十三个文种中常用公文的写作要求及常见问题

第一讲：行政机关公文写作要求及常见问题

一、 命令（令）

“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。”

使用者是有限定的发令机关及其法定代表。国家主席、人大常委会委员长、国务院总理、国务院及其所属各部长、各委员会主任、各级人民代表大会及其常委会、地方各级人民政府及其法定机关或人员，具有发布命令的职权。另外，军事领导机关及军政首长也可发布命令。其他单位和个人不能发布命令。

二、 决定

“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”

1．决定的适用范围

（1）对重要事项或者重大行动做出安排； （2）奖惩有关单位及人员；

（3）变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。 2．决定公文的结构

一般由标题、正文、发布机关及时间组成。

（1）标题：一般由作出决定的机关、决定事项和文种三部分构成。

（2）正文：由“原由”和“决定”两部分组成。

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“原由”:要写明作出决定和原因及目的。 “决定”:要写明作出决定的内容。

往往还对决定的事项作出评价、提出执行的要求和希望，或加上号召、动员的内容。有的决定还得附详细的附件，如表彰决定。（附表彰名单）

3．决定的写作要求

要观点明确，要点具体，条理清楚，叙述简明。 三、 通报

“适用于表彰先进，批评错误。传达重要精神或者情况” 1．通报的适用范围

（1）适用于表彰先进，批评错误； （2）传达重要精神或者情况。 2．通报的种类（三种） （1）表彰性通报

表彰性通报主要用于表彰先进，树立典型，以提高人们的认识，它具有教育性，不具有强制性。表彰先进，对被表彰的单位和个人是一种鼓舞、激励，对其它单位和个人是一种教育和引导。

写法：正文一般包括三个层次：一是先进事迹和典型经验。二是先进事迹和典型经验所具有的意义。三是决定通过表彰，号召学习先进。

（2）批评性通报

批评性通报的作用是警示被通报单位和个人认识错误，改正

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错误并引以为戒。

正文分三部分：一是介绍情况。二是通报处理事项，处理根据。三是告戒与要求。

（3）传达重要精神和情况通报 如统计局国民经济情况的通报

这类通报一般只须将事项一一列出，完整叙述，讲清情况，阐明道理即可。

命令、决定、通报的区别

命令、决定、通报都属于下行文，三个文种中都具有嘉奖、奖惩、表彰有关单位及人员的功效，有时在使用中不好掌握。

一、发文机关不同

命令只有县以上各级人民政府才有权使用，其他任何单位和个人均不得发布命令。决定、通报的发文机关要广泛得多，没有特别限制，国家行政机关、群众团体、基层企事业单位都可以使用。

二、内容不同。命令、决定、通报三者都具有嘉奖、奖惩、表彰的作用，但应根据隶属关系和职权范围选用不同的文种。命令用于嘉奖有突出成就和重大贡献的单位及个人。决定、通报用于表彰或批评正反两方面的典型。

三、性质、要求不同。

命令所承载的内容一般都比较重大，带有明显的强制性、指挥性、权威性，有严格的约束力，因而命令一旦发布，已不管下

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级机关是否同意，也不管下级有什么意见、有什么困难，都必须无条件地、不折不扣地执行；决定的内容涉及的一般都是重要事项、重大行动，比较起来，决定的强制性没有命令那么强，但却比通报严肃和郑重，也具有一定的约束力，也要求无条件执行；通报具有告知性、教育性，其目的是以典型事例教育更多的人，它不具有约束力。

四、公告

“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”地方党政机关、群众团体一般不宜随便使用。如：《国务院公告》、《中华人民共和国全国人民代表大会公告》。

2．公告的特点

（1）公告宣布的事项比较重大，庄严凝重；

（2）公告的内容集中单一，一事一文，文字简洁、篇幅短小；

（3）告知对象广泛，包括国内、国外。

注意：不能滥用公告。公告是国家高层权力机关、行政机关或授权单位使用的文件（全国人大、国务院），其它单位不能随便使用。[正误点评]常见的①把并不重大的事项用公告行文、使公告失去严肃性②无权使用单位滥用，使其失去权威性。

