新一代电子政务基础设施建设和应用发展报告

新一代电子政务基础设施建设应用发展报告

工业和信息化部电信研究院

大力推进国家电子政务建设，加快构建新一代电子政务基础设施，建设完善的电子政务公共平台，全面提升电子政务技术服务能力，充分发挥既有资源的作用和新一代信息技术潜能，加快电子政务创新发展、减少重复浪费、避免各自为政和信息孤岛，是当前和今后一段时期电子政务的重要任务。近年来，从国家到地方积极推进新一代电子政务基础设施的规划、设计、建设和服务，并已取得了积极进展。

一、全国电子政务基础设施建设发展分析

（一）我国电子政务基础设施建设从技术普及向技术整合阶段发展 我国县以上地方基本实现网络覆盖。在国家大力支持和各地方各部门多年的努力下，我国电子政务网络覆盖面不断提高。截至2013年6月底，省级、地市级和县级电子政务网络覆盖率分别达到100%、93.9%和81.0%。

县以上地方普遍建设了信息化基础设施。根据对地方电子政务发展情况的调查1，省市级各直属部门、县级街道（乡镇）以上公务人员人均拥有1台以上电脑，县级以上政府部门超过一半的单位设有机房，县级市直属部门接近一半（46.60%）设有机房；各省、副省级市和地级市政府超过一半以上的直属部门搭建了内部局域网；超过2/3的政府部门实现互联网直接连接到公务员桌面。

县以上地方政府网站基本普及。截止到2013年12月2，在gov.cn下的域名数为55207个，根据 2012年12月3的数据，中央和省级政府网站普及率已经达到100%，地市级政府网站普及率达到99.1%，区县级超过85%。

我国电子政务总体从技术普及阶段向技术整合阶段发展。据不完全统计，到目前为止，我国85%以上县级地方开展了电子政务建设，主要部门核心业务电子

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数据来源：《中国电子政务年鉴(2012)》

数据来源：《 中国互联网络发展状况统计报告（2014.1）》，中国互联网络信息中心 数据来源：《中国电子政务十年回顾与展望》

政务覆盖率快速提升，普遍使用多种计算机应用，电子政务信息系统建设已经完成了技术普及阶段，正向集约化建设应用、探索建立技术服务体系、提升技术应用水平的技术集成整合阶段发展；部分中央部委和省级、地市级和少量县级政府的电子政务应用水平也随着信息系统的建设而发展，电子政务在社会管理和政务服务中发挥了成效，在这些部门和地方电子政务应用发展进入了深化阶段。

（二）电子政务基础设施投资浪费等现象依然严重，亟需向集约化建设方式转变

目前，我国各地方电子政务建设普遍缺少整体顶层设计。电子政务网络建设纵向建设居多，造成网络分离、条块分割、网络结构错综复杂、链路备份困难、管理复杂、带宽难以共享各种问题；各级政府建设经费主要来自上级拨款、本级部门预算、配套专项资金等渠道，基础设施建设依然存在“以项目为导向、低水平重复、投资浪费”等现象。据抽样调查结果显示，2013年省级政务部门有独立机房的部门数量平均为50个，副省级平均为17个，地市级平均达到12个，区（县）级为6个。这些都成为当前阻碍我国电子政务发展的瓶颈，亟需进行资源的全方位整合，推动我国电子政务向集约化发展方式转变，从而形成统筹发展的格局。

二、新一代电子政务基础设施发展趋势

（一）发达国家鼓励政府在电子政务中采用云计算技术

信息技术先进的国家和地区政府率先在政府部门中推广云计算服务，制定了发展战略，并大力采购云计算服务。2011年2月，美国政府在制定的一系列云计算政策中，明确指出加大政府采购云计算服务，2013年3月美国中央情报局（CIA）签订6亿美元云计算服务采购合同，2013年6月美国国防情报系统机构（DISA）则签订4.5亿美元云计算服务采购合同。2010年10月，德国宣布《德国云计算行动计划》，鼓励联邦和各州政府在电子政务中采用云计算技术。2012年9月，欧盟发布《欧盟云计算潜力》报告，认为政府对云服务的应用应为其他行业起到表率作用。2011年11月英国发布“政府云计算战略”，计划到2015年在中央政府新增IT支出中50%用于采购云服务，预计可以节省开支3.4亿英镑 。澳大利亚政府在各级部门推广和应用云计算服务。澳大利亚政府信息管理办公室

颁布了《云计算战略指南》,希望通过该指南的颁布,为政府部门决策层提供云服务推广的指导建议和评价方法。

可见，各国政府都对云计算技术保持了高度的关注，并以实际行动支持云计算技术在电子政务领域的应用，一方面希望减少在基础设施方面的投入，降低运行维护的成本；另一方面也希望云计算技术带动信息产业的整体发展，力图在新一轮发展中继续保持领先。

