试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

生态消费税收制度

　2007年第5期　　　　　　　　　　　　　　　　　　辽宁行政学院学报

(第9卷第5期)　　　　　　　　　　　　　　　JournalofLiaoningAdministrationCollege

No.5,2007(Vol.9.No.5)

公共管理

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试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

孙常程

(郑州大学,河南郑州450001)

[摘　要]　　随着社会主义市场经济的不断深入发展,中国社会正经历着深刻的变革。全球化、信息化迎面而来,社会利益结构和利益群体日趋多元化。所有这些都对我国政府决策提出了更高的要求。因此,重视我国公共政策制定过程中存在的问题,实现公共政策的科学化、民主化与法制化,有着十分重要的意义。[关键词]　　公共政策;制定过程;问题;对策

[中图分类号]D63　　[文献标识码]A　　[文章编号]1008—4053(2007)05—0007—02

我国的公共政策是指党和政府用以规范、引导本国或本地区有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示

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以及行动计划与策略等等。公共政策不仅是政府推行政治统治的基本工具,也是政府实施社会管理的重要手段。所谓公共政策制定一般是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程,一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。公共政策制定是一个复杂的动态过程,有着动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。

一、我国公共政策制定过程的特点

任何政府政策的制定,都是在特定的政治格局内、特定的政治环境和社会环境下进行的治环境和社会环境,点。过程有如下特点:

1.在我国,,多党参政”的政党制度所决定,、主导性的作用,是国家的公法权主体。中国共产党对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务,实行集中统一的领导,中国共产党参与政府决策,并且是政府决策过程中最重要的决策者,这是中国决策体制的一大特色。在很多情况下,国家的大政方针都是首先以党的名义发布的,党的红头文件起到了实际上的政策导向作用。共产党在公共政策决断系统居于核心地位,体现了我国国家政权的性质和国家机构实行民主集中制的原则。

2.各级行政机关在政策制定过程中具有关键性作用在我国由于实行议行合一的政治体制,政府享有高度的政策制定权,在总原则之下能直接制定公共政策。尽管从理论上说,人大是国家的权力机关,行政机关的主要功能是政策执行,但从实践看,行政机关在政策制定过程中更有实质性作用。行政机关可以在党的直接领导下,对宏观大政方针以外的中观和微观政策具有很大的决定权。很多重大决策,都是由中共中央或各级党委提出政策建议,然后由国务院和各级政府具体组织论证、提出政策方案,最后或以提案的形式经由全国和地方人大或其常委会的法定程序变成法律,或制定行政法规直接发布于社会。据统计,在1993年到1997年,国务院制定行政法规197件,而同期的全国人大及其常委会通过法律85件、有关法律问题的决定33件,共计118

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件。国务院的行政立法数量大大超过了全国人大及其常委会的立法,此外国务院各部委和地方政府还制定了大量的行政规章。行政机关在政策制定过程中的地位和作用由此可见。3.政策制定过程呈现“内输入”的特点“内输入”概念最初来自伊斯顿的《政治生活的系统分析》一书。伊斯顿声明用“内输入”这一术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验所形成的要求。我国学者胡伟在《政府过程》一书中,借用了“内输入”的概念,认为“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下,由政府精英代替人民进行利益的综合与表达,,而不是,,,、研究和调查而将他,呈现出“内输入”《政府过程》一书中指出“:当代中国的决策,而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中,社会力量对公共政策的影响力极弱,因而中国的决策模式是一种典型的精英决策,决策过程基本取决于权力精英的作用。特别是深受人格化权力结

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构的影响。”

二、我国公共政策制定过程存在的主要问题

我国的改革开放已进行20多年,各项改革的深化使决策科学化被提到重要的议事日程。在政策体制上,初步改变了过去以党代政的公共政策模式;在政策进程上,启动了决策科学化民主化的进程,开始由经验决策、个人决策向科学和民主决策转变。但是,政策制定过程仍然存在一些问题,致使政策失误时有发生,制约着经济发展和政治社会的进步。从总体上看,政策制定过程主要存在两大问题:

1.决策权力相对集中,决策体系相对封闭

我国高度集中的权力配置形成于1957年,当时毛泽东特别强调党的一元领导和书记挂帅“大政方针在政治局,,具体部署在书记处”,这导致了严重的权力过分集中的现象。我国的决策体制对于保证我国的社会主义发展方向、维护我国的政治稳定和国家政令的统一有着重要的积极意义。党在决策中坚持民主集中制,实行“少数服从多数”的原则,也有效避免了西方代议制民主中那种讨价还价、议而不决的情况,降低了决策的外部成本并能提高决策的效率。但是,相对集中的权力也可能导致决策的行为缺乏监督,决策的过程缺乏规范,从而影响公共政策的公正、科学和效能。邓小平同志曾指出“:把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领

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导。”权力高度集中以及决策机制的不完善,容易导致官僚主义、主观主义、经验主义、个人专断等现象的出现,造成决策的失误或功利化,进而影响决策的科学化与民主化。

利益要求是策动决策议程的重要因素。政府决策都是

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[收稿日期]2007-02-01

[作者简介]孙常程(1983-),男,郑州大学05

级行政管理硕士研究生。

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生态消费税收制度

2007年5月

第9卷第5期

孙常程:试论我国公共政策制定过程中的问题及对策

May.2007Vol.9.No.5

针对一定的社会利益要求作出的,因此进行利益表达是民众参与政府决策的重要途径。由于我国目前的社会结构分化程度低,社会利益的表达与综合并非主要由各种社会结构来承担,而一般是由权力精英通过分析、调查和研究来确认并输入到公共政策中的。这种机制导致整个决策系统处于相对封闭的状态,体系与外部环境的交流、互动渠道和能力比较有限。决策体系的封闭使公共决策难以深入了解民情,及时有效地回应民意的要求。决策体系的封闭还制约了人民群众的参与权的实现,不利于政府决策的民主性和科学性,也不利于社会主义民主政治的发展。近年来,随着我国政治民主进程的推进,人民群众进行利益表达的途径和渠道大大增加,这一趋势还需要通过对决策机制的创新加以巩固和规范。

