基本公共卫生服务论文

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目 录

内 容 摘 要 ......................................................... 3 ABSTRACT ............................................................ 4 第1章 绪 论 ..................................................... 5 1.1 研究背景和意义 ............................................... 5

1.1.1 研究背景 ................................................. 5 1.1.2 研究意义 ................................................. 6 1.2 研究的目标、思路及方法 ....................................... 6 1.2.1 研究目标 ................................................. 6 1.2.2 研究思路 ................................................. 7 1.2.3 研究方法 ................................................. 7 1.3 基本公共卫生服务均等化相关理论概述 ........................... 8 1.3.1 相关定义 ................................................. 8 1.3.2 基本公共卫生服务均等化的理论基础与理念 .. 错误！未定义书签。 1.4 国内外研究现状和水平 ........................ 错误！未定义书签。 1.4.1 国外研究现状和水平 ...................... 错误！未定义书签。 1.4.2 国内研究现状和水平 ...................... 错误！未定义书签。 1.5 研究创新点和难点 ............................................. 8 1.5.1 研究创新点 ............................................... 8 1.5.2 研究难点 ................................................. 8 第2章 XXXX基本公共卫生服务均等化工作 ............................. 9 2.1 XXXX基本情况 .................................................. 9 2.1.1 xxxx医疗卫生环境 ......................................... 9 2.1.2 xxxx实施基本公共卫生服务均等化政策环境 ................... 10 2.2 XXXX基本公共卫生服务均等化工作开展情况 ....................... 10 2.2.1 新医改政策实施后，基层卫生工作焕发生机 .................. 11 2.2.2 稳步提高公共卫生服务筹资水平 ............................ 11 2.2.3 借助“降消”项目，整合公共卫生服务妇幼卫生工作 .......... 12 2.2.4 借助“新农合”，整合公共卫生服务慢性病防治工作 .......... 13 2.2.5 xxxx基本公共卫生服务均等化服务项目具体完成指标 .......... 13 第三章 存在问题的表现和原因分析 .................................... 17 3.1 存在问题的表现 .............................................. 17 3.1.1 基层专业技术人员和医疗硬件设施匮乏 ...................... 17 3.1.2 村卫生室基层网底薄弱 .................................... 17 3.1.3 农村居民接受卫生健康教育的程度不均等 .................... 18 3.1.4 流动人口不能正常享有基本公共卫生服务 .................... 18 3.1.5 基本公共卫生服务提供主体单一 ............................ 18 3.1.6 社区服务发展滞后 ........................................ 19

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3.2 原因分析 .................................................... 19 3.2.1 政府对基本公共卫生服务均等化发挥的作用不足 .............. 19 3.2.2 城乡医疗卫生服务资源的分配不均 .......................... 20 3.2.3 乡村医生工作待遇低 ...................................... 20 3.2.4 健康教育的宣传力度低 .................................... 21 3.2.5 流动人口的不定性增加了服务难度 .......................... 21 3.2.6 没有多元化的医疗卫生主体参与公共卫生服务 ................ 21 3.2.7 社区人员和硬件贫乏，功能不完善 .......................... 22 3.2.8 城乡之间的经济发展不平衡 ................................ 23 第4章 促进基本公共卫生服务均等化的对策 ............................ 25 4.1 清晰定位政府职能，为基本公共卫生服务均等化提供保障 .......... 25 4.1.1 从法制上保障 ............................................ 25 4.1.2 从加强宣传，督导落实，提高服务能力上保障 ................ 25 4.1.3 建立跨部门联动机制，构建多部门合作团队 .................. 26 4.2 加大投入，优化配置，为公众健康发展提供保障 .................. 26 4.2.1 加强基层专业公共卫生机构建设 ............................ 26 4.2.2加强乡镇卫生信息网络建设 .................................. 27 4.2.3 增强大众素质，提高公共卫生服务能力 ...................... 27 4.2.4 统筹推进综合改革 ........................................ 27 4.3 以公共资源为基本保障，健全基层医疗卫生服务体系 .............. 28 4.3.1 加强基层医疗卫生机构建设 ................................ 28 4.3.2 加强基层医疗卫生队伍建设 ................................ 28 4.3.3 改革公共卫生人力资源短缺局面 ............................ 28 4.3.4 巩固已经建立的县乡村三级医疗卫生网络 .................... 29 4.4 以扩大基本公共卫生服务面为载体，构建城乡一体化医疗保障机制 .. 29 4.4.1 将流动人口的公共卫生服务全面纳入社区卫生服务管理 ........ 29 4.4.2 建设城乡一体化的医疗保障体系 ............................ 30 4.4.3 整合医疗保障政策 ........................................ 30 4.4.4 集中利用有限的基本公共服务资源，提高基本公共服务的质量 .. 30 4.5 建立多元参与机制，提高基本公共卫生服务的能力 ................ 31 4.5.1 借助社会力量增加基本公共卫生服务供给量 .................. 31 4.5.2 运用市场机制增加基本公共服务供给量 ...................... 31 第五章 结 论 ..................................................... 32 致 谢 ........................................................... 34 主要参考文献 ....................................................... 35 附 录： ......................................................... 39

1、在省级以上刊物发表的论文： .................................. 39 2、在学校参加的科研项目： ...................................... 39 原 创 性 声 明 ..................................... 错误！未定义书签。 关于学位论文使用授权的声明 ......................... 错误！未定义书签。

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内 容 摘 要

实现基本公共卫生服务均等化是医改近期五项工作重点之一，也是医改的一项重要的制度安排。从中央、到省、到市出台的一系列医改政策，在宏观层面上具有指导意义，但是到了微观层面，在具体实施过程中，就会出现不同程度的问题。怎么将基本公共卫生服务均等化政策付诸实施？是这次医改需要切实予以强化的一个领域。本文在当前新医改实施近两年的情况下，本文以xxxx“解剖麻雀”的方式，在大量的调查基础上，针对基本公共卫生服务均等化医改政策在微观层面具体实施中，对xxxx开展基本公共卫生服务均等化进行了全面的分析与理论研究，通过梳理xxxx公共卫生服务均等化的现状,分析基本公共卫生服务均等化工作开展取得的成效，存在的问题，为政府进一步贯彻落实好该政策提出合理化对策与建议，以此促进农村基本公共卫生服务均等化政策的落实。还对今后该项工作的开展提出了探讨社区服务、中医药的发展、流动人口的有效管理和成立促进基本公共卫生服务均等化指导中心等方面的问题。全文分为五个部分：一是绪论，主要介绍研究背景、国内外研究现状相关概念及课题的研究方法等；二是xxxx实施基本公共卫生服务均等化的现状和具体指标完成情况；三是存在的问题和原因分析；四是促进基本公共卫生服务均等化的对策；五是结论。

关键词：医疗卫生改革 基本公共卫生服务 均等化

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Abstract

Equalizing basic public health service is one of the five major goals of the recent Health Care Reform, and is also one of the important policies of Health Care Reform. A series of policies about Health Care Reform were carried out by the central government, provincial governments and city governments, which work as the macro-guidance. However, different kinds of questions occur when it comes to the micro level and the process of carrying out the policies. How to carry out the policies on equalizing basic public health service? The question mentioned above is the aspect that should be dealt with with stress in this Health Care Reform. The paper dealing with the policies which have been carried out in Kai yang county in the way of “dissecting sparrow” in the past two years,based on a great number of surveys,fully analyse the basic public health service. Only in this way can we help the government promote the process of carring out the policies by analysing the present situation of equalizing basic public health service in Kaiyang County and the progress and problems lie in the process of equalizing basic public health service. Meanwhile, the paper also deals with some problems about further work on service in community、the development in Chinese medicine、effective management in population on the move and setting up guidence centre to promote basic public health service.The whole paper is mainly divided into the following five chapters:Chapter one, thesis. This part is to introduce the background information, the present situation about this research, relative concepts and research methods of equalizing basic public health service. Chapter two, the present situation of equalizing basic public health service in Kaiyang County and the developments on accomplishing the concrete targets. Chapter three, present problems and analysis of the reasons.Chapter four, effective ways of promoting equalizing basic public health service.Chapter five, conclusion and vision of the future.

