公共政策自考复习

第一章 公共政策的学科要素

复习建议

本章为本课程的开始章节，对于基本概念的介绍是其重点内容，需要重点掌握。从题型来讲包括单项选择题、多项选择题和简答题型都要加以练习。

（一） 公共政策学

1.关于政策分析或公共政策分析。

\政策分析\作为学术术语是由美国耶鲁大学教授林德布洛姆（Charles Lindblom）于1956年出版的《政策分析》一书中首先提出的。

作为一门学科，其产生的标志是20世纪60年代末期由奥斯汀·兰尼（Austin Ranney）编辑的一次学术讨论会论文集的出版

政策分析或公共政策分析这门学科，具有突出的应用性、多学科交叉、多架构研究方法、涉及众多的研究领域等特征。

作为一门独立的学科，政策科学或公共政策学发端于19丈年拉斯韦尔和勒纳两位美国政治学家合编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书。简而言之，政策科学或公共政策学＝政策研究十政策分析。

2.公共政策学的研究对象

公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系和研究方法。

公共政策学的研究对象：

综上所述，就行为取向而言，公共政策学的研究对象

主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。

作为公共政策学研究的对象的公共政策，可以区分为以下三个层次：具体的个别的政策、政策群和政策链及政策一般。掌握这些概念的定义，注意单选题和多选题。

（二） 政策系统与政策过程

公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。注意单选题。

公共政策制定系统内部的结构政策制定系统的内部结构有以下四种类型：①线性结构、②职能结构、③线性一参谋结构和④矩阵结构。注意多选题。

（三）公共政策学的研究方法

公共政策学的研究方法，依据研究过程的不同阶段，可以划分为三个方面：研究程序的设计；政策研究资料的收集或者对研究对象的观察；公共政策的研究视角和路径。注意多选题。

1.研究程序的设计。

(1)提出拟研究的政策问题。

(2)确定假设。

(3)收集系统资料。

(4）资料分析。

(5)做操作性研究。

(6）撰写研究报告。

2. 政策研究的资料收集方法。

在公共政策研究中，一手资料的收集与分析除了抽样方法以外，还有另外一大类方法。这类方法一主要在于通过实地研究获得第一手的、用于定性研究的政策资料，常用的有以下几种方法：(1）无结构访谈法。(2)实地观察法。(3)非参与观察法。(4）参与观察法。

3. 公共政策的研究视角和路径

（1）公共政策的系统分析方法。系统分析方法已成为公共政策研究的基础性方法。从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、目标分析和结构分析三个方面。注意多选题。

（2）公共政策的矛盾分析方法。

（3）公共政策的历史分析方法。

（4）公共政策的个案分析方法。

（5）公共政策的经济分析方法。

（6）公共政策的制度分析方法。

（7）公共政策的价值分析方法。

（8）公共政策比较分析方法。

（四）公共政策学的概念体系

公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。注意多选题。

注意掌握如下几个核心概念： 政策研究的概念、政策分析的概念、公共政策学的概念。

（五）古代中国政策研究

古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。注意多选题。

注意这一部分提到的人名及其作品的类型。

（六）公共政策学在西方国家产生的条件、标志和发展过程 1. 公共政策学在西方国家产生的条件（注意简答题）

公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育而于20世

纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的，主要条件有以下四个方面。

（1）系统论、信息论、控制论的产生。\三论\和大系统论奠定了决策科学，包括公共政策学在内的理论和方法论基础。注意多选题。

（2）决策科学的形成。决策科学的研究对象是人类社会的决策活动，这种活动可区分为个人的、群体的和组织的三个层次。注意多选题。

（3）行为科学的形成和行为主义政治学的进展。

（4）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。

2. 公共政策学的诞生

1951年，由美国著名的政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。该书首次提出并界定了\政策科学\Science的这一概念，指出\政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具\。这本书被誉为\政策科学的开山之作\、\公共政策学的经典著作\，被人们认做公共政策学诞生的标志。注意单选题。

公共政策罕的创立者是拉斯韦尔，他也是政治行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。注意单选题。

自公共政笨学诞生之日起，由拉斯韦尔等人倡导的行为主义就是这个学科的主导范式。注意单选题。

3.公共政策学的发展

（1）第二个阶段

20世纪60．年代后期，美国政治学界开始酝酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并随即波及公共政策学。从事政策研究的学者，以德洛尔（ Yehezkel Dror)为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论做了全面的批评。从此，公共政策学的发展进人第二个阶段。注意单选题。

公共政策学进人第二个发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》(Public Policy-making Re-examined,1968) ,《政策科学探索：概念与使用》(Ventures in Policy Sciences: Concepts and Ap-plications, 1971）和《政策科学构想》( Design for Policy Sciences, 1971 )的出版。注意多选题。

公共政策学在其发展的第二个阶段里，在以下四个方面取得了显著的成就：(1）方法论的多样化。(2）对政策过程研究的重点的特变 (3)对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。(4）公共政策比较研究开始起步。注意简答题。

（2）近期发展

从20世纪90年代以来，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。在这门学科的发源地美国，以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：课题选择的新取向；方法论的非科学趋向；公共政策学的建制化。注意各方面的标志性的人物或事件，注意出单选题。

（七） 公共政策学的引进 把公共政策学引人中国，台湾早于大陆石在台湾、最早引人这门学科的高等院校是中兴大学法商学院（今台北大学）、台湾大学和政治大学。注意出单选题。

注意标志性的学者、著作和研究机构的记忆，注意出单选题。

1. 公共政策中国化的成绩（注意简答题）

第一，强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立足中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用。

第二，吸收国外公共政策学的概念、理论、模型、分析路径和研究方法，在马克思主义的指导下，对当代中国的公共政策问题进行实证研究，研究成果通常是研究报告，但也有进行学理探讨的学术论文、学术专著和教科书。

第三，通过考察和总结当代中国公共决策实践，试图在马克思主义决策和政策理论的指导下，对公共政策学的概念、理论、模型和分析路径进行重构和创新。

2.坚持公共政策学中国化的发展方向（注意简答题）

第一、强化研究者的主体意；第二，重视对政策哲学的研究；第三，重视本土资源；第四，重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论和模型。

