四川沱江水污染案

四川沱江水污染案

一、案情简介

沱江干流总长达600多公里，经成都、资阳、内江、泸州后注入长江，流域面积约2.7万平方公里，其中仅内江市就有80万人靠它提供用水。而就在这条大河的上游沿线，大大小小的企业也靠沱江汲水、排污。

2004年2月下旬，位于沱江中下游的四川省资阳市境内的简阳市沿江一带，有人发现一些死鱼在江中飘浮，而后死鱼越来越多，到3月初，简阳市一些居民家中的水龙头突然流出浓烈异味的黑水。2004年 3月2日，接到紧急报告的四川省环保局派出三个调查小组急赴沱江，对沿线污染进行拉网式调查。沱江河水严重污染事件得到证实后，简阳市立即关闭了全市的自来水供应系统，并动员全市所有能动员的力量，把停止饮用自来水和沱江水的通知告诉全市所有群众。简阳下游的内江市也立即采取紧急措施，要求市供排水公司二水厂及自备水源的单位及全市各县沿江居民停止取水。从2004年3月2日早晨开始，内江市区及资中县城区和资阳市的简阳三地出现了大面积停水，三城近100万居民用水告急，50万公斤鱼类被毒死，百万人断水26天，上千家宾馆、饭店、茶楼等营业场所被迫关闭，

1

经济损失2亿多元。根据资阳市环境监测站3月1日下午4时采样监测显示，沱江简阳段氨氮超标

2

40至50倍、雁江段临江寺超标29倍、侯家坪超标18倍，河东元坝村超标23倍。事故原因是位于长江上游一级支流沱江附近的川化集团有限责任公司（下称“川化集团”）的控股子公司川化股份有限公司所属第二化肥厂，因违规技改并试生产，设备出现故障，在未经上报环保部门的情况下，在2004年2月11日至3月2日的近20天里，将2000吨氨氮含量超标数十倍的废水直接外排，导致沱江流域

3

严重污染。

为缓解缺水带来的巨大恐慌，资阳市、内江市以及简阳、资中等受灾严重的地区有关部门使用救火车、洒水车等运输工具为群众运水，甚至紧急请求上级出动了飞机进行了20个小时的人工降雨，用从天而降的近4亿立方米雨水试图缓解江水污染程度，因污染事故影响正常生活用水的内江、资中、简阳等地在事隔近1个月后，恢复了从沱江取水。

5月3日，沱江再次发生污染事故，原因是2004年2月以来，位于眉山市仁寿县的肇事企业东方红纸业有限公司在治污设备试运行过程中，违法超标排污，甚至擅自停运部分治污染设备，存在偷排行为，造成沱江支流球溪河严重污染，大量污染物沉积于河道。东方红纸业有限公司多年来一直是污染大户，2003年省环保局还对其下达了限期年底治理完毕的通知，然而就在2003年12月初，这家企业未经批准就擅自调试生产，2003年年底，经眉山市有关部门批准，该公司获准调试生产后，做出了“保证达标排放、不发生污染”的承诺。但是在时隔不久的2004年1月初，四川省政府督查组暗访时发现该公司仍在违规偷排造纸废水。两天后，眉山市再次要求仁寿县责令其停产整改。到2004年2月27日，东方红纸业有限公司又声称治污设施已达标，要求调试生产，并一再保证不会偷排、漏排、超标排放，然而就在这次调试过程中，该公司又超标偷排污水进入球溪河，从4月16日至30日，该公司约有6000吨造纸废水未经处理就直接排放了，使大量污染物沉积于河道中，遂酿成大祸。2004年4月23日至5月2日，四川境内出现两次大规模降雨，沉积的污染物被暴涨的河水冲入沱江，致使沱江河水溶解氧急剧下降，造成沱江资中县河段出现大面积死鱼，数以千计靠养鱼为生的农民欲哭无泪，沿江群众不得不拧紧家中的水笼头，举家提着小桶去寻找水源。资中县境内的沱江文江段水面积呈黑褐色，并散发出一股刺鼻的臭味，污染造成直接经济损失达270多万元。沱江生态环境遭受严重 1

新华网，“沱江特大污染事故 百万市民停饮调查纪事”

http://www.sc.xinhuanet.com/content/2004-03/31/content_1878770.htm，2009/4/16访问。

2

新华网，“鱼死无数 沱江资阳段水污染严重”