Key words: health care reform, basic public health service, equalization

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第1章 绪 论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

为了解决老百姓反映强烈的“看病难、看病贵”的问题，切实改变“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”这些农民看病难民谣的真实写照，“十一五”期间我国医改拉开了新一轮大幕。2006年启动以来，经历了近3年的讨论、酝酿和修改，于2009年先后出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和国务院关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案》，提出了国家基本药物制度、基本医疗保障制度、基本公共卫生服务均等化、基层医疗卫生服务体系和公立医院改革试点等近期五项重点改革。2009年7月－10月，卫生部等部委又根据改革之一的基本公共卫生服务均等化出台了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》、《国家基本公共卫生服务规范》、《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》[5]，基本公共卫生服务均等化工作至此正式启动实施。各地为进一步规范国家基本公共卫生服务项目管理也相应出台了《促进基本公共卫生服务规范实施办法》。

把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，是这次医改政策最大的亮点之一，明确了政府对公共卫生的责任，这是我国医疗卫生事业从理念到体制上的重大创新[47]。新医改启动来，中央财政已投入大量资金，用于实施9类基本公共卫生服务项目，着重抓好影响全民健康水平和涉及面广的公共卫生服务项目。随着各地的经济社会发展水平、群众思想观念、群众收入水平的不尽相同，这次医改需要切实予以强化的一个领域是怎么将基本公共卫生服务均等化政策付诸实施？从中央、省和市出台的一系列医改政策，在宏观层面上具有指导意义，但是到了微观层面，在具体实施过程中，就会出现不同程度的问题。在这个背景下，本人在导师指导下选择了该项研究，做这个研究的目的，就是针对基本公共卫生服务均等化医改政策在微观层面具体实施中，通过梳理xxxx基本公共卫生服务均等化的开展的情况,就存在的问题，分析其原因，为政府能进一步落实好该政策提出合理化的建议，以此促进xxxx基本公共卫生服务均等化的有效落实。

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1.1.2 研究意义

实现基本公共卫生服务均等化，一是体现以人为本的执政理念[5]；二是体现公共医疗卫生的公益性[50]；三是体现预防为主卫生工作方针[50]；四是体现健康是人类永恒的追求[16]。通过为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗预防卫生服务，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度[28]。解决社会和公众的健康问题，使老百姓少得病，预防工作一方面体现在无病早防，第二个方面体现在早期诊断和治疗，另外，已经得病的人防止他们产生更严重的并发症。从这点我们可以看出，实际上这是从根本上促进老百姓健康的一种方法。所以，我们特别强调预防的意义就在于，我们可以少得病，晚得病，甚至是不得大病。这样的话，无论是对我们的个人，家庭、社会，乃至国家，都具有非常重要的意义。本文旨在深入调查研究的基础上，对xxxx医疗改革存在问题的表现及取得的成效进行深入分析，探索提高基本公共卫生服务均等化程度的措施和途径，努力消除不公平状态，为地方政府制定卫生政策提供合理的参考依据，以促进全县卫生事业的健康发展。

1.2 研究的目标、思路及方法

1.2.1 研究目标

本文研究的目标是围绕xxxx在开展基本公共卫生服务均等化工作中，对投入、管理、建设、人员等方面存在的问题和不足，探索可行的有效建议，缩小城乡居民基本公共卫生服务的差距，保障城乡居民获得最有效、最基本的基本公共卫生均等化服务。

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1.2.2 研究思路

中国知网资料 （CNKI数据库） 网络相关 资 料 分析国外研究现状 分析国内 研究现状 调研资料 研究方法：调查法、案例法、比较法、文献法 xxxx实施基本公共卫生服务均等化 现状、存在问题及原因 提出促进xxxx农村基本公共卫生服务均等化的对策

1.2.3 研究方法

调查法：对xxxx16个乡镇和县卫生局有目的、有计划、有系统地搜集有关基本公共卫生服务均等化开展的工作状况。

案例法：把实际调研工作中出现的问题作为案例，分析、判断和寻求解决问题的方法。

文献研究法：通过图书馆、网络、论文数据库等途径搜集、整理大量相关的文献资料，在前人研究的基础上系统的掌握在这个领域里，国内外的研究现状和成果，了解目前的发展水平，以此为起点，便于本文找到新的有价值的切入口。

比较研究法：通过国内外研究政府信息资源共享的现状来比较国内外的差异，总结出我国所具有的特性。

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1.3 基本公共卫生服务均等化相关理论概述

1.3.1 相关定义

1、公共卫生服务

是一种社会效益回报周期相对较长的服务，成本低、效果好，与普通意义上的医疗服务是有一定差距的服务[29]。主要包括：疾病预防、妇幼保健、突发公共卫生事件预防与处置、院前急救、精神卫生、免疫规划、出生缺陷防治、计划生育技术服务、健康教育等。

2、基本公共卫生服务

基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用[21]。

3、公共卫生服务均等化

公共卫生服务均等化是新医改的五项重点改革之一，2009年随新医改提出，目前实行的基本公共卫生服务项目就是实现均等化的措施之一。指全体城乡居民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入，都能平等地获得基本公共卫生服务[50]。

1.5 研究创新点和难点

1.5.1 研究创新点

1、选题新。在当前新医改实施近两年的情况下，本文以xxxx“解剖麻雀”的方式，在大量的调查基础上，深入分析xxxx开展基本公共卫生服务均等化开展的情况和对策。

2、素材新。本文紧紧追踪最新政策，分析xxxx基本公共卫生服务均等化的开展情况，选用了最新资料和数据，确保研究成果的时效性和正确性。

1.5.2 研究难点

1、学科跨度大。本文的研究需要阅读大量公共管理相关书籍，搜集分析相关医疗卫生改革资料，要有较强的归纳能力和分析能力；

2、涉及部门多。在收集基础资料时，涉及到县内的各部门比较多，需要很

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好的协调处理能力；

3、时间紧。因工作较忙，在时间安排方面较为紧张，很多想到做不到的地方。

第2章 xxxx基本公共卫生服务均等化工作

2.1 xxxx基本情况

xxxx地处贵州省中部，乌江南岸，南距省城贵阳60公里，北距名城遵义100公里，总地域面积2026平方公里，耕地34.66万亩，现辖6镇10乡，108个行政村268个自然村，13个居委会，总人口43万余人，其中农村居民达35万余人。与修文县、息烽县、乌当区、福泉市、遵义县毗邻，县内经济主要以磷煤化工为主，但仍属明显的农业大县。近年来，我县经济发展迅速，经济实力不断增强，2008年，xxxx生产总值561519万元，2010年生产总值达623234万元，增长10.9%，列为贵阳市经济强县之一。然而与经济发展相适应的社会基本公共卫生服务体系并未完善，尤其是农村的基本公共卫生服务较为落后。我县医疗卫生服务水平较低，且分配不均，城乡之间经济发展不平衡，基本公共卫生服务供给不平衡，农村居民文化水平低下，以及对流动人口还未完全开展等系列问题，可以说，我县城乡的基本公共服务均等化道路任重道远。

2.1.1 xxxx医疗卫生环境

全县有卫生机构518所，其中县级医院2所（县人民医院、县中西医结合医院），乡镇卫生院和计生服务站各16所，企业职工医院2所，民营医院2所，民营门诊部2所，个休诊所40所，村卫生室433所，诊所、医务室26个，计生服务站17个。有疾病预防控制、卫生监督、妇幼、计生宣技及卫生职业技术机构各1所。卫生医疗机构现在正式职工800余人，医疗机构编制床位600余张，实际开放床位800余张，具有副高职称28名，具有中级职称101名。有卫技人员1532人，其中执业医师368人、执业助理医师191人、执业护士324人、副高以上职称59人、中级职称132人、初级职称658人、无职称683人（大部分为乡村医生）。全县村卫生室行政村覆盖率为100%。村卫生室有医务人员570人，大专以上学历107人、中专学历347人、中专水平41人、职高55人、无学

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历20人。有执业医师15人，执业助理42人①。

2.1.2 xxxx实施基本公共卫生服务均等化政策环境

自2006国务院成立16个部委组成的深化医药卫生体制改革协调工作小组，2009年相继出台了《深化医药卫生体制改革的意见》、《深化医药卫生体制改革的实施方案》、《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》、《国家基本公共卫生服务规范》等政策，各地纷纷出台了《促进基本公共卫生服务规范实施办法》，到2011年5月《国家基本公共卫生服务规范2011版》，在原来九项服务项目中又增加了卫生监督协管服务规范项目。xxxx在这个大政策环境下，于2010年3月县政府组织召开项目工作启动会，成立了项目工作领导小组，县卫生局、县财政局与县人口计划生育局联合拟发了《xxxx促进基本公共卫生服务均等化实施方案》。4月初按照县政府会议精神，制发了《xxxx基本公共卫生服务实施细则（试行）》，后又相继出台了《基本公共卫生服务项目考核督导标准（试行）》、《xxxx基本公共卫生服务经费管理及考核办法（试行）》等政策，将实现基本公共卫生服务区域平衡、覆盖城乡、全民共享，促进社会公平正义和人的全面发展，建立健全全覆盖、多层次的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系，着力缩小区域之间、城乡之间、群体之间的基本公共服务差距。进一步明确了各项目实施单位9个基本公共卫生服务均等化项目的工作指标、工作职责与要求、考核标准与办法、项目经费安排等内容，确保医改工作的贯彻落实，提高基本公共服务均等化程度。

