村务公开和民主管理

[中共平塘县委党校课件2014-03-25]

村务公开和民主管理

引 言：

《经济参考报》2013年5月9日有一篇文章，标题是《浙江村级“三务公开”年底全覆盖》，写的是：农村“三务公开”入户工程是浙江实现权力公开“阳光工程”的重要内容之一，先在杭州、湖州、台州等地进行了试点，在总结推广各地试点探索的基础上，出台规范化建设的意见，确保今年年底实现所有农村全覆盖。

文章说：统计数据显示，浙江省99.9%的村做到村级财务定期公开，其中39.8%的村实现按月公开，57.7%的村实现按季公开。

文章还说：温岭市松门镇苍山村村民姜会斌在家里现场体验了新开通的村务电视直播，发现信息平台上便民服务、党务、村务、财务等栏目设置完备，一目了然。

文章海写道：一些村民“开玩笑”地说，现在在家里打开电视，只要拿起笔或者用计算器盘算盘算，就知道村干部有没有大吃大喝了。

再看另一份资料：根浙江省人检察院的统计。2003年至2008年10月底，浙江省各级检察机关共立案查处涉农职务犯罪案件1650件1937人，每年涉农犯罪近400人,5年来共倒下村委会主任、村支部书记以及其他农村基层组织人员931人，占涉农案件总人数的66%。而2008年到2011年，涉农惠农领域的职务犯罪每年近660人。这两份资料说明：一方面浙江省“三务公开”形势很好，另一

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方面说明浙江省村官腐败现象严峻。“小村官大腐败”。

贵州省2012年检察机关共查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件223件289人，通过办案挽回经济损失5759.38万元。具体?

《经济参考报》文章提到的“三务公开”在农村是指“党务、村务、财务”公开。农村的“三务公开”中的党务公开虽然很重要，但不是村民关注的焦点问题，而是中国共产党基层组织建设的普遍要求，在其他基层组织中也有同样的要求。农村的焦点问题是村务公开问题和财务公开问题，其中最重要的是财务公开问题，这是焦点之中的焦点。

村务公开是指村委会把处理本村公共事务和公共事业，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种村务管理行为。村务公开应该包括财务公开，但因财务公开的重要性和特殊性，将财务公开单独列出。

财务公开是指村集体把处理本村涉及集体和村民利益关系的财务活动情况，通过一定的形式和程序告知全体成员，并由全体成员参与管理、实施监督的一种民主管理行为。财务公开是三务公开的重点，也是民主管理民主监督的核心内容。下面我给大家汇报四个问题：（一、村务公开和民主管理的制度依据；二、深刻认识搞好村务公开和民主管理工作的重大意义；三、村务公开制度的基本形式和内容 ；四、民主管理的含义 。）

一、村务公开和民主管理的制度依据

“村务公开”是《中华人民共和国村委会组织法》第五章“民主管理和民主监督”中的内容。村务公开是民主管理和民主监督的

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形式。因此“村务公开和民主管理”两者不是并列关系。“村务公开和民主管理”是来自于政策性文件的语言，逻辑上并不严密。形成这个政策性语言的主要文件有三个：

第一是，1998年4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民治管理制度的通知》。

第二是，2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。

第三是。2009年2月24日中央十二部委发布《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》。

近年来，在各级党委和政府的高度重视下，村务公开和民主管理工作取得了显著成效，对于促进农村改革发展稳定发挥了重要作用。但也应看到，一些地方还存在村务公开和民主管理的“难点村”。在这些村庄，有的村级组织不健全，村级班子软弱涣散，村干部能力不强问题没有得到根本解决；有的政策法规不落实，村务不公开或假公开，村务管理不民主现象长期存在；有的群众对村干部意见多，党群干群关系紧张，经济社会发展落后，等等。村务公开和民主管理“难点村”虽然是少数，但如不认真解决，势必影响村务公开和民主管理工作整体水平的提高，势必影响农村经济社会又好又快发展。为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，经全国村务公开协调小组研究决定，从2009年至2011年，在指导做好村务公开和民主管理面上工作的同时，开展“难点村”专项治理，力争用三年的时间，使现有“难点村”面貌发生根本性转变。

全国性村务公开和民主管理法律政策文件：

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1.1998年4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民治管理制度的通知》。 为了贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利的精神，推进农村基层民主建设，密切党群干群关系，促进农村的改革、发展和稳定，中央认为，有必要在全国农村普遍实行村务公开和民主管理制度。

