城市规划中的社会公平性问题浅析_陈清明

第15卷　第1期2000年2月

文章编号:100322398(2000)0120039204

人　文　地　理HUMANGEOGRAPHYVol115,No11　Feb12000　

城市规划中的社会公平性问题浅析

陈清明1,陈启宁2,徐建刚1

Ξ

(11华东师范大学地理系城市与环境遥感开放实验室;21苏州工业园区规划建设局)

提　要:本文以可持续发展的观点,形式;并通过建立分析模型,分析研究;文中还就苏州工业园区为例,,划中对规划公平问题重视的重要性。

关键词:城市规划;社会公平性;G中图分类号:K90118　SOCIALEQUALITYINURBANPLANNING

121

CHENQing2ming,CHENQi2ning,XUJian2gang

(11DepartmentofGeography,EarthChinaNormalUniversity,Shanghai200062,China;21Planning&ConstructionBureauofSuzhouIndustrialPark,Suzhou215021,China)

Abstract

Fromtheviewpointofsustainabledevelopment,thepaperanalysestheseveralstylesofsocialequalityinmodernurbanplanning.Bybuildingtheanalysismodelandusingthespa2tialanalysisofGIS,thepaperinquiresintothesocialequalityinurbanlanduseplanning.AlloftheanalysismodelsareshownbytheexampleofSuzhouIndustrialPark.Finally,someshortconclusionsaremade.

KeyWords:urbanplanning;socialequality;GISspatialanalysis

1　问题的提出

公平性(Fairness)问题在现实中无不作用于我们每个人的日常生活,各种社会、政治和经济差别无不影响着人们的生活和感情状态[1]。尽管不同的学科对“社会公平”的理解不尽一致,勿容置疑的一点是:确保社会每一社会成员,无论其经济基础、社会地位、种族差异或性别特征,拥有平等的竞争和发展机会是现代社会文明的标志之一。

“公平性”是可持续发展(SustainableDevelop2ment)概念的核心内容之一,社会资源的分配在时间和空间上都应体现公平,也就是代际公平和代内

不同人群之间的公平[2]。在联合国第二届人居大会上,包括中国政府在内的各国政府庄严承诺:“要推动社会进步,使其在生态系统的承受能力之内,充分利用资源,并考虑到未来的原则,为所有人,特别是易受伤害或处境不利的群体,获得与大自然及其文化遗产、精神和文化价值观相协调的健康、安全和富于成效的生活提供平等机会,……从而促进

[3]

国家可持续发展目标的实现。”公平地占有城市资源特别是土地资源也是现代城市规划的首要的和基本的原则[4]。目前,在我国向市场经济转换的背景下,不同的利益集团已经并将更多地参与到城市建设中,城市建设的投资已经形成多方融资、集资、贷

Ξ

收稿日期:1999—05—30;修订日期:1999—05—28

作者简介:陈清明(1970—),男,华东师范大学地理系人文地理学硕士研究生,主要从事城市规划信息化和地理信息

系统的研究,已在《城市规划》、《测绘通报》等刊物发表论文4篇。

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款和吸引外资相结合的多元化局面,城市土地开发已成为一种市场行为,其活动受价值规律的作用[5]。以个人利益驱动为特征的市场机制无法保证普通民众和城市的整体利益,目前在中国城市建设中以下现象随处可见:大量以赢利为目的的土地开发项目挤占公用绿地和各种市政设施用地及公共文化设施用地、开发商通过片面提高建筑容积率和增大建筑密度及减少建筑间距等途径进行城市土地的超强度开发[6]。在这一宏观背景下,城市规划作为城市空间资源合理配置的手段,作为城市综合体内各方利益的协调者,不仅要谋求土地尽可能多的产出效率,为城市生产提供良好条件;更应始终将城市的整体利益和普通居民的公众利益放在首位,民提供安全、舒适、宜人的环境,发展提供依据。

,,这对于科学合理地评价整个城市规划体系,对于城市规划的修编以及规划的实施都将有着十分重要的指导意义。

2　城市规划中公平性问题的主要表现

公平性问题贯穿于城市规划的全部过程。从规划决策的确立到规划的实施和管理,以及城市规划的成果中无不反映出规划的公平性。211　规划决策过程中的公众参与

传统计划体制下的城市规划往往是政府计划的延伸和规划专家的“精英谋略”,规划部门作为政府职能管理部门,主要任务是执行政府的政策,缺乏对资源的控制权[7],如此情况下形成的规划严重脱离社会民众,从而注定了其“墙上挂挂”的归宿。既然城市规划是城市中不同利益的协调者,如果其决策过程没有公众的参与,不同利益者没有均等的机会和发言权,其有效性、规划成果中公众利益的体现以及规划的落实都是令人怀疑的。