五、通告

1．通告的适用范围

（1）通告适用于在一定范围内公布社会各有关方面应当遵

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守或者周知的事项。

（2）国家高层行政机关多用于公布政策法令；中下级行政机关多用于公布应当遵守或周知的事项。

（3）各级行政机关、团体、企业、事业单位均可使用。 （4）行政机关的通告可以用文件发布，也可以登报或张贴。 2．通告的结构

一般由标题、正文、制发机关和日期三部分组成。 （1）标题：写法有三种 一是制发机关+事由+文种。

如：《西安市人民政府关于XXX的通告》 二是制发机关+文种。如西安市人民政府通告： 三是只写文种。将制发机关写在落款处。如：通告 （2）正文：由开头、主体、结尾三部分组成。

开头：一般由发布本通告的根据、原因、目的、意义和过渡语组成。过渡语可用“特通告如下”、“为此，特通告如下”、“现将有关事项通告如下”，以承上启下。

主体：主要阐述发布本通告所规定的具体事项，一般分条分项，逐一阐述。

结尾：另起一行写上“特此通告”或“本通告自发布之日起执行”作为结尾。

3．通告的写法

拟写通告要以法律为根据，不得与现行规定相抵触；语言要

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八、报告

1．报告的适用范围：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

2．报告公文的结构

报告的格式一般由标题、受文机关、正文、结尾等几部分组成。

（1）标题：由制发机关、事由、文种构成。

（2）正文：正文反映所报告的内容。其结构可采取纵式结构或横式结构。

纵式结构：按工作过程、事件发生的时间顺序安排材料。 横式结构：按所提问题、所取得的经验、成绩安排材料。 如工作总结报告，是比较典型的横式结构。 （3）结尾

报告一般不要求上级批复。因此报告的结尾一般写“特此报告”

（4）落款

制发机关名称和时间。制发机关名称以制发机关公章表达，不另打制发机关名称。

3．报告公文的写作

（1）写报告必须真实，条理清楚，不得虚报冒估，甚至弄虚作假，邀功请赏。

（2）报告中不能夹带请示事项。如暨需详细报告情况，又

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需要请示问题，可采取两种处理方法。一是请示、报告分开，形成两个文件。二是作为请示处理。在请示文件中简述报告内容，提出请示事项，把详细的报告内容作为请示的附件处理。

（3）报告属上行文，公文格式按上行文要求，发文号用“字”不用“发”，如“西政字”，而不用“西政发”。

九、请示

1．请示的适用范围：适用于向上级机关请求指示、批准。 （请示是下级机关向上级机关请求对某项工作、某个问题给予指示，作出批示、答复、审核批准等的上行文。）

（这里所说的上级机关是指本系统直属上一级机关。） 2．请示公文的结构 （1）请示事由

请示事由要扼要讲明所提问题的背景或依据，明确写出所请示的是什么问题或什么事项。

（2）请示事项

请示事项是请示正文的主要内容，需详细、具体地写明要求给予指示、批准的问题或事项的基本情况、存在问题以及本单位对解决这些问题的意见、建议与设想。意见要写的有根有据，中肯可行。

（3）请求

请求是请示的结尾部分，另起一行书写。根据请示事项的内容可分别用“当否，请指示”，“以上意见妥否，请批示”，“以上

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意见如无不妥，请批转执行”。

3．请示公文的写作

（1）请示的问题应是工作中亟待解决而下级又无权决定或无力解决的问题，情况必须确实，原因必须说清，理由必须充分，建议必须切实可行。见例21

（2）请示必须一文一事一请示，专文上报，以便上级研究批复，不能一文数事。

（3）请示只写一个主送机关，不能多头请示。需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。（因上级未批复之前文件还未生效）。

（4）不以部门或部门负责人的名义直接的送市政府领导同志个人（除市政府领导同志交办的事项和需要报送市政府领导同志的绝密事项以及少数特别紧急的涉外事项、重大突发事件）。