（八）学习公共政策学的目的 （注意简答题） 第一，是为了改进政策系统提高政策质量。

第二，是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。

第三，是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第二章 公共政策与政策工具

复习建议

本章的重点在于公共政策的含义和类型，政策工具的含义和类型划分，对这些知识点要重点掌握。从考试题型的角度来看，第二章多数考察的都是单选和多选题，因此要注重对比较分散的知识点的记忆。

（一） 公共政策的概念 1. 公共政策定义

按照概念界定的侧重点的不同，这些定义可分为不同的类别：侧重于政策主体、侧重于政策方案、侧重于政策结果和倾向于综合（注意每个类别的代表性人物及其作品）

公共政策给定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

2.公共政策的内涵（注意简答题）

第一，公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现-它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干、不想干什么、为什么不想干。

第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。

第六，\公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

3.公共政策的产生与发展

公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个、核心要素：公共问题的形成、公共决策机关的产生、公共强制机构的出现。注意多选题。

公共政策的发展（注意简答题）

所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在四个方面：①在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。②现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。③现代国家和政府，自罗斯福\新政\、北欧国家实行\福利国家\政策、特别是自第二次世界大战结束以来，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。④传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、魄力、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

（二）公共政策的类型划分 1.元政策、基本政策、部门政策

以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策和部门政策。注意多选题。

元政策，或者叫做总政策（总路线、总方针）一，是政策体系中管总的或其有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。

基本政策，针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称做基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。

部门政策为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称做部门政策，也被称做具体政策或方面政策。

2.依政策内容的社会领域不同，公共政策可划分成如下的基本类型（注意对每一类政策的内涵和外延的把握，注意出多选题考察哪些政策属于某一类政策的范畴）

政治政策，政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。

经济政策，政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称做经济政策。

社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。

教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。

3.公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的

依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策五个基本类型。

立法决策：中国的人大决策、美国的国会决策

国家元首决策：美国的总统决策

行政决策：当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：①行政法规。②行政措施、决定和命令。③部门规章。注意多选题。

美国联邦行政机构的决策有以下几种：

①对国会立法和总统决策的解释。②制定规章条例。③行政裁决。注意多选题。

司法决策：中国的司法决策。

在当代中国，人民法院和人民检察院作为司和政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体，其作用是不大显著的。原因何在呢？注意简答题。

第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院\独立行使\司法权，丝不受行政机关、社会团体和个人干涉。

第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院苛负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。

第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。即这种决定不具有公共政策文件的一般特征。

第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。

美国的司法决策的主要形式有：第一，可法审查。第二，推翻先前的裁决。第三，司法命令。注意多选题。

4.政策与法注意论述题。

公共政策与法具有共同的形式特征。成文的法和成文的政策往往是同一文本。这样说来、法与政策是不是同一事物？显然又不是。那么，二者有哪些区别和联系呢？

政策与法之同

在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。

在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关

法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。

政策与法之异

在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序法与政策具有同一文本，但是各自强调的重点不同，这种不同体现于文本付诸实行的过程中：第一，政策注重于\要做什么，怎样做\；法则注重于\不能做什么，做了给予什么惩罚\。

第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关尸般不主动地加以干预，即实行\不告不理\或\民不告，官不究\的原则，而且法庭的判决一般实行判给的不多于原告所请求的\的原则。

第三，法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而无权利，而另一些群体则有权利而无义务。

第四，法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。

第五，虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力；法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范，如果越限国家就要依法惩处。不仅法由国家强制力保证实施，而且往往直接动用国家强制力来执法。

第六，政策和法都要求具有稳定性（即变动不能过于频繁）和连续性（即效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。

第七，法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。

政策与法的相互关系

政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。

（三）公共政策的功能

公共政策的基本功能有四种：管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。注意多选题。

（四）公共政策的认识论本质 1.政策与理论

政策的认识论本质：理论与实践的中间环节

政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。

理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：(1)理论的内容影响和决定决策的内容；理论依据的不同造成政策的基本差别。(2)理论的正确与否；决定政策的成败。

2.政策与实践

政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。

（五）公共政策的社会本质 1. 公共政策

公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

一定目标是什么、社会资源配置是什么、社会价值的分配是什么都需要重点记忆。

2.公共性是怎样内涵与公共政策的呢？注意简答题

第一、这种公共性产生于公共权力机关的公共性。

第二，公共政策的公共性来自它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向。

第三，公共政策须以谋求公共利益为目的，因此，公共政策符合公共利益的程度是衡量公共政策的正当性的根本标准。

3． 公共政策的基本特征，注意多选题和论述题

政治性、权威性与强制性

公共性与偏好性的对立统一

应然与实然的统一

回应性与普遍性的统一

（六）政策工具的概念 所谓政策工具，指的是被设定为旨在实现\定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动之作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。

（七）政策工具的类型

两分法、三分法、四分法、五分法、七分发和八分法

注意掌握p174表2-1，注意论述题。

第三章 政策系统与公共决策体制

复习建议

本章重点在于公共决策体制和政策系统中各个部分与公共政策之间的作用关系。要重点记忆各种决策体制，尤其是其中的典型国家。

第一节 政策行为者与政策系统 一、政策系统与政策行为者的关系

政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。

对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的：

第一层次分析政策系统内部的结构要素及其互动的规律性，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；

第二层次分析政策系统与政策客体、政策环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进评估。

政策系统是三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的巨大系统，并与其容体系统和环境有着频繁的互动和能量交换。注意多选题

二、公共政策的主体与主体系统

公共政策主体是相对于政策客体而言的。它是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。概念的把握。

事实上，公共政策主体的差异主要在于这些政策行为者在政策系统中所处的地位、行为的方式以及影响力的大小。据此，我们可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。