2.2 xxxx基本公共卫生服务均等化工作开展情况

xxxx一段时期，由于推行以市场经济为主导政策，导致了基层卫生医疗机构服务职能明显下降，基本公共卫生服务较难开展，公共卫生服务能力的减退导致了局部地区传染病增高，医疗服务质量和水平下降，人民群众身体健康和生命安全难以保障。随着改革开放政策的进一步深入，以民生为重点的工程越来越受到党和政府重视，卫生工作的指导思想整体涵盖了“以人为本”的理念。此次医改政策最大亮点是服务、管理项目资金保障措施有力，从新医改政策中的基本公共卫生服务管理项目中，体现出了从人的出生到病亡的卫生服务全过程。如在母

①xxxx卫生和食品药品监督管理局2011年半年工作总结

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体内到出生，卫生服务要开展孕产妇健康管理，出生后即有健康教育、儿童健康管理、居民健康档案管理、预防接种服务等。这样的服务管理，使得人的健康有了最大的保障，人的精力更充沛，人的能力得以最充分发挥，社会经济发展更快，社会更加和谐稳定。同样，在基本公共卫生服务中，传染病防控纳入了服务内容和管理中，把疾病预防与控制工作列为传染病防控的重点，起到了“四两拔千金”的作用。

2.2.1 新医改政策实施后，基层卫生工作焕发生机

xxxx于2010年4月正式启动9项基本公共卫生服务项目，此次医改最大的亮点是服务、管理项目资金保障措施有力，初步建立了居民健康档案、健康教育、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、预防接种服务、传染病报告和处理服务、慢性病患者健康管理、重性精神病患者管理等规范和实施细则，项目运行正常平稳，工作较过去更细化、资料更规范、指导培训更明确、检查考核体系更完善。通过服务管理项目的实施，农村对防病认识进一步提高，随着生活环境的改善，“健康”一词已列入了农村居民“口头禅”，说明基本公共卫生服务逐步深入人心，公共卫生服务能力进一步加强，生病机率降低。随着国家对卫生工作的重视，医疗机构基础设施建设和人才建设明显改善，现每个xxxx乡镇卫生院均能开展检验常规项目、X光、B超等，中心乡镇卫生院能开展下腹手术、生化检查等项目，基层医疗服务大幅提高，基本达到“小病不出村，大病不出乡，重危病不出县”，一定程度减轻了人民群众经济负担，服务管理项目使人民群众和卫生系统走向了新的希望。

2.2.2 稳步提高公共卫生服务筹资水平

xxxx公共卫生服务投入大幅增加，服务能力明显提高。近两年来，国家相关部委《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，确定建立居民健康档案、传染病防治、健康教育、儿童保健、孕产妇保健、预防接种、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等九项内容为基本公共卫生服务内容。2010年，中央财政已按12元/人给予xxxx494万元的基本公共卫生服务补助经费；2011年，中央财政将按15元/人配套基本公共卫生服务经费，目前，已预拨398万元到xxxx，xxxx也将结合县情匹配比例匹配到位。

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表一：xxxx政府拨付基本公共卫生服务均等化服务经费表： 年份 2010年 2011年8月止 总计（万元） 疾病预防控制服务经费（万元） 453.42 507 960.42 妇幼保健 经费（万元） 110 90 200 公共卫生均等化服务经费总计（万元） 563.42 597 1160.42 ②

2.2.3 借助“降消”项目，整合公共卫生服务妇幼卫生工作

xxxx妇幼保健站以“降消”项目为载体，积极围绕妇幼卫生工作重点，全面贯彻项目、保健、临床相结合的方针，加大妇幼卫生工作力度，孕产妇救助受益面逐渐增大，救助资金得到有效利用。流动孕产妇因其特殊性而增加了管理工作的难度，也因此而加大了死亡的发生几率，所以，流动孕产妇的管理历来是妇幼卫生工作的重点与难点。为加强流动孕产妇的管理工作，确保母婴安全，县卫生局制定了《xxxx流动孕产妇管理规定》，并建立了流动孕产妇网挂、追踪管理机制，要求各乡镇卫生院对流出的孕产妇一律实行网上实名登记，同时定期进行网上查询，对流入孕产妇开展追踪和后续管理。通过采取以上措施，提高了流动孕产妇的管理到位率，有效控制了流动孕产妇死亡情况的发生。实施基本公共卫生服务管理前，农村医疗机构（村卫生室）对孕产妇实行全程管理，每月可领取200元，若同时开展疾病预防控制工作，可增加200元，即农村医疗机构（村卫生室）每月可领取400元，实施后，不仅可领取400元，还增加了专业技术报酬部分，直接与经济挂勾。同时现今的考核体系也较过去更为完善，更能充分反映出工作实绩。经费的保障，使得农村基层卫生服务人员从过去慢慢干、随便干到主动干、专心干，提高了工作服务效率，强化农村妇幼卫生服务功能，改善农村妇女儿童的卫生保健条件。自实施国家级项目以来，中央资金逐年增加，从2006年的16万元提高到2010年的154万元。2006年救助农村孕产妇1136人，救助金额19.16万元；2010年救助农村孕产妇3838人，救助金额192.48万元③。“降消”项目使孕产妇救助受益面逐渐增大，得到了群众的信赖和好评。同时，通过加强县、乡、村三级妇幼人员技能培训，转变服务模式，通过建立和完善各种规章制度，提高了县、乡、村三级妇幼保健网络的服务能力。加强流动孕产妇

②xxxx卫生和食品药品监督管理局2010年工作总结和2011年半年工作总结 ③

2010年xxxx妇幼卫生工作总结

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的管理，有效控制了流动孕产妇死亡情况的发生。进一步提高孕产妇保健和儿童保健服务质量。

2.2.4 借助“新农合”，整合公共卫生服务慢性病防治工作

要解决全国城乡公众健康问题，不仅需要医保全覆盖，更需要从预防为主让百姓不得病、少得病，不得大病，晚得病。xxxx于2006年就被列入国家新型农村合作医疗试点县，建立了“既保大病、又保小病，大、小兼顾”的新型农村合作医疗互助共济制度。目的是：防止农民“因病致病、因病返贫”，减轻广大群众因疾病带来的经济负担，保障农村基本医疗服务，提高农民健康水平。这和基本公共卫生服务均等化工作开展有了很好的联系，结合中央政策不断完善新农合制度，全面实施“特殊病、慢性病”管理，切实减轻群众医疗负担 。新农合制度经过五年的运行和探索，通过认真调查和分析，结合xxxx实际，出台了xxxx“特殊病、慢性病”管理政策，将13种“特殊病、慢性病种”纳入慢性病管理，大大增强了新农合的保障功能。全县新农合参保人数达343801人，参合率97.5%④。建立了以保障基本医疗（门诊加住院加大病二次补偿）为主，兼顾慢性病、特殊病和大病补偿的管理模式，积极探索儿童先天性心脏病、白血病等管理，补偿比例已达到90%（从8月1日起，新农合承担70%，民政承担20%），封顶线达到15万元等，确保群众有病能及时就医。为进一步减轻患者医疗费用负担，积极探索和推行单病种包干付费制，单病种种数已由2006年的5种增加到17种。已办理“特殊病、慢性病”卡288人，95人次进入了慢性病管理报销，共发生医药费199821.49元，获83598.19元的补偿，平均每人次获得897.98元补偿，超过300元封顶线597.98元，进一步减轻了部分“特殊病、慢性病”门诊医疗负担⑤。充分发挥新农合基金的有效利用率，最大限度减轻广大人民群众因疾病带来的经济负担，缓解因病至贫、因病返贫等。也极大地促进了基本公共卫生服务均等化项目中第三大类“针对疾病预防控制的公共卫生服务”的工作开展。

2.2.5 xxxx基本公共卫生服务均等化服务项目具体完成指标

公共卫生服务是预防疾病、增进健康最有效、最经济的手段。通过基本

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2011年xxxx医改工作开展情况报告 2011年xxxx新农合工作开展情况汇报