（5）各部门要切实做好协调工作。报送市政府审批的公文，如涉及其它部门的职责，主办部门要主动征求有关部门的意见，协办部门要积极配合，取得一致意见后，经有关部门负责同志会签上报市政府。部门间如有分歧意见，主办部门主要负责同志要出面协调。经协调后仍不能达成一致的，主办部门应将有关部门的意见及理据列明，经有关部门主要负责同志会签后上报市政府。

（6）各部门上报市政府审批的公文（请示），由部门正职签发（正职外出时，由主持日常工作的副职负责人签发）。

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（7）请示是上行文，按上行文格式要求，发文号用“字”不用“发”。落款下要注明（联系人：联系电话：）

请示与报告的区别 （1）行文目的不同

请示的事项应是工作中亟待解决而下级又无权决定或无力解决的问题，行文目的是向上级机关请求解决问题，请求指示和批准有关事宜。其实质是陈请、祈使，要求上级批复。

报告的行文目的是向上级汇报工作，反映情况，其实质是陈述。

（2）行文时间不同

从时间上看，请示所涉及的事项是准备作而尚未作的事，要等上级机关批复以后才能办理实施，属事前行文。

报告所涉及的事项是正在作或已经作过的事，属事后行文。 （3）结束语不同

请示公文和报告公文的结束语汇写法不同，其实质区别是请示要求批复，用“请批复”。报告公文只汇报情况，不要求批复。

（4）结构不同

请示一般由事由、请求事项、请求三部分构成。而报告则由情况、经验、问题、今后设想或意见构成。

（5）涉及问题的广度不同

请示是一文一事，专题请求。而报告则既有专题报告，又有综合报告。综合报告涉及多方面的问题。

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（6）处理方式不同

请示作为办理件，领导阅后要提出具体批办意见。报告作为传阅件，只须领导阅知，上级机关不作答复。

十、批复

1．批复的适用范围：适用于答复下级机关的请示事项。 （批复，是上级机关答复下级机关的请求事项时所使用的一种带有指示、答复性的下行文。行文对象是提出请示的下级机关）。

2．批复的结构 （1）引语

引语是引用下级机关请示公文的时间、标题和发文字号，简述请示事由。例23：《西安市人民政府关于蓝田县县城总体规划的批复》中你县《关于蓝田县城总体规划修编审批的请示》（蓝政字XX号）收悉。经第XX 次市政府常务会议讨论，现批复如下：

（2）正文

正文是针对下级机关所请示的事项表明同意与否的态度。如同意，还须作一些指示；如不同意，则要说明理由，作出如何处理的指示，使下级明白原因，有所遵循。如下级机关请示的问题有的同意，有的不同意，则须逐条表明态度，分别说明同意与不同意的原因。

（3）结尾：结尾一般以“此复”、“特此批复”等结尾。

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3．批复的写作要求：

批复是一种指示性、政策性、法规性很强的文件，写作时要态度明朗，语气肯定，当行则行，当止则止，决不能含糊其辞，横棱两可，似是而非，要内容具体，措词准确，文字简洁，表达清楚，针对性强。

批复的主送机关一般是批复事项的请示机关。批复如需；其它机关知道或执行的，可以抄送。如带普遍性，可批转。

4．批复的写作要领：一、针对性要强。批复是针对下级上报的“请示”而制发的，因此，它的内容必须与请示所提的要求与陈述的情况紧紧相扣。首先要引“请示”的标题和发文字号，这样就使来往的两个文件自然的联接在一起；然后根据所提请审批的事项，亮明态度，做出同意或不同意的表示，凡属同意一般不必再写理由。

5．坚持一文一事。批复应坚持一文一事原则，一份“批复”针对一份“请示”，假若一个单位的几份请示是在同一种办公会议上审批的，也应坚持一文一事，分别“批复”，而不应在一分“批复”中包括数份请示的内容。

十一、函

1．函的适用范围：

（1）适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。（2）向平级的有关主管部门请求批准有关事项。如经费、编制、表彰、税收、征地等。