从西方国家的成功经验来看,为了缓解社会不同利益集团对立造成的整个社会环境与空间结构严重对抗和冲突,其每一项规划决策都采取公开听取、吸收、综合和调解不同集团分歧的方法。经过民意调查,主管部门汇总,公众听证会,专门委员会审定,返回主管部门听证,直至政府批准及议会拨款并公布[8],其整个过程保持了较高的透明度和参与度,最后通过的规划成果也是有广泛群众基础的,能反应市民的利益,规划的执行因此也容易得到公众

的拥护。

212　规划成果中的公平性

城市规划成果是对城市连续发展过程中未来某一阶段的“蓝图”描绘,是对城市中不同利益主体在空间资源占用上的一次“再分配”。在这新一轮暂时性的“平衡”格局中,公平性问题具体表现在以下几个方面。

21211　代际间的公平问题表现

首先是对土地资源使用的过渡耗费。在我国由于土地资源的稀缺性,城市土地的有限供给和城市、集约化土,第二是城市用地布局不合理,功能区混乱导致的环境污染。大气质量下降、大城市连绵区出现大面积酸雨区、城市水源的破坏、噪声及光化学辐射等等污染不仅会使当代城市居民为此付出沉重的环境代价,降低了生活质量,也将危及后代的生存环境。

第三是空间结构上对城市文化脉理的破坏和割裂。城市空间是城市结构的形态表现[9],它往往呈现出城市的历史和文脉。作为城市总体规划一部分的空间规划应表现这种城市的识别性和历史文脉的延续性,然而在现实中,我们往往痛心地看到许多城市规划中对此漠然的现象:旧城改造中对优秀历史建筑或其生存人文环境的破坏;大量高层建筑随机分布,彻底改变原有和谐的城市天际线……。21212　城市内部不同群体间的公平问题

市场经济机制下容易形成城市利益群体的分化。以公平性的原则来看,城市规划应重点保护两类群体的利益:一是普通公众,不同的收入阶层,不同年龄的人群,来自不同地域的城市劳动者,他们和开发商等利益集团一样应拥有平等的城市资源,特别是城市空间资源——城市土地的获取和使用权利。具体来说,在法律政策上应予以保障,在城市用地规划空间布局上应予以保证,他们都有权享用城市不同等级的公共设施和市政公用设施,享受健康和谐的生活;二是少数特殊群体,特别是生活贫困者、无家可归者、老年、妇女、儿童和外来打工者等处境相对不利的群体,他们的利益在市场经济环境下更易受到侵害,更需得到城市规划的关心。21213　城市及周围区域间的公平问题表现

城市作为区域发展的中心,与其赖以生存的区域间是一种相互依存共同发展的密切关系。公平性在城市及其区域关系中最突出表现为:一是城市对周围地区土地资源的掠夺式的利用,减低了城市外

1期陈清明等:城市规划中的社会公平性问题浅析41

围地区的土地可持续发展潜力,最后也必然殃及城市自身;二是周围地区往往成为城市“夕阳工业”的避难所,大量具有严重“三废”污染的产业给周围地区的生态造成极大的破坏,城市自身也将深受其害。

213　城市规划的执行与管理中的公平性

性问题辅以分析。311　用地统计分析

用地平衡是城市规划中进行用地控制的主要指标,是衡量用地分配是否合理的最主要的数据,它常常作为用地规划管理部门控制土地使用性质和开发强度的重要指标。传统的管理手段难以实现将规划控制指标落实于具体的空间区域,规划部门对服务于公众的城市公用设施用地性质的控制和对开发商超强度开发的控制功能也难以落实。一般的GIS

(SQL),进系统数据库管理提供,GIS的数据获取和实,,切实保护公众的利益。SQL语:

Select(用地面积属性字段)From(数据库表)　　Where(选择条件表达式)GroupBy(用地类型属性字段)

312　空间邻近分析

城市规划管理的中心议题是确保为全体市民服务的公共设施,如公共绿地、文教科卫和市政设施等按规划实施,并保证为个别群体服务的非公共设施按市场规律调节。然而由于市场行为追求高额利益的“本能”驱使,实际城市建设中破坏原有规划的超强度开发和规划管理严重失控现象屡见不鲜,违背了公平性原则。主要体现在以下两方面:土地开发中对公共设施用地的挤占;容积率、间距、退后线、,这一短视的意识直接或间接地强加给本应为公众谋利的规划管理部门,行使土地性质控制和土地使用强度控制的职能就形同虚设,其恶果必然是损害公众的居住环境、身心健康和安全,加剧城市中心城区的交通、市政设施和环境压力。

