矿产资源开发与保护中的法治问题

矿产资源开发与保护中的法治问题

曾粤兴

昆明理工大学法学院院长、教授

前言

各位领导，上午好！今天学校安排我给大家讲矿产资源开发与保护中的法治问题。我的名字叫曾粤兴，是咱们理工大学法学院院长、教授。但是今天我要给大家讲的内容，我要说明一下我的专业不是搞环境资源法学的，我的专业领域是刑事法学与理论法学。今天我要讲的内容是我们学院杨士龙教授为学术带头人的研究团体的研究成果，其中只有少部分内容是我的观点，因为我研究矿产资源法学的内容严格来说还在学习过程中。我原来在云南大学工作，来到昆明理工大学时间也才三年半，来了之后因为工作需要也在不断地学习环境资源法学的内容，有一点点心得。讲得对的地方是我的同事的功劳，讲得有问题的地方是我个人理解上有问题，由我本人负责。

今天上午我要给大家交流的内容是四个方面：一个是矿产资源的战略意义，一个矿产资源开发和保护现状，一个是原因探究，最后一个是法治的对策。可能在座的各位对前面两部分应该是比较熟悉的，对后面这部分可能会有点兴趣。

概述

先给大家做一个基本的介绍，我们的矿产资源的状况。咱们云南省地处中国著名的三江成矿带，扬子成矿区和华南成矿区等三大成矿单元的接合部，是天然的地质博物馆。目前，云南省共发现各类矿产142种，占全国已发现矿种的83%，其中铅、锌、锡、铟和磷等资源量占全国第一位。全省保有资源储量的潜在经济价值是3万亿元，排全国第9位。2004年，10种有色金属的产量就已经达到了129.4万吨，矿业产值760亿元，占全省工业产值的36.4%，这个数据是我们只收集到2004年的。大家都知道，云南有“有色金属王国”的美称，矿业是云南省的五大支柱产业之一，云南矿业的兴盛关系到云南经济的繁荣和小康社会的实现。这是一个基本的概况。

但是我还想补充一点的是，我们的矿产资源很丰富，但是我们总体上处于打工状态。因为矿产资源的开采、筛选这个过程都仅仅是一个挖掘、粗加工的过程，这种过程的产业附加值是极低的，而且能源的消耗量是很高的，能够获取的利润是很小的，所以我们的整个矿业产业结构总体上来讲还处于一个打工的状态。所以我们虽然是有色金属王国，矿产资源的王国，但是实际上我们不是挣钱的王国。并且还跟我们前面讲过的一个话题有关，我们的矿产资源的开发和利用总体上还处于一个高碳经济的状态。

矿产资源在我们经济和社会发展过程当中它有什么样的地位和作用呢？下面请大家看一个图表，这个图表三个箭头表示一个循环，同时它表示一个经济基础和上层建筑的关系。可以这样说，我们的经济和社会的发展基础是资源，包括矿产资源在内的所有资源。有了资源才有我们经济的发展，有了经济的发展才有社会的发展，经济和社会的发展都依赖资源能不能得到可持续性的利用。

我党即将召开十八大，在十七大报告当中，中共中央强调，增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展，转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。同时强调，建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，主要污染物的排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。最后的目标是到2020年我国将成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家。

和中共中央的要求有关的国际形势给大家介绍一下。1997年12月在《京都议定书》当中提出减少碳排放目标，实行低碳经济、低碳生活等概念，这些概念从1997年开始陆陆续续进入我们国家。2010年2月，哥本哈根全球气侯大会提出了在未来十年

内使地球温度上升控制在2摄氏度内的目标。我们在收看哥本哈根全球气侯大会的报告的时候，我们有一些老师和学生都没有搞清楚温总理去承诺的十年之内降低多少碳排放量、控制气温上升2摄氏度是一个什么概念，我也没搞清楚。后来我到北京开会的时候，专门请教了国家气象局的气候减灾预防处的官员，才知道这个目标我们要实现几乎是不可能的。降低1个摄氏度意味着什么？大概相当于我们全国所有的工厂关闭一个月，才有可能降低一摄氏度。大家想象一下，中华人民共和国960万平方公里土地上的工厂停工一个月意味着什么？那是不可能的，几乎是不可能的。但是这个目标为什么温总理要在哥本哈根全球气候大会上作出承诺呢？外国逼的。中国不承诺这个目标的话，我们国家在经济发展的问题上跟西方国家就免谈了。但是把这个作为一个目标争取我们中国领域上的气候温度能够有所控制，十年之内有所控制，应该是做得到的，能不能达到2摄氏度是个问题，但是多少能够控制一点，应该是做得到。