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2．函的写作

函的适用范围非常广泛，与其它公文比较有简便灵活的特点。

（1）标题一般由发文机关、原由、文种三部分构成。 （2）函的正文要中心明确，一函一事，有的放矢，及时准确。

（3）函的行文对象是平级和不相隶属机关，在语气和措施上要表现的平等、敬重、诚恳，不能使用对下级机关的口气。提出请求，态度诚恳，切忌傲慢，打官腔。

（4）主送机关要写全称，不写简称，以示敬重。 （5）结语多用“盼予函复”“上述意见如何，盼予答复”。函是法定公文文种之一，由于函具有向有关主管部门请求批准的功能，故在公文处理实践中往往被人们与请示文种混淆使用，在平行文中存在的比较普遍的问题是文种使用问题。该用函的不用，却用请示或报告。如一些单位向同级财政部门申请经费，向计委申请计划项目，都是平级，行文本应用函，却常常用请示或报告，把同级当上级。

为什么会出现这种情况呢，我想有以下三方面的原因： 一是公文撰拟者认识上的原因。一些同志由于平时不注意认真、细致的学习和领会公文的有关规定，对函缺乏明确的认识，不了解其含义和用途，未能从思想上对函的重要地位及功用给予充分的重视。似乎一提“函”，人们总觉其效力不如通知、请示

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强，（甚至有的同志认为函不是正式公文）。因而当需要向有关主管部门请求批准事项而行文时，便认为既然有求于对方，就用“请示”代替“函”，导致了文种错用。另外有些同志觉得用函这个文种不够郑重，对受文机关不太尊重。所以明明知道该用函不用，而用请示。

二是发文机关领导者的原因。在很多情况下，公文撰拟者用函向有关主管部门请求批准，这无疑是正确的，却过不了本机关主管领导这一关。如：有关人员最终初将文种确定为“函”，但最后被领导者改成“请示”。有的领导也知该用函却用请示，是属于无奈，也有的领导是由于对公文知识特别是对函的使用缺乏全面、正确的理解所致。

三是受文机关的原因。这是导致函错用的主要症结所在。实践中，有关主管部门由于有权审批一些具体事项如：财政、计划、干部任免等，便不问是否具有隶属关系，自觉不自觉地把自己摆在了领导机关的位臵上，非要对方用“请示”不可。如不照此办理，就设臵障碍不予审批。而对方如改用请示，他就以批复回文。

请示和函的区别，是两个不同的文种。 请示：适用于向上级机关请求指示、批准。

函：适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准事项等。函作为公文文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。“函”和“请示”这两种公文，从作用上来说，都有用于请求批准的功

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效，但二者有着严格区别，不能互为通用，要明确你的行文对象是谁，向上级机关请求指示、批，只能用请示，不能用函。向有关主管部门请求批准，应该用函，而不应用请示。

如1．平级之间。办公厅与财政局《西安市人民政府办公厅关于申请拨付XXX专项经费的函》。

2．不相隶属机关之间。市政府向财政部申请专项资金，

文件标题是《西安市人民政府关于申请资金的函》。

要解决这个问题，就要从发文机关和受文机关两方面协调联动，认真学习贯彻《国务院公文处理办法》，严格依法行文。特别是各机关领导人要对此给以足够的重视，同时有关业务主管部门（财政、国土、计划、编制）与平级其他机关之间也需要互相理解与沟通，以确保函这一文种使用的规范化。

批复和复函的区别

批复和复函都是用于答复问题的。

批复是一个文种，适用于答复下级机关的请示事项。批复属下行文。批复的作者一定是上级机关，而它的行文对象必须是下级机关，而且必须是有隶属关系的上下级机关。如XXX

复函，平行文，用于平级机关之间或不相隶属机关之间答复问题。省政府某厅局给市政府报文用《函》，市政府经过专题会议研究后给予答复，用《复函》回复。因为没有隶属关系，只能用复函，而不能用批复。经常有平级或不相隶属回复用批复，是不对的。