不同的群体距离城市不同类别不同等级的公用设施的远近肯定是不一的,这种不同到了什么程度?它是否影响了城市居民对公用设施的享用?运用GIS的空间距离量算,可获取这一距离值。

n

k

3　城市用地规划中公平性问题的GIS分析

随着城市发展过程中呈现的城市问题越来越多和越来越复杂,人们期望采用模型的方法来从宏观上处理这些问题,以加强城市规划的作用,实现预期的目标。现有的模型大多是对规划决策进行检验和分析。

地理信息系统(GeographicInformationSys2temGIS)是在计算机软硬件技术支持下,对空间相关数据进行处理的一种复杂技术系统。数据获取、数据处理和管理、区域空间分析和图文输出是GIS的主要功能,而正是其强大的空间分析功能使得GIS区别于其它信息系统而广泛应用于规划、管理、决策和科学研究部门。在城市总体规划和分区规划等层次上,建立适当的分析模型,应用GIS技术进行区域间的空间几何分析、叠置(Overlay)分析、缓冲区(Buffer)分析以及专题地图制作,有利于实现对规划的科学管理及辅助决策支持。城市土地使用规划是城市规划中最核心的内容,以下拟通过建立用地统计分析、空间邻近分析和公共设施服务半径分析等三种空间分析模型对城市用地规划中的公平

∑Min∑

Dm=

(Xi-Xj)2+

n

(Yi-Yj)2

　(1)

公式(1)是以规划区域内不同的住宅类型作为统计单元,并假定同一住宅类型内的人口密度是一致的。式中m为分析区域内的住宅类别数;n为某类住宅的多边形个数;k为某类公共设施的个数;(Xi,Yi)是某住宅多边形的中心点位置;(Xj,Yj)是某类公共设施多边形的中心点位置。求算出的Dm为m内住宅到某类公共设施的平均最小距离。需要说明的是这一距离仅仅是多边形的空间平面几何距离,也就是所谓的“纯距离”;如果考虑到城市交通网络和时间因素,则需用最短路径算法求算时间意义上的距离。

313　公共设施服务半径分析

城市公共服务设施最本质的属性就是满足居民最基本的物质和精神生活需要,方便居民日常生活。各项公共设施均应有其合理的服务半径,如小学的服务半径宜小于500m,邻里商业中心宜小于500m,邻里公园不应大于400m。GIS利用服务半径的概念,生成各服务设施的服务范围(Buffer),考虑到范围内地块的人口分布和构成等情况,并利用GIS

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的空间叠置(Overlay)分析与属性数据的平均分配功能,可对不同类型设施,不同服务半径范围内的人口等数据进行统计,从而发现公共设施规划设计中的公平合理与否。

4　应用实例分析——苏州工业园区的成功

值,园区规划的公平性更体现在对规划核心区域内所有人群的关怀上。园区居住用地按照不同的收入阶层的需求规划有五类居住环境有别的住宅类型:低层住宅、中密度公寓、高密度公寓、高密度公共住宅和针对外来民工建造的工人宿舍。首先在服务设施的配备上,各邻里单元均配套分别有不同等级的各种市政公用设施和公共设施;其次在公共设施的可获取上,我们运用公式(1)分析了不同的住宅类型到邻里中心、镇商业中心、邻里公园和园区公园的最短路径,,虽然普通住宅,但其距离邻里,我们还可以应用模型三—G,分析统计商业和公园用地的不同服务半径范围类的不同住宅类型人口数量,更为清晰地看到:不管是500m范围还是1000m范围,普通住宅类的居住人口是其主要服务对象,其比例关系和居住区范围内的人口住宅分布结构是相匹配的,体现了服务设施对多数人的关怀[10]。

园区规划的公平性还表现于其灵活而严格的管理体系和管理措施。园区从建设项目的规划管理、规划监督到规划执法等过程,积极营造一个包括健全的目标体系、严格的控制体系、良好的外部环境和配套的行动计划的规划管理制度,切实保证规划目标能公平合理地实施。

经验

苏州工业园区(SuzhouIndustrialParkSIP)是由中国和新加坡两国合作开发的现代化工业园区。它位于苏州市以东,紧邻苏州古城,东距上海约75km。园区核心区总面积70km2,规划人口60万,