公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。概念的把握。

直接主体包括国家的代议机关、行政机关、司法机关以及某些政治体制内的政党和军队领导人。多选题。

公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等。概念的把握。

间接主体大致可以分为三类：（简答题）

第一类是次国家政策行为者，如地方政府、政党、利益集团（压力集团）、非政府组织、公共舆论、社会政治运动、公民等。

第二类是跨国政策行为者，如跨国公司、多国公司、欧洲联盟、美洲国家组织、阿拉伯联盟、非洲统一组织、石油输出国组织、东南亚国家联盟等。

第三类是全球性政策行为者，包括全球性政府间组织以及全球性非政府组织。

政策主体系统

是由各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。概念的把握。多选题目。

政策制定系统的基本功能、政策执行系统的基本功能和间接主体系统的基本功能，注意简答题。

三、政策网络

所谓政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。概念的把握。

从决策今与主体的相互依赖来说，政策网络形成的原因主要有以下几个方面：注意简答题。

(1)交流信息和意见的需要。

(2)交换资源的需要。

(3)结盟的需要。

(4)追逐权力的需要。

(5)协调的需要。

作为客观存在的政策网络的主要特征有：

(1)政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的，包括政府官员、行政人员、国会议员、专家学者、利益团体、大众媒体等与某项特定政策有关的利益相关者，他们围绕政策过程进行互动而形成一种组织结构，这种结构的紧密程度并不一致，从松散的议题网络到关系密切的政策社群，形成一个广泛的类型谱系。

(2)政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。

(3)政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。

四、公共政策的客体与客体系统

公共政策客体是相对于主体而言的，是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说、政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。概念的把握。

公共政策客体是相对于主体而言的，是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说、政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。公共政策是针对特定的事件、阿题

或社会群体而制定的行为准则。因此，可以从\事\（政策所要处理的公共问题）和\人\

（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。

五、政策支持系统

政策支持系统一般由信息传播系统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节。概念的把握。多选题目。

六、政策环境与政策反馈系统

对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：一种是政策系统所处的一般环境（客观事实环境），即系统的生态环境；另一种是政策系统运行的具体环境（主体认知环境），即系统的工作环境。概念的把握。

政策系统的一般环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和，包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境等。多选题目。

政策系统的工作环境是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。概念的把握。

政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。多选题目。

七、政策系统的运行

政策系统的运行分为如下步骤：

第一步：利益输人。

第二步：利益综合。

第三步：政策形成。

第四步：政策发布。

第五步：政策执行。

第六步：政策反馈。

第二节 公共权力与公共决策体制

一、 政府权力、政府职能与公共政策

政府行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，以解决社会或公共问题。政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质类型和数量。

（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。注意简答题。

作为从社会中产生又自居于社会之上的特殊政治组织，政府从其产生之日起就担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，社会管理职能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的\二重性\：公共政策不仅是政府推行政治统治的重要工具，也是政府对社会实施社会管理的重要手段。

二、国家结构与公共政策

（一）单一制与公共政策

在单一制政权中，决策权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权，因而其决策权的范围和效力是较为有限的。从法理上说，单一制政权的一切公共决策权属于中央，地方政府决策权是由中央政府授予的，而且是可以被撤销的。地方政府为了维护自身利益，有时会采取一定的灵活措施延滞政策执行。而单一制则可以利用其权力一元化所建构起来的权威性和强制性，敦促地方政府切实保证政策执行在全国范围内统一组织、统一指挥、统一行动。

（二）联邦制与公共政策

联邦制是复合制政府结构的主要形式，是由若干个联合起来的邦（或者州、省、加盟共和国）组成的联盟国家。从法理上说，各联邦单位拥有的决策权不是联邦政府授予的，而是联邦宪法赋予的；中央与各联邦单位在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权，可以并直接行使于公民，相互间不得进行干涉。

因此，联邦制决策权力在总体上说是分散的、多元的。这种决策体制对于政策运行的促进作用主要有三：简答题目。

一是联邦制通过公共决策权和政治权力下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方发展的需要；

二是有助于扩大民众的政策参与。

三是联邦制也为民众批评和反对政府的某些政策或行动提供了舞台。

三、政府能力、治理能力与公共政策

决定公共政策质量的关键性要素是政府能力。自政府产生以来，政府能力一直就是判定政策优劣的重要标准。

从公共政策学的角度出发，可以把\政府能力\界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。这个定义的内涵包括如下两点：(l）政府能力与政府权力、政府职能密切相关。（2）政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。

四、公共决策体制

政策过程从本质上说就是政治过程，政治过程必然涉及公共决策权。

公共决策权的配置

决策权配置的分类：

根据最高决策权所属人数的多少，可以分为首长制和委员会制；根据决策权限的集中与分散程度，可以分为集权制和分权制；根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可以分为完整制和分离制；根据决策系统中各部门的职责权限和范围，可以分为层级制和职能制。多选题。

公共决策体制的类型

在人类历史发展的不同时代，出现过各种不同类型的公共决策体制。以最高决策权的最终归属为标准，这些决策体制可划分为原始民主制、神权制、君权制、议会制、人民代表大会制、法西斯制和军人独裁制等。 （1）总统制。从国家最高决策权来说，美国的公共决策体制属于典型的总统制。单选题。

（2）议会制。从国家最高决策权来说，英国的公共决策体制属于议会制。单选题。

（3）半总统半议会制，又称双首长制。这种公共决策体制同时兼具总统制和议会制这两种体制的特点、首创而且至今仍在实行这一体制的是法国。单选题。

（4）超级总统制。这种公共决策体制，在组织结构上与法国式的半总统半议会制或美国式的总统制颇为相像，但在各结构之间的权力关系上却与此二者大不相同。俄罗斯被认为是实行超级总统制的典型国家。单选题。