（二）我国政府大力支持以云计算技术为代表的新一代电子政务基础设施的建设应用

我国政府对于云计算的发展也采取积极的态度，大力支持云计算的发展，特别是在电子政务领域中的应用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出，大力推进国家电子政务建设，加强云计算服务平台建设，构建下一代信息基础设施。《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》明确要求“电子政务快速发展，到‘十二五’末，国家电子政务网络基本建成，信息共享和业务协同框架基本建立”，提出“提升电子政务服务能力。围绕提升服务和监管能力，促进政府管理创新，加强电子政务顶层设计。全面提升电子政务技术服务能力，鼓励业务应用向云计算模式迁移”。《国家电子政务“十二五”规划》，明确要求“建设完善电子政务公共平台 。完成以云计算为基础的电子政务公共平台顶层设计、全面提升电子政务技术服务能力、制定电子政务云计算标准规范。”

我国政府鼓励和支持利用云计算技术构建新一代电子政务基础设施，促进政府职能的转变和改变电子政务的发展方式。

（三）建设集中统一的新一代电子政务基础设施成为各地普遍共识 我国电子政务建设正在进入全面、系统推进的新阶段，当前不少地方各部门独立分散地建设业务系统的现象十分普遍，造成重复投资、网络分割、信息孤岛、建设跨部门跨层级重大应用的难度大等一系列问题日益突出。如何实现电子政务在建设资金、基础资源、技术服务、标准规范等方面的集中管理，实现节约、高效、安全发展成为了各地政府领导普遍关心的问题。

云计算是互联网时代信息基础设施与应用模式的重要形态，是新一代信息技术集约发展的必然趋势。北京市为解决当前存在的以项目为中心的信息化工作推进方式和各部门分散建设的局面尚未完全打破、信息基础设施集约化程度低等问题，坚持以顶层设计为总体规划，做好全市统筹与分工，统一建设新一代电子政务基础设施和公共应用支撑平台，推动业务系统统一标准、互联互通，实现全局协调发展，避免重复建设与资源浪费，并将建成集约绿色的电子政务基础设施作为该市电子政务“十二五”发展目标之一。安徽省以国家电子政务规划和顶层设计为指导，在现有基础上建设集中统一的区域性电子政务云平台，降低电子政务建设和运维成本，鼓励向云计算模式迁移。福建省通过顶层设计统筹部门、区域、城乡电子政务协调发展，推动全省电子政务“集约化建设、一体化集成、协同应用、协调化发展”。海南省按照大集中的原则统一建设省政府数据中心，作为省级政府信息资源的共享中心和电子政务应用系统的运行管理中心，该省政府数据中心基本改变了以往部门分散投资建设机房的问题，逐步实现机房的集中式管理。陕西省在现有基础上建设了集中统一的电子政务公共云平台，降低了电子政务建设和运维成本，鼓励推行“云计算服务优先”模式，推进电子政务公共平台运行和服务，推动政府部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共平台迁移。

实践和研究都证明，集中统一是电子政务发展的趋式，抓住当前云计算技术发展带来的重要机遇，从电子政务公共平台顶层设计入手，指导协调电子政务建设走集约化的发展道路，是切实可行的。建设以云计算为基础的，以全方位业务协同、信息资源共享及信息安全保障为目标的新一代电子政务基础设施已经成为当前国家以及各地方的共识。

（四）工业和信息化部实施基于云计算的电子政务公共平台建设应用推进措施

为了落实国家对云计算的支持，指导新一代电子政务基础设施的建设发展，2013年度，工业和信息化部切实开展了相关工作，推进全国各地方基于云计算的电子政务公共平台（如无特殊说明下文中“电子政务公共平台”均指“基于云计算的电子政务公共平台”）的集约建设、发挥实效。

1）颁布《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，指导各地开展基

于云计算的电子政务公共平台顶层设计

为了充分发挥既有资源作用和新一代信息技术潜能，继续深化电子政务应用，全面提升电子政务服务能力和水平，工业和信息化部颁布了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》（下简称“指南”），用于指导全国电子政务公共平台的建设，通过电子政务公共平台的建设应用引导电子政务实现发展方式的转变。

指南中提出要坚持统一领导、分级实施，统一建设、资源共享，统一管理、保障安全，统一服务、注重成效等基本原则，指导电子政务公共平台的顶层设计，并提出了具体的设计内容。

2）部署地方开展基于云计算的电子政务公共平台建设应用试点工作 前期试点工作中，陕西省、福建省和海南省的顶层设计取得丰硕成果，在此工作的基础上，遵照国务院领导的指示，落实工业和信息化部苗圩部长要求：不断总结并完善试点工作经验，进一步抓好顶层设计，试点先行，分几年推广到31个省（区、市），进而推广到中央部门，逐步形成上下左右相互贯通，数据能共建共享的政府云平台。工业和信息化部进一步深化了基于云计算的电子政务公共平台建设应用试点工作，大力推进电子政务发展，促进政府职能转变和管理创新，在2013年9月，工业和信息化部确定北京市等18个省级地方和北京市海淀区等59个市（县、区）作为首批基于云计算的电子政务公共平台建设应用试点示范地区，鼓励地方在现有基础上建设集中统一的区域性电子政务云平台，支撑各部门业务应用发展，防止重复建设和投资浪费，促进互联互通和信息共享，增强电子政务安全保障能力，推动电子政务朝集约、高效、安全和服务方向发展。

