公路养护管理体制究竟如何改

如果有人利用信息技术对公路系统的所有公文词语作个统计分析的话，“改革”这个词无疑是出现频率最多的词之一。近几年来，公路管理体制改革、公路建设投融资体制改革、公路养护管理体制运行机制改革，以及公路人事制度改革、分配制度改革……一场场改革攻坚战在公路行业内打响。那么，关系到数十万养路职工切身利益的养护管理体制改革如何深化？本文就此作个粗浅的探讨。

一、改革，面临两难的处境

现行的养护管理体制是新中国成立后逐渐形成的。在计划经济时代，我国公路管理体制经过几次上上下下，分分合合。公路养护开始采取由公路部门设立的道班专职养路和半脱产的农民代表工养护结合的体制，后来过渡到以公路部门设立的道班养路为主。公路养护部门作为公路管理机构的附属单位，养护生产按计划作业，养路工人作为国家的专业工人和其他国营企业的工人一样，被国家“统包”下来。

不过否认的是，在当时的情况下，广大养路工人以“主人翁”的身份投入到工作中，这种体制对提高公路的通行能力，改善路况直到了巨大的作用。但随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体系的建立和完善特别是正式加入WTO后，传统的养护管理体制的弊端日益凸显。这些弊端主要有：一是因为公路养护部门是事业单位，实行的是单一主体的统包机制，生产靠计划，经费按人头，大锅饭严重，使公路队伍的市场意识和竞争意识严重缺乏，“等、靠、要”思想严重。二是随着各地经济体制改革的深入，企业下岗工人的增多，作为事业单位公路的养护部门在很多地方成了\香饽饽\，成为一些地方实权人物安置关系户的\热门单位\，导致养护部门普遍人员臃肿、超编严重，有限的一点养路费成了人头费，而养护生产方式仍然原始落后，效率低下。三是各地公路部门大多是建、养、管、征一体，既行使部分行政管理职能，又承担具体的公路养护生产任务，政企、事企不分。公路管理部门既是\裁判员\，又是\运动员\，就不能对公路养护实施有效的监督，这也和WTO的一些原则相违背。有人说，公路部门是交通行业计划经济遗留的最后壁垒。因此，打破这种和市场经济不相适应的体制已经成为形势所迫和大势所趋。

但改革又是一场艰辛的革命，牵涉到职工利益的调整。特别是公路职工，长期在计划经济的“安乐窝”里生存，迎接挑战和搏击市场的能力相当弱，再加上公路部门并没有像有些国有企业面临破产倒闭的境地，改革还没有到燃眉之急。所以推行改革可谓困难重重。这些阻力和困难主要有：

第一，缺少政策指导。这些年来，我们国家国企改革轰轰烈烈，而事业单位的改革相对滞后。尽管人事部出台了几个事业单位改革的意见，但这些意见主要是针对科、教、文、卫等部门，而且主要针对人事制度方面。公路养护体制改革国家并没有明确的方针政策。交通部部长张春贤在今年的全国交通厅局长会议上指出：“在养护机制改革上，全国不搞一刀切，鼓励多种实现形式。”这体现了交通部在改革方面慎重的态度，同时也使改革缺少明确政策。改革就像摸着石头过河，要做到既不使国有资产流失，又能有利于改制企业发展和员工利益的保障，就需要在体制机制上大胆创新。

第二，职工思想顾虑重。养护部门长期以来是作为事业单位依附于公路管理机构的，很职工还是传统思维，认为事业单位就是铁饭碗，有公路就需要养护，就需要养路工，就不会有下岗之虞。在计划经济时代确实如此，公路职工享有社会主义特有的“完全劳动权”，被国家“统包统分”。和当年农村改革完全不同，农村改革，“农民们失去的只是锁链，得到的却是生存发展的机会”（马克思语）。所以，农民们冒着生命危险推进改革。而公路养护改革对很多养路工来说，失去了单位的“避护”，面临的是市场竞争的风险。必然会有很多人反对。特别是在经济相对落后的地区，很多职工的铁饭碗、大锅饭思想根深蒂固，改革的阻力相当大。

