浅析十二五时期的中国财政支出改革

浅析十二五时期的中国财政支出改革

摘要：财政支出作为公共分配的重要组成部分，不仅是维持政府职能的财政基础，也是市场经济下实现发展目标的调节工具。它在社会经济社会中占有举足轻重的地位。本文通过简要分析2007年—2011年中国财政支出结构的特点以及趋势，提出一些为实现“十二五”规划目标的财政支出建议。 关键字：财政支出结构，特点，趋势，建议

财政支出也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。

温总理在将“十二五”的年均经济增长率预期目标下调至7%这样“偏低”的水平时指出，“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展和所得到的成果用在民生上来。“我们绝不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，那样就会造成产能过剩，环境资源压力加大，经济发展不可持续。” 这就意味着未来在经济总量增长趋缓，抑制通胀，不增加宏观税负的前提下满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向：调结构，惠民生。下面我们来具体分析我国财政支出结构现阶段的情况。

一、财政支出规模发展情况

1.我国财政支出绝对规模快速增长。

表 a 2007-2011年我国财政支出情况

2007-2011年我国财政支出情况 （单位：亿元） 财政支出占GDP比重(%) 年份 GDP 中央 地方 全国 中央 地方 2007 265810.3 11442.06 38339.29 18.73 4.3 14.42 2008 314045.4 13344.17 49248.49 19.93 4.25 15.68 2009 340902.8 15255.79 61044.14 22.38 4.48 17.91 2010 401202 15989.73 73884.43 22.4 3.99 18.42 2011 441761.1 16514.11 92415.89 24.66 3.74 20.92 2.我国财政支出相对规模先降后升。

瓦格纳法则指出随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高，当经济发展到一定阶段则相对停止，相对稳定。 （1）我国财政支出相对规模“V”形发展趋势

在任何体制背景下，财政支出绝对规模都是不断增长的，但相对规模在计划经济时期一直稳定在较高水平上，自1978年经济体制改革以来，财政支出的相当规模由1978年的30.78%下降到1996年的11.15%，1996年之后开始反弹，到2007年上升为19.95%，呈现“V”形变动轨迹，近几年来我国财政支出的相对量仍处于连年上升的态势。

二、我国财政支出结构变化情况

随着经济体制从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，政府对经济的管理也逐步从过去直接、微观管理向间接、宏观管理转变，与此相适应，财政支出的重点逐步由偏重经济建设转向公共事业和服务方向。

表b我国财政支出结构变化

年份 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 社会文教费 13.1 16.2 20.38 23.92 25.09 25.92 25.38 25.92 25.74 26.21 26.74 27.1 27.6 27.6 27.6 26.87 26.24 26.29 26.39 26.83 27.05 27.01 26.42 国防费 14.96 15.77 9.56 9.41 9.75 10.1 9.17 9.51 9.33 9.07 8.8 8.7 8.2 7.6 7.6 7.74 7.74 7.72 7.29 7.37 7.14 6.68 6.49 行政管理费 4.71 6.15 8.53 13.44 12.22 12.38 13.66 14.63 14.6 14.93 14.72 14.8 15.3 17.42 18.6 18.6 19.03 19.38 19.19 18.73 25.51 24.67 20.05 其他支出 3.16 3.66 5.27 8.86 10.75 8.5 12.26 8.61 8.47 9.04 10.24 10.7 10.5 11.19 12 16.53 18.94 18.75 19.67 20.51 10.52 10.17 13.65 2010 28.48 5.93 21.3 10.08 （一）经济建设支出 经济建设支出比重呈逐年下降趋势，但比重仍然偏高。经济建设费所占比重从1978年64．1％降至2006年的26．6％。我国是发展中国家，基础设施和基础产业仍很薄弱，而通讯、能源、交通等发展是经济增长的根本保障，需要政府大力投入。所以，经济建设支出比重偏高有一定的合理性。但是，经济建设支出内部结构不合理，其中基本建设支出比重呈下降趋势。 （二）行政管理支出