2.决策过程缺乏明确的、规范的程序,导致政策缺乏科学性和连续性

一些地方政府的政策制定过程中,从政策议程的设立,到政策规划和政策合法化,往往都没有按照程序或没有严格按照程序进行,缺乏可行性研究、系统的咨询论证,没有公开的征求各方面意见,没有领导集体讨论的过程。凭经验、凭想象的“拍脑袋”决策现象在很多地方还有存在。个人决策很少受程序的约束,使得政府的政策容易随决策者个人意志的改变而改变,因决策者的变化而变化,缺乏科学性和连续性。

三、政策制定过程存在问题的对策党的十六大报告指出“:正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,度和社会听证制度,完善专家咨询制度,[5]

和责任制,防止决策的随意性。”公共政策决策科学化、,作用,。科学的决策程序应该包括程序的民主化、程序的科学化及程序的法制化。

1.决策程序的民主化

公共政策的本质特征是公共性,要做到决策体现人民的公共利益,必须建立民主化的决策程序。公共政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分参与公共决策的过程,在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求,并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境,充分体现人民群众国家主人公地位和参加国家公共管理的民主权利。公共政策的决策问题是与群众利益攸关的重大问题,公众参与是在决策领域维护和实现最广大人民根本利益的重要手段。

在决策过程中发扬民主,可以有效地防止个人专断和政策失误,正反两方面的经验教训反复证明了这一点。结合中国国情,决策过程的民主化应主要从以下两个方面着手:

(1)充分发扬党内民主。在中国,政府制定的所有政策,实际上都是中国共产党的政策。因此发扬党内民主,是提高政策科学性、民主性的关键。发扬党内民主,首先要严格执行党的内部议事和决策的基本制度,即集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。各级党委是各级行政区域内的领导核心,实行集体领导制度,就是要求重大问题必须提交党委常委会集体讨论,共同做出决定,涉及全局和长远的问题还应该提交党委全体会议讨论决定。其次是要保证党员在政策制定中的参与权。党内的重大事务应向党员公开,重大政策制定应该在全党范围内广泛征求意见,使每个党员都能有机会影响或参与政策的制定,以便使政策能更好的体现民意。

(2)确保公民参与的广泛化、规范化、制度化。在公共政策制定和形成的过程中,公众的参与是确保公共政策符合民意的根本途径,是公共政策科学化与民主化的主要途径。目

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前,其他国家公共政策制定的方式和程序是多种多样的。除立法机关代表制度外,民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、院外游说制度、协商谈判制度、公民请愿和公民投票制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。在学习国外经验,建立适合中国国情的公民参与权制度时,我们要特别注意政府重大政策出台前的民意调查;加强电子政务建设和信息公开;开放新闻媒介和扩大监督范围。现阶段我们还要着重进行相关的制度设计,加快公民参与权进入相关的立法程序,健全制度化的参与机制,增加公民参加公共政策制定的机会与渠道。

2.决策程序的科学化

决策的科学化,就是要树立科学的决策系统观,采用科学合理的决策体制、决策程序和决策技术方法;现代决策理论认为,一个科学的决策过程,不是单纯的政策选择过程,而是由政策目标的确定、政策方案的规划和政策方案的选择等多个相互关联的环节构成的一个动态过程。而且现代社会政府管理事务的复杂性决定了无论是政策目标的确定,还是政策方案的规划或选择,都必须有科学的理论和科学的方法作为指导:运用持续发展的理论,树立协调发展观念;坚持科技领先,实现以人为中心的发展战略模式;运用系统科学的方法,把政策看作是一个互相联系、互相依赖、互相制约的有机整体,把政策制定过程看作为一项系统工程。提高决策者。

。建立专门的研究机构,加强政策研究,。专家决策咨,防止领导者因专,,,,。为了保证政策研究机构的独立性,鼓励或扶持民间咨。

3.决策程序的法制化民主化、科学化的决策程序必须实现法制化,才能具有稳定的普遍的约束力。实现决策的科学化、民主化,必须依靠健全的法律规范作为保证。

决策程序的法制化首先应该确定决策主体的决策权限,其次是明确决策过程中的各个环节及其具体操作,也就是以法律形式把科学、合理的决策程序固定下来。再次确立决策责任制度,加强对决策的法律监督机制,保证依法决策,使决策者的权力和责任相统一。

决策程序的民主化、科学化和法制化是相辅相成、互相促进的。民主化是科学化的基础,没有决策民主化,不能广开言路,集思广益,也就不可能实现决策的科学化。科学化是民主化的目标,如果只强调决策必须注意发扬民主,而不按决策的科学规律办事,不运用科学的决策程序、决策方法和技术,决策缺乏合理性和可行性,民主也就失去了意义。法制化是民主化和科学化的保障,只有将民主的、科学的决策程序用法律法规的形式确定下来,民主化和科学化的决策才会有可靠的保证。◇注释

[1]张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社,1992

[2]浦兴祖.当代中国政治制度[M].复旦大学出版社,1999

[3]胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998

[4]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].人民出版社,1994[5]江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[M].人民出版社,2002

[6]王春英.当代中国政府[M].河南人民出版社,2004[7]张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版社,2004[8]李解元.论公共政策的科学化与民主化[J].改革与战略,2004,(11)[9]宁骚.国家、政府与公共政策的形式特征[M].经济科学出版社,2000[责任编辑:正元]

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