（5）委员会制。这种公共决策体制虽然在次国家级政府机构以及非政府公共组织里广为实行，但是国家最高决策权的行使采取这种体制的国家，却只有瑞士。单选题。

（6）人民代表大会制。当代中国实行的公共决策体制是由中国共产党领导的人民代表大会制。单选题。

（7）军人独裁制。这是通过发动政变而夺得国家政权的军队领导人实行的一种决策体制。

第三节 非政府政策行为者与公共政策 一、 公共利益与公共政策

事实上，公共利益有两个层次：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。

谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共政策的灵魂。单选题。

二、公民与公共政策

（一）作为政策客体的公民

那些认为公民更多地应作为政策客体而存在的理由是：简答题。

第一，公民的真正意愿很难确定。

第二，公民的意见多属短视。普通公民急功近利，目光短浅，只求眼前的狭隘利益，而忽略社会全局性的发展。他们做出的政策选择未必符合自身的根本利益。

第三，公民参与成本过高，效率低下。公民决策耗时费力，不仅超出了政府的承受能力，而且使政府部门的专业、行政人才难以发挥其知识经验之长。

第四，公民参与会导致社会不稳定。

（二）作为政策主体的公民

现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。这是因为：简答题。

第一， 整个政策运行过程都以公民为基础。

第二， 公民参与政策过程，不但可以加深其对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，从而增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策的效力。另一方面，公共政策的直接主体只有充分考虑到公民的利益诉求，才能够制定出最符合社会需要、最能为公众所接受的政策。

第三， 政策过程的民主化、法制化要求公民参与。

第四， 随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及公共政策学知识的普及，政策信息的获取将变得十分便捷。

公民参与并影响公共政策的途径主要有以下７种：简答题或者论述题。

(1)以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题，直接行使个人权利。

(2)通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体；或推举代表参与政策过程，使政策发生实质性变化，间接行使个人

权利。

(3)使用各种威胁和抗拒的方式或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。

(4)通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。

(5)通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。

(6)采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。

(7)以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动对政策产生实质性影响。

三、公民社会、社会团体与公共政策

1. 作为个体的公民，其影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的。这是因为，（简答题）

第一，普通公民在参与过程中往往有一种无力感；

第二，利益关联程度低；

第三，个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。

2. 社会团体、公民社会对公共政策来说，有以下四个方面的作用：（简答题，多选题）

（1）政策信息沟通．

（2）影响并制约公共决策

（3）稳定公共政策秩序

（4）角色替代

3. 在一定条件下社会团体对公共政策的消极影响：（简答题）

（1）社会团体关心管辖权限胜于关心正义。为了影响和控制公共决策，他们往往采取各种隐蔽的非法手段，收买和腐蚀政府，使政府道德败坏，成为政策过程中政治腐败的一个重要来源。

（2）社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益，成为曼库尔·奥尔森所说的\分利集团\，侵蚀、消解政府权威甚至替代政府决策。

（3）加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的成员较无组织的成员、强势社会团体较弱势社会团体、社会团体内部领导者较普通成员，对公共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治、社会不平等状况进一步加剧。

四、大众传播与公共政策

大众传播（Mass Communication）

是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信息、知识的过程。

大众传播对公共政策来说，有以下三个方面的作用：（简答题，或论述题）

1．提出公共问题并推动问题认定

（1）监测环境变化，及时发现和提出公共问题。

（2）促进信息交流，释放社会多元诉求。

（3）制造\焦点效应\，催生热点公共问题。

2．有效影响政策议程的设置

大众传播能够使政府重新考虑问题的优先次序，因而充当政策议程设置的引领者的角色。－

（1）推动公众议程尽快转化为政策议程。

（2）价值取向和利益导向的引领者。

（3）构建\第二现实\。

3．影响公共政策的抉择。

第四章 政策过程及其理论模型

复习建议

本章重点是政策过程理论模型的含义，理性主义模型、渐进主义模型、规范最适模型与混合扫描模型、政治系统模型-机构制度模型、集团模型、精英模型、\上下来去\政策过程模型的构建和公共决策过程的科学化和民主化。

公共政策是一个动态的过程。由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成各国的公共政策过程各具特点。另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生深刻的影响。因此，作为公共政策过程在观念形态上的反映，就会形成不同的政策过程分析模型。就公共政策学中具有广泛影响的那些公共政策过程分析模型来说，都是基于西方国家的经验和理论资源概括总结出来的；而能够全面、系统地分析当代中国公共政策过程的理论模型，则是基于中国自身的经验和理论资源概括总结出来的悠上下来去\模型。

第一节 政策过程与理论模型构建

1. 政策过程理论模型的认识论意义如下：（简答题）

第一， 由于模型与原型具有相似性，也就是说，模型的性能须尽可能准确地表示原型，而且原则上须对应于原型的某些特征，所以就有可能通过解释模型而认识原型的某种本质规定性，对所构模型事物的运行结果和发展趋势做出有效预测。

第二， 模型是进行科学抽象的重要工具。

第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南针。

2. 关于公共政策学模型必备的条件，德洛尔列举了以下几点：（简答题，或论述题）

第一，必须明确把握社会发展方向；

第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性；

第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；

第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性一因素持客观态度；

第五，必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。

第二节 基于西方经验的政策过程模型 一、揭示认识论本质的政策过程模型

（一）理性主义模型（简答题，或论述题）

决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即他遵循以最小的投人获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。

这个模型假定决策者是\理性人\，而理性人则被赋予以下特征：（简答题）

(1)当面对多种选择时，他会做出一个决定。

(2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。

(3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。

(4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。

(5）面对同样的选择他会做出同样的决定。

理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。这个模型在把决策者假定为理性人之后，还假定了决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中：（简答题，或论述题）

(1)决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，或至少与其他问题相比显得更重要。

(2)引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列。

(3)解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡。

(4)决策者对可供选择的方案可能出现的结果（代价与收益）都进行了调查研究。

(5)每一个选择方案及其可能出现的结果都与其他选择方案具有可比性。

(6)决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。

理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为：（简答题，或论述题）

第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。

第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。

第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。

第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的，不可能预先对投人一产出、成本一收益的比例做出精确的计算。

（二） 渐进主义模型

渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的。渐进主义思想始于1953年，而于1959年发表于《公共行政评论》春季号上的一篇文章提出了\渐进调适的科学\这一概念。单选题。