2.1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》。 为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。

3.2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。为认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求，适应农村发展的新形势，进一步推进农村社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，经党中央、国务院同意，下发健全和完善村务公开和民主管理制度的意见。

4.2010年10月28日《中华人民共和国村民委员会组织法》（修订）。《修订草案》进一步完善了村委会选举和罢免程序，充实了村民会议、村民代表会议和村民小组会议等民主议事制度，增加了村务监督、民主评议、村委会成员任期和离任经济责任审计等民主监督方面的规定，针对性和可操作性大大增强。

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5.2011年11月21日《村集体经济组织财务公开规定》农经发〔2011〕13号。为了加强对农村集体经济组织财务活动的管理和民主监督，促进农村经济发展和农村社会稳定，根据国家有关法律、法规和政策，制定本规定。

二、深刻认识搞好村务公开和民主管理工作的重大意义

党的十六届四中全会从发展基层民主的共性出发，提出扩大基

层民主、完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主制度。这对于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明具有重要意义。我们一定要从全局和战略的高度出发，充分认识推进村务公开和民主管理的重要意义，把思想和认识统一到党的方针政策上来。其理由是：

1、健全和完善村务公开和民主管理制度，是解决“三农”问题的需要。当前，我国农业、农村经济正处于新的发展阶段，面临着许多新形势、新情况、新问题，农村是全面建设小康社会的重点和难点，“三农”工作是我们党全部工作的重中之重。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略新思路，党中央、国务院还出台了消除烟叶特产税之外的农业特产税，实行种粮农民直接补贴等一系列支农政策。落实好这些思路和政策，迫切需要村务公开和民主管理工作的配套推进。

2、健全和完善村务公开和民主管理制度，是加强党的执政能

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力建设的需要。我们党处于执政地位，经过90多年的执政，我们党的党员队伍，党所处的地位和环境，党所肩负的任务，都发生了重大变化，我们党能不能提高执政能力，关系党的生死存亡和社会主义事业的兴衰成败。农村基层党组织要提高执政能力，解决好自身存在的问题，迫切需要深化村务公开和民主管理工作，探索加强党的领导、村民当家作主、依法办事统一起来的发展路子。 3、健全和完善村务公开和民主管理制度，是社会主义政治文明建设的需要。党的十六大对社会主义政治文明建设进行了全面部署，强调发展社会主义民主，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；强调丰富民主形式，扩大公民的有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；强调健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和事业，对干部实行民主监督；强调完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制；强调推进决策科学化、民主化；强调加强对权力的制约和监督。党的十六届四中全会又强调，坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径，要推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主。这些对农村基层民主建设提出了新的更高的要求，迫切要求村务公开和民主管理工作质量与水平再上一个新台阶。

4、健全和完善村务公开和民主管理制度，是农民有序政治参与的需要。随着农村基层民主的不断实践，农民群众更加关注村中事务，关注村干部行为，关注自己的切身利益，逐渐学会用法律、

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政策维护自身权益，民主热情高涨，民主意识增强，自治能力提高，要求办事公开透明，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事情自己定，自己的事情自己管，大家的事大家办。这就对村务公开和民主管理的内容、形式、程序、制度等提出了新的更高的要求。

5、健全和完善村务公开和民主管理制度，是增强工作适应性的需要。经过多年努力，村务公开和民主管理工作在我省农村广泛实践，成为村民有序政治参与的好形式，解决“三农”问题的好载体，密切党群干群关系的好途径，也积累了经验。但也还存在一些问题，比如一些地方思想认识不到位，工作不得力；有的公开流于形式，效果不理想；有的群众热情不高，参与不积极；有的工作不落实，失信于民；有的规章制度不完善，工作质量不高。这就迫切要求村务公开和民主管理制度进一步健全和完善。

总之，健全和完善村务公开和民主管理制度，是深入贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是认真落实科学发展观的实际行动，是解决“三农”问题、保护农民民主权利和物质利益的重大部署，是加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础的重要步骤。我们一定要从战略、全局的高度，从理论与实践结合的角度，增强做好这项工作的责任感、使命感和紧迫感，求真务实，推动全省村务公开和民主管理工作上新水平。

三、村务公开制度的基本形式和内容

（一）村务公开的内容，除了国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项外，还要结合本地的实际，不断拓展新的内容，特别

