浅谈发展型社会政策的社会保障与经济发展

浅谈发展型社会政策的社会保障与经济发展

2014年春农村经济管理专科 邹燕

一、发展型社会政策的产生

20世纪90年代以来，社会政策理论界引发了以“发展型社会政策”为代表的革命。伴随着传统社会政策的演进，以及全球化、社会结构的变迁，还有相关一些理论的出现，发展型社会政策越来越受到国内外学者的重视。

（一）产生背景

1、社会政策的演进

对传统社会政策的界定主要是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是解决市场经济下公民的社会风险，在公正、人权的基本价值下强调政府的干预。传统的社会政策也主要作为经济政策的附庸而存在，为经济的发展提供一方保障。传统社会政策的代表模型是威林斯基和莱博尔（1965）首先将社会政策分为补缺——制度模型，将社会政策分为两类，第一类被称为“补缺型”社会政策，由一系列有限的、简单的社会政策构成，把社会政策当成一种应急的、不定期的措施，一旦社会出现什么问题就予以制定和实施，以缓解相应的社会问题；第二种类型被称为“制度型”社会政策，由一些在社会中处于第一线的社会政策组成，其特征是促进普遍覆盖，为民众提供广泛的社会服务。蒂特姆斯（1974）提出了社会政策的第三种模型“工作成就——绩效型”，将社会政策与经济联系起来，在优异、工作绩效和生产率的基础上提供福利服务。此后，1990年，艾斯平.安德森提出了“三个世界模型”，构建了福利资本主义国家的三种福利政策体制。1990年以来，出现一些新型社会政策模式，包括詹姆斯.梅志里的发展型社会政策、吉登斯的社会投资型国家等。 2、全球化和社会结构等现实背景

全球化带来了众多资本要素的国际流动，也加剧了福利国家面临的社会风险和挑战。这些要素主要包括了：产品和服务、劳动力、资本。1产品和服务的竞争具体表现出来就是价格的竞争，为取得竞争优势，各竞争主体、国家会从成本考虑进行福利体系的再设计，进而降低劳动力成本，获取价格竞争优势。劳动力的流动直接对福利国家的国内福利体系提出了挑战，住房、医疗、失业救济等政策的设计影响着一国能否获得优质的劳动力资源。社会结构的变化主要体现在人口结构的老龄化加速，以及家庭结构的核心化。人口老龄化的加剧，对强调现收现付的国家财政而言无疑是巨大的挑战。家庭结构的变迁使得家庭的一些养老保

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障功能缺失，国家的责任将显得更加突出。对于一些发达的福利国家，以社会保障（社会保险、社会救助等）为代表的社会性支出占了国家财政支出很大的比重，例如2007年的社会性支出，加拿大为65.5%，丹麦为71.6%，法国为68.5%，德国为70.8%，意大利为61.9%，日本（2006年）为66%，荷兰为61.7%，美国为58.4%，经济的增长远远跟不上社会性的支出，呈现出“社会性支出重，经济性支出轻”的特征。 3、代表性理论

发展型社会政策的明确提出是在上世纪90年代以后，其中最为代表的两个学者是吉登斯和詹姆斯.梅志里。吉登斯的第三条道路，它要求福利国家重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家”为“社会投资型国家”，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展”，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。吉登斯明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任，鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。詹姆斯.梅志里则在《Social Policy for Development（发展型社会政策）》一书中详细论述了发展型社会政策的相关内容，积极寻求一种混合型、整体性的社会政策模式，并在社会政策与经济、环境政策的协调中着力解决贫困问题，提高人类福祉。

（二）理念

发展型社会政策的理念首先体现在经济社会的协调发展。经济发展与社会福利之间不是对立的关系，而是相互融合的关系。经济发展必须是包容的、协调的和可持续发展的, 其核心是要让社会的所有成员都能够分享到经济发展带来的成果。其次，关注人力资本的积累，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场，提高人们参与经济的能力。社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上, 并要致力于消除社会成员参与经济的障碍。另外，强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期的战略。社会政策的功能和目标要与人的生命阶段相对应，使处于不同阶段的社会成员都能够得到社会政策的支持，这是预防贫困和缩小收入差距的根本措施。研究表明，很多社会问题根植于儿童时期。这样，投资人力资本的核心就是投资儿童、支持家庭发展。2最后，在社会政策的实施中，应该努力构建政府主导与第三方参与的社会福利体系。