跟我们今天讲课话题有关的是我国目前经济发展的模式是一个高碳经济的模式。为什么这样说呢？我们的经济发展模式第一个特点是资源依赖型，第二个是资源消耗型，这两个相加在一起等于高碳经济。资源依赖型，可能大家关注十七届五中全会会议内容的同志会注意到中央的一个提法，中央的提法不仅仅降低了GDP在我们政绩考核当中的地位，而且提出了一个GDP发展的目标减缓它的发展速度。过去我们一直提的是又好又快，这一次不在强调这一个，而且相反是强调放慢步子。为什么要放慢步子呢？我们有一些经济学家在那个地方瞎鼓捣的，强调我们的GDP增长速度如果不能够“超八保九”的话，因为我们的能源消耗相当高，那就意味着我们的产出是一个负增加值，至少是一个0的增加值，等于白干，因此必须“保九”我们才有利润，我们财政收入才具有真正的价值。实际上，在我们搞法学的人看来，这些经济学家在那个地方瞎鼓捣，为什么呢？这违背我们矿产资源和其他资源在内的可持续发展的需要。如果我们再以“保九”的速度发展下去，资源依赖和资源消耗的经济增长模式将导致我们的资源加速枯竭，同时我们的碳排放量将会更大程度的提高。所以这次咱们中央提出放缓GDP增长速度在我们看来都是非常明智的一个决定。

2010年3月，在第十一届全国代表大会第十三次会议上提出，到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳的排放量比2005年下降40%到45%，就是十五年时间要比起2005年下降接近一半，作为约束性指标纳入了国民经济和发展的中长期规划。要降低40%到45%，实际上也是几乎不可能的。前提条件温总理提出来了，降低气温的2摄氏度前提条件是要达到这个比值，达到这个比值能够降下两度，达不到这个比值是不可能的。但是要降下这个比值意味着什么呢？我们大街上不能跑汽车，至少十五年的目标要求集中到一年里面不能跑汽车，工厂不能开工，碳排放量才能降到这个程度。

国务院为了贯彻十七大报告的精神，做了一个部署。部署的内容主要是下面四点：一个是加强引导，完善扶持政策；第二个是扎实推进节能减排，加强生态环保建设；第三是组织开展循环经济、低碳经济的试点（我看到咱们云南已经开始了），建立健全科技统计信息等支撑体系。

启示

从上面这部分概述的内容来看的话，我们应该能够得到几点启示。

（1）发展低碳经济必须改变经济发展模式，减少和降低对资源的依赖和消耗程度

在这方面实际上咱们昆工是很早就走在前面的，大概在二十年前咱们昆工进行再生资源的利用，但是遇到了很多阻力。当时我还不在云南大学工作，我在云南政法专科学校担任科技处的副处长。我们有一次在省里面开会的时候，咱们昆工生产的几样东西，其中一样东西就是窨井盖，咱们昆工生产的窨井盖当时我们也不知道它好到什么程度，后来从科技处处长汇报我们才知道，这个窨井盖没有再利用的价值，第一它防盗，第二它牢固，第三它轻便。它牢固到什么程度呢？任你载重12吨的汽车拉满货，从这个窨井盖上压过去，它什么事情都没有。而铁的窨井盖或者是水泥浇灌的窨井盖很有可能被压断压裂，我们这个窨井盖没有。再一个，它还有一个优势是成本，因为成本低，所以它的价值也低。你买一个铁窨井盖就可以买大概3个昆工生产的窨井盖。但

是很奇怪的就是什么呢？我们的窨井盖生产出来之后是远香近臭，最早来昆工购买的是省外的，买了几年之后在省内什么影响都没有。实际上如果当时我们的政府能够意识到这个问题，我们对低碳经济二十年前就可以做贡献了，可以做大规模的贡献。当然到现在为止，我们昆工生产的窨井盖，我看了一下，昆明市只有少部分几条路是用这个窨井盖，大量的窨井盖还是铁制的窨井盖，这是一个启示。