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是村民关注的重点、热点、难点问题均作为公开的重点，归结起来，村务公开内容主要有以下14项： 1、 计划生育政策落实； 2、 救灾救济款物发放； 3、 宅基地使用；

4、 集体经济所得收益使用； 5、 村干部报酬；

6、 土地征用补偿及分配；

7、 农村机动地和“四荒地”发包； 8、 村集体债权债务；

9、 村内“一事一议”筹资筹劳； 10、 新型农村合作医疗； 11、 种粮直接补贴；

12、 退耕还林还草款物兑现；

13、 国家其他补贴农民，资助村集体的政策落实情况； 14、 村民“点题”公开的事项。

要把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。 随着农村形势的发展，要在村务公开内容上深化，进一步提高村务公开的质量。村务公开的内容事关群众的知情权、管理权和监督权，是不断深化和完善村务公开民主管理工作的重要方面。一是要继续坚持公开已有的内容。目前，国家有关法律法规和政策已对农村不少事项的公开，作出明确规定，如计划生育政策落实、救灾

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救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草等。深化村务公开，一个重要的方面就是要确保过去公开的内容能够继续公开。二是要把新农村建设中各级财政到村到户的优惠政策和资金，及时纳入村务公开的内容。全国范围内全面取消农业税，国家财政强化粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴力度，大力发展教育、卫生、文化等社会事业，加强农村基础设施建设。国家财政支农资金增量逐年提高，直接用于改善农村生产生活条件的资金也每年都呈增长，这其中有许多是政府要发放到村到户的补贴资金和物资，它们都涉及农民群众的切身利益，应当把它们及时纳入村务公开的内容，接受群众监督，确保党和政府的惠农政策为农民所知晓和掌握。三是要把社会各界支持新农村建设的资金和项目，及时纳入村务公开的内容。在新农村建设过程中，一些党政机关、人民团体、企事业单位和社会各界人士、志愿者将会以多种方式联系村庄和农民，将会有更多的资金、物资流向农村，支持农业、服务农民，这些也应当及时纳入村务公开的范围，为村民群众所了解。四是要把新农村建设中村民要求公开的其他事项，及时纳入村务公开的内容。在新农村建设过程中，农村公共事业建设还有许多要通过“一事一议”的方式来进行。应当把村内公益事业的建设及时纳入村务公开的内容，接受群众的监督。 （二）村务公开的类型

按公开的内容来分，可分为政务、事务、财务公开。

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村务公开的三种类型:

1、 政务公开。所谓政务公开，主要是涉及党的方针政策，国家法律法规和政策，上级政府布部署的有关任务、村里的规章执行情况制度等事项的公开。

2、 事务公开。所谓事务公开，主要是涉及村内日常事务的管理等事项的公开。凡是与群众利益相关的重要问题都应公开。 3、 在全面的公开的基础上，必须突出财务公开这个重点。从许多农村的实践来看，村务公开成效如何，成败与否，取决于财务公开。

财务公开的主要内容：

（1） 年度财务计划及集体经济收益及其经营管理情况，包括集体企业、经营项目承包经营方案、竞争办法和经营者情况、承包费及其收缴、合同履行和其他生产服务项目收入、土地转让费、其他集体收入。

（2） 集体资产变动和债权债务，生产性建设和公益福利事业项目建设方案及实施情况，资金筹措及使用等情况。

（3） 征用土地和宅基地审批公开，包括征用土地的数量、补偿费额和劳动力安置补助费数额及使用情况，土地荒山出卖和使用情况、企业和非农建设用地的土地收益和支出情况、计划安排的宅基地面积、发放条件和收费标准，申请宅基地农户名单、申请理由和原有宅基地面积，向上级主管部门上报的申请户名单，批准建房的名单，地点、面积及收费情况；救灾救济、扶贫助残、拥军优属、社会捐赠等项款物接收、发放、使用情况；

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（4） 上级下拨的补助经费、专项经费的收支情况。 （5） 有法律法规政策依据的依次、收费、罚款的收费标准和管理使用、村民义务工、劳动积累和代劳的使用情况。