3）推进基于云计算的电子政务公共平台国家标准体系的建立

为规范地方开展电子政务公共平台建设应用，工业和信息化部杨学山副部长特别做出批示“建立新的电子政务标准规范研究编制体系，组织开展基于云计算的电子政务标准规范研究和编制工作”。2012年7月，受工业和信息化部委托，由全国通信标准化技术委员会（TC485）云计算电子政务标准工作组组织编写“基于云计算的电子政务公共平台”国家标准。

在工业和信息化部信息化推进司和科学技术司的指导下，云计算电子政务标

准工作组积极投入工作，组织开展总体类、技术类、服务类、安全类和管理类等5类18项标准的编制工作，目前国家标准化管理委员会已经下达了该18项国家标准制定计划。

三、大力开展基于云计算的电子政务公共平台顶层设计 （一）基于云计算的电子政务公共平台顶层设计要求

1. 顶层设计的目的：积极推动云计算模式在电子政务中的应用，提高基础设施资源利用率。利用现有电子政务基础，建设完善电子政务公共平台，支撑各部门应用发展，促进跨地区、跨部门、跨层级信息共享。推动建设完善电子政务公共平台信息安全保障体系，加大安全可靠软硬件产品的研发和应用力度。转变电子政务建设和服务模式，促进电子政务建设运行维护走市场化、专业化道路。

2. 基于云计算的电子政务公共平台: 指由县级以上信息化主管部门，组织专业技术服务机构，运用云计算技术，统筹利用已有的计算资源、存储资源、网络资源、信息资源、应用支撑等资源和条件，统一建设并为各政务部门提供基础设施、支撑软件、应用功能、信息资源技术、运行保障和信息安全技术等服务的电子政务综合性服务平台。

3. 服务需求设计：当前电子政务面临的问题一是重复建设，长期以来，信息系统以单个政务部门职能为导向进行建设，基础设施、支撑软件配置不合理，资源无法共享，设备利用率较低；二是信息孤岛，信息系统较为分散，呈割裂状，协同困难。服务需求设计通过对各个部门业务的梳理、分析，提出对公共性基础设施资源、业务资源、数据资源、应用功能、运行支撑资源、安全保障资源和运行保障资源等方面的要求，作为电子政务公共平台的设计需求。

4.系统架构设计：在自建自用的建设方式下，不同部门分散建设机房资源、计算资源、存储资源、网络资源、信息资源、应用支撑、运行保障和信息安全，不但造成资金的浪费，还难以实现服务资源组织、运行保障体系、信息安全架构、服务部署流程的组织体系。系统架构的设计从区域电子政务发展统筹规划的角度出发，设计满足本区域各级政务部门业务应用需要的电子政务公共平台体系架构，实现区域内信息化基础资源集约建设，降低部门信息化建设门槛，促进跨部门信

息资源共享与业务协同。

5. 基础设施服务设计：政务部门普遍存在独立分散建设，某些已有机房设施及保障措施不达标，已有基础资源利用率低、安全措施不到位等问题凸显。为了解决上述问题，采用基础设施服务设计，利用云计算技术，在充分利用及整合现有资源基础上，实现机房资源共享，整体保障运行安全，对外统一提供服务。电子政务公共平台不同于自建自用的系统，基础设施服务的目的，就是以服务形式向政务部门提供计算资源、存储资源、网络资源等基础设施支撑服务。

6. 支撑软件服务设计：目前，政务部门在建设应用系统时均需要单独购买各类支撑软件，存在重复购置和购买价格较高问题，资金投入量大；政务部门独立建设应用系统研发，实施周期较长。通过支撑软件服务设计对政务部门的共性支撑软件需求进行分析、梳理、分类，对具有共性需求的支撑软件资源进行集中建设、统一管理；利用云计算的特点为各部门提供软件支撑服务；使政务部门充分利用共性支撑软件资源实现各自业务系统的快速开发、部署和运行，缩短建设周期并节约资金投入。

7.应用功能服务设计：部门各自独立建设公共性、基础性应用，造成重复建设和投资浪费，由于技术标准不统一，造成部门之间业务无法协同、信息无法共享。针对上述问题，可以通过应用功能服务设计来实行统筹规划，将多个部门均需要，功能与流程基本一致的公共性、基础性应用软件，经统一规划、设计和开发并部署在电子政务公共平台上，供各部门直接使用。

8.信息资源技术服务设计：长期以来，政务信息资源重复采集，导致采集途径、方式、标准不一，准确率和可用性不高；缺乏共享信息资源的长效机制，阻碍信息资源的公开和共享；信息资源开发利用水平低，大量信息资源无法发挥作用，造成信息资源闲置。信息资源技术服务设计旨在解决现有信息汇总与实时处理能力弱，信息孤岛、重复建设、资源浪费等问题，通过建立统一标准的信息共享互联互通的信息资源管理支撑体系，实现政务信息资源建设、管理和应用的一体化，以及实现电子政务信息资源全面共享，提高政务信息资源开发利用水平。

