关于推进国家旅游综合改革试点的几点思考

合改革试点的几点思考

张家界建市20多年来，旅游从小到大、由弱到强，实现了从旅游资源大市向旅游产业大市的发展，成为全国旅游发展的一个成功范例。张家界不仅拥有中国第一个国家森林公园、世界自然遗产、世界地质公园、国家重点风景名胜区、国家5A级旅游区等顶尖级旅游品牌，而且还荣获“中国优秀旅游城市”、“全国文明风景区”、“中国最具海外影响力城市”等多项殊誉，被湖南省确定为全省旅游龙头，成为国家旅游局向国际市场重点推荐的旅游目的地和海内外关注的旅游热点地区。去年12月14日，国家旅游局批复同意将张家界和成都、秦皇岛和舟山市作为全国首批旅游综合改革试点市，这标志着张家界旅游改革发展进入了国家层面。张家界作为四个试点市之一，任务艰巨、难度不小，必须抓住机遇、改革创新，加快世界旅游精品建设进程。

一、推进体制创新，探索建立张家界国家公园

（一）改革核心景区体制，建立张家界国家公园。关于张家界核心景区管理体制问题，确属一个敏感的话题。我认为，景区体制改革事关国家旅游综合改革试点大局，事关张家界旅游业能否可持续发展，世界自然遗产能否保证永远安全存在等沉重话题。建市二十多年的实践证明：一个景区由两个不同主体进行管理，弊大于利，现在到了非改不可的时候了。要改变这种现状，比较可行的出路是全面整合张家界旅游资源，建议在张家界核心景区建立中国第一个国家公园——张家界国家公园。由于张家界国家森林公园已经过近30年的过渡与检验，张家界这一片举世罕见的石英砂岩大峰林和98%的植被，已被举世公认为“天下第一奇山”。它先后赢得世界自然遗产、世界地质公园、中国第一个国家森林公园、全国重点风景名胜区、国家首批5A级景区、全国文明风景旅游区等一系列桂冠，就可证明，今天我们提出来将为中华国土争辉、为中华民族争光、为中国旅游作出表率的张家界国家森林公园升格为“张家界国家公园”是水到渠成、顺理成章的。张家界人有责任，也是最有资格把中国第一个国家森林公园推向中国第一个国家公园的宝座。这是一个大手笔、大杰作、大旅游、大概念的崭新体制。国家公园是个筐，什么都可以装，即将张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区和杨家界景区合并为张家界国家公园，设立张家界国家公园管理局，管理机构选在沙堤两岔出口与景区居民搬迁一起打造成一个张家界国家公园新城。这是公园唯一行使管理权力的行政业务机构，属于事业性质，直属市委市人民政府管理，达到景区统一管理的目的。探索经营公司化、管理专业化。设立专业管理机构，主要是旅游管理、旅游宣传、规划建设、资源保护、科普教育、旅游接待等职能。设立一个相应的经营公司，即张家界旅游服务股份有限公司，主要是营销策划、宣传促销、市场开发、旅游服务（旅游门票、旅游酒店、旅游交通、旅游商品、旅游保洁等）等。我们坚信一个全新体制、全新概念的张家界国家公园即将诞生，它必将为张家界市第二次崛起撑起一片蓝天。

（二）保护世界自然遗产，实施景区居民搬迁。为确保核心景区生态平衡、资源永续利用，世界自然遗产的金字招牌永远闪光，势必将核心景区的世居户居民迁出景区。但由于景区居民早已认识到问题的严重性，主动提出搬迁出景区，牺牲即得利益，这样为景区生态环境保护让路，成为我市的国家旅游综合改革试点城市建设的先行实践者。建议在沙堤率先新建一

个居民新村，探索出一条“核心景区保护、原住居民迁出、新建一座边城”的新路子，也可将天子山、蔡家峪的居民一同迁出。而张家界村在核心景区的边缘，也鼓励村民迁出，保留一部分民俗文化村落，如张氏祠堂，统一规划，打造游客购物、观赏的土家山寨，未来的文化遗产，建成旅游精品线路。