（6） 群众用电、用水和享受各种集体统一项目的收费标准和使用情况。

（7） 村合作医疗费的收缴和开支情况。

（8） 村组干部工资、资金、补贴及其他福利，公务活动如招待费、办公经费方面的开支情况。

（9） 安排计划生育指标、人员名单、落实节育措施和计划外生育费的收缴、管理使用情况。

（10） 协助乡政府开展工作情况等。

对农村财务实行公开，并把其制度化，可有效地增加财务透明度，使广大农民群众知道钱是怎么来的，怎么花的，做到心里明白。并有效地防止农村干部利用手中权力和工作之便贪污和侵吞农村集体资产，使农村干部在农民群众心目中保持清白的形象。 （三）村务公开的基本形式

根据各地农村的普遍经验，村务公开的基本形式有以下几种： 1、 建立村务公开栏。村务公开栏就是在农村比较醒目、村民较多的地方设立固定的、能长期使用的公开村务的专栏，将应当公开的内容在专栏中张榜公开，目前，这种形式是农村中最常用、最广泛的村务公开形式。

2、 打印成明白簿、公开卡分发到村民小组和农户。所谓明白簿、公开卡，就是将需要公开的文字或图表形式简明地打印在纸上，

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并将其分发到村民小组或农户，以方便农民群众了解本应明白的村务。

3、 召集村务公开的各种会议。以召开会议的形式把村民组织在一起，面对面地向村民公开应当公开的村务，也是实践中常用的行之有效的重要形式之一。村务公开会议，可根据村务公开的内容，在一定的范围内召开，一般说来是召集村民大会或村民代表会议。 4、 用广播、电脑、闭路电视等传播工具公开村务。这是随着现代广播网络、信息和电视网络的发展而兴起的一种新型村务公开形式。

（四）村务公开的基本程序和时间 1、村务公开的基本程序：

（1）村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案。

（2）村务公开监督小组对方案进行审查补充完善后，提交村党组织和村民委员会讨论确定。

（3）村民委员会通过村务公开拦等形式及时公布。

2、村务公开的时间：一般的村务事项至少每个季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项需要及时公开，集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。 3、村务公开的有关工作：

（1）公开前的准备工作。一是公开内容的确定。主要按照我国相关法规和政策的规定，由有关专职人员做好计划公开的村务详

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细内容，由主管村干签字同意，然后由村务公开的组织审查核实公开内容。二是村务公开形式选择。村务公开的内容、选择公开的形式由村委会负责确定。村务公开的重点是财务公开，在公开前，由有关专职人员提供详细准确全面的账目，由主管村干初步审查，再由负责村务公开的组织审查核实，还应当邀请村民理财小组参加听取意见，经村务领导小组和监督小组全面核实，再行公布，并做好会议记录。

（2）公开后必须做好的工作。村务公开后，一要派出专职人员接受村民查询，回答村民提出的问题；二要及时纠正公开中出现的错误；三要保管好公开档案。 （四）工作移交制度

村民委员会换届工作结束后，原村民委员会应将公章、办公场所、办公用具、集体财务帐目、固定资产、工作档案、债权债务及其他遗留问题等，及时移交给新一届村民委员会。移交工作由乡级人民政府负责主持。对拒绝移交或无故拖延移交的，村党组织、乡级党委和政府应给予批评教育，督促其加以改正。移交过程中发现有重大问题的，村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映，受理单位应及时依法处理。据此，建立村民委员会换届后的工作移交制度，也是村民民主管理制度建设的重要内容。

做好这项工作，不仅可以保证村民委员会能正常工作，保证村民委员会工作的连续性，而且也是促使上届村民委员会保持高效、廉洁的重要途径，可以增强村干部在群众中的威望。因此，建立村

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民委员会换届后的工作移交制度十分重要。 案 例：

某村经过村民会议讨论后，通过了村党支部和村委会使用玉器厂承包收入10万元建设村两委办公用房一事，但否决了让每户出工的建议。通过决议后，村委会制定了建设方案和资金安排，决定由本村利民建筑队承包建设。经过3个月的紧张施工，房子终于竣工。但同时也有村民认为建房费用不应该有这么多，于是就有村干部从利民建筑队拿了回扣的传言，一些村民要求村委会将这项事务公开。这些村民的要求合理吗？

答案：村民的要求是合理的。在村务公开的内容上，一条基本的原则是，凡是村里的重大事项和村民普遍关心的村务，都应通过有效的形式及时公开。农村事务公开的具体内容之一就是生产建设和公益福利事业项目建设方案及实施情况。村委会办公用房属于公益性事业项目，正是应公开的内容，何况农民群众认为应当公开。 公开的程序：第一步：确定这次公开的内容为村委会办公用房建设的发包过程、合同、预算方案、材料工时计价、支付方式、支付时间、经办人等。由专人将这些内容整理成文件，由村委会主任签字同意。