9.信息安全技术服务设计：信息安全一直是困扰各级政府部门的严重问题，而云计算技术的引入，会带来更加复杂的安全问题。此外国际上复杂的形势也让

电子政务管理机构和使用机构越来越认识到安全可靠的重要性。信息安全服务是指通过统一建设安全可控的信息安全基础设施，综合运用安全技术手段，制定全方位安全保障制度和标准，为各政务部门使用电子政务公共平台开展业务应用提供安全保障的服务。

10.应用部署服务设计：由于各部门技术力量不足、资金缺乏等原因，使得已建机房、网络、安全保障等已经逐渐不能有效地支撑业务应用安全、稳定的运行。但各部门业务应用技术标准不一，如何将已建成的业务应用迁移到电子政务公共平台上成为应用部署的主要难点。应用部署服务的设计就是利用电子政务公共平台部署各部门业务应用系统；针对已建业务应用的不同情况，设计不同的应用迁移方案；设计完善的业务应用迁移过程管理机制，确保已建业务应用能顺利的迁移到电子政务公共平台。

11.运行保障服务设计：不少部门存在信息化运维体系不健全，技术队伍不稳定，运维资金不到位，在机房或信息系统运行存在安全隐患。电子政务公共平台建立全覆盖、全流程的运行保障服务体系，通过专业化的运行保障技术服务队伍，为电子政务公共平台提供全程基础运维服务。

12.服务实施设计：一方面不少地方推进云计算应用没有充分利用已有资源，就另起炉灶，重新建设云计算中心，造成新的重复建设和浪费；另一方面，有不少地方电子政务管理机制不健全，没有建立电子政务技术服务体系，服务资源分散建设、利用率不高、服务产品质量不高、使用不方便，这些问题都影响了电子政务公共平台的实施效果。因此要加强服务实施设计，保障电子政务公共平台是在顶层设计的指导和约束下进行建设和服务。

（二）地方基于云计算的电子政务公共平台顶层设计试点取得成功经验 基于云计算的电子政务公共平台建设应用试点工作启动以来，各试点地方因地制宜，积极实践，在工作中取得了许多有益的经验。从试点工作效果来看，基本达到了推进信息资源集约共建共用，降低建设和运行成本，提高基础资源利用率，防止重复建设和投资浪费，促进互联互通和信息共享，全面提升电子政务服务能力和水平的目的。通过对前期工作的总结和分析，归纳出如下6点成功经验。

一是统筹机制是工作核心。加强信息化领导小组的职责，信息化部门牵头制定规划计划和顶层设计，负责审批立项，统筹基础设施、重大工程建设实施，指导协调部门应用发展。财政部门保障在统一规划和顶层设计之下的项目建设和运维资金。各部门基于统一的电子政务公共平台部署开展业务应用，提高建设效率和质量。

二是顶层设计是关键环节。突出抓好顶层设计，明确总体框架、系统架构、功能和服务，制定迁移路线图和实施步骤，创建新的技术服务体系，满足政府管理创新和发展改革的需要。

三是集中管理是根本方法。从当前实际情况看，应首先从加强建设资金、基础资源、技术服务、标准规范等四个方面的集中管理入手，保障电子政务公共平台建设和实施。随着行政体制改革的逐步深入和技术的更加成熟，逐步向其它应集中管理的领域推进。

四是公共平台是基础设施。电子政务公共平台突出“统建、共用、开放、服务”的特点，由信息化部门统筹，基于统一、开放的技术标准和体系架构进行建设，面向所有政务部门提供服务，各部门通过规范的方式获取各类资源和服务。

五是技术服务是实施重点。建立专业化、市场化技术服务队伍，统一提供公共平台技术服务。制定运行保障和服务管理制度和标准规范，保障服务流程可控、服务内容可衡量、服务质量可评价。

六是安全可靠是发展保障。注重网络、应用、技术、产业和安全的良性互动，从采用安全可靠软硬件产品、统一建设安全保障设施、统一安全管理制度等三个方面，提高公共平台安全保障能力。

（三）地方基于云计算的电子政务公共平台顶层设计试点取得阶段成果 目前已有17个省级（副省级）地方，23个市级地方和21个县级地方已经开展了顶层设计，各试点地方经过顶层设计，取得阶段性成果，在工业和信息化部组织的评审中有21个试点地方达到优秀。评审优秀的地方如下：

1）省级（副省级）地方（8个）

北京市、山东省、陕西省、内蒙古自治区、海南省、云南省、深圳市、济南市

2）市级地方（8个）

北京市海淀区、山东省潍坊市、山东省威海市、福建省福州市、福建省莆田市、陕西省渭南市、江西省南昌市、河南省郑州市

3）县级地方（5个）

福建省福州市鼓楼区、福建省福州市仓山区、福建省莆田市仙游县、陕西省延安市安塞县、山东省潍坊市诸城市

试点地方通过顶层设计指导电子政务公共平台的建设，有了实质性成果。 首先，部分试点地方经过顶层设计再进行电子政务公共平台的实施，大幅提高了基础资源的利用率，其中，陕西省的电子政务公共平台基础资源的利用率达到了65%，山东省诸城市，把原有的46个机房经过合并，只保留了三个，其中一个用于电子政务公共平台的运行。可见在顶层设计指导下，集约建设的电子政务公共平台可以更好发挥基础设施的效能。

