额外性论证评价工具要点分析

UNFCCC/CCNUCC

CDM – Meth Panel Tool for the demonstration

and assessment of additionality (version 2)

28 November 2005

额外性论证评价工具要点分析1

刘德顺

清华大学核能与新能源技术研究院, 全球气候变化研究所

1. CDM项目减排效益的额外性问题是CDM方法学的又一个核心问题, 涉及发达国家和发展中国家进行CDM项目减排额转让交易时的全球环境效益完整性。 2. 额外性含义: CDM项目活动所产生的减排量相对于基准线是额外的, 即这种项目活动在没有外来的CDM支持下, 存在诸如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势和/或障碍因素, 靠国内条件难以实现, 因而该项目的减排量在没有CDM时就难以产生。反言之, 如果某项目活动在没有CDM的情况下能够正常商业运行, 那么它自己就成为基准线的组成部分, 那么相对该基准线就无减排量可言, 也无减排量的额外性可言。

3. 额外性另一种表述：如果CDM项目活动能够将其排放量降到低于基准线情景的排放水平, 并且证明自己不属于基准线, 则该减排量就是额外的。所以额外性和基准线是CDM项目合格性问题的两个互为依存的属性。

4. 为什么要额外性：CDM项目合作对发达国家而言, 本质上只是换个地方实现低成本减排,而发展中国家在自己的经济和科技发展进程中也在不断实现减排, 这和CDM减排无关; 那么发达国家就必须在发展中国家自身减排的基础上, 通过CDM项目活动取得额外的减排量, 它才有资格将其作为抵销额顶替国内高成本的减排量。这样才能符合公约附件一缔约方履行减排义务的环境目的, 确保CDM的全球环境效益完整性, 也就是带来实质性减排。说白了就是, 一个发达国家和一个发展中国家进行CDM减排量交易前的排放量之和应当和交易后的相等而不能增加, 只是减排总成本下降了。

5. 额外性论证评价工具就是提供一系列的分析步骤进行逻辑推理, 从正反两个方面, 充分必要地论证拟议的CDM项目是否具有额外性。

6. 步骤0. 根据项目活动开始日期进行初步筛选: 1997年以后的京都议定书履约谈判艰难又漫长, 时间不等人; 所以当时公约缔约方大会鼓励尽快启动CDM项目, 允许先开始后注册, 即“先斩后奏”, 的审批步骤, 早启动, 并在CDM项目注册之前早计入减排量。但是这样会带来免费搭车的可能，使得一些本不符合额外性的已经开工的项目借机混入CDM的队伍。因此步骤0的目的就是通过初选首先排除那些本无额外性的项目, 或者那些尽管有潜在的额外性, 但是事先证据准备不足, 难以认定为CDM的项目。做法是同时满足如下三项条件：

a) 界定该项目活动开始的时间范围: 即项目活动开始时间介于2000年1月1日和2004年11月18日之间。之所以限于2004年11月18日之前, 是因为这是CDM 执行理事会EB对世界上第一个CDM项目的正式注册之日。换言之, EB的CDM项目注册职能从此纳入正轨, 凡是在此以后开始的CDM项目不能享受提前计入在项目注册之前产生

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该要点分析仅是为了便于读者理解该方法学，并非该方法学正文部分－译者注

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的减排量的优惠, 这时项目业主惟有尽快启动申报CDM项目的国内外审批程序, 争取项目的CDM注册赶在项目实施/投产之前, 或尽量缩短项目投产日与项目CDM注册日之间的时差, 如果来不及提前注册的话。总之, 这时, 只有项目CDM注册以后的经核证的减排量才能算入减排量计入期, 不管项目的建设期有多长多早。

b)如果项目启动时间满足条件a), 它就被要求必须在2005年12月31日之前抓紧时间聘请指定的经营实体DOE (即CDM项目合格性审定的认证机构), 并向其提交新方法学建议, 或提出审定请求, 尽管尚未提交CDM注册申请。错过20005年年底提交审定申请, 也就错过了时机。

c) 满足上述条件a)和b)后, 还不能高枕无忧, 还须全力以赴争取该项目被CDM EB批准注册, 最迟不能晚于2006年12月31日。

7. 步骤1. 就拟议的项目活动而言, 识别符合现行法律法规的替代方案: CDM项目额外性的论证总是相对基准线而言, 因此一开始就要确定基准线替代方案。它们至少要符合三项要求：i) 能获得的现实的和可信的替代方案; ii) 提供和CDM项目同等质量、特性和应用领域的产出和/或服务; iii) 符合现行法律法规的要求。凡属违规必究的替代方案则不予考虑，淘汰出局。如果拟议的项目本身属于现行法律法规强制执行对象, 则该项目活动不具有额外性。比如北京三环路以内锅炉燃料必须煤改天然气, 则天然气锅炉燃料替代项目就没有额外性。