渐进主义包含两组命题 （1） 公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。

（2） 决策者把决策看做一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。

渐进主义模型所对应的原型，显然是西方国家特别是美国。单选题。

（三） 规范最适模型和混合扫描模型

德洛尔提出的综合模型叫做规范最适模型(Normative Optimum Model)。这个模型以四项假设为基础，即最适宜的决策是一个认同理性、增加理性的过程；这种过程对于在复杂的问题上形成最适宜的决策所起的作用时至关重要的；可通过多种途径和方法使认同理性、增加理性的过程得以实现；现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。单选题。

埃齐奥尼（A. Etzioni)提出的综合模型叫做混合扫描模型(Mixed-Scanning一 Model)，它在试图保留理性主义模型和渐进主义模型各自的优势并弥补其缺陷这一点上，与德洛尔的模型所抱初衷是相同的。单选题。

（四） 政治系统模型

美国学者戴维·伊斯顿1957年在《世界政治》(World Politics）杂志第9期上发表《政治系统的分析方法》(An Approach to the Analysis of Politi-cal

衍stems)，1965年出版《政治分析的框架》(A Framework for Politi-cal Analysis）和《政治生活的系统分析》(A System Analysis of PoliticalLife）两书，提出、阐释和完善了政治系统分析。这一分析框架适用于全部政治生活，而当它被应用于公共政策学时就被称做决策的政治系统模型(Political System Model)。这个模型把决策主体假定为政治系统，它由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成。

二、揭示社会本质的政策过程模型

（一）机构一制度模型

人们常常将一项政策的有无、好坏与一定的政府机构一制度联系起来，自觉或不自觉地在二者之间建立某种因果联系或相关性。机构一制度模型就是建立在这种习惯性的思维模式之上的一种分析模型。这个模型设定无论何种政策体系，政府权力机构（立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导机构等）都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。

（二）集团模型

莱瑟姆对公共政策的界定是：\所谓公共政策，是指某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。\

这个定义实际上就是集团模型的核心命题。

集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系 列活动。政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各利益集团之间相互冲突的利益；公共政策是各利益集团之间争斗和力量对比的结果。

（三）精英模型

戴伊和齐格勒通过对前辈学者的精英理论的梳理，概括、总结出如下一组命题：（简答题）

(1）社会分为有权的少数和无权的多数。负责社会收益分配的只是少数人；国家政策不是由民众决定的。

(2)统治人的少数不代表被统治者的多数。精英大多出自社会经济的上等阶层。

(3)为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。非精英只有接受精英的基本观点，才能进人统治集团。

(4)精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。

(5)国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。

(6)相对来说，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少。

第三节 \上下来去\基于中国经验的政策过程模型 ?

第四节 公共决策的科学化与民主化 一、 决策理性化

公共决策的现代化首先是决策过程的理性化，因为从根本上说，优质的公共政策以及令人满意的政策效果来源于其过程的理性化。单选题目

所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的程序，获得其合法性和强制力。概念掌握

二、决策过程的专业化 简答题

决策专业化的趋势越来越明显：

第一， 专业技术人员由于其接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长，尽管在原则上那些处于最高层次的人有权正式决策，但实际上政策议程的确立常常需要考虑专业技术人员的研究意见。

第二， 提供政策建议，充当咨询参谋。

第三， 作为行政官僚的专业技术人员直接参与政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因素经常影响到政策的实施效果。

第四，政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运产生巨大的影响。决策过程的专业化也是公共决策科学化的重要内容。

三、决策科学化

所谓科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。

第一， 制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的形成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。

第二，公共政策的逻辑过程的环节和程序是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。

第三，决策手段的自动化。

四、决策过程的民主化

所谓的民主决策或政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中形成民主的体制、程序和气氛。

就形式而言，决策过程的民主化主要包括：简答题

第一， 在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其要听取政策执行部门的意见。

第二， 在征求意见时，力求广泛而全面。除了听取政策执行部门的意见，还要通过听证会等各杯制度化形式，征求广大群众的意见。

第三，在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。

第五章 政策问题与议程设定

复习建议

本章的重点在于政策问题的基本内涵；政策问题的基本属性；政策问题的基本分类；公共问题提出的主体；政策网络；问题认定的含义、方法与步骤；政策议程的含义与类型；公共问题进入政策议程的条件与保障；政策议程确立过程的模型。

第一节 政策问题的概念、属性与分类

如果政府要解决问题，那么首先就要感知和界定问题。

一、私人问题、公共问题与政策问题

（一）私人问题、公共问题与政策问题的含义

所谓问题（Problem)，通常泛指实际状态与期望之间的差距。概念

社会问题（Social Problem)、公共问题（Public Problem）和政策问题( Policy Problem）这三个概念的含义较为接近，易造成混淆。三者当中以公共问题范围

最宽，其包含社会问题，甚至包含与社会问题相并列的政治问题、经济问题等；社会问题又比政策问题范围要大，但后者可以另有所指，可以是外交问题、军事问题等。选择题

所谓公共问题，

是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会的同情与支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。概念

所谓政策问题

是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会组织和政府采取行动加以解决，并被后者列人政策议程的社会或公共问题。概念

（二）公共政策问题的基本内涵 简答题

根据上述定义，公共政策问题的基本内涵应主要包括如下五个方面：

1．客观的事实或问题情境

2．问题的察觉

3．现实与利益期望等的冲突性

4．团体或组织活动

5．政府或社会公共组织的必要政策行动

二、政策问题的基本属性简答题或论述题

由政策问题的上述含义可进一步推知政策问题的基本属性或基本特征。

（一）关联性与公共性

（二）客观性与主观性

（三）历史性与动态性

三、政策问题的分类

邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型，

?