（2）云南省适宜大量发展水电、风电、垃圾发电、太阳能、沼气，限制乃至取消火电，减少煤炭的消耗

在太阳能的利用上，云南很遗憾，云南起步在前，发展在后。我们现在市场上老百姓喜欢用的太阳能，住宅小区使用的太阳能，像样的商家购买太阳能是到省外购买，买浙江的也不买云南的。云南生产的太阳能比如说昆工开发的、师大开发的、玉溪开发的太阳能的技术在全国还是比较好的，一般来说是什么人买呢？农民搞建筑来买，农民盖自家的住宅来买我们的产品，我们的产品是很难销售到住宅小区里面去的。另外一个，风电，我们有风电风力的发展优势，特别是我们滇西片。垃圾发电对我们来说还是一个陌生的概念，我在省里面参加地方立法的时候，我提出垃圾发电的时候，我们还有一些一定位置上的高级领导干部有疑问，说环保怎么解决。这个垃圾发电本来就是一个环保发电的措施，它不像媒体上炒作的那些，我们媒体上炒作有一些地方老百姓他不懂事，政府要搞一个垃圾发电站，老百姓觉得说一个大发电站建在我们生活小区周围，那肯定一天到晚臭烘烘的，于是老百姓集体上街散步进行阻止。实际上这个垃圾发电，我们到日本去考察去，比如说在它东京有好几座垃圾发电厂，无论你在远处还是在近处，你不可能闻到一丝臭味，这些垃圾发电站它不仅仅发电，它搞综合利用，所有的垃圾发电站你走过去一看除了烟囱看得出来是一个工厂，看建筑物的下面你都以为是花园，花园式的工厂，一点臭味都没有。现在我们很多大中城市还没有注意这个问题，垃圾用来干什么？垃圾用来拉到郊外去填埋，但是填埋垃圾的污染是相当严重的。我们很多地方还没有意识到这个问题，以为填埋场下面铺上一些厚厚的塑料隔板甚至铺上砖头抹上水泥就可以防止垃圾的再次污染，其实是防止不了的。所以垃圾的最好出路就是用来发电，发电剩下来的怎么办？比如说日本人把垃圾的应用发挥到什么极致？垃圾用来发电，发电剩下的渣怎么办？产砖来盖房。这是第二个启示。

（3）大力推广新型建筑材料，降低能耗 这个我们云南立法已经走在前面了。

（4）控减矿产资源的开采量，加大有色金属的进口量

这个启示在省里面提出来的时候有些领导是不理解的，觉得我们是个有色金属的王国，我们应该加大出口换取外国的Money，加大我们的外汇储备才对，为什么我们要提出控减矿产资源的开发量，加大有色金属的进口量？我们提出来不仅要限制我们的采伐量，而且要考虑从外面进口，从国外进口。限制我们的开采量，但是要保证经济增长，怎么办？要保证赚到更多的钱，怎么办？精加工。产业结构上改变我们打工者的身份和角色，进行矿产资源的精加工，提高它的附加值。然后为了保证我们的经济可持续性地发展，保证我们的子孙后代还能够到澜沧铅锌矿，到别的矿山去采矿，利用矿产资源，我们现在就应该考虑有计划的进口有色金属。在这方面有一些国家的长远打算叫做瞠目结舌，我们到日本去发现日本一柜一柜的煤渣拿去填海。我们搞不懂，我们说为什么拿煤渣填海，日本人总体上我是很反感的，但是有一些日本人对我们还是很友好的，就跟我们讲日本政府的考虑是什么。日本人现在已经有煤渣的充分利用技术，但是他现在不利用，他做战略考虑从我们国家大量进口煤渣，他认为他现在的技术要来开发利用这些煤渣还不能够最大化地发挥它的经济效益，所以他进口来先沉到海底去，日本国土很小，没有足够的场地排放煤渣，他干脆把这些煤渣一个铁柜一个铁柜装好，沉到海底去。沉到海底去，第一，有一个好处，上面逐渐的一些泥沙覆盖了之后他的领土就扩大了，领土扩大了他把领海也真的往前推进了；第二，一旦战略需要的时候，他把这些煤渣重新拉起来，他还可以再次利用，煤渣对他来说是资源，对我们国家来讲是废物，因为我们国家技术上还有问题。但实际上咱们昆工有这个技术，怎么开发这个煤渣的。我到澄江去的时候碰到一个老板，一听说我是昆工的教授，端着酒杯就来敬酒，他说我买了你们一项技术让我发了