鉴于发展中国家根据国情先后出台了各种政策法规, 其中有的是有利于高排放能源发展的(如对煤炭的价格补贴), 而有的是有利于低排放或零排放的清洁能源或可再生能源发展的 (如对风电上网价格补贴, 特许权, 配额制等)。这些政策法规会对CDM项目的额外性评估带来新的影响, 比如鼓励风电的政策法规帮助风电克服障碍促进发展, 与CDM机制殊途同归, 但在额外性问题上却相互 “撞车”; 在风电鼓励政策法规下上马的风电项目有可能被认为没有CDM额外性。这显然不是CDM体制的初衷。因此最近的CDM执行理事会EB会议提出了若干指南, 请参考相应的会议报告附录。 8. 步骤 2. 投资分析：相当多拟议的CDM项目的额外性体现在它的经济或财务方面不如其它基准线替代方案有吸引力。投资分析于是成为额外性论证的重点步骤。有三种可选分析方法: 简单成本分析法, 投资比较分析法和基准分析法。选项I: 简单成本分析法, 如果该CDM项目不产生除CDM相关收入之外的财务或经济收益。比如垃圾填埋气收集发电项目, 垃圾填埋场原本是环卫公益事业, 没有商业产值, 而垃圾填埋气收集要添臵设备, 增加运行成本。简单的成本分析足以表明, 在不考虑CDM项目的填埋气甲烷减排量交易收入时, 垃圾填埋场没有财政能力去支付这笔不必要的成本开支, 垃圾填埋气收集活动不具有财务上的吸引力, 因而具有额外性。 选项II: 投资比较分析法。比较拟议的CDM项目和其它替代方案的投资效益的财务指标, 例如酌情取内部收益率IRR、净现值NPV、益本比或单位服务成本 (例如寿期平准化发电成本或供热成本)等。如果CDM项目的某项财务指标(例如IRR)不如其它替代方案中的指标, 则不能被视为最有财务吸引力, 因而具有额外性。

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选项III: 基准分析方法。将拟议的CDM项目的投资效益的上述财务指标与相关的财务基准值比较, 例如股本的应得回报率(RRR)。财务基准值是代表市场的标准回报率, 并考虑了该项目类型特定的风险条件, 但与具体项目开发者主观的收益率期望或风险预测无关。同理, 如果CDM项目活动的财务指标比财务基准值要低(例如较低的IRR)，则不能被视为具有财务吸引力, 因而具有额外性。

计算CDM项目和其它替代方案投资效益的财务指标实际上是常规的项目财务评价的内容, 比如现金流要包括所有固定资产投资成本, 可变投资成本(人力、燃料、运行维护等)和产品销售收入(不包括CER收入)等; 比如内部收益率IRRs可以考虑对项目的内部收益率(即全投资法, 而不考虑融资来源), 或者考虑对股本投资者的内部收益率(即资本金法, 考虑自有资金以及债务融资的数量和成本), 酌情而定。

为了经得起EB指定的审定者DOE对项目合格性的独立审计, 要求以透明的方式描述投资分析, 即要清楚地交待关键的技术经济参数和假设及其合理性验证, 使得DOE能够重复该分析并获得相同的结果。这里需要提醒的是, 如果投资效益财务分析是作为项目具有额外性的依据, 那么项目参与方不能以商业机密或专利信息为由拒绝提供相关数据信息。具体处理应与DOE磋商。

同时为了在该项目活动与基准线替代方案间进行的投资分析比较具有可比性, 原则上应采用相同的基本假设和输入数据。

敏感性分析旨在佐证有关财务吸引力的结论是否充分有力, 即证明在关键假设的合理变化范围内上述结论仍然充分成立。否则投资分析提供有利于额外性的论据就缺乏说服力。

9. 步骤 3. 障碍分析：如果上述投资分析尚不足以证明拟议的CDM项目活动具有财务上的额外性, 则需要进一步进行障碍分析并指出拟议的这种类型的项目实施面临一些普遍性障碍, 而这类障碍不妨碍至少一种替代方案(基准线)的实施。