结构邮箱问题、结构适度问题、结构不良问题的定义。注意单选题。

第二节 公共问题的提出

这里，只介绍比较常见的几种提出公共问题的主体。

一、政府部门

政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为公共问题的提出者。

二、政治人物

政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。

三、政党组织

政党核心的目标就是争取执政以解决公共问题，维护其所代表的阶级或阶层一的利益，因而它必然是提出公共问题的重要主体。

四、利益集团

利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府各机关制定和执行有利于自、助公共政策。

五、大众传媒

大众传媒在提出公共问题的过程中起着不同的作用。

一方面，大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常重要的公共问题，并力图把这些问题转变为政策问题。

另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是简单的机械反映，存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程。在这样一个过程中，有些相对次要的问题被媒体所关注，经过报纸、电视及网络的不断传播，成为重要的公共问题。

六、专家人士及咨询机构

在现代社会中，随着社会问题的复杂化，政府决策越来越要求科学化。因此，适应决策科学化需要的相关专家人士及政策咨询机构的作用也日渐突出。它们如今成为现代科学决策过程中不可或缺的一个主体。自然，它们也成为提出公共问题的一种重要主体。

七、公民和社会团体

对于公众而言，出了直接诉诸媒体的渠道外，还可以通过民意代表、信访、建言政策、参与各种民意调查等意见输入渠道汇总问题，公众反映比较集中的共性问题往往容易演变为公共问题。

八、政策网络

政策网络是由政府机构与民间组 织及市场主体、利益相关者或意见领袖们以及其他相关主体及人士组成的能对政策过程产生一定影响的政策社群、政策联盟或政策联合体。

其实，政策网络主要可以分为利益型政策网络、意见型政称网络以及混合型政策网络三大类。

第三节 问题认定与政策议程

一、问题认定的含义、方法与步骤

（一）问题认定的定义

问题认定是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域以及相关利益关系的界定过程。

（二）问题认定的方法

国内外学术界论及的问题认定方法很多，详见表5-2所示：

表5-2 问题认定的方法 方法 目标 程序

知识来源

评价标准

边界分析

估计元问题的边界

饱和抽样、启发问题、累积

知识系统

限定范围内的正确性

多角度分析

产生洞察力

综合运用技术、组织和个人的观点 集体

洞察力的改进

类别分析

澄清概念

概念的逻辑划分与分类

个别分析人员

逻辑一致性

层次分析

明确可能性、可行的及合理的理由

原因的逻辑划分与分类

个别分析人员

逻辑一致性

综摄法

确认问题间的相似点

建立个人的直接的、象征性的、幻想的类比

个别分析人员或集体

比较的合理性

头脑风暴法

产生想法、目标和战略

产生想法和评价 集体

一致性

假设分析

冲突性假设的创造合成

明确利益相关人，提出假设，质疑，集中并合成 集体 冲突

论证图形化

假设评估

合理性和重要性的评估，排列并制图 集体

最佳的合理性和重要性

边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴法、假设分析等方法的定义要掌握，防止出单选题。

（三）问题认定的步骤

邓恩把问题认定分为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知，并不断地从元问题到实质问题、正规问题和问题情势进行逐步深人、具体的构建或界定。

帕顿和沙维奇把问题认定划分为七个步骤，现简介如下：简答题或论述题

(1)对拟认定的问题进行初步观察价对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体和群体与此有关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有什么影响。

(2)勾勒出该问题的边界的轮廓。

(3)搜寻事实依据。

(4)列举目的和目标。

(5)明确政策封套。所谓政策封套（Policy Envelope.)，指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各种因素限制，即与该政策向题有关的各种力量给决策者和政策研究者设定的框框。

(6)匡算政策相关者潜在的成本和收益。

(7)再次审视对该问题的表述。

二、公共政策的议程设定

（一）政策议程的含义与类型

政策议程通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视被证实纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。

在现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：

1.系统议程

系统议程(-System Agenda）由政治群体的成员共同认为值得公众关注并且妙于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。

政府议程指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。

（二）进入政策议程的条件与障碍

1.综合有关学者的观点，进入政策议程的条件需要强调几个方面（注意简答题）

第一，事件或问题必须明朗而严重。

第二，要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。

第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。

2.进人政策议程的障碍

首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。

其次，有学者早就专门研究过导致不能进入政策议程的一些障碍因素。如巴切西（Peter Bachrach）头和巴拉兹( M.S. Baratz）在1970年就明确指出，在政策议程建立的透择中有双盆关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。

（三）政策议程确立过程的模型

1．科珀等学者的模型理论

科拍(R. W. Cobb）和埃尔德（G.D. Elder)最初在区分系统议程和真股份议程的基础上，认为议程的建立过程就是大众参与和精英决策之间的联系，即公共问题由系统议程进入到政府议程。

之后，科拍等学者对该模型进行了修正，根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或何接提出政策伺题）以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：外在创始模型(Outside Initiation Mod-el)、动员模型（Mobilization Model）和内在创始模型（Inside Initiation Model)。多选。

注意每种模型的内涵

2.芭芭拉.尼尔森的模型理论

芭芭拉·尼尔森（Babala Nelson)建立了关于议程确立过程的另外一种重要模型。她将议程的确立过程分为四个具体阶段：议题确认(Issue Recognition)；议题采纳（Issue Adoption)；议题重要程度排序（Is-sue Prioritization)；议题持续（Issue Maintenance)。多选。

3．约翰·金登的模型理论

对议程确立过程研究很有影响的还有约翰·金登(John Kingdo时的三源流模型他的模型建立在下种源流的基础上：问题流（Problem Stream）;政策流( Police Stream )；政治流（Political Stream)。多选。 ?