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公共卫生服务均等化项目的开展，有效地贯彻落实了“预防为主”的工作方针。2010年共完成门、急诊人次472530人次（不含厂矿企业职工医院及私人医院）,其中县医院110286人次，中西医结合医院46852人次，保健站10048人次，乡(镇)卫生院305344人次;收住院病人18558人次,出院18001人次, 出院病人治愈12689人次, 治愈率70.5%，好转4692人次,好转率26.1%，住院死亡59人次，死亡率0.33％；业务收入7271.9万元，其中：县医院3829.8万元，中西医结合医院1921.7万元,乡(镇)卫生院1395.8万元。与上年（门、急诊人次498875人次，收住院病人16477人次，业务收入6187.7万元）相比，总就诊人次减少,收入增加，单次就诊的经费减少。经过一年多来的项目工作开展，基本公共卫生服务均等化9个项目完成情况如下⑥：

1、 居民健康档案管理

全县总人口约43万人，到2011年8月30日止，全县已累计建档192916份，约占总人口的44.65%，完成项目任务数的89.3%，档案合格率81.65%，档案使用率64.74%。电子档案录入80193份。 2、 健康教育

累计发放宣传资料59342份；共播放音像宣传资料384次；全县各医疗卫生单位均统一购置宣传资料展示架，并设置乡级宣传栏32个，村级宣传栏316个，各宣传专栏均按相关要求及时更新了宣传内容；乡村两级根据不同人群、不同传染病的季节特点，共举办健康教育讲座1084次，参加人数14755人。 3、 老年人健康管理

全县老年人口数约3.4万人，已建立健康档案32172份，建档管理率94.62%，体检29192人。

4、 慢性病患者健康管理

按照《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》测算标准，我县高血压患者和糖尿病患者理论发病数分别约为5.2万人和 1.3万人。2011年8月30日止，35岁以上首诊测血压人次数103666人次，高血压主动发现数3241人，高血压患者建档数13752人，完成任务数的52.89%，随访16011人次，体检人数8055人次，高血压规范管理人数4357人；累计测血糖40635人次，糖尿病患者

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2011年xxxx医改工作情况汇报

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主动发现数1093人，糖尿病患者建档数3271人，完成任务数的50.32%，体检人数2111人次，随访4425人次，规范管理人数1077人。 5、 重性精神性疾病患者管理

按15岁以上人口数的1%发病率计算，年度重性精神病患者理论患病数应为3515人。到8月30日止，已完成健康档案546人，理论建档率为15.53%，完成任务数的31.08%，规范管理病人数143人，规范管理率26.19%。 6、 免疫规划管理

各免疫规划疫苗基免和加强报告接种率均在95%以上，乙肝疫苗首针及时接种率80.87%。

7、 传染病报告与处理

两年来无甲类传染病疫情和乙类传染病暴发疫情发生，总计处理累计27起上报事件，其中经调查，5起事件疫情属一般突发公共卫生事件外，其余的均达不到突发公共卫生事件处置级别。

表二：xxxx传染病发生情况汇总： 2010年 2011年8月止 乙类传 染病种 12种 8种 例数 1041例 655例 死亡数 4例 1例 发病率 死亡率 242.09/10万 0.95/10万 156.54/10万 0.24/10万 8、儿童健康管理

2010年，全县0-6岁儿童26420人，建档管理23187人，建档管理率为88%；0-3岁儿童16334人，建档11347人，管理率90.5%。其中新生儿访视4641人，访视率达97%，1月龄后管理4617人，0-3岁儿童随访33517人次。2011年至8月30日止，出生2884人，建档数2483人，管理率86.1%。其中新生儿访视4420人次， 0—3岁儿童随访47154人次，4—6岁儿童随访6941人次。0—6岁儿童口腔保健服务11297人。

9、孕产妇健康管理

表三：孕产妇健康管理情况汇总： 产妇数 建卡管理 建卡率 孕期访视 产后访视 产后42 天体检 15

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2010年 2011年 8月止 4767 （人） 2874 （人） 4716 （人） 2546 （人） 98.93% 96.65% 19568 4630 （人次） （人） 13978 7141 （人次） （人） 4715 （人） 2536 （人） 通过服务管理项目的实施，农村对防病认识进一步提高，随着生活环境的改善，“健康”一词已列入了农村居民“口头禅”。2011年从4月到7月，基层医疗机构就诊率较去年同期相比下降了近20 个百分点，全县已建立居民健康档案近15%，说明基本公共卫生服务逐步深入人心，公共卫生服务能力进一步加强，生病机率降低。随着国家对卫生工作的重视，医疗机构基础设施建设和人才建设明显改善，现每个乡镇卫生院基本能开展检验常规项目、X光、B超等，中心乡镇卫生院能开展下腹手术、生化检查等项目，基层医疗服务大幅提高，更进一步地向“小病不出村，大病不出乡，重危病不出县”的目标迈进，一定程度减轻了人民群众经济负担，服务管理项目使人民群众和卫生系统走向了新的希望。

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第三章 存在问题的表现和原因分析

公共卫生服务是一种成本低、效果好的服务，但又是一种社会效益回报周期相对较长的服务。xxxx近年来结合国家政策，逐步加大了乡镇卫生院以及村卫生室建设发展投入力度，但投入不足仍是问题，补偿机制不健全，乡镇医院不得不“以药补医、以医补防”，防保机构主要精力也用于开展有偿服务，医、防功能混乱。目前县里农村卫生医疗水平仍然很低，农民看病难，小病不看，大病看不起的现象仍然存在，基本公共卫生服务供给的城乡差距、贫富差距明显，制约了xxxx基本公共卫生服务均等化的实施。

3.1 存在问题的表现

3.1.1 基层专业技术人员和医疗硬件设施匮乏

乡镇卫生院作为农村“三级预防保健网络”的中枢，自产生以来，其职责担负的是十数亿农民的预防保健、基本医疗服务和乡村公共卫生管理。但xxxx一直来都存在医务人员业务水平低、人员尤其是特殊专业人员配置严重不足的情况，实施大小病兼顾的管理模式后，对加强县、乡合管经办机构队伍建设尤为重要。特殊技术岗位尤其明显，如检验、放射、影像等专业；乡镇卫生院慢性病管理均由防保人员兼职，无专职人员负责；16个乡镇产科技术力量严重不足，80%乡（镇）卫生院没有专职妇产科、儿科医师；有的乡（镇）的妇幼保健人员即要负责指导全乡妇幼保健工作，又要承担产科临床工作，严重影响了医疗服务质量。在医疗设施设备上也很匮乏，如病床少；无慢性病管理专用电脑；16个乡镇的产科建设达不到标准的要求；部分偏远的乡镇无糖尿病、高血压等的检测设备，必须的辅助检查不能开展等，存在服务不规范、数量不足等问题。

3.1.2 村卫生室基层网底薄弱

乡村医生是农村卫生工作最基层的网底组织，承担疾病预防、妇幼保健、农村食品卫生、新型农村合作医疗、农村常见病的诊治等大量农村卫生工作，他们

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以简单、方便、低廉方式为农民群众提供医疗服务，成为一支不在卫生系统编制却奋斗在卫生战线前沿的重要力量。但乡村医生养老保险、医疗风险没有保障，实施国家基本药物制度和乡村卫生一体化管理后，国家基本药物目录全部实行零差率销售，乡村医生收入大幅度下降，少数边远村医因收入减少生存困难，社会大卫生工作受到很大影响。且信息化建设步伐落后，更增加了村医的工作负担，直接影响了基层卫生网底队伍的稳定。

3.1.3 农村居民接受卫生健康教育的程度不均等

教育是提高人力资本存量，推动经验发展的基本途径，有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。xxxx在推进义务教育方面取得巨大进步，在《xxxx国民经济与社会发展“十一五”规划纲要》中明确指出“进一步巩固’两基’成果，扎实推进‘双高普九’的目标”。但在经费不足一直制约农村教育发展的突出问题，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题未能有效解决，同时，由于农村条件艰苦，生活条件差，高学历的年轻教师都不愿到落后的边远的农村，师资力量薄弱，导致大部分农村教育质量不如城市。尤其我县农村老年人及妇女，大部分还存在文盲及半文盲状态，对接受卫生健康教育理解能力较差，对自身的自我保健能力较差。城乡文化差异对我县开展基本公共卫生开展宣传及接受程度都有差异。