二、坚持人与资源环境和谐共生，走低碳旅游发展之路

“低碳旅游”概念的正式提出，最早见于2009年5月世界经济论坛“走向低碳的旅行及旅游业”的报告。该报告根据世界旅游业以及航空、海运和陆路运输业的联合调查写成。报告显示，旅游业(包括与旅游业相关的运输业)碳排放占世界总量的5%，其中运输业占2%，纯旅游业占3%。可见，低碳旅游，不但可以最大程度上的保护环境，减少浪费，更可以为整个社会的节能减排做出贡献。事实上，在实践层面上，张家界市的“低碳旅游”早已进行。在张家界市的各主要景区景点，早就已经禁止机动车进入，改以环保车代替，以减少二氧化碳排放量。政府号召民众尽量少使用一次性用品，在外旅行尽量使用公共交通工具，不随手丢弃垃圾，等等。这些行动，都是低碳旅游的举措，只是还没有上升到政策层面上大力倡导和推广。今后一个时期，张家界市将在全国率先建设低碳旅游示范区。

（一）制定低碳旅游发展规划和行动方案。要加快编制张家界市低碳旅游发展规划，明确低碳旅游发展的总体思路、原则、目标和任务，细化各重点领域工作部署，确定重点项目，以规划为引导，统筹推进低碳旅游发展各项工作。把发展低碳旅游纳入国民经济和社会发展规划，把各项目标分解到有关部门的年度工作计划中。要紧扣降碳和节能减排目标，张家界市要在全国率先制定一个完整的低碳旅游行动方案和行动计划。建立协调机制，明确各相关主体责任，对启动、实施、宣传教育及成果推广应用等具体行动作出计划。

（二）研究制定和实施《低碳旅游标准》。低碳旅游需要主管部门政策引导、旅游企业努力实践以及广大旅游者的积极参与。亟待制定《低碳旅游标准》来引导和体系化。张家界市人民政府要在国家旅游局的指导和帮助下，组织国内外节能减排、气候变化、旅游等方面专家以及旅游企业、民间绿色组织人士研究、起草低碳旅游行业标准，为全国积累经验，待成熟后再申报国家标准。

（三）发出低碳旅游倡议和发布《低碳旅游手册》。由张家界市人民政府或者张家界市旅游协会面向全市旅游行业发出低碳旅游倡议书，鼓励和引导全市旅游企业形成低碳联盟，推广、交流节能减排技术，并从旅游经营环节开始推行低碳旅游方式及低碳旅游线路，共同营造良好的低碳旅游氛围。与此同时，收集、整理国内外低碳旅游小窍门和实用方法，按旅游六要素分门别类地总结形成便于旅游者携带和操作的《低碳旅游手册》。开发、推广和普及基于互联网的低碳旅游节能减排软件，计算减少的碳排放，提高旅游者的降碳、节能减排的意识和能力。

（四）建设低碳旅游研究与创新平台。在国家旅游局等国家有关部门的大力支持下，力争在张家界是建立低碳旅游国家工程实验室或重点实验室、技术创新研究开发基地；重点研究建筑节能、酒店节水、新能源利用、低碳交通工具研发及控污减排等关键技术，为低碳旅游提供技术支撑。建立节能减排公共技术服务体系和以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术服务与成果转化体系；建立国际合作平台，通过技术转移和市场化运作进行转让，共享先进的技术和管理模式。

（五）加强协调配合。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出，旅游节能减排工程近期着重在宾馆饭店、景区景点、低碳旅游示范城市试点和绿色环保旅游企业创建四个方面。为达到“五年内将星级饭店、A级景区用水用电量降低20%”等具体工作要求，张家界市将根据各自不同的要求和目标，抓紧建立相应工作机制，广泛开展创建低碳景区、绿色饭店、低碳城市和绿色环保旅游企业等四大创建活动。把发展低碳旅游的主要任务落实到具体项目上，以项目建设为抓手，确保各项任务目标完成。制定优惠政策，加大招商引资和项目

建设力度，构建以低碳经济为主导的产业结构，为发展低碳旅游提供坚实的产业基础。在市区，要注重产业布局，提高项目质量，对国家明令禁止和限制，不符合节能、环保要求的项目，要坚决禁止。整合各种资源，充分发挥各单位在发展低碳旅游中的职能作用。发改、规划、住建、城管、财税、工商、金融等部门要对低碳产业发展、低碳产品应用和低碳技术推广给予大力支持。有关部门要做好数据指标监测，加强动态管理。组织、人事部门要创新人才管理体制，优化人才环境，吸引更多的技术和管理人才到保定创业。宣传部门要加大宣传力度，大力营造发展低碳旅游的浓厚氛围。