4.中国学者的模型理论

特别值得一提的是，中国学者结合中国的实际情况，从议程提出者和民众参与度两个纬度出一发，把中国的公共政策议程模式划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压摸式等。

第六章 政策方案的规划与抉择

复习建议

本章的重点在于公共政策基本目标；确定政策目标的意义和原则；政策方案的设计原则；政策规划的理论分析框架；公共政策的抉择主体及原则；政策方案的评估与择优；政策论证和政策对话；公共政策抉择的合法化；常规决策与危机决策。

第一节 公共政策目标的确定 一、 政策目标的含义与特征

（一） 政策目标的含义

政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。概念的把握

（二）政策目标的特征

政策目标一般主要有如下三大特征：（简答题）

1．问题的针对性

2．未来的预期性

3．目的的多元性

二、政策目标的分类

（一）政策目标的类型划分

（1）根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标。

（2）根据政策目标所服务的地域空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标。

（3）依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治牲和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等。

（4）依据政策所服务的主体是普通社会大众还是杜会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。

（二）公共政策的基本目标

依据政策目标的地位，可有基本目标和具体目标之分。其中，基本目标也称元目标，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全等四种。注意多选题。

政策具体目标

往往都由这几个目标派生出来，或最终都要服务于这几个目标。

三、确定政策目标的意义与原则

（一）确定政策目标的意义注意多选题或简答题

一般而言，确定政策目标的价值意义主要体现为如下两点：

(1)它能为制定政策方案提供方向性指导。

(2)它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。

（二）确定政策目标的原则

在确定政策具体目标时，我们通常应该根据政策目标本身的特点和政策制定与执行过程中的实际要求、条件以及有关伦理价值性考量来进行。具体说来，我们应主要遵循如下一些原则：简答题或多选题

1．实事求是

2．面向未来

3．系统协调

4．明确具体

5.伦理考量

第二节 公共政策方案的规划 一、政策规划与政策设计

（一）政策规划的含义与特点

政策规划

是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。概念的把握

（二）政策设计的含义及逻辑结构

1. 政策设计的含义

张世贤认为，政策设计是\政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政策要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程。

2.政策设计的逻辑结构

从结构上看，政策设计包括通过一定的内在机制联系起来的各种要素及其结构逻辑( Stuctural Logic) 。它主要包括两大组成部分：一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素间的联系机制（Linkage)。

(1)方案设计的基本要素包括四个方面：

①结果（Outcome)。

②目标人群（Target Population)。

③执行机构（Agencies。

④法规（Statutes)。

(2)政策方案的要素之间需要一定的机制相互联系。

政策的联系机制分别由规则、工具和假定构成。

二、政策规划的主体

我国台湾学者林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。这些分类简洁明晰，做了粗线条描述。我们要特别强调的是如下两个方面：

（一）政策规划的政府主导化

政策规划中的政府主导主要体现在规划的组织和管理方面，井不是说政府的规划方案必须占主导地位。

（二）政策规划的主体多元化

政策规划主体既可以是单一式的，也可以是多元式的。多元式规划主体中除政府以外的其他主体可能对实际情况缺乏深入、全面的了解，也可能会从局部利益出发。

三、政策方案的设计原则

政策方案的设计是政策制定过程中十分关健的一个步骤，要确保

方案的质量，必须注意以下几项原则：

（一）紧扣政策目标

（二）规划多重方案

（三）方案彼此独立

（四）方案要有创新

（五）方案切实可行

四、政策规划的模式与参考框架

政策规划是针对政策问题而提出各种可能解决方案的过程。在这个过程中，政策制定者需要有理论上的参考框架( Referential Frame-work)，以促进对政策问题的分析、政策方案的拟订和评估。

（一）韦默和维宁的政策分析框架

韦默和维宁认为，在政策分析中，如何定义、解释和模拟问题在很大程度上决定了政策目标和分析方法的选择，最终影响备选政策方案的抉择。因此，他们主要将政策分析过程分为两个阶段：问题分析和解决方案分析。

1．问题分析

这个阶段由三个重要步骤构成：第一，理解问题。理解问题首先要对问题进行症状评估，提供问题症状产生的原因解释或者模型；框定问题之后，需要在此基础上模拟可能出现的各种变量。第二，选择和解释目标与约束。政策目标往往是多元的、冲突的和模糊的。建立目标需要承认目标的含糊性，同时也需要澄清目标和政策之间的差别。第三，选择解决办法。根据政策目标的数量，选择恰当的解决方法。多目标分析通常是合适的解决办法。

2．解决方案分析

这个阶段可以分为四个步骤：第一步是说明相关标准，也就是确定备选政策方案的评估标准，并依据这些标准评价备选方案对于目标的影响。第二步是详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策方案。第三步是用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响。第四步是推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据。

表 6-3目标与备选方案矩阵的简单结构

目标 标准 政策备选方案

政策方案I 政策方案１１” ‘‘政策方案班

h标人 标准A1 预测影响及其评价 预测影响及其评价 预测影Ana]及其评价卜一

标准A2 预测影响及其评价 硕测影响及其评价 预测影响及其评价 标准A3 预测影响及其评价 预测影响及其评价 预测影响及其评价

目标B 标准ｍ 预测影响及其评价 预测影响及其评价 预测影响及其评价 标准B2 预测影响及其评价 预测影响及其评价 预测影响及其评价

目标C 标准C1 琢测影响及其评价 预测影响及其评价 预测影响及其评价 （二）帕顿与沙维奇的政策分析框架

帕顿和沙维奇提出了可快速地用于政策规划的初步分析方法，并且在其他学者研究的基础上提出了政策分析的框架。他们的初步政策分析包括六个步骤：界定问题、确定评估标准、确认备选方案、评估备选方案、比较备选方案和评估结果。现在简单介绍政策分析的六个步骤：

1． 认定和细化问题

2． 建立评估标准

3． 确认备选方案

4． 评估备选方案

5． 展示和区分备选政策

6． 监督和评估政策实施 ?