第二步：村委会提出的公开方案，经过村务公开小组和村民理财小组审查补充完善同意。在实行会计发派制和会计代理制的村，还要由乡镇财政所认可。

第三步：村“两委”联席会议讨论确定。

第四步：召开村务公开会议公布，也可通过村务公开栏张榜公

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布，也可下发到每户，或者通过广播、电脑网络、闭路电视等更先进的方式告知村民。

需要说明的是，这次村务公开的时间是应村民的要求随时公布的。其他一些通常应公开的事项，一般应每季度定期公开，集体财务往来较多的村应每月公开一次。在年终岁尾，对村内各项重大政务、事务和财务都要全面公开。

四、民主管理的含义

在讲民主管理的含义前，我们有必要要先来了解民主建设。扩大村级民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在村级实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。 如果说1978年末发轫于安徽省凤阳县小岗村18户农民的家庭联产承包责任制是黄土地上的一场经济革命；那么1980年2月产生于广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队农民民主选举的中国第一个村民委员会，则掀起了黄土地上的一场政治革命。前者打破了人民公社“政社合一”的大锅饭体制，使农民在经济上获得了解放，后者则为深化基层民主政治改革提供了制度性保障，给农民在政治上注入了活力。村民自治——这一村级民主政治建设的新型制度，是中国农民的伟大创举，是中国农村现代化民主的重要开端。村民自治从它诞生至今，已经走过了30多个春秋。其间，1987年开始试行《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）；1998年11月4日，全国人民代表大会通过了《村组

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法》并正式颁布施行。如今，全国绝大多数农民已参加了六至八届村委会的民主选举。通过民主这一政治程序，逐步实现村级公共事务管理的制度化、公平化、合理化。 30多年前，由老百姓们自己创造的村民自治，被实践证明是解决农村当前问题行之有效的一种方法，成为党中央和广大农民的共同愿望。邓小平同志指出：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律”不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”江泽民总书记指出：“扩大村级民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”中国农村开始全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理及村级民主监督。 （一）所谓民主管理，就是按照有关政策法规规定，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。实质上就是使广大农民群众最大限度地参与到村务管理活动中，让农民群众对村级事务的管理具有参与权，也包括保障广大农民群众参与村务管理的各项制度。如果说民主决策是大家的事情大家定，民主管理就是在大家定完事情后，大家一起来办这些事情。 （二）民主管理制度

民主管理的重要手段是制定一系列行之有效的管理制度，用制度来管人，管钱、管物、管事。而这些制度必须通过民主的方式来制定。民主管理主要通过两种形式实现：一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；二是民

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主制定村民自治章程，村规民约，村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责，村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，用制度规范村干部和村民行为。村务公开民主管理也是保护基层组织干部的最好方式，邓小平同志说：制度好可以让坏人不能干坏事,制度不好可以让好人干坏事。人性都是有弱点的，如果权力不受到有效的制约，每个人都是危险的。很多村干部就是因为贪污、侵占征地补偿款而深陷囹圄。有人总结村官腐败六大“罪状”，分别是：

①巧立名目，贪污集体财物； ②吃喝玩乐，大肆挥霍； ③胆大妄为，挪用、私分公款； ④生活作风败坏，伤风败俗； ⑤俨然恶霸，横行乡里； ⑥黑手伸向集体土地。 村官敛财六大手段分别是： ①虚报招待费 ②私分返还款 ③捞取工程款 ④用公款办私事 ⑤围绕“批“字做文章

⑥变卖或”承包“集体财产肥己

2005年沈阳市东陵区前进乡望花村原党总支书记、村委会主

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任徐宝文在兼任沈阳望花集团公司总经理、沈阳市望花啤酒厂厂长期间，把村办企业当成自己的“摇钱树”，指使有关人员使用虚假欠据、收据等手段，冲减、冲平往来债务账目，虚设债务应付款账目，在企业转制中虚增负债、少列资产、虚构债务等，将１４００多万元的巨额资产占为己有。沈阳市中级人民法院认定徐宝文犯职务侵占罪，并收受贿赂３６万多元，判处其有期徒刑１７年。