第二，通过顶层设计，提高网络互联互通和信息共享，深圳市在顶层设计中提出网络互联互通率达100% ，信息共享达到50%。而海南省当前信息共享只有30%，在顶层设计中提出要达到60%，同时网络互联互通力求达到85%。

第三，大幅减少了建设和运行的投入，内蒙古自治区对电子政务公共平台投入使用后的成本进行保守测算，若自治区有70%（75家）的部门使用社会化服务，可分别节约建设资金、年运维资金1.25亿元和0.18亿元，建设和运维的节约率达到55%。山东省威海市在顶层设计指导下测算，每年至少直接节约资金2000万元。

第四，提高了全系统的安全可靠，陕西省的电子政务公共平台安全可靠软硬件产品使用率达75%以上；安全可靠率设计达到95%以上。山东威海市的电子政务公共平台安全可靠设备数量上占97.19%，投资上占 91.09% 。福建省莆田市鼓楼区设计方案安全管理制度与安全防御技术结合，通过 90%以上的安全可靠

设备构建云平台。试点地方普遍在顶层设计中提出安全可靠率将达到85%以上。

第五，提升了政务服务能力，陕西省建立省、市、县三级运维体系，省级运维中心集中监控各地市、县级电子政务公共平台的基础设施和应用系统，进行了 “集中监控，统一流程，统一配置，分级实施”的运行维护服务的顶层设计，大大降低了地方各部门的运维难度和运维费用。济南市率先采用了服务外包的方式，为了保证服务质量，市经信委会同市财政局组成监督方，对政务云中心的建设、日常运行和服务质量进行监督，并聘请第三方机构定期对政务云中心进行信息安全评估、应用绩效评估。

第六，开始转变电子政务建设模式，海南省颁布了《海南省信息化条例》，在“条例”中特别规定“国家机关应当依托全省统一的电子政务公共平台建设电子政务工程，不得新建专用网络”。内蒙古自治区把自治区有业务需求无资金来源的部门以及已有资源无法满足需求的部门作为首批使用社会化服务的单位，再配以政府相应的政策保障，初步实现全区70%的政务部门使用社会化服务。北京市采用多部门协同管理机制，由市经信委、市发改委、市财政局、北京市信息化专家咨询委员会实现项目的闭环管理，有效保障资金的利用，北京还引入了BOO（建设、拥有、经营）建设模式。电子政务发展建设以工程为导向的情况，在试点地方正发生着改变。

虽然顶层设计指导在试点地方工作中取得显著的效果，应该看到参加试点的地方仅仅是全国的一小部分，还有部分省和更多副省级、地市级和县级地方还没有进行电子政务公共平台顶层设计的工作，这对于这些地方电子政务发展是非常不利的。

在试点地方的顶层设计中还存在如下一些问题：一是各试点地方设计普遍缺少新旧资源协同使用的内容；二是一些试点地方设计没有充分体现地方特色；三是安全可靠设计仍需不断加强。

四、大力推进基于云计算的电子政务公共平台国家标准体系建设 （一）基于云计算的电子政务公共平台标准体系基本情况

云计算电子政务标准工作组组织了包括设备制造企业、运营商、研究机构、

互联网企业、专用软件开发企业、电子政务服务提供机构等在内的产业各环节的60多个单位共同参加基于云计算的电子政务公共平台5类18项国家标准的编制工作。这18项标准如表1所示：

表1 基于云计算的电子政务公共平台国家标准体系

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 安全类 14 15 16 管理类 基于云计算的电子政务公共平台信息安全技术规范 基于云计算的电子政务公共平台服务安全技术规范 基于云计算的电子政务公共平台服务质量评估规范 服务类 技术类 总体类 基于云计算的电子政务公共平台术语和定义 基于云计算的电子政务公共平台服务管理规范 基于云计算的电子政务公共平台服务实施规范 基于云计算的电子政务公共平台系统架构 基于云计算的电子政务公共平台操作系统基本要求 基于云计算的电子政务公共平台系统和数据技术接口规范 基于云计算的电子政务公共平台功能和性能要求 基于云计算的电子政务公共平台服务测试规范 基于云计算的电子政务公共平台应用服务分类要求 基于云计算的电子政务公共平台应用部署和应用迁移技术规范 基于云计算的电子政务公共平台数据管理技术规范 基于云计算的电子政务公共平台安全规范 基于云计算的电子政务公共平台应用安全技术规范

17 18 基于云计算的电子政务公共平台运行保障管理要求 基于云计算的电子政务公共平台服务规范 在2013年度，基于云计算的电子政务公共平台国家标准制定工作取得了实质性的进展。在广泛征求社会各界意见的基础上，编制完成5项标准报批稿，10项标准征求意见稿。

（二）初步确立了面向服务的电子政务公共平台总体架构

各级地方在电子政务公共平台试点中，体会到电子政务公共平台必须有统一的总体架构，否则难以实现建设目标一致、方向统一、互联互通、层级衔接的电子政务公共平台。其次，没有总体架构的指导，难以实现通过云计算的电子政务公共平台统筹考虑计算资源、存储资源、网络资源、信息资源、应用支撑和信息安全等要素，实现利用现有信息化基础资源，集约建设，提高基础设施资源利用率。

