西方行政观念体系的“范式”转换 - 1

西方行政观念体系的“范式”转换

一范式概念

最早出现于1959年库恩《必要的张力》一书中，是指在特定的历史时期，根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则方法等，是一个包括科学、哲学、社会、和心理等诸多因素在内的综合体。 二概况

伴随社会经济文化的变迁，西方国家公共范式也几经演变，从传统公共行政范式到新公共行政范式 到新公共管理范式的演变，再到新公共服务理论。西方国家公共行政范式演变的实质并非是一种互不关联的前后更替，而是一个不断完善、创新的过程。 如果从公共行政本身所具有的特征进行审视可以发现，西方国家公共行政则经历了从以强调“行政效率”到关注“公共服务”为主旨的范式演变过程，而以’“多元合作”为特征的公共行政范式将是着其未来的发展趋势 （一)传统公共行政范式

1形成：传统公共行政学形成于20世纪20一30年代，其思想基础奠定于19世纪末20世纪初，其主导地位一直持续到20世纪60年代。由威尔逊和马克斯·韦伯、泰勒等人所奠定的。由于19世纪末，西方国家行政实践深受美国学者威尔逊，尤其是德国学者韦伯行政的深刻影响。因此，该范式又被成为“威尔逊-韦伯范式”

2特点：A、以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域 ；B、以政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础 ；C、致力于行政管理的一般或普遍原则的探索D、强调以效率原则作为最高标准。 3代表观点：1）威尔逊：《行政之研究》一文中提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政的理论前提，认为行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。2）韦伯：《社会组织与经济组织理论》他将官僚制（科层制）看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式， 奠定了现代政府的组织框架和运作机制，确立了官僚制在公共行政中的中心地位

4评述：总体上看，西方国家传统公共行政范式的理论基础是“政治、行政”二分法和理性官僚制，并把以政府为主体的公共组织作为研究的主要领域，致力于公共行政管理原则的探索，强调以行政效率为最高标准。 然而，随着社会环境的发展和变迁，西方国家传统公共行政范式的缺陷也日渐显现出来：A、采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；B、将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响； C、将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；过分强调理性、技术性，服从和控制，尤其是行政效率，忽视了公共行政过程的复杂性和公民参与的重要性，产生的是“有行政而无公共”的现象D、效率的标准被过分推崇，使得价值因素如公平标准被忽视。 （二）新公共行政学“范式”

1兴起： 从20世纪40年代到60年代，是对古典公共行政学范式的批评与该学科的转变时期，20世纪30年代的经济极速下落是经济史上最出人意料的宏观经济事件，凯恩斯经济学诞生以及罗斯福新政， 新公共行政学逐渐形成，并以1968年召开的明诺布鲁克会议为标志。与新公共行政学几乎同时出现的还有：政策科学或政策分析（20世纪60年代末70年代初） 2特点： A.强调以公平与民主作为行政学的目标和理论基础。 B主张政治（政策）与行政的关联性。C.重视人性和行政伦理研究。D倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究。E.拓展行政学的研究范围，采用新的研究方法 3代表观点：1），以沃尔多为代表的一批新公共行政学派提出了回归传统价值，重构规范的

主张2）弗里德里克森：要以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新公共行政学 4评述：新公共行政学派主张以社会性效率来取代经济学效率，提倡扬弃政治与行政二分法，认为公共行政的核心在于维护社会公平。公共权利的分割和下放，公共行政的责任等是新公共新政学派探讨的主要问题，不同于传统的行政方范式而更强调公共行政的“公共性”。新公共行政学的缺陷体现在缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终取代古典公共行政学而成为行政学研究的主导范式。然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段 (三)新公共管理范式 1兴起:原因：1）公共选择理论等新制度经济学派的发展为公共管理的发展提供了理论基础。2）机构膨胀、效率低下、政府失灵，引发政府改革的浪潮 ；3）经济全球化与信息技术革命的催化作用。4）.私营企业优秀管理经验的示范效应。1991年9月20-21日，在美国雪城大学的麦克斯韦尔学院，举行了第一次美国的公共管理学术研讨会，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志

2特点:A将研究的对象由政府行机关扩大到其他非政府组织的公共机构（非赢利组织、第三部门）甚至私人部门的公共方面；B实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效；C更具跨学科、综合性的特点，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合 ；D既是实证的，又是规范的，注重案例教学等教学方法的运用。