三、推进城市强基转型，加快国际风景旅游城市建设

张家界市被列为国家旅游综合改革试点城市，应抢抓机遇，乘势而上，围绕国家旅游综合改革，破解城市建设这一难点，建设国际风景旅游城市。

（一）强化基础建新城。按照适度超前、配套完善要求，坚持市场化、产业化、社会化方向，加强项目开发、储备，突出重点，加大投入，集中力量建设支撑全市经济社会发展的基础设施，特别是立体交通、能源水利、生态环保、公共安全等项目，构建与科学发展相适应的现代基础设施体系。一是构建现代交通体系。围绕建设武陵山区旅游交通枢纽的总体战略，坚持以旅游集散、商贸物流服务为重点，与城市空间结构及布局形态相协调，构筑功能完善、结构合理、能力充分、运行高效、服务优质，与高速公路、铁路、航空运输及城市交通有效衔接的现代综合交通体系。二是构建现代能源供应体系。坚持保障供给、提高效率、优化结构、保护环境的原则，合理利用传统能源，加快发展新能源，加强能源基础设施建设，提高能源保障水平。三是构建安全水利保障体系。加强大中型水利基础设施建设，深入开展澧水流域及其他中小河流综合治理，健全防洪减灾和水资源配置体系。坚持开源节流并举，加快建设一批支撑我市经济社会发展的水利基础设施和重要水源工程。四是构建社会公共安全防范体系。立足创建“平安张家界”，加大投入，加强安全设施项目建设，加快建立健全现代社会公共安全防范体系。加强防灾减灾体系建设，改善技术装备条件，建立公共安全信息发布平台，健全市县分级响应的应急指挥系统，加大应急物资储备，提高气象、地震、山洪、消防、重大疫情、环境污染、食品药品安全等重大灾害和突发公共事件的预测预警与应急处置能力。加大煤炭开采、工程施工等高危险行业安全防范设施投入，强化责任监管，健全安全保障体系和安全生产长效管理机制，遏制重大事故发生。加强监管中心、交通指挥中心、治安电子监控系统、乡镇庭所等政法基础设施建设，增强安全保障能力。

（二）调整区划建城镇。一是扩大中心城市范围。中心城市区以澧水为中轴向东西南北扩展，东到黄家铺，西至玉皇洞景区，南到天门山景区，北至张家界国家森林公园。分设东、西、南、北四个城区具体管理，形成激励竞争机制，实现突破性发展。街道以景区景点命名，让来张家界的中外游人首先在张家界国际风景旅游城市认知景区景点名称，有身入其境感受。二是调整区县布局。以澧水为界划分为两区，澧水以南为永定区更名为天门山区，除现有的乡镇以外，新增金岩乡、溪口镇、洞溪乡等十一个乡镇，区府设西溪坪。澧水以北为大庸区，除现有的乡镇外，新增协合乡、中湖乡等十一个乡镇，区府设在大庸桥。武陵源区更名为武陵源县，其范围调整为：索溪峪镇、三官寺乡、许家坊乡、阳和乡、甘堰乡、江垭镇、象市镇、三合口乡、西莲乡、人潮溪乡、赵家岗乡、竹叶坪乡、天子山镇等十三个乡镇，县府设三官寺或阳和。慈利县、桑植县所辖乡镇基本维持不变（除重新划入天门山区、大庸区、武陵源县以外的乡镇）。调整方案2，将张家界国家公园管理局机构设在武陵源区政府，武陵源区政府设在沙堤乡，将沙堤乡、新桥镇、合作桥乡、许家坊乡、甘堰乡、阳和乡、三官寺乡划入武陵源区，中湖乡、天子山镇划入永定区。三是发挥中心城市的辐射作用。着力打造一小时旅游经济圈，重点发展三个县城（桑植县建成白族城、慈利县建成汉族城，武陵源县建成土家族城），五个旅游镇（温塘打造成边城、大坪、教字垭、新桥、阳和）。统筹兼顾龙山、石门、桃源、沅陵、古丈、吉首、永顺2小时旅游经济圈。逐步形成以张家界为中心，

包括黔江、长江三峡、恩施、怀化、铜仁等中西部大旅游经济圈。

（三）创新机制建精品。要解决建设城市、经营城市、管理城市三者关系。一个城市只建不管、只管不经营都不会得到长足发展。建议把如何经营城市这一课题作为当务之急解答，利用旅游资源优势招商引资，让“开发商发财、城市得发展”的理念得以实践，有利于加快国际风景旅游城市的建设。如招商的项目投资额与城市建设用地挂牌相结合，让利于开发商，以土地换繁荣。