新华网，“大祸这样酿成—四川沱江特大污染事故调查”

http://www.sc.xinhuanet.com/content/2004-03/03/content_1714724.htm，2009/4/16访问。

3

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/05/content_1401893.htm，2009/4/16访问。

破坏，据专家估计，需要5年时间才能恢复事故前水平。

2004年7月2日,四川省政府决定投入5000万元，加大对沱江污染的治理力度。2000万元用于解决沱江沿岸内江市群众饮水困难；1000万元解决工业污染源问题；2000万元用于沱江流域水质的在线

5

监测。

2004年4月13日召开四川省十届人大常委会第八次会议上，在原定的会议议程外，增加了一项“特别”议题：听取副省长刘晓峰关于沱江特大污染事故情况的报告。四川省副省长刘晓峰两次代表

6

省政府向省人大常委就沱江污染案作了专题报告，并在第二次报告时代表省政府向受灾人民道歉。刘晓峰还指出，基层环保部门责任心不强，执法不严，监管不力，发现问题不及时，延误了事故处置时

7

机，也是事故原因之一。

有关部门按照国家有关规定，对川化集团处以100万元的罚款，并责其交纳一定数目的罚金。而东方红纸业则被立即实施停产、停电、停排处理，处以15万元罚款，并依法赔偿污染造成的经济损失。8

有关部门除对肇事企业川化集团和东方红纸业追缴罚款外，还责成川化集团及东方红纸业分别赔偿渔民及渔业养殖户等经济损失1100万元和90万元。川化集团1100多万中主要用于两部分的赔偿。首先，350万用于赔偿江河中天然鱼死亡的损失，四川省水产局和有关市、县（市、区）将把这笔赔偿金用于对天然水域的人工增殖放流、鱼类资源的恢复、保护和管理，以逐步恢复受到污染的沱江水域生态

9

环境，820多万元损失赔偿金用于对沿江合法渔民和渔业养殖户的赔偿。造成沱江二次污染的仁寿县东方红纸业有限公司的5万立方米剩余造纸污水，到2004年5月29日下午已安全处理完毕，全部实

10

现达标排放。对此次污染造成的近90万元直接经济损失，东方红纸业公司也已依法赔付到位。

四川省环保局正式公布了“关于沱江两起水污染事故环保工作人员失职、渎职情况的通报”。川化集团和东方红纸业肇事后，省、市有关部门相应依据国家及省有关规定，对这两家企业有关人员进行处罚，其中川化集团有限责任公司总裁谢木喜引咎辞职。青白江区环保局副局长宋世英、区环保局监测站站长张明现已被成都市人民检察院以涉嫌环境监管失职罪刑事拘留。区环保局长赖建能构成失职，受到撤销区环保局党组书记、机关党支部书记和罢免区十五届人大代表、区环保局局长职务的处分。另外，区环境监测站副站长顾天奕受到党内严重警告和行政降级处分；监理所长张山受到撤销区环境监理所所长职务的处分。仁寿县环保局局长王二小受到行政记过和免去局长职务的处分，县环境

11

监察大队长左尚松受到行政记大过处分，县环保局驻厂监督员刘巍受到行政记过处分。

2004年4月30日，资阳市雁江区司法局下达红头文件“资阳市雁江区司法局关于《办理涉及沱江特大污染事故赔偿案件有关问题》的通知”。内容简要为：“按市司法局通知，各律师事务所、法律服务所在办理涉及沱江特大污染事故赔偿案件中应严格按以下原则办理：各律师事务所、法律服务所不应受理涉及沱江特大污染事故索赔一方的委托代理；推辞不了的委托代理，只能代理其非诉讼活动，并积极做好宣传、劝解和疏导工作；涉及该污染赔偿的代理不准收取代理费；各所受理此类案件 4

4

新华网，“两访沱江：一波未平一波又起”

http://news.xinhuanet.com/video/2004-05/28/content_1495937.htm，2009/4/16访问。 5

新华网，“四川省决定投入5000万元治理沱江污染”

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-07/02/content_1565733.htm，2009/4/16访问。

6

人民网，“沱江污染事故列入四川人大特别议题”

http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1073/2448913.html， 2009/4/16访问。 7

