第十三章 国家预算和预算管理体制(财政学,魏学辉)

第十三章 国家预算和预算管理体制 学习目的与要求：本章以财政收入和财政支出 的内容为基础，系统地介绍国家预算的基本概 念，阐述了预算管理制度的改革和建设，并对 预算管理体制的概念、类型以及我国的分税制 改革进行了讨论。通过本章的学习，要求正确 掌握国家预算与预算管理体制的概念，深入理 解我国预算管理制度改革的意义及改革措施， 把握预算管理体制的发展方向。

本章结构第一节 国家预算 第二节 预算管理制度的改革和建设 第三节 预算管理体制概述

第四节 中国分税制改革

第一节 国家预算1.1 国家预算及其类别 国家预算的含义– 政府收支一览表– 国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计 划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工 具，是调控国民经济运行的重要杠杆

国家预算的类别– 以预算形式的差别为依据，可分为单式预算和复式 预算 – 以预算分项支出的安排方式的差别为依据，可分为 增量预算和零基预算

1.2 国家预算级次和预算管理权限 国家预算一般由中央预算和地方预算组成。

我国国家预算级次是按照一级政权设立一级预 算的原则建立的，共五级

– 中央；/ 省、直辖市、自治区；/ 设区的市、自治州； / 县、自治县、不设区的市、市辖区；/ 乡、民族乡、 镇。

我国预算管理实行分级分税体制 《预算法》明确规定了国家各级权力机构、政 府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部 门和单位在预算管理中的职权。

1.3 国家预算原则 国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应 遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计 划的方针– 公开性：公诸于众，接受民众监督 – 可靠性：计算科学，数据确实 – 完整性：预算要反映一切收支活动 – 统一性：预算科目统一，统计计算口径一致

– 年度性：预算收支起讫的有效期限，即预算年度 历年制预算年度：每年1月1日至同年12月31日 跨年制预算年度：每年10月1日至次年9月30日

第二节 预算管理制度的改革和建设2.1 推进依法理财，加强预算管理和监督 1999年12月《关于加强中央预算审查监督的决 定》– 1. 加强和改善预算编制工作 – 2. 细化预算和提前编制预算 – 3. 加强对超收收入使用的监督 – 4. 严格控制不同预算科目之间的资金调剂 – 5. 加强预算外资金管理

近年来，我国积极推进预算管理制度的改革和 建设，先后推出：编制部门预算，实行政府采 购制度，进行国库集中支付制度，“收支两条 线”管理

2.2 编制部门预算

背景：我国预算主要是按支出性质编制 意义：

– 有利于提高国家预算的透明度– 使预算编制和执行制度化、规范化和科学化，提高 预算管理水平 – 使预算细化到部门、项目，有利于各级人大监督 – 也是贯彻“依法治国”精神，实行依法理财的措施

内容：即按部门编制预算，改变过去按支出功 能和收入类别编制预算的做法，全面反映部门 的收支活动

2.3 实行政府采购制度 政府采购制度的含义：– 政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择 供货商(厂商),从国内外市场为政府部门或所属 团体购买商品的一种制度 – 公开竞争是政府采购制度的基石

我国政府采购法基本内容– 宗旨：规范政府采购行为、提高财政资金使用效率 – 原则：公开透明、公平竞争、公正和诚实信用 – 当事人：采购人、供货商、采购代理机构 – 采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单 一来源采购，询价、其他采购方式 – 采购程序和采购合同：确定要求；签合同；执行

2.4 实行国库集中收付制度 含义：指对预算资金分配、资金使用、银行清 算及资金到达商品和劳务供应者的全过程集中 进行全面监控制度。要点：– 财政部门在银行开立统一帐户 – 各单位在限度之内自行决定所要购买的商品和劳务 – 国库直接将款项拨付商品和劳务供货商

集中支付制度改革的思路和措施– 做好准备工作 – 建立资金管理方式 – 明确集中支付外的辅助支付办法

2.5 实施“收支两条线”管理 含义：是针对预算外资金管理的一项改革，其 核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围， 形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和 监督水平 从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外 收入 从支出方面看，主要是收支脱钩，执收单位的 收费和罚没不再与其支出安排挂钩，单独编制 支出预算，交由财政部门审批

收支两条线管理制度改革的内涵和范围在扩大， 与国库集中收付制度改革紧密联系起来

第三节 预算管理体制概述3.1 预算管理体制概述 含义：预算管理体制是处理中央财政和地方财 政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制 度，预算管理制度的核心，是各级预算主体的 独立自主程度以及集权和分权的关系问题。 内容：– 确定预算管理主体和级次– 预算收支的划分原则和方法 – 预算管理权限的划分 – 预算调节制度和方法