2003年3月，乐清市三里村书记朱伍川带领村委会全体住进杭州西湖国宾馆，研究三里村土地开发19人5天花费43555.9元人民币。

2009年4月5日《焦点访谈》报道，广东汕头市潮南区仙城镇东浮山村牛炎山上两座大坟修得豪华气派。坟墓周围用条石界碑圈了200多亩的大片林地。此地是由村支部书记兼村委会主任朱镇丰卖给冯家兄弟的，究竟卖多少钱村民并不知情。朱镇丰还为自己尚在世的母亲也修了一座大坟，仅墓地就达约24亩，而东浮山村人均耕地只有不足0.2亩。

广东陆丰市东海镇炎龙村委会高厝村两任村委会主任高锦龙、高镰卖掉该村10多亩，获得非法所得达千万余元，村主要干部私下瓜分，村民分文未得，导致部门村民无地可耕。

云南省曲靖市沾益县播乐乡奴革村委会主任顾某，在当地公开供养着３个“老婆。

广州市番禺区新造镇贝岗村村委会主任、村支书和其他三名支委擅自动用该村土地征用补偿款4000万元人民币到某证券公司进行国债委托理财，从中收受巨额好处。

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2008年11月台州市新来桥村村支书陈喜明、村委会主任潘正春挪用2000万元土地征用款放贷 吃息被判刑。

更有2011年广东汕尾陆丰时乌坎事件震惊中外，形成公共事件。原因是几年中在当地居民不知情的情况下3200亩土地陆续被政府贩卖，卖地款项达七亿多元人民币，而补助款只有每亩500元，其余全部被当地官员私吞。

乌坎村事件始末:2011 年9 月21 日，陆丰市东海镇乌坎村村民因不满土地出让及村民选举等问题引发少数村民聚众滋事事件，并引发打砸事件，造成当地多名干警受伤。案件发生后，汕尾、陆丰两级党政高度重视，及时组织力量进行处置。汕尾 市委、市政府高度重视，市委书记郑雁雄、代市长吴紫骊等市领导作出批示，要求陆丰市委、市政府依法依规处理，确保稳定。汕尾市领导以及汕尾市公安局、 边防支队有关领导亲赴陆丰指导处置工作。陆丰市随即成立处置案件领导小组，以市委书记为组长，市长、常务副市长为副组长，负责统一指挥整个事件的处置工作，并成立了三个专项工作组针对村民提出的诉求开展调查处理，一方面派工作组连夜进村入户做群众思想工作，了解群众诉求，表明政府态度，教育引导群众认清案件真相，同时做好有关企业和人员抚慰工作，化解矛盾。另一方面组织警力坚决打击为首犯罪分子。目前该村生活生产秩序正常，公安机关已抓获曾某等犯罪嫌疑分子4人，案件正在审理当中。经过村民非正常上访当天上午9 时许，陆丰东海镇乌坎村近十名村民组织另外约50 名村民到乌坎旧电影院集会，采取喊口号、拉横幅的方式反映土地等问题，9 时45 分，在少数村民

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的煽动下约有200 多名聚集的村民涌向合泰工业园工地示威。陆丰公安部门、东海镇及村干部及时到达现场，做村民劝导工作。10 时30 分，聚集的群众分成两部分，一部分人堵塞东海大道交通，一部分人到陆丰市政府进行非正常上访，堵塞市政府大门。经陆丰市领导到现场接访并进行解释和答复。12 时 40 分，村民自行散去。 少数村民打砸破坏 当天下午1 时30 分许，部分村民在少数人的挑动下，又聚集到乌坎村委会讨要说法，一直围堵村委会到下午3 时许。期间，有村民情绪激动，砸坏村委会 的牌子、宣传栏的玻璃、门窗、计生室。3 时10 分左右，因不满乌坎村干部的解释，又约近400 名村民再次涌向合泰工业园，并有部分人动手打砸合泰工业 园施工现场的保安亭、工棚和挖掘机等设施。公安部门接报后，迅速派出警力到达现场，与东海镇党委、政府共同开展维稳工作。但有些村民不听劝阻，采取过激行为，唆使妇女、老人、儿童阻断公路交通，为首分子煽动部分村民先后到丰田畜牧场、海上餐厅、富荣针织厂进行打砸破坏，造成财物被损。截至16 时50 分，经劝阻，人群开始散去。村民散布谣言，多名警员受伤 9 月22 日下午1 时左右，个别别有用心的村民又散布公安打死小孩的谣言，煽动部分村民冲击当地边防派出所，造成十多名民警受伤。六辆警车被破坏。在 此过程中，当地政府继续耐心地向群众作说服工作，公安干警和工作组人员始终 保持冷静克制，没有造成群众伤亡。诉求据悉，由全体村民推选出来的村民代表共提出三个诉求：1.查清乌坎村改革 开放以来土地买卖情况；2.查清乌坎村委换届选举情况；3.公开村务、财务，陆丰市委常委、常务副市长邱晋