大财。我说我不是搞技术的，我是搞法律的。他说不管，只要是昆工的老师来了，我见到昆工的老师我就要感谢。我说你到底发了多大的财，对昆工的老师那么热情。他说我不会告诉你，但是我只告诉你一句话，我发了大财了。他买了咱们昆工开发的煤渣利用的技术。当然他告诉我，后来我回来一问我们校领导，我们校领导气坏了，这是一个职务发明，本来著作权是归昆工的，但是我们有两个老师败家子，20万就把这个技术卖出去了。这个技术有一些厂家来谈过，我们昆工的喊价是少于200万不卖，但是这两个老师偷偷摸摸的20万就把它卖掉。卖掉之后这个老板拿着技术就到澄江边上去，收集澄江周围的这些企业的煤渣来开发利用，发了大财。当然我们这个技术也没有向全国推广。

一、矿产资源的战略意义

（一）矿产资源的属性

1. 自然属性

从自然属性上来讲，矿产资源有这么一些特点，第一个特点矿产资源具有广源性和它的局限性。广源性是指它分布广泛是很广的，局限性是指的在地域分布上是很不平衡的，很不均衡的。第二个特点是它具有不可更新性，我们也有一些学者把它表述为不可再生性。再一个是它的共生性和伴生性。另外一个是它的差异性和开采的可选择性。差异性是指世界上没有地质赋存条件完全相同的矿场和矿体，矿产资源的开采具有可选择性。再一个是难确定性。我们了解到很有意思的一个问题，维西县有一个矿山，有两个老板前后已经投了1700多万探矿和采矿，1700多万投下去之后没有采着矿，邀请了很多的地质专家、地矿专家去那个地方去看，包括请了我们昆工的，也请了地矿部门的专家去，所有的专家去看了之后，有矿，有富矿，这两个老板心里面一方面激动，另一方面继续采，采了两年耗了1700多万，什么都没采出来。其实那个老板跟我谈的时候，“现在的专家真会忽悠人”，我说不是，我说你不了解，这个矿产资源它就是有这么一个特点，难确定性。无论你是通过计算机计算，还是经过最传统的探矿方法就是找若干个选点进行探矿，探出来之后看有没有矿，它的品位可能有多少，另外我们现在新型的找矿方式一开始不干这些活，计算，计算之后可能矿还分布在什么地方，然后再去有选择的、有针对性的去探明。我说你这个因为滇西片，维西那个地方地质结构复杂，有可能你方向不对，如果说一个专家两个专家说有，别的专家说没有，那可能有问题。但是所有的地矿专家都说有矿，而且告诉你是有富矿，我相信专家说的是对的，是有的。因为不仅仅是矿产资源，别的一些资源我们省里面已经出现过，比如说我们的牟定，十几年前曾经石油勘探局说有大型油气田，我们省里面组织去探了，探了之后没有，之后专家解释是下面地质结构复杂。有的人开玩笑说我这次探的时候是有的，当你开采的时候它从别的地方跑掉了，这样开玩笑说。实际上是由于它的难确定性决定了你要进行计算或者初探也好，你会发现下面有某种矿产资源，但是你采不出来。

2. 法律属性

法律属性主要是指矿产资源在法律上是什么东西。简单地来讲，矿产资源是我们法律关系的客体，也就是我们法律调整的对象，法律保护和限制的对象。矿产资源它表示形式有床、体、石三部分组成，就是矿床、矿体和矿石三部分组成。所谓矿产资源，学术上讲的比较复杂，是指在一定的经济技术条件下，自然界中经过地质作用的过程生成的赋存于地表或者地下，其有用部分的含量大大超过围岩，或者其物理化学性能大大优于围岩，达到了可供社会现实利用的要求，能够生产具有经济价值的矿物、岩石及其集合体、堆积体，就是我们讲的矿产资源。粗浅来讲，所谓矿产资源它外观表现可能是一堆石头，但是这堆石头它有可供社会现实利用的价值，和其他石头不一样。