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第三，人员出路难。尽管改革是为了打破铁饭碗，但也并不意味着把职工们往市场一推了之。更何况现在的一些老职工在公路部门上呆了几十年，为公路事业的发展作出了不小的贡献，就像中国公路网中路社区一个网友写的 ：“我把自己的身家性命交给了公路,公路是我的一切,我的全身上下都打上了公路的烙印,我不知道我是公路,还是公路是我。\公路局成了我的拐杖,一旦离开了它我不知道如何是好。” 而这些老职工的文化素质普遍较低，技术专长也少，搏击市场大潮的能力相当弱。

现在很多单位只能分流不下岗，但分流的渠道和可利用的资源不多。目前的出路大部分是工程队，其次是“三产”。这些部门吸纳能力有限，也面临着改革的形势，如果改制了公路部门也不能对他们过多干涉。如何妥善安置富余人员成了为各单位的难题。

第四，改革成本支付难。一方面，原来的养护生产工作按公益事业来操作，所安排的经费不包含国家税收部分。转制为企业后，都要按照企业性质进行纳税，这无疑增加了养护企业的运行成本，使原本就十分紧张的养护资金更加捉襟见肘。另一方面，在养护企业产权制度改革中，要推行职工身份置换，买断工龄的办法和单位解除劳动关系，就需要大量的补偿金，有的还要补缴巨额的养老保险，而养护企业大多的债务重，设备少，出让时没有什么收益。在资产评估、资产交易中还要交不少的税费。这些经费上级不可能解决，靠自身又解决不了。

第五，改革与稳定的关系。改革必然导致一部分职工分流、离岗。但目前很多单位还没有建立有效的社会保障体系。这些人推向社会又不能实现再就业就必然会导致社会不稳定。特别是现阶段，我国的就业压力相当大，失业率高，今年6月底我国的失业率在上升到4.2%。这个失业率只包括登记注册的城市人口，不包括农村的失业人口。这意味着目前中国城市里有近800万人没有工作。所以中央对再就业工作相当重视，把再就业工作作为地方领导政绩考核的重要内容。在中央一再强调要保持社会稳定的形势下，国有单位涉及裁人的改革必然会慎之又慎。

二、改革，种种有益的探索

尽管改革的阻力和困难重重，改革路上地雷密布，但改革又势在必行， “不改革，只有死路一条”。这些年来，全国各地公路部门进行了许许多多有益的探索，有的改革步伐比较慢，有的步伐很快；有的主要改内部运行机制，有的触及产权制度。出现了百花齐放的改革局面，改革的主要模式有：

1.推行定额养护和内部竞标承包。这是全国公路系统最常见和最普遍的一种改革形式。这种模式的主要特点是：公路养护部门还是作为公路管理机构的下属单位，养护管理与养护作业相剥离，实行分灶吃饭。公路养护部门改革成企业化管理的养护公司，在内部推行了\人事、用工、分配\三项制度改革。养护任务的下达一般由养护公司在全县养路工中招标，由个人或职工小组竞标承包。有的试行打破县与县之间的分隔，在一个市里面的公路部门内部实行招标。中标者与养护公司签订养护承包合同，职工与竞标人之间双向选择优化组合。县级公路部门根据定额核定养护经费，包干使用，职工工资除一定的保障，其余按计量支付，多劳多得。