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1、村级重大财务事项要实行民主决策和监督，农村各实体经济组织的成员大会（村民会议）或成员代表大会（村民代表会议）是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。凡关系集体经济组织各成员切身利益的事项，都必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关规定进行民主决策和民主监督。

2、建立村务公开监督小组和民主理财小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，工作正派，有一定的议事能力，并具备财务知识。村民日常民主理财活动由民主理财小组代表村民进行。民主理财小组成员由农村集体经济组织成员大会（村民会议）或农村集体经济组织成员大会(村民代表会议)从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组应有专门的议事规则，并定期召开理财会议，充分履行职责。

（六）当前和今后在村级事务民主管理上要着力抓好的工作 1、要继续大力推行村级事务民主管理活动。村党组织、村民委员会要广泛地动员和组织村民参与村级民主管理活动，在实践中提高村民自我管理、自我教育、自我约束的能力。

2、认真做好制度落实。要抓好全体村民自己结合实际讨论制定的村民自治章程、村规民约、村民会议、村民代表会议规则，财务管理制度等，用制度规范村干部和村民的行为，增强干部群众的

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法制观念和依法办事的能力，确保“四个”民主的落实。

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雄代表市委市政府作了答复： 1.市、镇两级将组成强有力的工作组，由市领导带队，从国土、建设、民政、纪检等部门抽调精干力量，进驻乌坎村，调查核实村民代表提出的问题； 2.工作组于9 月26 日进入乌坎村，每7天公布一次工作进展情况；3.乌坎村“两委”干部要全力配合市工作组开展工作，村民代表参与监督，共同解决好相 关问题。最后，邱晋雄还对村民代表提出几点要求：1.各位代表要配合政府做好 工作；2.乌坎村民绝对不能组织过激行为； 3.乌坎村民要维护正常的生活、生产秩序。与会村民代表对以上答复表示满 意，表示回村后做好村民的工作，确保乌坎村稳定。 邱晋雄还对村民代表提出几点要求：1.各位代表要配合政府做好工作；2.乌坎村民绝对不能组织过激行为；3.乌坎村民要维护正常的生活、生产秩序。与会村民代表对以上答复表示满意，表示回村后做好村民的工作，确保乌坎村稳定。 （三）明确村级民主决策的形式

村民会议是村级民主决策的基本组织形式。《村民委员会组织法》规定，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民半数以上参加，或者有本村三分之二以上户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。作为村民自治的重要形式，村民会议在村内事务的决策及管理上具有最高权威性。涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。

村民代表会议是村级民主决策的另一种基本组织形式。村民代

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表会议由村民代表为主体组成，代行村民会议的一些职权，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民依法推选产生按每十户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。鉴于目前农村妇女的权益保护力度还不够，村民代表会议中的妇女代表要占一定比例。

由于许多地方村民居住分散，遇到农忙时节尤其难以召集，加之近年来各地在农村税费改革中普遍进行了村庄撤并等配套改革，农村劳动力转移步伐加快，农民外出务工经商流动愈加频繁，不少村大多数农户的“当家人”长年累月不在家，村民参政议政遇到了新的制约。因此，中办发[2004]17号文件提出要认真研究和探索新情况下村级民主决策的实现方式。通过调研，不少地方的基层同志与时俱进，主动探索行之有效的形式，已经积累了一些有借鉴意义的实践经验。

如有的地方建立了村级事务决策听证制度。对重大村务，村“两委”依照事务决策程序形成初步决策意见后，召开由全体党员、村民小组长、部分村民代表、县乡包村机关干部和有相关职能的镇直部门、站所负责人参加听证会进行听证。听证会对重大村务事项及“两委”意见进行通报，广泛听取意见，凡听证会绝大多数人员不同意的事项，村“两委”要重新研究，做好工作，一直到听证会绝大多数人员同意。需要强调的是，村级事务决策听证制是村务决策的一个中间程序，而不是最后程序，因此通过听证会的事项，仍需依法提交村民会议或村民代表会议进行表决，要按规定程序办理，决不能以听证会取代村民会议或村民代表会议。