（二）可持续发展视野中的矿产资源

矿产资源是自然资源的重要组成部分，是人类社会发展的重要物质基础。我们国家92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。所以我前面那个循环图告诉大家的是我们的经济和社会发展在一定意义上来说它就是

以资源为基础，其中主要部分又是以矿产资源为基础。可见，矿产资源是中国经济持续、快速、协调发展的重要保障，在可持续发展当中具有重要的基础地位。矿产资源的不可再生、不可更新性决定了矿产资源属于耗绝性自然资源，而经济与社会的发展离不开矿产资源。所以它就形成一个矛盾，一方面我们的经济和社会发展在不断地耗绝着我们的矿产资源，另一方面我们经济又离不开矿产资源，我们的经济可持续发展必须最终依赖矿产资源，它就形成了一个矛盾。要解决好这个矛盾就要求经济与社会的可持续发展，要求人类节约矿产资源，追求有限资源与人类无限发展的高度统一，要求人类改变现有经济发展模式，通过循环经济和寻求替代资源，实现可持续发展。有很多人不理解，说我们的石油储备、石油产量不仅现在发现的用不完，而且我们几乎每年或者每隔几年都会发现大型油田、大型气田，但是为什么我们国家现在还在大力推广生物炼油技术？大力推广替代产品？比如说用酒精来替代汽油作为汽车的动力。有很多人不理解的，他不知道我们汽油的消耗量是相当惊人的，你看着好像是每年都在探着新的油气田、发现新的油气田，但是它实际上消耗不了多长时间。比如说曾经作为仅次于大庆的油田——胜利油田，它实际上已经开采不了二十年。胜利油田作为我们国家的一个大型油田，原来国家预计至少可以满足半个中国的需要，现在华北这个石油勘探局已经把开采的目标放到中东，大量工人转移到中东，到中东去开采石油了，为什么呢？华北石油管理局下属的这个胜利油田顶多再开采二十年没了。

二、矿产资源开发和保护的现状

接下来给大家谈一下矿产资源开发和保护的现状。一谈到这个部分心情难免是沉重的，前面介绍的时候我们是很自豪的，我们是这样王国，那样王国，我们拥有那么多的矿产资源。但是一谈到这部分的时候我们心情是沉重的，为什么呢？我们的矿产资源开发和保护，我把它概括为两个大的现状：

（一）过度、无序开发

也可以说它是相辅相成，由于无序所以过度。

（二）保护软弱、粗放

而且从制度探究上讲，从我们搞法律这个角度来分析有很多荒唐的东西在里面。

三、原因探究

为什么会出现前面讲的这两种状况，过度的开发、无序的开发，粗放、软弱的保护？下面给大家谈一下，分析一下它的原因。大致上我们可以把原因描述为一个多元化的原因。这个多元化的原因主要是四元。

（一）多元化原因

1. 经济原因：落后和发展的需要

我们云南经济落后。从我读大学开始关注GDP的排行，到目前为止，从我进校开始算起，到明年是整整三十年，我毕业是二十五年。这二十五年我们云南经济发展状况是什么呢？终于从全国排名第19位上升到17位，整整二十五年。我给我的学生讲，如果说这个数字你们不好理解的话，我给你们讲一下跟我们有得一拼的一个省，浙江，浙江省的领土面积有我们的三分之一强一点，但是它跟我们有一个共性，七分山、两分田、一分水，我们没有这一分水，我们大概是八分山、两分田，在这一点上是有共性的。但是如果从省会城市来讲，1994年我第一次到杭州，回来我就给我的学生讲，如果拿昆明和杭州相比，二十年以后昆明能够赶上1994年的杭州就不错了。2007年我去的时候，一看，我说还是二十年的差距。上个礼拜我去一看，这个差距不止二十年了，昆明市估计是很难赶上，为什么呢？我还不到它的省会，我到了浙江江苏交界的一个地方，实际上已经进入了江苏省了，苏州市下属的吴江市，苏州市是一个地级市，吴江市是一个县级市。吴江市每年的工农业总产值已经早就超过200个亿，一个县。

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