2.向社会公开招标养护。推行定额养护和内部竞标承包固然能够在一定程度上调动职工的积极性，提高养护效率，但由于职工的身份还是国有单位职工，承包人选择职工的余地不大，而且招标在单位内部进行，开放程度不够。所以有些地方在新增公路的养护上就实行不设固定的养护队伍，向社会招标。如湖北省宜昌市1997年新建了一条42.5公里长的十桃江北公路，养护任务就实行公开招标，结果当地富有公路养护经验的民营企业主刘小平中标，县公路段与刘小平签订了“六定四自”承包养护合同(“六定”即定养护线路、里程、等级、投资、好路率、创建目标；“四自”即承包者拥有用工、分配、养护和资金使用

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自主权)。每年年底，县公路段按合同内容进行综合评定，重点检查好路率；每欠一个百分点，扣减总投资的0.5%。刘小平承包6年间，自己投资100多万元购买了汽车、拖拉机、挖掘机、洒水车、碎石机，大大提高了施工的机械化水平和生产率，节约了施工成本。在用工上，-律招聘，并把聘请固定工和季节工相结合，忙时多请人，闲时少用工。对固定工的工资，也按养路的数量和质量定额计酬。承包期间，该段的好路率每年以一个百分点增长，达到80%，名列全县砂石路养护榜首，而使用的养护费仅为84万元，与其他相同国养路段投资相比，节省费用50%。这种模式被当地公路部门称为\国路民养\，目前全国大部分高速公路养护也采取这种模式。有的是国有企业中标，有的是私有企业中标。

3.养护企业产权改革。上面这种模式优点明显，但只涉及到“增量”改革，也就是新增的路养护方式改革，而养护管理体制改革最大的难题就是“存量”改革，也就是对公路管理机构下属的养护公司的产权制度改革。在浙江、上海、福建、江苏的一些经济相对发达地方，目前已经完成了养护公司改制。如浙江省宁波余姚市公路养护机制改革实行了“两分开、两置换”。“两分开”即管养分开、事企分开，原属公路部门的事业性质的生产型养护中心改企转制，成立养护公司，在人、财、物方面全部与公路管理机构彻底脱钩，解除隶属关系。在此基础上，按照现代企业制度要求，采取股份制、股份合作制等多种形式，组建新的经营主体，自主参与养护作业招投标等市场竞争。“两置换”即养护作业人员从事业人到社会人的身份置换，非经营性国有资产到经营性资产的置换。公路管理机构管理人员全面竞争上岗（类似于公务员招录，考试由地方人事考试中心组织），未能竞争进入管理岗位的现有公路养护作业人员给予一次性经济补偿，与公路管理机构解除劳动关系，人员身份由事业人变为社会人，其用工一律由独立的养护作业企业使用和管理。福建厦门等地也已实现管养分离。厦门市公路局将各分局分流人员与所在道班进行重组，通过市局、分局以养护机械设备折股投入，职工集资入股改制成两个养护工程有限公司。同时实行职工身份置换，市局、分局按每年工龄1000元，给予职工一次性补偿，使职工与公路部门养护公司脱离，关系挂到劳动部门就业中心，由养护公司选择聘用（市局要求公司聘用70%的原职工），未聘用的人员下岗，发给40%工资。在招投标养护中，将全市公路专养里程分为18个合同段，除自己的养护公司外，还引入民营公司参与投标，市公路局直接对公司实行合同管理，进行养护监理、检查。上海市的步伐更大，原属国有的浦东公路建设发展有限公司目前已改制为民营企业，企业原有的51%国有股权全部退出，转让给职工个人，并在企业内部成立了职工持股会，使职工与企业结为“利益共同体”。据了解，未来几年内，该市的全部国有养护企业都将转制为民营企业。

三、改革，不断深化的思考。

尽管各地公路部门推行了种种改革，但离真正的市场化社会化还有一段距离，未来几年，推进公路养护管理体制改革，仍然是公路行业改革的中心环节。

1.改革的目标和方向。目前我们国家公路部门属于事业单位，而在西方发达国家，没有\事业单位\这个概念，要么是政府管理部门，要么是企业。对于亦政亦企的公路部门来说，改革的目标和方向就是政企分离，管养分离，公路管理部门作为政府的职能部门，主要负责下达养护经费、制定养护标准、监督养护质量、控制养护市场准入和路政管理，而公路养护生产型事业单位，改革的趋势和浙江、江苏、上海等地现在改革的一样，与公路管理部门彻底脱钩，独立核算，进入市场，依法自主经营，自负盈亏，自我发展。