3代表观点：戴维·奥斯本、特德·盖布勒与“重塑政府”理论(1)政府掌舵而不是划桨。(2)政府授权而不必躬亲(3)引进竞争机制。(4)造成使命感。(5)按成果管理。(6)顾客取向的服务。(7)开发创收，服务收费。(8)预见未来，重在预防。(9)下放权力，实行参与式管理。 (10)以市场为导向。 4评述：新公共管理范式有效的克服了西方传统公共行政范式过于重视行政过程而忽视行政结果，过于重视规章制度和程序规定而缺乏弹性的不足，凸显了以“三E”为核心的产出和结果的价值导向，在相当程度上满足了民众更多的公共服务需求，从结构模式来看，扁平化、更加分权、更凸显民主的组织结构体制将日益取代等级制的、僵化的官僚组织，.有新颖、合理之处，是当代西方政府改革的一种指导性理论。但同时它的某些政策建议由于过于激进 过份依赖于经济学途径，片面强调对产出和绩效做精确计算，面临着诸多实践困境，如伦理和责任问题，公共部门与私营部门的差别问题，未形成统一、成熟的理论框架及范式。 （四）新公共服务理论范式 1形成：新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。为弥补新公共管理范式的不足，由罗伯特.登哈特，珍妮特.登哈特等人于20世纪末在总结新公共管理范式理论缺陷的基础上提出了新公共服务理论。

2特点：新公共服务理论继承了新公共行政学的传统，重视公共行政的“公共性”取向，力主公共行政的主要目标是维护社会的正义与公平。新公共服务理论反对以“企业家精神”改造政府以及公共服务市场化的模式，认为公共服务是公共行政的本质所在，政府及公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制和驾驭社会，即“服务而非掌舵”以是否实现公众利益为评价标准，重视社会，公民参与

3代表观点： 1）.政府的职能是服务而不是掌舵 2.）公共利益是目标而非副产品；3.）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；4.）为公民服务而非为顾客服务； 5）.责任并不简单；6.）重视人而不只是重视生产率；7.）公民权和公共服务比企业家精神更重要。 4评述：新公共服务理论试图提供一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。主张用新公共服务模式来替代那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。是对古典公共

行政理论和新公共管理理论的扬弃，摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；.把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。 （五）公共行政管理的新趋势：公共治理理论

1产生：公共治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。 随着知识经济时代的来临和日益扩大的经济全球化趋势，以及人类技术创新能力的显著提高和政府所面临社会压力的空前增大，使得西方国家政府所处的生态环境呈现出了复杂性、多变性的时代特征，一种全新的公共行政范式产生

2特点：A治理目标上追求公共利益。“治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导控制和规范公民的各种活动,以最大限度的增进公共利益。”B治理主体的多元化。政府、社会组织（社会非营利组织、非政府组织）以及公民个人在制度规范的框架下分享公共权利，分担治理责任。C治理手段与方式的多样性。其管理手段除了国家行政的手段外,更多强调各个主体之间的自愿平等合作D是多元化的管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理E.政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。

3代表观点：网络化治理不仅是对西方国家传统公共行政范式深刻反思的结果，而且是对新公共管理范式纠偏和超越的全新认识模式，是公共行政范式的未来发展趋势，政府不再是公共服务的直接提供者，而应该作为一种公共价值的促动者，在于组织各种资源以创造公共价值。政府、社会组织、公民个人共享价值观念，形成互动互信的合作机制。

4评述：网络化治理范式是对公共行政领域现存各种理论的一种扬弃与整合，既能体现现代民主政治的核心价值，又能有效应对现代社会治理的复杂性、动态性与多样性，公共权力分散在网络中，增加了民众参与的积极性，体现了现代民主行政的本质要求，是知识经济时代理想的公共行政范式

今后西方国家公共行政范式发展的今本趋势应是强调多元共治，政府和市场、社会组织及公民合作的网络化治理范式。这种多方面的互动过程以话语体系为导向。 （六）结尾

尽管我们对行政学范式做了理论上的划分，但现实中他们并不是截然分开的，甚至会并存很长一段时间。正是由于公共行政范式的不但更替，使得行政学具有了强大的生命力，将来的行政学的发展趋势也将是一种更加完善的治理模式。

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