由于拟议的CDM项目通常是比常规基准线情景技术上先进, 在国内尚未国产化或商业化, 因此在没有CDM支持的情况下, 会面临因技术和投资风险带来的投资/融资障碍; 因缺乏技术合格的运行和维护人员和配套的设备维修和零配件供应设施带来的技术障碍; 或者因流行的习惯势力造成的怕吃“第一个螃蟹”的障碍, 等等。 为了论证所识别的障碍成为项目额外性的充分理由, 必须言之有据, 有案可查, 诸如法律法规和工业规范、行业性调研报告、官方统计资料、市场信息文件、来自CDM项目业主或开发商或信贷银行的书面文件、CDM项目预可研或可研报告以及资深/权威专家独立评估报告等。

当然, 为了论证这些所识别的障碍使得所拟议的CDM项目相对基准线替代方案具有额外性, 就还需要从反面论证所识别的障碍何以不会对至少一种替代方案的实施构成障碍。显然, 这里的潜台词是, 凡是同样受到这些障碍阻挡的替代方案都不是可行的替代方案, 应不予考虑, 淘汰出局。但应该识别出至少一种可行的替代方案, 否则就不存在基准线方案了。

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10. 步骤4. 普遍性分析：如果上述的投资分析(步骤 2)或障碍分析(步骤 3)论证了拟议的CDM项目的额外性, 说明这类型项目在没有CDM的条件下在东道国难以实施, 那么就要回到现实世界来观察所拟议的项目类型在东道国相关部门和地区已经推广普及到何种程度? 这是一项补充性的可信度检验测试。

因此审视焦点在于是否存在任何其它与拟议的项目活动相类似的活动(已有的和在建的), 所谓类似是指类似的地区、技术、规模、运行环境和融资渠道等方面。如果观察到类似的活动普遍地并正常地开展, 这就有违于声称拟议的项目活动在财务上缺乏吸引力或者是面临障碍的论点。因此就有必要用证据解释拟议的项目活动与其它类似活动之间存在本质区别，比如以前类似活动(例如风电)是示范项目, 享受非商业性的优惠政策和激励措施(如优惠上网电价、赠款、软贷款、进口设备减免税等)而得以实施; 而拟议的CDM(例如风电)项目的实施环境发生重大变化(例如商业运行项目, 不享受与示范项目同等的优惠政策; 进口新型机组, 可能出现新的技术和投资障碍; 等), 导致一种拟议的CDM项目活动在没有CDM提供的激励时就难以实施的处境。如果不能自圆其说, 则拟议的CDM项目活动不具有额外性。

11. 步骤5. CDM注册的影响：当着上述的分析步骤论证了拟议的CDM项目活动具有额外性, 那么自然就要解释该项目一旦被注册为CDM项目后, 由此带来的收益和激励将如何帮助克服上述障碍因素, 从而使项目得以实施。例如绿色标签、改善财务效益指标、改善融资渠道、吸引供货商、降低风险吸引投资商等,由此充分地证实拟议的CDM项目活动具有额外性,并因此不是基准线情景。否则拟议的CDM项目活动不具有额外性。 后记:

CDM项目活动额外性论证的具体经验和体会:

1) 额外性具有时效性: 随着技术进步和国产化/商业化进程, 有些项目会逐渐失去额外性; 所以需要把好时机, 把握发展趋势, 确保CDM项目在减排量计入期内具有充分的额外性, 过期作废, 时不再来。

2) 额外性具有地域性: 由于燃料价格、技术发展水平或厂址选择的地区差异, 同一类项目类型可能在不同地区具有不同的额外性论证结果。这时需要因地制宜, 恰如其分地识别和论证为什么拟议的CDM项目在当地具有额外性, 避免一概而论, 一刀切。 3) 额外性与鼓励政策法规的互补性: 对于属于国家或地方可持续发展优先领域的项目类型, 政府的鼓励政策法规与CDM机制往往并行不悖, 殊途同归, 都是帮助克服障碍促进发展, 但在额外性问题上可能会“撞车”。这时需要妥善论述鼓励政策法规对该项目的有效性范围和程度, 找出该项目的CDM额外性的存在空间, 使得两者互补, 相得益彰而不是相互“撞车”。另外为避免“撞车”, 请参考最近的CDM EB会议为此而提供的一系列指南, 即在额外性论证时如果考虑和处理政策法规的影响。