3.1.4 流动人口不能正常享有基本公共卫生服务

由于外来人口和流出人口自身流动性等客观原因，目前他们已经享有计划免疫接种，结核病管理和传染病的消毒等外，但在慢性病、精神卫生、老年人等重点人群规范管理方面尚未完全开展。目前，我县有外出务工人员达10多万人，人口流动性大，乡、村妇幼保健人员开展工作有一定难度，妇幼卫生统计数据掌握不够准确，统计数据难免有误差，给居民健康档案的建档和管理等工作带来很大困难，让大多流动人口不能正常享受政策。

3.1.5 基本公共卫生服务提供主体单一

共卫生资源的有限性和人民群众公共卫生服务需求的增长是一对矛盾。当前，虽然卫生资源短缺，公共卫生服务任务繁重，但xxxx还是把这些任务在县内公立医院系统内部完成，并未在更大竞争性领域让民营医院和社区卫生服务站共同参与服务的提供，百姓选择余地比较小。因市场的需求，上世纪90年代初

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期，xxxx民营医院、门诊部和个体诊所的数量增长迅速，部分医疗机构树立了比较受社会认可的品牌。在xxxx民营医院数量中相对较多，但与公立医疗机构相比，民营医疗机构在总体上明显处于弱势。尽管民营医疗机构取得一定程度的发展，但其资源利用率不高，通过发展民营医疗机构以减少国家医疗卫生投入负担，借助竞争拉动和促进医疗卫生服务市场效率和质量的预期尚未实现。基本公共卫生服务提供主体的单一化格局并未彻底改变，加剧了资源的紧张程度，降低了xxxx基本公共卫生服务的提供能力。

3.1.6 社区服务发展滞后

一直来xxxx城关镇有4个社区，今年根据贵阳市创新城市管理的改革政策，于6月合并了两个社区成立了“紫兴社区服务中心”，另两个改为居委会。中心功能是承担辖区内的所有社会公共服务，维护稳定。但公共卫生服务的业务开展上几乎为零，还只能依靠县城的医院来完成公共卫生服务工作，社区的公共卫生服务发展相当滞后。

3.2 原因分析

综合分析xxxx基本公共卫生服务均等化工作中存在的问题，主要原因是政府的职能和公共服务制度的城乡二元化，其表现主要有以下几方面：

3.2.1 政府对基本公共卫生服务均等化发挥的作用不足

一是政府对公共卫生投入重视不够，机制不健全。xxxx受经济条件的限制，对公共卫生服务的投入主要是保证工资的钢性支出，除了在基本公共卫生服务中国家要求的匹配资金到位外，对卫生服务行业的硬件设施设备的投入相对很低，同时，有限的投入和使用方面还不能最好的发挥效益。二是城乡社会保障不均等。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在。目前,xxxx在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平方面虽说有了一定的进展,但基本社会保障体系的重心仍在城镇。农村社会保障体系建设滞后,距离实现农民“困有所救、病有所医、老有所养”等目标,仍有很大差距，这对“预防为主”的工作方针有很大的冲击性。诸如，新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗

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制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，看似均等的制度还是不公。

3.2.2 城乡医疗卫生服务资源的分配不均

乡镇卫生院承担的公共卫生服务内容多，在控制传染病、提高农民卫生服务质量、保障农民健康等方面发挥了重要作用。虽然县里面每年都招考专业技术人员补充到乡镇卫生院，但因条件艰苦，交通不便等众多因素留不住人才的情况依然存在。目前又正值医改过程中，绩效工资改革已实施，但如何解决好聘用人员工资、医护值班费等问题在逐步凸显。硬件设施分配不均更是凸显，如2010年xxxx乡镇卫生院、村卫生室覆盖率都达100%，共计卫生技术人员2634人，平均每千人医生数6人，病床数878张，平均每千人病床数2张。个别边远的乡镇如宅吉，卫生院医生6人，平均每千人医生数0.32人；病床数3张，平均每千人0.16张，都低于全县平均水平。这种医疗卫生服务资源的分配不均，导致基本公共卫生服务的供给与需求不平衡。

3.2.3 乡村医生工作待遇低

xxxx2002年和2005年基线调查，乡村医生行医年平均收入在15000-20000元/村卫生室之间，2006-2009年全县实施新型农村合作医疗期间，乡村医生平均收入只有约14000元/村卫生室。2010年5月实施国家基本药物制度（即药品实行零差率销售）后，乡村医生行医年收入约13000元/村卫生室，平均每个月不到两千块钱，现在药品几乎零差价的情况下，接受的政策拨款也要经过许多考核才能拿到，考核的指标又很复杂。少数边远服务人口较少的村卫生室行医年收入不足2000元/村卫生室，只有靠做农活来维持基本生活。到2011年3月9日止xxxx办理村卫生室428个，较2010年下降近10%，全县还有49个行政村无乡村医生领办村卫生室。医改的零差价政策，在一定程度上缓解了看病贵，也给消费者提供了更好的购药选择，但同时乡村医生因相关配套政策不到位收入下降，2010年11月对乡村医生实施国家基本药物制度后队伍稳定情况进行调查，有10%的村医不想办理村卫生室，有35%的村医持观望态度，等待是否有好的政策如建立乡村医生养老保险、医疗风险、提高乡村医生报酬等待遇，这种局面导

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致基层卫生网底薄弱，严重影响了农村公共卫生工作的有效开展。

3.2.4 健康教育的宣传力度低

xxxx随着城镇化建设步伐加快，工业园区建设和移民搬迁工作的迅速推进，加上进城务工人员的不断增加，全县人口明显向县城和乡（镇）聚集，造成村级学校学生越来越少，县城学校和乡（镇）中心学校学生越来越多。2010年，全县义务教育阶段学生52469人，其中乡（镇）中心所在地就读23929人，县城学校就读15499人。优质教育资源供需矛盾突出，区域之间、校际之间，特别是城乡之间的办学水平和教育质量还存在较大差距。基本公共卫生服务的宗旨是“预防为主”，但是很多群众并不知道很多疾病通过有效的早期干预，是可以通过改变一些不良生活习惯，完全可以预防的。而政府应该通过基本公共卫生服务均等化的一些措施，用健康教育的办法，用早期诊断、早期治疗的办法，来减少和控制各种健康危险因素，化解农村基本公共卫生服务均等化的矛盾。基本公共卫生服务管理项目实施的好坏将直接影响医疗服务的发展。农村居民接受基本公共卫生服务能力不强，是不争的事实，主要问题出在宣传方式和农村居民固有的陈旧观念，如建立居民健康档案、慢性病患者健康管理、重性精神病患者管理等，积极参加的主动性不强，甚至还有担心周围人知道患某些病后要受到别人的白眼，受歧视等，因此带给基层卫生服务人员最大的责任就是要晓之以理，动之以情，阐明服务的目的，即人的“健康”为最根本。

3.2.5 流动人口的不定性增加了服务难度

2011年国家在基本公共卫生服务项目设计中做了调整，明确了充分考虑流动人口这个特殊群体享受基本公共卫生服务问题，要求各地为辖区内所有符合条件的服务对象提供同等的公共卫生服务，包括暂住人口。另外，在健康档案、妇幼保健、慢性病患者管理等服务中，还要求充分发挥好中医药的优势，利用中医药适宜技术为居民提供预防保健服务。但因政府对硬件设施设备的投入问题，不能有效规范管理，使流动人口的不定性给基本公共卫生服务均等化工作增加了难度。

3.2.6 没有多元化的医疗卫生主体参与公共卫生服务

xxxx的基本公共卫生服务还主要是在公立医院系统内完成，民营医院和社

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区卫生服务没有充分发挥作用，之所以出现这个问题，一是政策环境。包括规划、扶持、准入、监管等环节的原因，造成民营医院缺乏完善的配套政策和公平有序的竞争环境。社会办医的准入门槛较低，是导致民办医疗机构数量快速增长而质量普遍不高的原因之一，虽然国家出台了鼓励发展民营医疗机构的政策，但在操作层面，缺少扶持民营医疗机构的具体实施办法。医疗保险定点、建设用地审核、技术职称评定和医疗设备审批等管理制度的“双轨制”限制了民办医疗机构的竞争机会，不利于其市场份额的扩大。二是民营医疗机构自身的角色定位和发展策略不利于与公立医疗机构在基本公共卫生服务提供方面形成合力。在政策环境不利的情况下，民营医院投资者天然的逐利动机和短视行为得到强化，更有可能导致两种结果：一是片面追求成本最小化、利润最大化，损害患者利益，如非法行医、无证上岗、虚假广告；二是过分推行差异化竞争战略，通过市场细分刻意将业务限定于公立医院没有涉及或较少涉及的领域，走“偏门”或高端服务路线，在“夹缝”中求生存。骨科、牙科、性病等是中小型民营医疗机构的主战场，而大型民营医疗机构瞄准的则是高收入群体的消费和支付能力。市场的高度细分大大降低了民营医疗机构分担公立医疗卫生机构提供基本公共卫生服务的能力。三是民营医疗机构的社会认可度普遍较低。这固然与民营医疗机构的总体技术水平以及部分民营医疗机构的诚信问题有很大关系，另一方面，个体在市场经济体制转型过程中还没有渡过适应周期，对社会责任感和市场交易的法治环境缺乏信心，降低了民营医疗机构的社会吸引力。