和公路管理部门脱钩后，下一步就是改革公路养护企业的产权制度。著名经济学家科斯认为：产权如何界定极其重要，如果产权界定得好，资源配置效率就高；反之，如果产权界定得不好，资源配置效率就低。

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国有经济一个致命弱点就是产权不清晰。因此，党的十五大和十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济布局和改组国有企业的原则的任务，确定了“有进有退、有所为有所不为和抓大放小”的方针，今后，国有经济主要控制关系国民经济命脉的四大重要行业和关键领域，对于其他行业和领域，特别是一般竞争竞争性行业，由于国有经济不具备优势，在逐步退出和收缩。公路养护属于一般竞争性行业，国有经济应该退出的领域。所以，改革的最终目的是打破垄断，建立统一开放、公开竞争、规范有序的公路养护市场。

2.改革的步骤和路径。二十多年来，我们国家经济体制改革大体上是准“帕累托改革 ”，增量一块是实施革命式突破性变革，存量一块实行边际创新的渐进式改革，这种改革产生的社会震荡相对较小，推进的难度也相对较小。公路养护管理体制改革也应当吸取经济体制改革的经验教训，改革的步骤既要根据当地经济和社会发展水平，也要力求制度创新。具体地说，就是实行新路（人）新办法，老路（人）老办法。新增的公路一律实行公开养护，新进的人一律实行人事代理和人员招聘制。并对原来的养护体制逐渐进行改革，先将养护生产单位从管理部门中分离出去，组建自主经营、自负盈亏的，具有独立法人资格的企业。然后改制成股份制或者股份合作制企业，彻底与公路管理部门分离，进入市场，自我生存，自我发展。养护任务的安排可先在本单位内部招标，然后逐渐放开，在系统内跨县跨市招标，最后直接面向社会公开招标。

在改革存量部分，要选择合适的改革路径。按照新制度经济学派的观点，制度变迁具有一种路径依赖的特性，即制度变迁的最终结果，往往为制度变迁的初始条件及偶然因素所决定，即使“改革方向”一样，不同路径将产生完全不同的改革结果。在养护体制改革过程中，要避免强势集团成为压力集团主导改革的路径而使养护职工利益受损。在中国公路网的中路社区，就有一个网友“我要公平”反映其单位改制过程中的种种不公平：“改制的87名职工被强制人人集资六、七万元（合计六百万）购买原有的老旧设备低劣生产设备，成立了一个既没有一分钱启动资金又没有办公场所还必须干一个注定亏本工程的企业。企业在各种压力下苟延残喘。改制后职工起早贪黑的拼命干活，半年换来的是区区二千元，养老保险、医疗保险至今无?钱?问津，改制前许诺的各类补贴迟迟不能到位。可改制后的另一半到事业单位的区区三十多人，却坐享一千多万的资金及原单位积累的三四百万的福利资金。”如果情况属实的话，这种改制无疑是不公正的改革。

在养护企业改制过程中，产权清晰过程就是财产权再分配过程。关键要调动养路职工的积极性，让他们支持改革。一方面做好职工的思想政治工作，让广大的公路职工了解当前的改革形势，同时积极宣传改革是市场经济的需要，是促进公路事业持续快速发展的需要，宣传公路行业改革的重要性、必要性和紧迫性；大力宣传当前公路建设大发展是改革的最佳时期，如果不抓住当前有利的改革时机进行改革，公路部门将会是死路一条。另一方面在制订改革方案时，一定要广泛征求广大职工的意见，集思广益，充分发扬民主，广泛接受监督，维护职工的利益，重大措施要采取公共选择方式进行。在人员去留、资产清算等方面更要做到“公开、公平、公正”。