（三）核心内涵

发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社

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会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。Deyo提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：（1）社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题，经济发展之后才能提高社会福利的效益，增加就业岗位和人民收入。（2）会政策直接涉及政府所提供的社会福利、公共服务和对一些医疗卫生部门的补贴，以及面向公共住房、教育、公共交通、社会救助和社会福利的项目。（3）收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。（4）政府通过社会保险影响收入保障，如退休金、医疗保险、失业保险等。这些构成了发展型社会政策的内容。3

二、发展型社会政策中的社会保障

（一）要求

1、出发点：以人为本，满足社会成员发展需要

发展型社会政策强调对人力资本的开发和投资，把人力资本作为促进经济发展的关键资源要素，进而保证个人参与经济发展的能力提升，以及个人自我保障能力的可持续性。基于发展型社会政策的考虑，社会保障不应该是盲目进行制度的设计，首先要考虑的为什么要进行这样的制度设计，应该充分强调其目标针对性。对于社会保障的社会保险、社会救助、社会福利内容，在制度的设计上应该避免其保障内容的交叉，在其保障的分配上要具有层次性，社会救助倾向于社会的弱势群体，赋予其更强力的反贫困意义；社会保险则具有普适性，作为国家宏大的安全网计划，做到劳有所保、农有所保，承认不同群体需要的差异性，制度针对的差异性也是应该的；社会福利则是更高水平的，是在社会救助和社会福利基础之上的，让全民享有国家经济社会发展成果的制度设计，如果说前两者更应该注重物质的保障，那么社会福利则应更加适应精神文明的提升。 2、过程方法：缺陷干预到资产投资4

在西方发达福利国家，政府在社会保障领域承担主要责任，在相关社会政策上也主要是以补救和应急为主，即补救型和制度型的社会政策为主，只有当诸如家庭、自我救济出现了功能方面的缺陷时才会提供，如对贫困家庭、单亲家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者如妇女和儿童提供帮助或救助等。所谓资产投资就是强调社会政策要帮助家庭形成或巩固其固有的能力或优势，将家庭看作是社会的资产加以支持，这一政策的核心思想是，稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员，也是社区、市场乃至整个社会的资源。因此，新的家庭政策就是建立在对家庭功能的这一认识之上的对家庭进行支持的政策。5发展型社会政策下，社会保障整体的运作思路应该是从补救型和制度型的模式中进行强化和提升，不是进

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行消极的救济，而是通过对人力资本的投资进行有目的的预防；不是出现功能缺陷时才进行救急，而是从采取措施去避免一些保障主体供给时的功能缺陷。 3、内容要求：卫生体系、就业和工作支持、反贫困等

既然发展型社会政策的核心内容的着力点在对人力资本的投资上，那么社会保障的对人力资本的保障着力点应该在医疗卫生保障、就业保障和工作支持、反贫困等内容上。社良好的医疗卫生保障体系首先能够保障社会成员的身体素质和健康水平，这是社会成员作为人力资本发挥效用的最基础的保障，另外良好的医疗卫生保障体系比如说医疗保险能够从互助意义上分担社会成员的经济压力，“此消彼长”，其他方面参与经济发展的能力就能够得到提升。就业和工作支持可以说是对人力资本最直接的投资，也是使得人力资本发挥效用最直接的方法。应该优化社会保障中的失业保险的制度设计，加大对下岗人员的就业、创业扶持力度，获得竞争力从而一定程度上排除劳动力市场上排斥性，对于更好解决失业和贫困都具有重要的意义。从公平和正义角度的反贫困，是一种人力资本投资，也是解决与经济发展相抵触的一些问题的方法，解决贫困问题，适应劳动力市场是进行人力资本投资的关键。

（二）现状与问题

1、社会保障的全球化和民营化趋势

社会保障是工业化和城市化的产物，是对应工业化大生产的国家制度设置。随着市场经济在全球广泛推广，社会保障制度作为市场经济体制的重要组成部分，也进一步得到体系化。在这个意义上讲，社会保障的全球性对应于工业化大