新华网，“政府部门\延误时机\被列为沱江污染事故原因之一”

http://www.sc.xinhuanet.com/content/2004-04/16/content_1987358.htm ，2009/4/16访问。

8

新浪网，“四川公布沱江污染事件渎职人员处理情况”

http://news.sina.com.cn/c/2004-06-24/03113503377.shtml，2009/4/16访问。 9

新华网，“川化集团为沱江污染渔业损失赔付1100多万元”

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-05/25/content_1489434.htm ，2009/4/16访问。 10

新华网，“致沱江二次污染的剩余污水处理完 90万赔付兑现”

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-05/30/content_1498401.htm ，2009/4/16访问。

11

人民网，“四川省公布沱江特大水污染事故调查情况”

http://www1.peopledaily.com.cn/GB/huanbao/1072/2477560.html ，2009/4/16访问。

后须立即向主管局汇报。”9月23日的四川省十届人大常委会十一次会议上, 众多代表均对此质疑.12

2004年9月25日,雁江区司法局党组研究决定，出台“[2004]38号文件”，撤销该局不准律师接手沱江污染官司的“[2004]19号文件”,38号文件下发各律师事务所和法律服务所。13

二、法律问题分析

本案从污染发生到责任处理历时数月，其中涉及诸多法律问题，如受害人赔偿、污染者责任追究等。案件的很多方面都对我们有启示意义，比如污染企业的监管。但是正如四川省副省长刘晓峰所言，基层环保部门责任心不强，执法不严，监管不力，发现问题不及时，延误事故处置时机，是事故原因之一。加强对基层环保部门的监督管理，促进其认真履行职责是改善环境保护工作的重要内容。本案中，多位环保部门的工作人员因失职而受到处分，但是比起事后的责任追究而言，更为重要的是如何激励他们积极履行职务、落实污染防治工作、阻止污染发生。本案还提及资阳市雁江区司法局不准律师接手沱江污染官司的文件，由此体现的地方经济发展和地方环境保护之间的冲突，也需要妥善解决。

（一）基层环保部门如何切实履行环境保护的职责

本案中，基层环境保护部门对于污染企业的排污监督、守法情况的监管都没有做到位，最终酿成事故。川化集团的第二化肥厂和东方红纸业公司违规排放时间都长达半月之久，沿江的监测站点都没有发现污染情况，延误了事故的处理时机。要想改变执法不力的现状，就有必要深究其中的原因。

基层环境保护部门站在环境保护工作的第一线，往往需要处理各种类型的环境问题，是国家环保政策和法律规范的具体执行者，相比较其他层级的环保部门，基层环保工作更加具体和繁杂，这是基层工作的特点。环境保护工作自身的特点在基层也显现得比较明显，环境保护涉及对象广、历史遗留问题多、环保工作成效慢，是环保部门怠于履行职责的原因之一。

环境是典型的公共物品，良好的环境可以由大家共同享受，而为维护环境所做的投入却是私人的成本；环境是一个相互关联的整体，其中某一部分的变化都会影响其他部分。在这样的条件下，每个基层环保部门面临的状况是：维护环境将付出的成本；环保工作成效慢对政绩的影响；在维护作为一个整体的环境时，除了本部门的工作投入外，维护的成果要受其他地方的环境、其他部门的行动的影响，也即本部门的工作不是改善环境的充分条件；环境保护的最终成果由各方共同享受。面对这样的状况，很多环保部门会选择搭便车——由别人付出环保的努力，而自己坐享成果。如果各方都有这样的想法，将最终导致“公共地悲剧”在环境保护领域的出现。

环境保护是项公共事业，法律赋予环保部门职权以维护环境、改善环境质量，同时环保部门也负担了相应的职责，如何使其积极行使职权、妥善完成职责，是本案中体现的重要问题。加强对环保部门的监督，使其勤勉地履行其职责，是改善基层环保部门工作状况的关键。

法律在行政机关之间规定了一些监督制度，最普遍的做法是地方政府对其职能部门的监督和上级机关对下级机关的监督。《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”地方环保部门是地方政府的职能部门，地方政府有权监督环保部门。地方环保部门的另一个监督者是上级环保部门。从本案的结果来看，这两种监督都没有起到好的效果。 12