基于系统理论，结合各地方的经验，一个面向服务的基于云计算的电子政务公共平台的系统架构越来越清晰，其系统架构包括了服务管理架构、服务资源架构、服务实施架构、服务保障架构、服务安全架构等内容。服务管理架构负责平台提供各项服务的管理，为平台架构核心内容；服务资源架构为服务管理架构的服务产品提供资源支持；服务实施架构实现平台的部署实施，是平台架构的基础支撑；服务安全架构和服务保障架构负责平台的正常和安全运行。电子政务公共平台总体架构如图1所示。

政务应用系统1用户1政务应用系统2政务应用系统3用户2政务政务应用系统应用系统45省部委政务部门地市级政务部门?用户m政务应用系统n管理者区县级政务部门服务安全架构安全管理安全服务安全隔离安全运维安全服务实施服务安全测试服务保障架构政策法规服务机制服务团队保障措施运维管理用户管理服务架管构理计量管理容量管理服务生命周期管理服务产品质量管理管理者服务架资构源应用功能服务资源池信息资源服务资源池支撑软件服务资源池基础设施服务资源池资源提供者服务提供者服务实施架构技术管理政务应用系统部署平台部署平台互联管理者

图1 电子政务公共平台总体框架

服务资源架构规定服务资源的技术实现和管理操作，包括基础设施服务资源池、支撑软件服务资源池、信息资源服务资源池和应用功能服务资源池。服务资源架构中的各项服务资源由资源提供者和服务提供机构提供形成，通过配置封装为服务产品。

服务管理架构规定服务的各种管理行为，包括服务产品、服务管理、计量管理、容量管理和质量管理。服务管理架构提供给开发者多种支撑环境，帮助其完成产品设计开发等阶段；为各级部门开发的政务应用系统提供全流程的服务；同时，提供给管理者多方面的服务管理功能。

服务实施架构规定电子政务公共平台的架构及政务应用部署行为，包括技术管理、政务应用系统部署、平台部署和平台互联。服务实施架构主要为管理者提供平台和应用的部署服务。

服务保障架构规定服务的保障机制，包括政策法规、服务机制、服务团队、保障措施、运维管理和用户管理。服务保障架构为管理者对平台运行过程的运维保障提供支持。

服务安全架构规定安全保障措施，包括安全管理、安全服务、安全隔离、安全运维、安全服务实施、服务安全测试。服务安全架构协助管理者保障整个平台

的信息安全。

（三）明确了电子政务公共平台安全体系和信息安全保障机制的建设内容 云计算的安全一直是其推广应用的一个障碍，商业云平台上不断发生的安全事故，也增加了人们的忧虑。基于云计算的电子政务公共平台上承载的信息资源是许多服务使用机构业务应用相关的信息数据，涉及国家安全、社会稳定和用户利益，需要重点进行安全保障。

在实践中，许多试点地方认识到，基于云计算的电子政务公共平台不但要为用户提供资源的服务，也要把信息资源的安全保障当成一项重要服务统一提供，保障用户在电子政务平台上的应用和数据的安全。但是信息资源安全保障涉及很多层面的技术与管理问题，服务提供机构与服务使用机构间也必须有明确的责任的划分，因此，各地方都希望有一个清晰的安全体系来指导信息安全服务设计。

各地方和相关厂商在实践中，已经取得很多有益的经验。电子政务公共平台安全体系就是吸收各方面的经验提出的，安全体系明确规定根据国家等级保护的要求，电子政务公共平台的基础资源安全、业务及数据支撑安全、安全服务、安全隔离、服务安全实施、服务安全运维、服务安全管理以及安全的测试等内容。电子政务公共平台安全体系如图2所示。

图2 电子政务公共平台安全体系

在电子政务公共平台安全体系框架下，充分考虑云计算技术应用带来的信息安全风险，形成了信息安全的保障机制：

对于信息资源安全保护强度问题，首次提出电子政务公共平台信息资源安全保护强度的分级方法，如表2所示：

表2 电子政务公共平台信息资源安全保护强度等级 分级定义 信息资源经过信息资源所有者授权后可对公众开放； 信息资源经过信息资源所有者授权后对指定公众用户开放； 信息资源经过信息资源所有者授权后对服务使用机构开放； 信息资源仅对信息资源所有者开放； 级别 1 2 3 4 对电子政务公共平台信息资源的访问、传输、存储及环境、备份和恢复、隔离、销毁、迁移等安全保障也提出相应的安全保护强度要求，明确相应安全监管技术要求。

（四）提出了电子政务公共平台的服务评价指标体系和评估方法

电子政务公共平台在实践的探索中，各地方都在尝试降低电子政务建设和运维成本，提高电子政务发展质量，运行维护走市场化、专业化的道路。无论是电子政务主管部门还是服务使用机构，都需要对服务提供机构提供的服务进行客观的评估，以保证用户得到满足需求的服务质量，同时促进服务提供机构不断改善服务。