6生产的全球性，而市场经济体制在全球的扩展加速了社会保障制度的全球化。适

应全球化的挑战，是社会保障与经济发展相协调的一个重要方面，也在对人力资本的保障和投资上提出了新的要求。另外一个方面的趋势，随着法定社会保障制度在财政和管理上出现的一些问题，如财政负担越来越重，管理体制的不完善导致的低效率，社会保障也面临着民营化的趋势。民营化的路径中，除了看重解决政府财政困难和效率的提高，也应该看到所出现的一些问题。民营化的市场运作，强调了个人责任，对于贫困的弱势群体保障不足是显而易见的，而相对贫困群体自身参与经济发展能力是较低的，也说明了其发展潜力的的提升空间较大，切实保障此类人群的发展具有重要的现实意义，是保证市场活力的重要参与者。 2、法定、正式制度与非正式保障的结合不足

在詹姆斯.梅志里的发展型社会政策中也探讨了政府怎样有目的的把正式的、法定的制度同非正式的、传统的福利机制相结合。目前来看，社会保障中政府依然占主导责任，尤其是在发展中国家，经济发展水平的不足导致政府要加大对社会保障的掌控，也因此制度型和补缺型的制度依然占据主导优势。非正式制

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度的保障是一个很重要的资源，举例来说，在中国，受传统历史文化的影响，家庭保障一直占据很重要的位置；甚至是在现代社会，尽管家庭保障随着家庭结构的变迁和土地保障功能的弱化，传统式的家庭养老观念仍然很强势；如果能够结合家庭养老和社会化养老，对于老年人的养老问题都是一个有益的探索；社区养老可以说是一个包容式的探索，融合正式和非正式的保障模式，并进行制度化是可行之路。目前法定的、正式制度和非正式的保障结合不足，一方面是保障资源开发不足，另一方面是相关资源利用的路径不明晰。 3、制度的衔接不连贯等短视行为问题突出

发展型社会政策视角下，要求社会保障的设计和发展要有长期战略眼光。某些制度的衔接不连贯会导致政策行为的连续性不足，保障力度不够。对于发展中国家而言，受经济发展水平的制约，社会保障在不同层次、不同区域、不同人群的统筹力度是不够的，也进而导致了制度的碎片化和制度的衔接不连贯。以中国为例，在对于灵活就业者的保障上，因属地规则，保险从一个地方转嫁到另一个地方，困难重重，制度衔接不上实际操作就更具困难。此种社会政策中的短视行为，对于人力资源的开发、区域经济的协调，以及优势人力资本作为资源的区域转移起到反作用，不利于经济发展的可持续。

三、社会保障与经济发展关联性分析

社会保障与经济发展的关联性主要体现在三个方面：

（一）经济发展决定社会保障的产生和发展

从产生来看，社会保障是生产力发展到一定阶段的产物。伴随着资本主义的发展和工业革命，社会保障开始出现。为适应经济的发展，顺应工人阶级的需求，缓和劳资矛盾，1883年，德国颁布了世界上第一部《疾病保险法》，1884年颁布了世界上第一部《工伤事故保险法》，1889年又颁布了《老年和残疾社会保险法》，德国成为世界上第一个建立社会保险的国家。1929-1933年的经济危机给美国带来巨大的经济灾难，为了应对这时政治和经济危机，1935年，美国颁布了世界上第一部《社会保障法》，社会保障这个词汇第一次出现。

从社会保障的发展来看，无不适应经济的发展。以日本为例，70年代的“石油危机”使日本经济结束了高速增长的历史，进入稳定增长的轨道，社会保障制度的扩充与政府赤字增加之间的矛盾日益突出。80年代，日本对社会保障制度进行一系列改革，包括大幅度减轻国库负担，降低社会保障支付水平，使之向更低的方向平均化等。

一个国家的经济发展水平对社会保障的发展水平具有直接的决定作用。经济发展水平的高低一方面影响政府的财政补贴和转移支付能力，在社会救济领域显得更为突出；另一方面，不管是对高税收高福利的发达国家、还是社会保险主要

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保障内容的发展中国家来说，保险资金的筹集跟经济的发展水平、社会成员的可支付能力有很大关系。在较低的经济水平下，国民的社会保障需求受到抑制，国家也只能选择低水平的社会保障，从而使社会保障制度的结构表现为低层次性和残缺性。7