3.2.7 社区人员和硬件贫乏，功能不完善

社区卫生服务是城市居民健康的守门人，社区卫生服务最核心的特点是贴近群众、方便群众，集常见病、多发病治疗，慢病管理和预防、健康教育、疾病康复、健康咨询和疾病防治功能于一身。2009年全国社区卫生工作将大力推进社区公共卫生服务均等化的工作，进一步完善公共卫生服务项目，为全体人群、特殊人群和患疾病人群分别制定针对性的保健服务；合理界定社区基本医疗服务功能，限定社区医疗服务范围，不向医院方向发展，进一步推进转诊制度；同时，公共卫生服务包要求社区服务走进社区走进家庭。但开阳的社区功能发挥滞后，这些服务都不能有效开展。

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3.2.8 城乡之间的经济发展不平衡

首先，因各地财政实力水平的高低、政策具体实施程度的不同而带来了城乡间人均享有卫生服务水平的不均等。因为社会经济发展水平、地域和人口等原因，街道城区范围内总体来说卫生资源众多，由此产生街道、农村地区和不同乡镇的公共卫生服务水平和服务资源的可及性方面有一定差距。

其次，城乡二元经济结构导致了城乡二元卫生结构，具体表现为城乡卫生服务体系构建和卫生资源配置以及卫生筹资和财政投入模式等方面均存在较大差异，让农村居民难以享受到与城市居民大致均等的医疗卫生服务。xxxx16个乡镇间经济发展，财政收入差距明显，根据2010年统计部门资料显示，xxxx财政收入最高的是城关镇10189万元，全县最低的是米坪乡479万元；城镇居民家庭总收入17147.66元，农村家庭总收入7380.33元。这种全县城乡经济发展不平衡，直接影响了各乡镇对卫生基础设施建设，对改善民生，提高生活质量等公共卫生服务的供给。比如，新型农村合作医疗征收个人部分的工作，经济发展好的金中镇是由村里全部统一交纳，有力的保障了老百姓的基本健康，而经济收入差乡镇交不起，遇着贫困百姓交不起个人部分的，尽管也享受了基本公共卫生服务均等化项目经费，但不能享受新型农村合作医疗的政策，仍是只能小病扛大病拖，因病致贫的局面不能有效扭转。

同时，社会保障城乡差距大。社会保障制度，是国家根据一定的法律法规，以社会保障基金为依托，为社会成员的基本生活权利提供保障的一种制度。国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障。但城乡差别明显：一是养老保险制度的差距。城镇企业职工养老保险制度强调风险共担,较多地体现了社会保险原则；农村社会养老保险制度突出个人的养老责任,以土地保障和家庭保障为主,而且保障水平低，随着物价快速涨幅，作用不明显，许多农民因此不愿参加农村养老保险。二是基本医疗保险的差距。城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制,城镇职工参加基本医疗保险,由用人单位和个人共同缴费,实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式,其保障水平比较高;城镇非从业人员和中小学阶段的学生等人员参加城镇居民基本医疗保险,以家庭缴费为主,政府给予适当补助,属自愿行为;农村居民自愿参加新型农村合作医疗制度,其保险费由个人、中央和地方政府共同分担,但是由于

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个人交费比例低,制约了医疗服务的保障范围。三是最低生活保障的差距。xxxx在全县范围内建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围,虽然农村低保人数增加比较快,并超过城镇低保人数,但城乡保障水平不同。目前，xxxx对农村低保标准为110元/月，城镇低保标准为240元/人，城镇是农村的2.18倍。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内,这个差距仍显过大。

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第4章 促进基本公共卫生服务均等化的对策

从我县开展的医改工作来看，感受到要做好公共卫生工作，经费保障是基础，培训指导是关键，检查考核是重点，群众满意健康是目的。实现社会医疗公平，保障广大人民群众的基本健康权益，是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。推进基本公共卫生服务均等化是一项复杂的工程，和谐不是凭空而论的，是以解决社会热点为前提，“看病难、看病贵”是我国目前三大热点问题之一。通过xxxx开展基本公共卫生服务均等化的分析，如何破解当前困扰我国社会的公共卫生服务的困境，以有限的投入，最大限度地加强疾病预防控制，努力使居民少得病，维护公众健康，笔者有以下观点：

4.1 清晰定位政府职能，为基本公共卫生服务均等化提供保障

4.1.1 从法制上保障

从医疗卫生立法的进程看，医疗卫生法已经得到立法和执法部门以及法学研究者的共同关注。目前有《母婴保健法》、《传染病防治法》等10部，加上卫生行政法规,部门规章等,有数百万项之多。但是我国现有医疗卫生法律法规过度细化,缺少整合性和整体性，不能提供基本公共卫生服务均等化所需要的保障。首先，国家必须加快公共卫生立法进程，建立高效的公共卫生安全法律保障体系。目前，我国还没有制定一部专门关于社会公共卫生安全的基本法律《卫生法》，妇幼保健、传染病防治等基本公共卫生服务虽然已有立法规范，但更多的基本公共卫生服务没有法律法规的明确规范。同时，即使是已有法律法规的领域，也没有对实现基本公共卫生服务均等化的财力保障等形成明确的制度。现阶段，急需制定相关制度，保证基本公共卫生服务均等化的实现。这些制度应当包括政府、公民、医院(公立、民营、社区医疗站等)法人、其他社会组织在增进人民健康方面的责任、权利和义务，基本公共卫生服务的内容，基本公共卫生服务的经费保障机制以及基本公共卫生服务提供的相关法律责任，使医疗卫生事业在法律的保障下健康发展，依法保障宪法赋予公民的健康权利。

4.1.2 从加强宣传，督导落实，提高服务能力上保障

基本公共卫生服务管理项目实施的好坏将直接影响医疗服务的发展。农村居

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民接受基本公共卫生服务能力不强，是不争的事实，主要问题出在宣传方式和农村居民固有的陈旧观念，如建立居民健康档案、慢性病患者健康管理、重性精神病患者管理等，积极参加的主动性不强，甚至还有担心周围人知道患某些病后要受到别人的白眼，受歧视等，因此带给基层卫生服务人员最大的责任就是要晓之以理，动之以情，阐明服务的目的，即人的“健康”为最根本。根据我县实际情况，在对乡级及村级培训中强化公共卫生知识和技能，提高公共卫生服务能力，做到基本公共卫生服务与医疗服务有机结合。

4.1.3 建立跨部门联动机制，构建多部门合作团队

一项公共政策的实施往往牵涉政府各个部门，需要多部门联动，才能达到政策目标。我国政府目前的组织结构是典型的直线职能式结构，在跨部门合作过程中容易出现“纵强横弱”的格局，当部门间各自的子目标出现交叉不一致时，往往会“部门利益高于整体利益”，造成工作无法推进。在基本公共卫生服务均等化的推进过程中，需要协调好卫生部门和政府其他部门的关系，产生联动效应，才能最终实现目标。以行政协议式文件的形式，将各有关部门在推进基本公共卫生服务均等化过程中的责任权力义务明确下来，如财政部门的投入责任、教育部门的教育责任、人事部门对公共卫生人事管理给予的配套支持等。

4.2 加大投入，优化配置，为公众健康发展提供保障

4.2.1 加强基层专业公共卫生机构建设

相关数据显示，我国80%的医疗资源集中在大中城市，其中30%又集中在大医院，但到大医院就诊的患者中有80%左右是在基层医院就可解决的常见病、多发病，这样的怪圈现象造成了医疗服务效率低下，医疗资源浪费。开阳也是这种状况，乡镇的基础硬件设施薄弱，基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目又主要是通过乡镇卫生院和村卫生室等基层医疗卫生机构免费为全体居民提供和组织实施的。完善政府对乡镇专业公共卫生的投入机制，负责其乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心和服务站按国家规定核定的基本建设经费、人员经费、设备购置经费、和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。重点加强目前比较薄弱的精神卫生、妇幼卫生、卫生监督等专业公共卫生机构建设，提高应对