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有的地方建立了村民征求意见卡制度。村干部拟定方案，党员会和村民代表会议讨论议案，制出征求意见卡，卡上说明议事的事由、依据、资金来源、使用情况等，村民填写意见并盖章或按手印，村干部根据汇总的民意决定议案是否通过执行，80%以上的村民同意则可实施，否则缓办或不办。

还有的地方实行了村民质询会议制度、村民会议分片召开等制度，总之，不论是运用什么形式，都要有助于体现让农村群众参政议政，让村民说话。

（四）规范村级民主决策的程序

村务决策离不开民主、科学的理念，需要规范的程序、严谨的制度。现在，一些基层在村务决策上存在的突出问题就是不讲规矩，缺少章法，想怎么做就怎么做，随意性太大。没有规矩，不成方圆。当务之急是要建立规范的村级事务民主决策的程序，制定并落实各项村务议事制度。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公示；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。文件指出，涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下四步决策程序： 一是由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。不管是村党组织提出的议案，还是村民委员会、集体经济组织或者村民、村民代表提出的议案，都应以书面形式提出。

二是由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议。中办发[2004]17号文件没有

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对“两委”联席会议规则作出明确规定。一些地方在这方面已经积累了很好的经验，如：“两委”联席会议由村党支部、村民委员会的全体成员组成，一般由村党支部书记主持。召开会议，必须有三分之二以上的成员参加，经到会人员的半数通过形成意见。一般情况下，会议应在党支部提出或受理议案的15日内召开。各地可以根据实际情况，加以借鉴。

“两委”联席会议的职责主要是：讨论党支部提出或受理的议案，并形成决策意见；研究确定召开村民会议或村民代表会议的有关事项；研究议案所涉及的重大事务的有关准备工作；研究村民会议和村民代表会议决定实施过程中的有关问题。

涉及村级重大事务的议案，村党支部、村民委员会必须依法提交村民会议或村民代表会议讨论决定，不得以“两委”联席会议取代村民会议或村民代表会议。凡须召开村民会议研究决定的事项，应提前将两委联席会议的决策意见公告村民，有的议案如认为必要，也可会前印发全体村民征求意见，凡须召开村民代表会议研究决定的议案，也应将决策意见提前告知村民代表，并要求他们分头征求其他村民的意见。

三是由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议由村民委员会主任主持，村党支部书记或村党支部、村民委员会其他成员可就议案作出说明。经村民会议表决的事项，村民委员会应于会后在村务公开栏或村里显要位置及时公布。除了发生自然灾害等紧急情况外，村民会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确须更改的，要由村民会议决定。为了规范听取村

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民意见，在村民代表会议人员构成中，村党支部、村民委员会成员不得超过三分之一。村民代表会议成员应当最广泛地吸收村内各种不同利益层次人员。必须有适当数量的妇女代表。召开村民代表会议，应当有三分之二以上的会议代表参加，所作决定应当经到会人数的半数以上通过。

村民代表会议由村民委员会主任主持，提交的议案应在村民会议授权的范围内。表决结果也要在村务公开栏或村里显要位置公布。

村民会议有权更改或撤销村民代表会议作出的不适当的决议、决定。如有十分之一以上的村民认为村民代表会议的决议或决定有不当之处，建议召开村民会议重新审议、表决时，村党支部、村民委员会应及时研究并召开村民会议讨论。

四是由村党组织、村民委员会组织实施的村民民主决策事项的办理。要确保村民民主决策事项能够及时办理，群众的意愿得以实现，村民的利益得到维护，必须建立健全民主决策事项的实施运行机制。村党组织、村民委员会共同承担着具体办理实施村民民主决策事项的重要责任，“两委”之间不存在谁重谁轻的区别，既要有所分工，又要强调形成合力，既不能出现争权夺利、你干我不干的情况，又不能出现相互推委、不肯负责、不愿出力的情况。重大村务工作涉及全体村民，要按大家的意愿把事情办好。做到议大事不忘群众，遇难事依靠群众，办好事造福群众。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，这才是民主决策的目标和归宿。 （五）加强村民民主理财制度建设

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