类型– 主要标志：是各级预算主体的独立自主程度– 核心问题：地方预算是否构成以及独立的预算主 体。

我国预算管理体制类型实践– 新中国成立初国民经济恢复时期实行统收统支体 制 – 1953-1978年实行“统

一领导、分级管理”体制 – 改革开放后，1980年开始实行“划分收支、分级 包干”体制，简称财政包干制 – 1994年实行分税制改革，建立了分级分税预算管 理体制

3.2 分级分税预算管理体制简介 主要特征：规范化和法制化，长期相对稳定， 地方预算构成名副其实的一级预算主体。 要点：– 一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自 求平衡

– 在明确市场经济中政府职能边界的前提下划分各级 政府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级预 算支出职责(即财权)范围 – 收入划分实行分税制 – 预算调节制度，即所谓转移支付制度 – 分级预算体制整体相对稳定，集权分权关系可调整

责任归属 中央

支出项目 国防、外交、外贸、金融和货币政策、

中央、地方

管制地区间贸易

地方、中央

个人福利补贴、失业保险、全国性交通

地方

环境保护、工农科研支持、教育 地区性交通、卫生、供水、下水道、垃 圾、警察、消防、公园、娱乐设施

13-1 中央和地方支出责任划分的基本框架

税种 关税

美国 联邦

加拿大 联邦

德国 联邦

日本 中央

公司所得税个人所得税

联邦、州联邦、州、 地方

联邦、省联邦、省

联邦、州各级

中央、地方中央、地方

增值税销售税 州

联邦省

联邦、州

中央中央、地方

财产税对用户收费

地方各级

地方各级

州、地方各级

地方各级

表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分

分级分税预算管理体制划分收支的基本理论 依据– 1. 社会公共需要或公共物品的层次性(经济标准) – 2. 集权与分权的关系(政治标准)国别 转移前中央 收入的比 重 89 58 71 49 62 68 90 转移后中央 收入的比 重 71 42 51 31 57 44 82 中央支出的 比重 70 49 51 34 53 54 83

英国(1990) 美国(1990) 澳大利亚(1991) 加拿大(1989) 阿根廷(1989) 印度(1989) 印度尼西亚(1990)

表13-3 若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局(%)

第四节 中国分税制改革4.1 分税制改革的指导思想 1. 正确处理中央与地方的利益关系，促进国家 财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的 比重 2. 合理调节地区之间财力分配 3. 坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则 4. 坚持整体设计与逐步推进相结合的原则

4.2 分税制改革的主要内容 (一)中央与地方的事权和支出划分– 中央主要承担国防、武警、重点建设、中央单位事 业经费和中央单位职工工资五大类支出

– 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以 及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政 管理费，公检法支出，部

分武警经费，民兵事业费， 地方统筹的基本建设投资等

(二)中央和地方的收入划分– 原则：事权和财权相结合 – 中央税：维护国家权益，实施宏观调控所必需的税 – 共享税：同经济发展直接相关的主要税种 – 地方税：适合地方征管的税种

– 中央固定收入 关税及海关代征消费税和增值税 消费税 中央企业所得税

地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税 铁道部门、各银行总行、各保险总公司等几种缴纳的收 入(营业税、所得税、利润、城市维护建设税)

中央企业上交利润

– 地方固定收入 营业税(不含铁道部门等) 地方企业所得税(不含地方银行和外资银行等) 地方企业上交利润 个人所得税

– 中央和地方共享收入 增值税，地方25%,中央75% 资源税，按不同品种划分 证券交易税，各分享50% 2002年将企业所得税和个人所得税收入按比例分享

(三)中央财政对地方税收返还数额的确定– R = C + 75%V – S– Rn = Rn-1(1+0.3rn)

(四)原体制的处理– 原体制中的中央补助、地方上解及有关结算事项过 渡一段时间再逐步规范化。

4.3 分税制的转移支付制度 1. 考虑我国地区的实际情况，从1995年起实行过渡时 期转移支付办法。 2. 1999年中央实施提高低收入者收入水平的一系列政 策，2001年中央又出台两次调整工资政策，考虑各地 区间财政状况差距较大，承受能力不一，从而实施了 调整收入分配政策转移支付。 3. 为配合西部大开发战略的实施，从2000年起加大对 民族地区的转移支付力度。 4. 从2002年起，过渡时期转移支付的概念停用，统称 为一般性转移支付 5. 同时，2002年继续对民族省区和非民族省区的民族 自治州等实施民族地区转移支付

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