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重大疾病及突发公共卫生事件的能力。

4.2.2加强乡镇卫生信息网络建设

建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督、计划生育等专业公共卫生服务网络。目前某些乡镇计算机还不齐，妇幼人员也只有兼用其办公室电脑。报表有些还是手工填报。这样对信息工作造成了影响，编报无法及时，乡镇妇幼人员报上的数据还要在县级保健机构进行核对，进行问题的修改。耽误了上报时间。同时，由于医院与各级医院之间缺乏信息平台，居民健康档案大多停留在建档状态，实际利用率和更新率很低，要真正实现循环医疗，使健康档案利用最大化，居民健康信息在各医疗卫生服务机构间互通共用，就必须建立规范化、标准化区域卫生信息平台。

4.2.3 增强大众素质，提高公共卫生服务能力

明确并落实各级各类公共卫生服务机构的职责和任务，强化农村卫生基础建设和人力资源配置，健全农村卫生服务网络。疾控中心，妇幼保健站、县级医疗机构、乡镇卫生院、村卫生室要建立分工明确、功能互补、信息互通、资源共享的工作机制，实现防治结合，县级要加强对乡镇卫生院及村卫生室的业务指导和引领作用。所有公众都有根据自己实际需要选择基本公共服务的权利，但不是所有人能有足够高的公共服务选择能力，来选择适合自己需要的公共服务内容。一部分公众有经济实力，却缺乏选择公共服务的意识，没有得到本来可以享有均等的基本公共服务：如自认为身体好，工作稳定，缺乏参保意识，不购买社保、医保、失业保险，造成享受机会的不均等。所以要增强意识，提高公众对公共服务的选择能力。

4.2.4 统筹推进综合改革

xxxx制定和完善了《xxxx基本公共卫生服务实施细则》中的考核办法，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，完善补偿机制，改革人事分配制度，落实绩效工资制度，推进实施基本药物制度，切实转变“以药补医”的运行机制，促进公共卫生服务和基本医疗保障制度的有效衔接，相互补充，最大限度的提高居民受益度。绩效考核是确保基本公共卫生服务顺利实施的有效手段，也是体现公共卫生政府购买的重要保证，进一步深化乡镇卫生院人事管理和分配制度改革，建

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立岗位聘用、竞聘上岗、合同管理、能进能出的用人机制。也充分调动医务工作者的积极性和主动性。

4.3 以公共资源为基本保障，健全基层医疗卫生服务体系

4.3.1 加强基层医疗卫生机构建设

中央重点支持县级医院(含中医院)、中心乡镇卫生院标准化建设，支持边远地区村卫生室建设和困难地区社区卫生服务中心建设，鼓励通过医疗资源重组、社会力量办医举办基层医疗卫生机构，鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医，加强社会力量的参与。同时，根据十二五规划目标和医改目标要求，保基本、强基层、建机制，政府应该充分考虑稳定和加强基层卫生网底的建设，提高乡村医生基本生活保障待遇，为乡村医生建立养老保险、医疗保险、医疗风险等制度，加强村卫生室网底组织建设力度，稳定乡村医生队伍。

4.3.2 加强基层医疗卫生队伍建设

公共卫生人力资源短缺直接影响到基本公共卫生服务的提供，对公共卫生服务能力尚有提升空间的现有人力资源，可以采取多种创新人才培养模式：开展定向培养、执业医师招聘，完善城市医院对口支援农村制度，大幅度增加全科医生数量，要多培养一些既有临床经验、又有公共卫生知识的全科医师，提高基层医疗卫生机构的服务质量和水平。改变过去单一的精英教育模式，培养更多的适应基层公共卫生工作需要的实用人才。国外一些发达国家在吸引人才服务基层保障公共服务体系的建设有两大做法值得借鉴：一是确保地方政府的一些职位具有光明的职业前景，即通过不断地对基层人员进行培训，你可以下得去也能够上得来，使基层人员有机会实现这种流动。二是确保他们有体面的福利待遇。

4.3.3 改革公共卫生人力资源短缺局面

这还有待于人事管理机制、人才培养模式上的创新和突破，对从事公共卫生的事业单位，要适当放开编制限制，根据新时期的公共卫生服务需要，重新测算公共卫生人员需求量，以此核定区域公共卫生人员编制。放开编制限制的同时，要保证这部分人员的经费，切实发挥公共财政在公共卫生领域的作用。医务人员的工资收入水平，要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接，政府在人员

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经费、职称晋升、待遇政策等方面给予公共卫生人员适当倾斜，并对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。转变服务模式，开展巡回医疗、上门服务。鼓励分级诊疗标准，加强社区功能，开展社区首诊制试点，建立双向转诊制度。全面实行人员聘用制，完善收入分配制度，强化绩效考核。

4.3.4 巩固已经建立的县乡村三级医疗卫生网络

加强村级妇幼卫生队伍建设，提高村医劳动报酬，稳定队伍。因为孕产妇及0-3岁儿童健康管理首先由村妇幼人员摸底调查，掌握辖区中的孕妇及儿童数，然后进行宣传，告知服务内容，动员服务对象到乡镇卫生院建立保健服务卡，接受服务。并完成访视工作。如果村级队伍不稳定，网底破裂，将导致工作起步困难，孕妇及儿童管理率不高甚至漏管。造成孕妇及婴儿死亡率无法降低。

4.4 以扩大基本公共卫生服务面为载体，构建城乡一体化医疗保障机制

4.4.1 将流动人口的公共卫生服务全面纳入社区卫生服务管理

基本公共卫生服务存在外部效应，区域内流动人口的公共卫生服务水平不高，对整体健康水平的提高不利，要加强流动人口医疗保障管理，填补这部分人群的医疗保障空白。流动人口在迁徙过程中，受信息缺乏、流动性大、自身认识水平不够等条件限制，很多人没有医疗保障。今后要加强对这部分人的宣传教育，为他们提供医疗保障制度信息，动员参保，将他们纳入外来从业人员综合保险体系中。

在提高流动人口基本公共卫生服务水平方面，要做好相关管理工作：一是各地区要做好调查研究，掌握流动人口的人口学特征、社会经济学特征，同时进行社区诊断，深入分析流动人口的基本公共卫生服务需求及利用状况，找到服务的盲点、薄弱点，以便开展有针对性的服务。二是社区卫生服务是以城市社区为基本单位，为群众提供基本医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等卫生服务的综合服务模式。将流动人口公共卫生服务纳入城市社区卫生服务，让他们享有同本地户籍人口相同的待遇，是促进均等化的重要举措。三是以居住人口电子健康档案为基础，不断强化流动人口公共卫生服务的可及性与公平性，完善流动人口公共卫生服务网络。如目前xxxx居民电子健康档案以户籍人

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口为主，在推进过程中，积极将流动人口纳入，为他们建立电子健康档案，以信息化手段来推进结核病防治、孕产妇管理、计划免疫、艾滋病防治、重点传染病控制等公共卫生服务，保障流动人口生命健康和公共卫生安全。

4.4.2 建设城乡一体化的医疗保障体系

在城乡二元社会经济结构下，我国医疗保障制度也表现为二元医疗保障体系，城市居民医疗保障水平普遍高于农村居民。医疗保障体系作为卫生筹资的一个重要部分，在很大程度上影响了医疗卫生资源的分配。二元化的医疗保障体系造成医疗卫生资源分配不公平，城乡居民医疗保障水平存在起点不公平，不利于基本公共卫生服务均等化的实现。新医改把基本医疗保障制度建设放在五项重点工作的首位，但不足的是，其思路依然是通过发展完善现有的几种不同医疗保障制度来达到全覆盖的目的，看来不同群体间的卫生服务公平性短期内难以实现。构建城乡一体化的医疗保障体系是大方向，从实践来说，需要分阶段实施，逐步发展。当前，在城乡医疗保障制度安排一时难以改变的情况下，xxxx可以根据自身实际情况，向一体化方向努力。在国家层面，则需要探索建立城乡一体化的户籍制度，为城乡医疗保障体系一体化扫除制度性障碍，同时，出台有关人口导入的财政补偿政策，解决一体化发展过程中因人口流动而带来的筹资困境。