中国新闻网，“四川：政府不准律师接沱江污染官司 人大质疑” 中国新闻网，“四川撤销不准律师接手沱江污染官司的红头文件”

http://www.chinanews.com.cn/news/2004/2004-09-24/26/487697.shtml，2009/4/16访问。

13

http://www.chinanews.com.cn/news/2004/2004-09-27/26/488576.shtml 2009/4/16访问

如何加强行政内部监督、如何将外部监督与之相结合，使地方环保部门切实履行环保职责是有待法律解决的问题。

（二）如何激励环保部门工作人员的积极履行职责

本案在责任追究过程中处理了很多环境部门的官员，处理的原因主要是失职。环境保护部门的职责要由其工作人员去具体完成，工作人员的失职将导致环保部门的职能落空，改变激励机制，使工作人员积极工作，是解决上述（一）的另一方面。

公共选择理论假设，人都是理性的经济人，会在权衡利弊后做出有利于自己的选择。环保部门的工作人员也是这样的经济人，而且不会因其进入非市场领域而改变。因此要想改变工作人员怠于行使职责的现状，需要对于其在工作中所权衡的利弊进行调整，增加利或减少弊。

对于环保部门的工作人员而言，其所要权衡的利弊就是：认真履行职责的回报和懈怠时将受到的处罚。正如上述所言，环保工作成效慢、影响成效的因素多等等，都影响了认真履行职责的回报，因此根据环保工作的特性，建立科学的工作评价体系，合理地评估环保工作的投入和成效，是促进环保部门工作人员履职态度转变的重要方面。另一方面则是，加强对懈怠者的处罚。我国《环境保护法》第四十五条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，法律对怠于履行职责已经做出了规定，将对工作人员进行行政处分，严重时要追究刑事责任。刑法中也规定了相关的条文威慑懈怠者。这是法律责任追究问题的应然一面，其实然一面则依赖法律的执行。如果对懈怠者追究不严的话，会使法律规定留在纸面。

在缺乏科学的工作评价体系的情况下，本案凸显的问题是现有的监督制度没有让责任追究的威慑力得以发挥，环保部门的工作人员选择了怠于履行职责，因此有必要完善现有的监督方式或者采用新的方式。

（三）如何避免地方政府对环保工作的不当干预

环境保护法第41条第一、二款规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。根据这一条，受害人可以到法院起诉污染企业，而诉讼中寻求律师帮助是诉讼当事人的权利。但是，在2004年4月30日资阳市雁江区司法局却下达红头文件，不准律师接手沱江污染官司。对受害人的权利进行变相限制。

在污染处理过程中，诉讼作为解决纠纷的方式耗时耗力，污染企业还承担举证责任，以证明自己的行为不是污染发生的原因，这些都会对污染企业的生产造成影响。实际生活中，也常看到地方政府推行各种措施，保护企业的生产不受环保部门检查的影响，以维护经济发展。雁江区司法局制定的[2004]19号文件正是这样的例子。《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。本条规定赋予了地方各级政府保证本辖区环境质量的环保职责。但是通过上述分析可知，地方政府将其环保职能让位于经济促进职能。

国家在法律中规定了政府在环境保护中的职权，环保部门的职权也由法律具体规定，二者是不相冲突的。在专门的环境保护行政主管部门外，法律仍然赋予地方政府一些环境管理职能，其目的在于：某些比较严重的环境问题往往影响较广，需要综合考虑经济、社会和环境等因素，必须由政府而非环保部门采取措施。从另外一个方面讲，仅在此类情形中，政府才能采取既定措施，并考虑非环境因素做出决定，其他情形下仍应由环保部门依法律执行其职权，政府不应该代替环保部门。环保部门在执法中应主要考虑环境问题，而无需综合考虑其他因素。对除环境外的因素做综合考虑是立法者在立法

时、在政府和环保部门之间分配环保权力时关注的事，环保部门只需严格执行法律、贯彻立法者的意图。

地方政府出于经济、社会利益的考虑对环保工作进行干预，需要有监督机制进行约束。在本案中，2004年1月初，四川省政府督查组的暗访以及两天后眉山市再次要求仁寿县责令东方红停产整改，都是上级部门对下级政府部门的监督方式，但是政府监督组是以暗访的形式、眉山市的监督则是以要求的方式进行的，这样的监督需要制度化，而不能仅仅是个案中的行使。2004年9月23日的四川省十届人大常委会十一次会议上, 众多代表对雁江区司法局制定的[2004]19号文件提出的质疑，则是人大监督的实践。怎么样改变这样的监督状况，是驱使地方政府和环保部门依法行使职权的应关注的重要问题。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/3my5.html