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十二、意见

《国务院公文处理办法》中新增加的文种。 适用范围：适用于对重要问题提出见解和处理办法 意见这个文种可以用于上行文、下行文、平行文。 作为上行文，即对上级的重要工作部署和重要问题提出意见和建议。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。上级机关应当对下级机关报送的“意见”作出处理或给予答复。

作为下行文，即对本地区、本部门的重要工作、重要问题提出见解和处理办法。文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。

作为平行文，提出的意见供对方参考。 十三、会议纪要

1．会议纪要的适用范围：适用于记载、传达会议情况的议定事项。

2．会议纪要的结构 （一）标题

标题：一般只标明第几次会议。因为在文件红头上已印有《西安市人民政府专项问题会议纪要》

（二）开头

主要介绍会议的基本情况：

时间：XX地点：XX主持人：XXX议题：XXXXXXXX （三）正文

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正文主要是具体阐述会议讨论的问题、意见、结论、决定及对今后工作提出的要求，全面、具体、详尽地反映出会议的主要精神和成果。常见的写法是概括阐述式。

概括阐述式。就是把会议的发言、讨论情况和结论加以综合分析，围绕某个中心内容，归纳概括成几个部分，分条分段冠以序号和小标题进行排列，然后对各部分进行完整系统的说明和阐述。这种写法的优点是拟写灵活，纲目清晰，层次分明，便于把问题讲深讲透。

除写明会议讨论了那些问题，取得了那些一致认识，得出那些结论，明确了那些贯彻落实意见外，还应把会议悬而未决或遗留问题以及对这些问题何时再议等写上。

（四）结尾。一般会议纪要要注明参加会议人员 出席：XXX请假：XXX列席：XXX

例会和办公会议是研究处理日常行政事务的决策性会议，会后用会议纪要的形式，发布会议作出的决议和决定，传达贯彻会议精神，这种纪要实质就是会议决定，具有一定的权威性。如：《西安市市长办公会议纪要》和《西安市人民政府常务会议纪要》

3．会议纪要的写作

一是要忠实于会议实际，不能随意增删或发挥，突出一个“实”字；但又不能有言必录，写成流水账，突出一个“要”字。要在忠实于会议主题精神的前提下，对会议内容进行分析归纳，择其要点，做到详略得当。

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二是会议纪要一般不加盖章，其效力视同正式公文。但会议议定的事项，如涉及人事任免、机构设臵、人事编制、经费划拨以及政策性强、涉及面广的事项。必须以其它公文种类专门行文。

三是条理清晰，层次分明，观点鲜明，语体庄重。

如何确定文种

国务院发布《公文处理办法》指出“公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定”。就是说，在起草公文确定文种时应遵循上述三条原则。①根据行文目的确定文种。比如，目的是请求上级给以指示、帮助和支持的用请示，汇报的用报告，指导下级工作用意见或通知，商洽联系工作用函。②根据发文机关的职权确定文种。一般来说，国家行政机关的13种公文，凡是法定的行政机关都可以使用，但在具体实践中，具有不同职权的机关在使用文种上也有一些差别。比如“命令（令）”是具有指令性质的文种，根据法律规定，国家主席、全国人大委员长、国务院总理、各部部长以及地方政府首脑和机关、军事领导机关可以发布命令，其他机关和人员不得随意发布。“公告”虽属告知性文种，但其中的“公”字既有公开的意思，又包含着党和国家的大公，而且是向国内外宣布重要事项或法定事项，所以，只有中央行政机关或受权的高级行政机关才能使用（市政府都不使用）。最明显的例子是“议案”，它是各级人民政府专用的。政府的有些事项需要人大或人大常委会审议，

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就要使用“议案”。③根据与主送机关的行文关系确定文种。一般来说，收文机关是上级的，文种的确定只能是上行文，请示、报告、议案；收文机关是下级则选用下行文，通知、命令、决定、批复；公开向社会公布事项，则使用公告、通告；向平行或不相隶属机关行文使用函。

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