（四）创建平安建名城。管理城市是关键，分区域管理，按照东西南北城区分片包干负责制，制定竞争奖励机制，每一个季度开展一次讲评，半年进行一次总结，一年召开一次表彰会，对城市管理有方者给予重奖重用，实行末位淘汰制。围绕低碳绿城、平安和谐、生态文明创建活动推动城市管理，成为全世界最佳旅游城市。

四、加强区域合作，统筹推进区域一体化发展

张家界市地处武陵山经济协作区，2010年国家发改委出台了加快建设武陵山经济协作区规划编制的通知，将推进武陵山经济协作区一体化进程。与此同时，张家界市曾经是湘鄂黔渝四省市边区苏维埃政府所在地，具有很强的边区区位优势，历史上曾经发挥过协调引领作用。今后，张家界市将充分发挥国家旅游综合改革实验区先行先试的优势，把建立区域旅游协作示范区作为武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区区域经济一体化发展的重要内容，以提高旅游资源使用效率和旅游整体竞争力为关键抓手，建立长效合作机制，加强重点领域合作，不断提升合作层次和水平，形成市场驱动、政府推动、民间互动的多元、立体合作关系，逐步实现无障碍旅游，并把张家界打造成武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区的游客集散中心、旅游会展中心、旅游商品生产中心、空港物流中心、文化演艺中心等，充分显现并切实发挥张家界市在武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区的协调引领作用。（一）建立区域旅游协调机制。在武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区行政首长协商机制下，设立“旅游业发展一体化小组”，将旅游业作为武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区区域经济一体化发展的优先推进领域，加强合作，协调解决跨省区的旅游业发展问题，共同打造“武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区无障碍旅游区”，实现合作共赢。（二）探索区域旅游立法合作。组织制定武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区旅游发展管理条例，从法律层面对旅游资源整合、产品联合开发、市场共建、联合营销、旅游交通服务、旅游执法等方面进行规定，进一步规范区域旅游市场秩序，强化区域旅游市场的统一性，推进市场对内对外开放，确保区域旅游合作顺利进行和有法可依，促进武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区旅游产业健康发展。

（三）加强区域旅游交通服务合作。加强跨省区交通设施建设，提高区域内景区的可进入性。共同协调民航部门，合理方案机场布局，加快相关机场建设；尽快解决连通区域内的铁路、高速公路、国道、省道的断头路和瓶颈路段。加强武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区区域内交通管理。减少设卡收费，治理乱收费、乱罚款，保证道路交通顺畅；共建旅游指引标识系统，制定统一的《武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区区域旅游道路交通标识规范》，按照规范设置统一的旅游交通指示牌。

（四）强化产品开发与宣传推介合作。相关地方政府要积极合作，做好跨行政区的旅游资源开发，避免无序开发、重复开发和恶性竞争，增强旅游产品的规模性、独特性和互补性。武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区旅游主管部门要统筹协调，统一行动，采取联合营销战略参加国内外重要的旅游展销会、交易会和洽谈会，建立境外常年促销长效机制，共同巩固国内外传统客源市场，扩大新的客源市场。充分利用各种媒体渠道，共同塑造“武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区旅游”形象和品牌，提高区域旅游产业竞争力。（五）开展区域旅游线路合作。相邻省区各地方政府和企业要加强合作，提高相邻景区景点的通达性，共同设计培育跨省区旅游精品线路，用精彩的旅游线路串起各省区优质的旅游

产品，达到客源共享、利益共享的效果。

（六）引导企业跨区域合作。武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区各级政府要坚决取消歧视性、排他性的行政法规、制度和政策，为企业跨区域经营创造良好的市场和政策环境。引导企业通过战略联盟、连锁经营等多种方式加强合作。鼓励各大旅行社与汽车租赁公司合作，推出“一地注册、畅游张家界”自驾车旅游合作项目和服务。支持旅行社在异地设立分支机构，所在地政府要给予与本地旅行社同等政策待遇。旅游车辆在异地运行，所在地公安交通、旅游部门要给予与本地旅游车同等待遇。实行武陵山经济协作区和湘鄂黔渝四省市边区区域内导游资质相互认可，旅游团队到异地旅游，所在地不得强制要求“地陪”。

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