3.改革的配套措施要跟上。

养护体制改革涉及方方面面的工作，改革前、改革中和改革后都需要一系列配套措施，否则，改革就很难进行，更难取得好的效果。

（1）公路管理机关也要同步改革渐进式改革道路的推进需要一个廉洁、高效和权威的政府。作为养护管理体制改革的具体组织和实施部门，公路管理机关就必须有推进改革的能力和驾驭养护市场的能力。

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所以政府部门一方面要对各级公路管理机构的职能进行重新明确。建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范的新型的省、市、县三级公路管理体制。另一方面对公路管理机构实行人事制度改革，实行人员竞聘上岗和任期制，创造条件为管理机构人员进行管理业务知识的培训，提高管理人员素质，以适应新的管理体制。

随着我国市场经济体制的不断完善，政府的职能必然从“无限政府”向“有限政府”过渡。“管养分开”后，公路管理机构首先要转变角色。对养护单位的管理从行政管理转变为合同管理，从直接养护转变为对养护作业的监管、合同管理，从命令管理到制度管理。必须完善各项管理制度，这些制度包括养护工程招投标办法、养护合同管理办法、养护定额编制办法、养护资金管理办法、养护质量检查制度、评价标准、市场准入规定、养护资质评定制度、合同文件的规范等。建立起一套科学、合理的公路养护管理准入、标准、考评体系，做到有“法”可依。

（2）加快养护市场的培育。“管养分离”后，养护企业要生存发展必然就要有养护市场。这就要求公路管理机构要加强养护市场的培育，规范公路大中修工程市场和小修保养招投标。交通部颁布的《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》和《公路养护工程市场准入暂行规定》于今年6月1日正式实施，公路养护走向市场、走向社会有了全国性的制度，各地也要完善相关的制度，使养护企业能够尽快适应市场竞争。

公路养护是个技术、资金、人才要求不太高的行业，进入的门槛很低。目前其他企业不能进入的原因仅仅是因为行政垄断。中央已要求对行政垄断加以破除，养护市场开放是迟早的事。为了能使改革顺利推进，对改制后的企业应该“扶上马、送一程”。如同中国加入WTO有一个缓冲期一样，公路养护市场的开放也应有一个缓冲保护期。同时，在机械设备、办公场所和原养护工区、道班等生产作业场地的使用上，应优先满足企业需要。在税费缴纳问题上积极取得有关部门的支持，对新建企业税费给予减免和优惠。使改革后的企业能够轻装上阵。

（3）要充分保障职工的利益。改革的最终目的不是让大多数职工下岗，让职工没有饭吃，而是在打破“平均主义”和“大锅饭”，建立起合理的投入产出机制。但改革就必然涉及职工利益的调整。政府部门在改革前改革中改革后要做好职工利益维护和保障工作。改革前，各公路管理部门要做好职工的培训工作，让职工多掌握技能，以适应激烈的社会竞争，同时建立和完善职工养老保险等社会保障体系，推行养老保险、失业保险和医疗保险社会统筹，解除职工后顾之忧。改革时做到“有情操作”，确保大部分职工在改革后有新的岗位。同时对历史欠帐的尽可能地给予补偿，对职工的实际问题加以解决。改革后，养护职工虽然不属于内部职工，但对职工的状况不能不闻不问，公路管理机构和有关部门要通过一定的手段，来保障改制企业劳动者享有劳动者的个人权利和集体权利，监督企业履行保障劳动者权利的义务，以实现国家劳工标准。

养护体制改革是一项全新的事业，全国各地的经济发和社会发展情况又不一样。因此，养护机制改革不可能设立一种模式，各地应当在“三个有利于”的总的原则下，走出一条符合自身特点的改革之路。

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