由于云计算技术还处于发展阶段，对于云计算的服务质量评估更是缺少深入的研究，电子政务公共平台亟需一套评价的机制来满足电子政务主管部门和使用单位的需求。

电子政务公共平台的服务评价机制就是结合多方的需求，为了综合评估电子政务公共平台提供服务的质量而提出的。

电子政务公共平台服务质量评价指标体系由服务提供质量评价指标、基础设

施资源利用率指标、服务使用满意度指标组成。该指标体系如表3所示：

表3 电子政务公共平台服务质量评价指标体系

服务准确性 服务有效性 服务响应性 服务提供质量评价指标 服务安全性 服务可靠性 服务友好性 服务准确性 机房设施利用率 网络资源利用率 基础设施资源利用率 计算资源利用率 存储资源利用率 安全可靠化率 服务态度 服务能力 服务使用满意度 服务时效 服务管理 服务便捷性 服务提供质量评价指标指是反映电子政务公共平台服务准确性、有效性、响应性、安全性、可靠性和友好性的一组参数，这些参数主要反映的是技术因素，服务管理机构或服务使用机构可以用这些参数来评价用户群体享用某种服务效果的好坏。

基础设施资源利用率指标是衡量机房设施利用率、网络资源利用率、计算资源利用率、存储资源利用率、安全可靠化率等电子政务公共平台基础设施资源使用情况的综合指标。

服务使用满意度指标是衡量服务提供机构服务质量的综合指标，是从服务使

用机构的角度评价服务产品或服务质量的一种指标体系。

为了配合指标体系的使用，还确定了一整套服务质量的评估方法。 五、明确了全面提升电子政务技术服务能力

目前我国电子政务技术服务体系很不完善；基础设施分散建设现象仍然存在，资源利用率较低，安全防护能力堪忧；社会化、专业化技术服务尚未普及，服务意识和服务质量还有待进一步提高，服务提供机构和专业队伍建设还要不断推进。

基于云计算的电子政务公共平台实现了建设的集约化，应用的平台化，必须要通过服务的整体化才能实现对业务和运维进行全面的支持，只有提高了技术服务能力，为服务使用机构提供优质的服务，把他们从繁重的运行维护工作中解放出来，把原先用于建设和运维的资金用于快速开发和部署满足需求的应用，切实让服务使用机构体会到统一管理、统一运维带来的优越性，才能减少电子政务系统的自建、自管、自用，从而逐步解决重复建设的问题，提高资源利用率，实现电子政务发展方式的转变。因此，必须在全国建立起电子政务技术服务体系，深化电子政务公共平台面向服务的理念，改变传统服务方式，提升服务水平，逐步解决长期以来电子政务技术服务不规范、服务质量不高、服务成效不明显等问题；进一步整合服务资源，优化服务产品，完善服务制度，提高服务质量，满足政务应用需要；此外还要创新电子政务技术服务管理机制、手段和方式，建立电子政务诚信体系，营造诚实守信的服务环境。

完备的电子政务技术服务体系，必须从服务资源、服务产品、服务使用、服务运营、服务质量、服务诚信、机构队伍、服务评价等八个方面积极推进。电子政务技术服务体系的构架如图3所示：

图3 电子政务技术服务体系架构

服务资源是服务提供机构面向服务使用机构和公务人员提供技术服务时所需的软硬件设施、技术资源和环境条件等。通过加强服务资源管理，优化服务资源配置，提供服务资源使用服务，避免重复建设和投资浪费，提升电子政务技术服务资源利用率，满足政务部门应用需要。

服务产品是服务提供机构基于服务资源，按照可量化、可测量、可计价的规则，开发、利用和提供可使用的产品化功能和服务。通过提供产品化的功能和服务，满足政务部门业务应用发展的多种需求，支持多样性业务应用，实现服务的计量定价，推动政府向社会采购专业化服务，提升技术服务的质量和水平。

服务使用是服务提供机构面向政务部门和公务人员提供优质产品和服务，满足服务使用需求的过程。通过签署服务协议，在线受理、提供服务资源，在线支付，多种方式、分级保障提升政务部门使用体验，提高政务部门使用满意度。

服务运营是服务提供机构将人力、资源、资金、信息、技术等生产要素转换为服务的活动过程。通过明确服务理念，建立良好的客户关系，健全服务运营制度规范，建立服务供给动态调整机制，完善服务绩效考核，注重服务品牌营销，提升服务转换和供给能力。

服务质量是指服务提供机构提供的服务满足服务使用机构需要的特征和特性的总和。通过建立服务质量管理体系，以服务承诺为管理着力点，实施全面服务质量控制，进行服务质量差距分析，建立服务安全保障机制，提高服务质量。

服务诚信是服务管理机构建立电子政务技术服务诚信体系，实施守信激励和失信惩戒制度，优化电子政务技术服务市场环境的行为。通过建设国家、省两级诚信信息管理平台，基于互联网公开电子政务技术服务从业单位、人员的信用信息，建立健全失信惩戒和守信激励制度，逐步建立互联互通的电子政务技术服务诚信体系。

电子政务技术服务机构包括了服务管理机构、服务提供机构和服务使用机构三类机构，服务队伍是指各地区、各部门信息化行政管理队伍和专业技术服务队伍两支队伍。通过对服务管理机构和信息化行政管理队伍建立科学考核评价制度，实行绩效考核，完善激励约束机制，提高履行职责能力。通过对服务提供机构和专业技术服务队伍评价、考核，实施职业资格认证，提高技术服务能力和质量。

