于流转发育的初期，思想的落后，缺乏科学技术的指导，在流转以后进行规模经营的土地上，依然存在着粗放型的生产模式，土地流转的作用没有更好的体现出来。在调查的过程中，该地的生产基地几乎都是荒芜，流转给集体的都是优质良田，但是村集体却流转出去就不管理，

四、推进农村土地流转的对策

针对农村土地流转中的现有问题，结合当前农业发展的实际，采取以下措施：

（一）统一思想，提高村民意识，加强宣传教育

针对村民严重的是土地为生命的“土地情节” 当前各级政府应进一步统一思想，提高认识。一方面政府要加强农村土地流转制度的宣传力度，充分利用各种媒体或者采取知识讲座，贴海报等多种方式大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型让农民真正的了解土地流转的益处，使他们认识到土地流转不会丧失他们生活的来源，相反可以增加农民的收入。另一个方面，村委会干部是农村集体土地直接管理人员。村组干部必须站在维护农民合法利益的角度，以高度的责任感，高度重视土地流转工作，要切实保护集体土地，切实维护发包人、承包人和农民的切身利益。而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权，因此，准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色对于农村土地流转起着十分重要的作用。

（二）健全土地流转机制 2李江涛，钟晓兰，赣南山区农村土地使用权流转研究[J].安徽农业科学,2011

一是加强地籍管理，建立土地档案，比如对各种具体的土地所有权进行行登记、造册等，对所有权的转换给以公证和换契，对使用权的转让过程给以备案，对土地数量进行土地丈量，土地质量进行记载，地貌进行记录，土地的肥力给予确认，土地使用方向进行登记等；制订统一的流转合同文本和证书，落实土地流转合同制。3二要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划, 做好土地的集中连片和整理工作, 改善农田基础设施建设, 为农地流转创造良好的环境。

(三)从各地实际出发，因地制宜地开展农村土地流转

在实施大范围有组织的土地流转时，应当充分考虑当地现有的经济发展水平和农村劳动力状况。一些不适宜开展大范围土地流转的地区，应为农户间的流转创造条件并加以指导。在流转实施过程中，要遵循依法自愿有偿的原则，不违背农民意愿流转，保护农民的合法权益。对于一些经营能力不强的农户，可以鼓励将承包的小范围土地的使用权转让给种田能手或合作社，同时，自己又可以被雇佣身份继续从事耕作经营，这样既获得转让收入，又可获得工资性收入，远高于自己承包经营土地的收入水平。

（四）加强土地流转的管理

土地流转以后，并非就可以放任不管，相反，对于流转后的土地，各级政府部门更应加强检查监督和事后管理。只有通过对这些流转土地的定期或不定期的检查和监督，才能保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象，真正使有限的土地资源得到充分利用和合理的开发。建立一个多层次、多样化的农村土地市场结构，各级政府应对土地流转加以重视，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，进一步促进农村土地市场体系的建立和完善。

五、结束语

土地作为一种原创性不可再生的资源，既具有人们经济活动的直接的使用价值和经济价值，又具有人类生存所必需的空间环境和生活载体的社会价值，是人3农村土地流转中的问题及其对策.李剑锋

类生存最基本的条件。农村土地流转对促进农村稳定、发展现代农业、提高农民收入、加快城镇化发展速度、缓解城乡二元结构矛盾具有重要意义，是实现城乡统筹发展的重要突破口。当然，我们不能盲目地实行土地流转，不顾实际情况地搞规模化经营，不能搞行政命令式的土地流转，要充分考虑农民的利益。这个过程也需要时间的考验，应该循序渐进，稳步前进，引导农村土地流转制度科学有序地进行。

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