4.4.3 整合医疗保障政策

在新型农村合作医疗的推进过程中，要在综合考虑财政承担能力、农民个人筹资能力、农村集体经济筹资能力的基础上，逐步提高筹资水平，从而提高新农合的保障水平，缩小农村居民和城市居民医疗保障差距，为基本公共卫生服务均等化的实现打好基础。要促进城保、镇保、居保、农村合作医疗等不同医疗保障制度的衔接，修订外来人口医疗保障制度，实行激励性参保政策，提高外来人口的医疗保障水平，努力缩小不同群体之间的保障差距，提高整体医疗保障制度的公平性。

4.4.4 集中利用有限的基本公共服务资源，提高基本公共服务的质量

相对来说，农村地广人稀（特别是西部地区），且近几年的计划生育使人口数量减少；同时，大量农民工涌入城市，农村的基本公共服务资源尤其是人力资

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源、设备、设施等利用率低，有“浪费”的嫌疑（农村近几年的小学生入学人数减少，农村卫生院的就诊率下滑，农村文化等基础设施闲置等情况足以证明这一点）。可以结合实际集中利用有限的公共服务资源，提高服务水平。

4.5 建立多元参与机制，提高基本公共卫生服务的能力

4.5.1 借助社会力量增加基本公共卫生服务供给量

政府提供基本公共卫生服务责任在政府，但生产并非一定要政府全权包办，减轻政府在公共领域负担的和提高其服务效率，可通过吸引社会组织参与公共服务体系建设。可在公共生产和私人生产之间进行预先抉择，通过政府公开招标、管理合同、租赁协议等方式让私营部门介入。在公共卫生领域，已经有许多地方开展了政府购买服务的实践，但目前主要还是向公立医疗机构购买。事实上，在购买卫生服务的过程中，向公立医疗机构购买还是向民营医疗机构购买，并无本质差别。民营医疗机构具备提供基本公共卫生服务的能力，在政府建立起较为完善的考核监督机制的情况下，民营医疗机构也可以提供优质的服务。

4.5.2 运用市场机制增加基本公共服务供给量

在均等化的推进过程中，要调动社会各方面的积极性，共同参与，通过市场机制作用来增加基本公共服务的供给，以解决基本公共卫生产品短缺的问题。政府购买公办或私营医疗机构提供的预防保健服务，这种模式引入市场竞争机制，有助于在基层有限的卫生资源下，促进基本公共卫生服务的高质量和广覆盖。要创造支持民营医疗机构发展的政策环境，积极发挥社会力量办医的作用，增加区内医疗卫生资源总量。在民营医疗机构得到发展的基础上，适度开放基本公共卫生服务领域，根据不同基本公共卫生服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，如招投标、合同承包、合同管理制等市场运作方式，如允许民营医院和非政府组织参与儿童免疫接种、妇女病体检，向社区老人发放体检服务卡让老人自主选择体检医院，实现基本公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，最终达到降低成本、提高效率的目的。政府则负责制定基本公共卫生服务指导目录，加强对基本公共卫生服务实施方的规范和监督，形成公共卫生服务有序竞争局面。

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第五章 结 论

公共卫生服务均等化是医改五项重点工作之一，也是惠及城乡居民的一项民生工程。公共卫生是一个国家或地区群体健康的基本保障，直接关系到每一个公民身体健康和生命安全的头等大事，也是社会进步和人的全面发展的重要标志。提供公共服务是现代政府的一项基本职能，公共卫生服务是政府公共服务的一个基本范畴，政府理应肩负起发展公共卫生事业的神圣职责，温家宝总理在政府工作报告中明确指出：“医疗卫生事业改革发展关系人民身体健康和家庭幸福，我们要克服一切困难，把这个世界性难题解决好”。“十一五”期间，我国城乡居民健康水平面明显提高，总体处于发展中国家前列。所以，在深化医药卫生体制改革过程中，要以推进基本公共卫生服务均等化为契机，增强和保护群众健康，促进卫生民生建设。

xxxx实施了基本公共卫生服务项目的相关政策后，基本公共卫生服务项目得到普及，各乡镇公共卫生服务差距基本消除，基本公共卫生服务逐步均等化的机制基本完善，通过对城乡居民健康问题实施干预措施，减少影响健康的主要危险因素，有效预防和控制了主要传染病及慢性病，使城乡居民逐步享有基本公共卫生均等化的服务。xxxx推进基本公共卫生服务均等化的实践，是在摸索中前行的，在这个过程中，有成功经验，也有不足。开阳遇到的困难，有的与其社会经济特征紧密相连，具有特殊性，有的则是宏观环境造成的，带有普遍性。因此，总结开阳的经验和教训，相信对全国其他地区的基本公共卫生服务均等化的推进可以提供帮助。通过分析，我们可以看到，推进均等化过程中，许多问题的解决有赖于中央的政策统筹，并非xxxx一县之力可以应对。我们是一个发展中的大国，地区差别、城乡差别和社会差别问题突出，与地方政府政策比较，中央政府的政策更具战略性、全局性和长期性。切实推动基本公共卫生服务均等化的有序进行，xxxx还可进一步探讨社区服务、中医药的发展、流动人口的有效管理和成立促进基本公共卫生服务均等化指导中心等方面的问题，这也是作者因能力和时间有限，在本文中没有探讨透彻的问题。另外，根据最新政策，基本公共卫生服务项目又增加了卫生监督一项工作，这在今后中要注重强化卫生执法工作，强化餐饮安全监督、加强医疗服务和血液安全监督执法、确保项目的顺利实施

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当前，我国正在发展完善公共财政体系，医疗保障体系也逐步健全，社会各界对公共卫生的重视程度也在提高，这为基本公共卫生服务均等化的推进创造了有利条件。社会发展的基本宗旨是普遍受益、人人共享，而推进基本公共服务均等化，则是实现人人共享社会发展成果的必然选择[24]。通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是化解社会矛盾、解决民生问题、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要[24]。我们有理由相信，只要把握基本公共卫生服务的基本特性，抓住改革契机，基本公共卫生服务均等化的目标一定能够实现。

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致 谢

2006年，因工作调动，我从卫生系统走进了县人大教科委工作，刚踏上行政工作的道路，我觉得原来在医院工作时的那种自信不在了，发现自己原来业务工作中积累的经验在行政工作中基本用不上了，尽管2003年在县医院我就已经获得了副高职称，但在公共管理这块领域里，自己简直就是张白纸。在一次大学同学聚会时，同宿舍的一个同学考上了贵州大学的MBA研究生，她听说我现在的工作感受后，就说贵州大学已经有了MPA研究生班，鼓励我考MPA研究生，说正好可以帮我补上这片空白，于是，我有了考研的念头。

考研的历史和读研的过程，让我刻骨铭心。因为工作忙，加之年龄原因，离开大学都快20年了，记忆力远不如从前，从2007年开始备考，一直到2009年才成为梦寐以求的MPA班的学员。三年来，我们的学习生活丰富而多彩，在这里，有我们的欢乐，也有我们的梦想，这是一段激情燃烧的岁月。MPA的学习对我们实践工作有着极大的帮助，尤其是我到了乡镇工作后，感触更深，我们已经懂得以一个公共管理者的眼光去思考问题、分析问题，思维角度和方法有了极大的改变。

三年的求学路，转瞬即逝，对我来说有所得也有所失。只记得为了调整时间学习，我加班加点把工作安排好，从考研到读研的几年来，每个节假日没有好好休息过，尤其是黄金周也不能和家人尽享团圆之乐。今天，虽然理论和实践仍有一定距离，但我相信三年的学习将使我终生受益。

我会永远记得经济学院的领导和老师们对我的培养，以及所有为我们辛勤付出的管理学院的教职员工们，是他们的关爱和付出，才有了我今天的进步。；感谢我的导师申振东教授，感谢许鹿教授给我的帮助，感谢盲审老师蒋雪梅教授和周感华教授给我的盲审意见，在您们的帮助和指导下，我完成了论文的写作；感谢亲爱的同学们，给了我一笔丰富的同学友谊。

毕业论文的选题缘于我过去多年的医药卫生工作经历，和在县人大常委会人大教科委工作的积淀。但由于本人的理论水平有限，对问题的理论深入不够，以及相关调查的第一手资料有所欠缺，造成论据不太充分。不当之处，恳请各位老师和同学们批评指正。

谢谢！

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附 录：

1、在省级以上刊物发表的论文：

浅析县级人大信息化建设的现状和发展.《经营管理者》2011年第三期（下）

2、在学校参加的科研项目：

乡镇管理学教学实践模式改革研究

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原 创 性 声 明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。

论文作者签名： 日 期： 年 月

关于学位论文使用授权的声明

本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 (保密论文在解密后应遵守此规定)

论文作者签名： 导师签名： 日 期： 年 月

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