（二）社会保障对经济发展的反作用

首先，社会保障能够为经济发展提供稳定的社会环境。社会环境的有序和无序直接影响着经济发展的稳定程度。社会保障利用收入支持和收入维持这两种方式来保障社会成员的收入安全，可以有效地消除不平等和被排斥感，是社会环境的稳定剂。社会保障最大的功能就是转移支付功能，通过社会的统筹能够帮助弱势地区的成员脱贫。优质的社会保障制度设计能够使社会保障公平、正义、共享的理念深入人心，维护社会环境的有序。

其次，社会保障可以作为政府宏观调控的工具，能够在一定程度上维持市场上的供需平衡，实现经济的持续增长。在经济的繁荣期，通过提高社会保险税、费的方式，增加社会成员对社会保险、个人商业保险的储蓄，一方面控制社会成员的可支配收入，保证需求不致过快的增长，避免通货膨胀的风险，转嫁为对未来的收入风险投资；另一方面又可以增加政府的财政储蓄，保证政府在公共服务的供给上能够有所作为。在经济的低潮期，政府通过把控社会保险基金的结余，投放一部分资金用于投资，通过对家庭和个人的补贴，拉动经济的增长和消费需求，降低失业率，是一种人力资本投资的作为。

最后，体现在社会保障对人力资本的投资上。劳动力的相关保障措施能够提高劳动人员工作的积极性，有助于提高工作效率和经济发展的活力。失业保险、失业补助以及就业、创业的培训能够很好地降低失业风险，保证劳动力的供给。另外社会保障作为一项公共服务，其自身还可以通过一些社会福利项目，调节产业结构，带动以服务业为代表的第三产业的发展，从而拉动就业，繁荣市场经济。

（三）社会保障与经济发展的适应性

经济发展推动社会保障水平的提高，但经济发展与社会保障水平之间并不是同比、同向的关系。社会保障水平有可能超过经济发展水平，如果社会保障发展水平超过经济承受能力，就会阻碍经济发展；因此，社会保障必须与经济发展水平相适应，实现协

调发展。8社会保障与经济发展的适应性表现在社会保障的规模适应经济的发展水平，随着社会经济的快速发展，社会保障支出也会随之增加。但是目前状况来看，社会保障适应经济发展面临诸多困难，主要有人口老龄化的加速、国家更加强调福利服务的供给以及经济的增速放缓等等。政府财政水平无力支付日趋庞大

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的社会保障规模是一个明显的趋势。相关调查显示，在我国，东部地区和除山西、黑龙江以外的中部地区省份，社会保障水平明显低于经济发展水平，表明东部和中部地区绝大多数省份的社会保障滞后于经济发展水平；而西部地区则正好相反，除西藏、陕西外，社会保障水平都高于其经济发展水平。9这就表现出一定的不适应性。

四、探索协调社会保障与经济发展的可行之路——以发展型社会政策为视角

（一）重视城乡基础资源的整合

为了完成经济发展的资本积累，我国长期推行城乡分隔的二元经济体制，政策主导下的资源单向流动不断将农业和农民的既有资源转移到城市。在政策强制操控下的市场面前，农民走上了一条“丧失资源——自我保障能力减弱——社会保障资源供应不足——抵御风险能力降低”的非良性循环道路。10在社会保障基础资源的整合首先体现在制度资源的整合，包括医疗保险制度、养老保险制度、低保制度等。比如说在养老保险领域，确保城乡基本养老保险制度的整合后，城乡居民选择缴费标准的依据不再是其户籍或身份，而是其缴费能力，即城乡居民只要尽同样的义务，就能享受同样的待遇，这充分体现了城乡居民在政策选择上的公平性。农村新型养老保险、城镇居民养老保险以及城镇职工养老保险的整合，还可以保证劳动力在城乡间流动的需要，农村人口可以更好地融入现代化，共享经济发展成果。确保制度资源的整合离不开对管理机构的调整，应该将多系统、多部门的管理体制统一成一个完整的体系，做到财权、事权的适当结合。 （二）强调社会保障的反贫困功能