服务评价是指通过第三方专业评估机构评测、服务使用机构及人员满意度评价和社会评议等方法对服务提供机构的技术服务各方面特性进行评估的活动过程。通过建立服务评价指标体系，科学实施评价，实施评价通报，加强评价结果应用，规范服务行为，提升服务水平和效率。

六、新一代电子政务基础设施建设应用仍面临诸多困难

虽然当前各地在新一代电子政务基础设施的建设应用中取得了显著的进展，并积累了诸多有益的经验，仍面临着很多的困难。

（一）顶层设计开展难。目前我国很多省、地市都在建设“政务云”，但是许多政务云平台是一边建设、一边考虑顶层设计，甚至根本不进行顶层设计，所建成的政务云平台没有综合考虑政务部门和社会的实际需求，也没充分考虑到建成后“政务云”如何提供服务。其原因首先是电子政务的发展刚刚完成技术普及阶段，顶层设计还是一个新的概念，众多电子政务管理机构还没有认识到顶层设计在技术集成融合阶段的重要作用。其次，相关部门没有转变传统以工程项目为导向的思维模式，而且电子政务资金管理也没有适应集约建设的趋势。第三，参

与电子政务建设的实施单位中，全国只50多个接受过基于云计算的电子政务公共平台顶层设计培训，普遍对于顶层设计的内涵和内容了解不深入，难以承担顶层设计的任务。

（二）资源整合统一难。目前国内电子政务建设不同部门条块分割情况仍很严重。各地方各部门根据自成系统的工作流程，自建、自管、自用电子政务基础设施。出于部门利益考虑，追求所有权，主观上不愿把资源进行共享，客观上也缺少资源共享的政策指导，造成重复投入和重复建设，一方面造成建设中严重的浪费，另一方面在使用中资源利用率低，进一步加重了浪费。各级政府已充分认识到整合现有资源、集约建设集中统一的电子政务基础设施的必要性，但在具体实施资源整合过程中存在着各部门利益难以协调，资源整合的方法和方式难以确定或难以实施等困难。

（三）提供优质服务难。目前提供服务的队伍建设还不完善，对于如何利用新一代电子政务基础设施提供优质服务经验不足；由于当前缺少采购服务的指导，造成采购服务的市场规模不大，服务提供机构在服务的投入不足；在服务实施时，缺少对服务提供机构进行评价和奖惩的管理办法和技术服务体系，因此难以督促服务提供机构改进服务；政策上还缺少具体规范新一代电子政务基础设施提供服务的法律法规，从而造成了各级政府还难以获得新一代电子政务基础设施服务提供机构提供的优质服务。

七、新一代电子政务基础设施发展重点和方向

电子政务公共平台的建设应用在2013年取得了相当的成绩，但是随着工作的逐步深入，今后电子政务公共平台的建设应用推进必须围绕几项重点工作开展，只有把这些工作做扎实，才能保证电子政务公共平台实现建设集约化、应用平台化、服务整体化，并提供完备的安全保障。

（一）严格落实基于云计算的电子政务公共平台顶层设计：为了保证基于云计算的电子政务公共平台可以充分利用已有资源，避免重复建设，必须落实顶层设计的内容。现阶段很多地方都在顶层设计中提出了明确的目标，在各地电子政务公共平台建设过程的中期和末期，要检验这些目标是否达到，保证顶层设计切实指导电子政务公共平台的建设工作，把全国的新一代电子政务基础设施建设纳

入科学化、合理化、规范化的轨道，避免出现重复建设和信息孤岛。

（二）充分发挥基于云计算的电子政务公共平台的应用支撑作用：基于云计算的电子政务公共平台可以集中提供共性支撑软件资源为用户快速提供应用迁移和部署，实现各自业务系统的快速开发、部署和运行，缩短建设周期并节约资金投入，只有充分发挥电子政务公共平台的优势和实效，才能实现资金的最大节约，同时也能转变电子政务发展方式，使各服务使用机构可以集中力量进行满足业务需求的应用开发。

（三）尽快建立能够提供优质服务的电子政务技术服务体系：基于云计算的电子政务公共平台的建设应用的推广，就是以服务替代工程建设，而服务提供要明确各方的责权，建立合格的电子政务服务队伍，规范电子政务技术服务的方式、程序和流程。建立能够提供优质服务的电子政务技术服务体系是服务提供机构提供优质服务，服务使用机构放心使用的必要保证。电子政务技术服务体系的建立关系到电子政务发展方式是否可以转变。构建方向一致、规范有序、互联互通的电子政务技术服务体系，需要切实从服务资源、服务产品、服务使用、服务运营、服务质量、服务诚信、机构队伍、服务评价等八个方面积极推进。

虽然基于云计算的电子政务公共平台的建设应用工作在2013年取得实质性的成果，在一些地方已经发挥了实效，应该看到，目前整体的工作才刚刚开始，以基于云计算的电子政务公共平台为抓手，改变现有电子政务的发展方式，促进政府职能的转变，还有更多的工作等待完成。

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