五、政策学习与政策移植

（一）政策学习

一个政府组织的学习能力和可以学习到的知识取决于多方面的因素。

首先是政府面临问题的性质。

其次，政策学习也与一个组织的内容部文化、组织价值和利益等相关。

最后，组织学习也收到外部环境的影响。

政策学习存在着不同的类型，并且与政策学习的机制和效果等具有密切的关系。

从学习的内容以及程度上，一般认为存在着三种类型的政策学习，即工具学习、概念学习或问题学习、社会学习等。多选题

（二）政策移植及其类型

政策移植就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。

政策移植增加的原因很多：

首先，在全球化时代，没有哪个国家能够脱离全球的经济体系及摆脱全球的经济压力。

其次，通信技术的发展，也使得各国间在知识、观念等方面的交流变得更通畅快捷。

第三节 公共政策的抉择与合法化 公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。

一、 公共政策的抉择主体

我们可以将公共政策抉择的主体（这里主要指直接决策者）大致分为如下几类：国家元首、行政首长、民意代表、法官、执政党首脑以及军事首长等。

二、公共政策的抉择原则

（一）尊重科学分析的价值

（二）考虑各方利益的平衡

（三）发挥决策者的能动作用

（四）遵照有关程序的规定

三、政策论证、政策审议与政策采纳

（一）政策论证

政策论证

（Policy Argument）是指政策方案的论证以有力的信息来强化自己的政策主张（Policy Claim)，并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。

1．政策论证的要素

政策论证具有六大要素，其逻辑结构如图6-3所示。

(1)政策相关信息，指与所论证的政策方案相关的信息，包括政策问题,政策目标、政策工具、政策行动、成本一收益匡算、利益相关者等万面的信息。

(2)政策主张，指政策论证的结论，即政策相关信息的逻辑结果。

(3)立论理由，指政策论证中的假定，这些假定往往是某种公认的事实、原理、定律或常识，它们把政策相关信息与政策主张连接起来。

(4)立论依据，指用来证明立论理由或驳斥理由成立的根据，这些根据旨在以更深层次和更具说服力的假定或事实来支持、充实立论理由或驳斥理由所作的论证。

(5)驳斥理由，指的是对为什么立论理由无法被接受的原因、结论、假定所做的分析。

(6)可信度，指立论理由及其立论依据压倒驳斥理由及其立论依据的程度。

2.政策论证的模式

邓恩认为，政策论证的模式是把支持相关信息转换为支持主张的工具。至少有八种转换的模式或者方式：

(1)权威模式。这是指利用政策论证者自身的社会成就或特殊身份（如专家、教授、院士、诺贝尔奖获得者等）所产生的权威性影响，而作为论证信息的可信度的基础。

(2）统计模式。这是指以如下的统计学假设为基础而进行的政策论证，即对于被作为样本的个体来说真实的东西，对于样本代表的群体来说也同样真实。也就是说，统计学的这一假设是以样本的诸个体的有关数据的平均数来推测未被观察的、也常常是不可观察的被抽取样本的整个群体。

(3)类别模式。在这一模式中，相关信息转换为政策主张是基于这样的假设：某一类别中的大多数个体所具有的特征，该类别中的某一个体就具有这些特征。

(4)直觉模式。在这一模式中，相关信息转换为政策主张所依据的假设是公共决策者所具备的直觉特质，如洞察力、决断力和灵感。

(5)分析模式。在这一模式中，相关信息转换为政策主张所依据的假设是：政策方案的论证者用来论证的信息，是他们运用数学模拟、时间序列分析、系统分析等高度精致化的分析方法获得的。也就是说，分析方法的效度被作为政策论证的基础。

(6)解释模式。在这一模式中，政策论证者以政策的因果关系作为论据的基础，相关信息转换为政策主张是基于这样的假设

(7)实用模式。在这一模式中，政策主张是以来自于政策行为者的动机、个案比较、相似或类似个案类推的论证为基础的。相关信息转换为政策主张所依据的假设，或者是对政策行为者的期望、要求、意图、价值、伦理等所做的假设，或者是对两个或更多的政策环境之间的相似性所做的假设。

(8)价值评价模式。在这一模式中，政策论证是以伦理规范或道德原则方面的论证为基础的，相关信息转换成政策主张所依据的假设，是根据道德原则或伦理规范对有关政策及其结果所做的价值判断，如对与错、好与坏等。 ?

（二）政策审议

政策抉择的第二个环节是政策审议（Policy Deliberation)。简而言之，就是决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、完善性等进行深人考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。

政策审议的基本方法是评估和择优。简答题或论述题

首先，我们有必要关注一下评估和择优的标准问题。就一般意义而言，评估标准是从政策目标细化而来，沿着总目标、具体目标、评估标准（Criteria)和测量标准（Measures）等线路逐步细化。

其次，方案的评估与择优，是在比较的基础上进行的判断和选择。比较的过程在本质上就是一个决策的过程，或者是整个决策过程的重要组成部分。

再次，为了尽可能地做到判断和选择的正确，要注意使用\逆向决策\的方法。这一方法要求从不同角度、不同要求、不同场合、不同结果对已拟定的政策方案提出不同的看法，以求收到\兼听则明\的效果，保证择定方案的科学性、可靠性和严密性。

最后，方案的评估与择优，还须对择定方案进行审查和评定。方案审定通常需要采取一系列科学化、定量化的方法，如边际分析、成本一收益分析、价值分析、可行性分析和其他技术。

现在，我们探讨一下方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可行性评估。

1．预测性评估

方案设计之前往往就需要运用一定的预测方法，而到了方案评估阶段更甚。

(1)预测性评估的步骤：

①方案调查。了解方案应用时的可能性状况，并预估其可能性的程度。

②详细研究。详细研究与这些方案相关的各种因素及其相互关不，确定一些可能的情势等。

③进一步的分析。分析希望发生的情况是什么，估计一些干扰因索及其发生的几率，探究控制这些因素的办法和可能性。

④试验式证实。纸上的分析往往与实际发展的可能性有误差，预恻有时要运用小范围的试验或试点来对有关方案加以证实。

(2)预测性评估的方法。有定性的方法，也有定量的方法；有直观的预测，也有非直观的预测；有演绎式预测，也有归纳式预测等。多选题

威廉·邓恩曾经归纳为三种预测方法，见表6-4。

方法 根据 适当的技术 结果

外推预测 趋势外推 传统的时间序列分析、线性趋势估计、 幂的加权、数据变换、剧变法 预言

理论预测 理论 理论图形化，因果模型、回归分析、 点和区间估计、相关性分析 推断

判断预测 有见地的判断 常规德尔菲、交叉影响分析、政策德尔 菲、可行性评价 猜想

（三）政策采纳

所谓政策采纳，就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的特定问题。概念的把握

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