社会保障转移支付是促进落后地区社会保障事业发展和区域间社会保障制度均衡发展的一项重要政策手段。11社会保障转移支付是一种专项性的转移支付，其针对性的支付和补偿对地方社会保障事业尤其是贫困地区社会保障事业的发展具有重要意义。社会保障转移支付是社会保障资源的再分配，基于公平角度出发，贫困地区的社会保障反贫事业能够得到很好的发展和保障。以社会救助为代表的社会保障转移支付，它是为了满足贫困人口最基本的生存需要而进行的最低限度的社会保障。我国20世纪90年代以来，初步形成了城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架，对于我国已取得的绝对贫困量的大幅下降成就发挥了重要作用。

社会保障的反贫困作用主要体现在社会救助领域，而在我国社会救助的典型

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就是我国的低保制度。长期以来，我国的低保制度都是以最后一道“安全网”的形式而存在，并不具备作为积极社会福利的特征。强调社会保障的反贫困功能，就是在社会救助上不是单纯强调其救助的临时性和应急性，而是针对社会成员需求的救助，在提升社会成员自身发展能力的同时能够保障其发展的延续性。因此，社会救助应该从对人力资本的投资、主动预防、积极的政策形势来实现反贫困功能。具体的操作来看就是，社会救助应该充分保障儿童的受教育权利，对低水平家庭的救助上应该包含针对儿童的教育补助和津贴；另一个方面就是要保障贫困群体的再就业，通过积极的财政补贴、再就业的培训等，提升贫困群体的市场竞争力。在反贫困中，减少社会成员的被排斥感，真正让贫困群体参与到经济的发展中来是十分重要的。

（三）多元供给主体释放财政压力

多元供给主体下的社会保障模式，也就是混合福利制度或多元福利模式。它的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。12以政府、市场和社会力量的参与这三方作为供给主体，不管是宏观的社会保障规划还是具体的专业化、针对性的基础服务，能够实现多层次、统筹意义上的保障供给，满足日益多样化的社会保障需求。

具体来看，在社会保险领域，应该坚持政府主导和市场引导相结合。政府要不断健全和完善社会的养老保险缴纳体系，实现养老保险基金的长期积累及其增值。因为随着社会的老龄化的加剧，给政府的社会保障制度带来不小的冲击。老龄化可以说是与“人口红利”相对的“人口负债”，抚养比率大幅提高，如何减轻政府的财政负担，在具体的实践中，必须不断摸索能够实现可持续发展的策略。推进社会化养老、政府和各市场主体共建养老保障是一条是符合我国国情的有益探索。在此基础上，探究多层次的社会保障体系，开拓商业养老保险机制的有效实施，发挥其独特优势。利用社会保障的一些独特的统筹和强制意义上的优势，去刺激市场需求，增加市场活力，参与到经济的发展中来，在公平中提高市场效率。

（四）加强对人力资本的投资

对人力资本的投资应该重点放在教育体系、再就业体系的完善上，对劳动力市场、卫生服务、教育进行社会性投资，这也可以从侧面反映出是对人力资本的投资。社会保障中的劳动保险、失业保险、公积金等都可以被看做是对人力资本的投资。对人力资本的投资是一个伴随着人的成长阶段不断发展、不断升华的过程。在这个过程中，人力资源逐步地适应社会化大生产的要求，适应高科技发展的要求，适应各种环境变化的要求，最终带来生产的提高、经济的发展和社会的

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进步。发展型社会政策要求我们要有长远眼光，对人力资本的投资更需要长远眼光，如何培养出社会需要的人才是我们需要认真考虑的。吉登斯指出，社会投资型国家的基本原则是“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”。在知识经济社会，“人力资本在经济活动中居中心地位，对人力资本进行投资一方面可实现经济增长，另一方面又能推动福利国家的改革，能实现经济增长与福利国家改革的良性互动。因此，在人力资本上投资是治本之策”。建设以人力资本和社会资本投资为核心的投资环境，是发展型社会政策从长远战略建设投资型社会的具体要求，也是实现经济发展的长远之策。

参考文献：

[1]谭伟,吴永求.社会保障与经济发展协调度比较及原因分析 [2]吴晓林.资源重置：重建农村社会保障制度的直接诉求 [3]张秀兰.发展型社会政策：实现科学发展观的—个操作化模式 [4]史巍.发展型社会政策对完善我国社会保障体系的启示 [5]王思斌.社会政策时代与政府社会政策能力建设

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/3d0p.html