分为三个分区,并分三期实行“滚动开发”。建成后的苏州工业园区将“提供良好的居住、,并将“平衡苏州市的线性发展”(引自区二、三区总体规划报告》,的,、各分区的总体规划和分区发展指导详细规划。公平性的思想不仅渗透在不同层次的规划编制过程和规划成果里,而且体现于园区先进的规划管理模式之中。园区规划制定过程经过中外多方充分协商,社会各界广泛参与,集思广益,既考虑了中国国情和苏州市的特色,又充分借鉴和吸收了新加坡和国际上城市规划的成功经验,规划体系完善,从概念规划、总体规划到指导详规、控制详规和重点地段的城市设计,同时将园区核心区周围的乡镇规划纳入园区规划体系,并和苏州市的总体规划构成完整的规划体系,为公平性原则的落实和规划实施提供了法律依据。

园区规划妥善地处理了核心区与周围区域的协调发展关系。工业园区用地规划中既考虑到苏州古城的功能置换所需转移的产业部门用地(当然不为园区产业发展不允许的产业部门),也照顾到外围乡镇经济社会发展的需求,以实现核心区和旧城区及周边地区的共同发展,决不以牺牲周围地区的利益换取核心区的繁荣。

作为紧邻苏州古城的现代化工业园区,如何从城市空间结构上保持与古城区的协调是极为必要和迫切的。工业园区规划保留现有湖泊水面,并对河网体系作必要调整与“棋盘型”路网格局基本一致,保留了苏州古城的“水乡”风貌,保持了整个苏州市的空间形态的完整性和城市历史文化的延续性,也提高了未来的居住环境质量和整个区域的开发价

5　总结

511　公平地占有城市空间资源应为城市规划的根

本出发点和基本指导原则

规划决策过程充分发扬民主保障公众的参与权,用地规划中保证广大公众对城市公用设施的公平享用,以及规划管理中严禁公用设施用地的挤占和土地的超强度开发,这些都是切实维护公平性的表现。

512　只有追求公平性和合理性在城市空间上的统

一,才能真正地实现公众对城市空间资源的公平占用

公平性和合理性是对立统一的关系:公平性寓于合理性之中,并通过合理性表现出来;合理性必须以公平性为基础。“发展是硬道理”,公平性也是在促进城市经济发展基础上的社会公平,不可能回到原来体制下追求那种没有城市发展(下转第65页)

1期徐淑梅:黑龙江省与俄罗斯远东产业合作开发研究65

213　组建跨国集团公司,实行集团化经营纳霍德卡开发区建立的区际合作关系[7]。这种小区域合作区可依托于双方的自然资源,以国际市场为导向,以国际贸易带动产业合作;采取合资、合作和创办高新技术企业的方式,吸引国际资金、技术、设备和先进管理经验,实现生产要素优化组合,共同开发区域支柱产业产品,从而形成有竞争能力的区域支柱产业,为大区域的经济技术合作奠定基础。

[参考文献]

[1]王恩武,李广,田刚.东北亚区域林业经济合作问题研

由浅层次的贸易互补合作向高深层次、大型化的产业开发合作,是双方经贸合作关系的战略性转变,而组建跨国集团公司、实行集团化经营是实现这一战略转变的重要途径。企业集团在资金、技术、人才、经验等各个方面均具有较强的实力,因而更能够适应大型的、规范的产业合作开发的需要,也更有能力承受来自政策调整、市场变化等情况的风险,从而能够基本保证在错综复杂的环境中长期立于不败之地。

214　继续搞好沿边经济产业开发带的建设

经过多年的开放和发展,黑龙江省边境地区已逐渐形成了一条沿边经济产业开发带。在这条开发带上,绥芬河、黑河和东宁口岸发展较快,已经形成龙头,有些口岸发展缓慢,其地缘优势没有得到充分发挥。因此必须从整体上提高沿边地区的发展水平。各边境口岸市县应从当地实际情况出发,以俄罗斯市场需求为导向,充分利用双方的资源动力优势,大力创建农副业、林业、渔业等方面的产品加工基地,、215究[J].东北亚论坛,1993.2.

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目前在中俄边境地区建立较大区域的经济合作区,各方面条件尚不成熟,可以建立小区域范围的经济合作区。如黑河与布拉戈维申斯克、绥芬河与波格拉尼奇内、同江与比罗比詹国际经济合作区以及哈尔滨经济技术开发区与俄罗斯

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513　城市规划的性质及影响公平性因素的复杂性

决定了对公平性问题评价的复杂性

如何建立一套完善的评价指标,吸收其它学科的新成果,运用现代GIS技术和数学模拟分析方法,实现由定性评价到定性和定量相结合,尚有许多工作要做。本文只是抛砖引玉,希望有更多的城市规划工作者对这一问题进行更多的关注。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/45z1.html