4) 理论与实践的统一性: 论证CDM项目额外性的理论原则是国际承认的游戏规则, 需要遵守, 但在实际应用时要考虑与国家实情和具体实践相统一。在开发具体CDM

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项目时往往会遇到这样的一些实际问题:

a) 项目建议方往往强调该项目有多么可行, 希望博得CDM的 “青睐”; 而编制CDM项目设计书PDD文件所依据的项目可行性研究报告往往已经论证了项目的技术经济与财务的可行性。这里有两个因素要考虑; 一方面由于历史上的计划经济体制造成的惯例, 在向计委申报项目时, 往往是七分说成十分, 以求批准立项获得国家拨款或贷款。但这对于CDM恰恰无效, CDM的额外性需要来点“逆向思维”, 即你有什么困难和障碍需要CDM帮助克服的? 另一方面, 项目可行性研究报告往往立足于为达到项目投资的“还本付息”能力, 从保证必要的内部收益率出发, 倒推出假定的销售价格。这就掩盖了项目实际可能存在的财务指标缺乏可行性(竞争能力)的事实, 而这正是该项目具有额外性的依据。因此这时需要实事求是根据实际的市场或批复价格, 考虑有CDM减排量收益和没有CDM时两种情景, 改写可行性研究报告并和基准线项目进行财务分析比较, 获得预期的额外性论证。对于财务指标可行性确实比较好的项目, 就可能“鱼和熊掌不能兼得”了, 除非存在其他难以克服的障碍因素。 b) 所拟议的项目已经列入国家和当地的发展规划, 等着上马; 这往往是CDM项目减排量买方和DOE担心的事: 没有CDM项目你都能够并准备上马, 哪来的额外性呀? 从CDM额外性的逻辑推理讲, 是有点不自圆其说。可是从现实情况讲, 经济要发展, 技术要进步, 优先项目若有困难, 总不能在CDM一棵树上“吊死”。国家和地方迟早总能找出办法, 分摊困难, 将该项目扶上马。若这时来个“马后炮”说这项目没有额外性, 也有失公允。实质上这是个时机和统筹规划的问题, 建议国家对一些重大的潜在的CDM项目, 尽早在发展规划阶段就将CDM的因素考虑在内, 采取自上而下的统筹规划办法, 就可以避免分散兵力、各自为战带来的弊病。

c) 希望通过CDM项目直接解决先进能源技术转让和相应的投资; 这是对CDM期望值过高的另一种倾向。当然CDM项目通过示范作用可以促进先进技术的转让, 但这里有两个问题要澄清; 第一, 原则上讲, 技术转让本身难以构成CDM项目活动, 即使是形成先进技术设备制造能力, 也不能直接带来实际的可测量的减排量, 因为它发生在用户侧该技术设备运行时刻。制造厂要把先进技术设备制造作为使用这类设备的CDM项目活动, 就会在项目边界, 项目基准线方法学和额外性以及减排量计算和监测方法学方面产生一系列机理性和不确定性问题。至今还没有人提出这样的CDM项目和方法学概念设计, 因为这时项目边界是开放不确定的；制造厂原则上不直接享有该类设备产品运行产生的CDM减排量CERs及其财务收益, 除非它也享有用户的股份并作为该CDM项目的一个参与方; 当然制造厂也间接获得该设备作为CDM项目减排技术带来的好处, 因为CDM项目扩大了该设备的市场份额, 帮制造厂做了广告, 等于为制造厂扩大了销路。第二, CDM是项目级的合作, 引进先进设备固然可以获得额外的减排量CERs及其财务收益, 但是不足以支付先进技术转让(许可证和生产线)所需要的巨额费用。

d) 其它一些非 “标准”的CDM项目建议, 比如开工或运行进行一半的项目, 由于事先可行性论证不足, 仓促上马, 半途出现资金、技术或经营环境方面的困难, 呈现出 “额外性”征兆, 转而求助于CDM; 比如大宗分散用户的节能减排产品的推广使用,

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