行政管理支出是用于国家各级权利机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用支出，是维持国家政权存在、保障各级政府管理机构正常运转必需的费用。一般包括公共服务、公共安全及外交三类。

1 一般公共服务支出，包括人民代表大会、政协、党派团体、政府各部门等。从图2我们可以看出2010年到2011年一般公共服务支出出现了很大的增长趋势。依照国际发展惯例行政管理费用应向公用经费倾斜，但我国的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，且不说人员、车辆、会议、电话等开支的增幅过快，而且掺杂某些变相的私人消费，诸如公费旅游、公款招待、大吃大喝等不正之风，屡禁不止。行政机构和人员队伍庞大，政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了铺张浪费，也成为潜在的贪污腐败的温床。同时也不难解释近几年兴起的“国考热”。为实现“十二五”规划，国家应该削减该项支出，推进公共服务均等化，缩小收入差距，保障社会公平正义。加强国家财政透明度，真正做到将财政收入取之于民用之于民，实现国家财政支出的最大优化配置。

从表2我们可以看出中央占公共服务支出的比例是越来越小，地方的比例是越来越大在2010年和2011年都达到了91个百分点。改革开放以来，我国政府机构先后进行了五次改革，但机构和人员膨胀的势头依然没有解除， 机构，由于机构设置的上下对口，中央每设一个机构，全国县以上就要设3000多个机构，还有庞大的乡镇一级政府机构，在削减政府机构的同时，各种仍然和政府机构尚未完全脱钩的事业单位、学会、协会和基金会等却有增无减。这也就不难解释中央在不断削减中央公共服务支出而地方所占全国一般公共服务支出费用的比例却越来越高。 表2 2007—2011年一般公共服务支出情况 （单位：亿元） 中央和地方比重（%） 年份 全国 中央 地方 中央 地方 2007 8514.24 2160.17 6354.07 25.4 74.6 2008 9795.72 2344.55 7451.37 23.9 76.1 2009 9164.21 1084.21 8080 11.8 88.2 2010 9337.16 837.42 8499.74 9 91 2011 11671.45 1046.78 10624.68 9 91 2 公共安全支出，包括武装、公安、检查、司法等。从表3、图3可以看出该项支出呈平稳的增长趋势，社会经济日趋复杂，社会交往的规模日益扩展，犯罪和违反法律事件以及经济和社会纠纷必然增多，相应的公共安全经费的增长也是不可避免的。这也是为“十二五”经济的快速安全发展提供保证。 表3 2007—2011年公共安全支出情况 （单位：亿元） 中央和地方比重（%） 年份 全国 中央 地方 中央 地方 2007 3486.16 607.83 2878.33 17.44 82.56 2008 4059.76 648.63 3411.13 15.98 84.02 2009 4744.09 845.79 3898.30 17.83 82.17 2010 5517.70 875.20 4642.50 15.86 84.14 2011 6897.13 1094.00 5803.13 15.86 84.14 图3 2007—2011年公共安全支出变化图6897.137000.006000.005000.004000.003000.002000.001000.000.004744.095517.703486.164059.762007年2008年2009年2010年2011年

3外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外合作交流等。2007—2011年我国的外交支出逐渐增大，国际交往会随着经济发展和外事活动的频繁而增多，相应的国家外交支出也会不断增加。

2007—2011年外交支出情况400.00350.00300.00250.00200.00150.00100.0050.000.00336.53215.28240.72250.94269.222007年2008年2009年2010年2011年

通过分析一般公共服务支出、公共安全及外交三项财政支出，我们发现我国的行政管理费支出膨胀严重，虽然这几年该项费用占财政支出的比重在逐渐下降，得到遏制，但是该比重依然在财政支出中占有很大的份额。行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005 年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，如图4我们可以看到从2007年到2009年行政管理费在全国财政支出中的比重趋于下降，2010年和2011年持平。在“十二五”规划中我国必须再加强对该项支出的削减，真正做到实现财政支出的最大优化配置。

20000.0018000.0016000.0014000.0012000.0010000.008000.006000.004000.002000.000.0018905.1014096.4014159.2412215.6815124.082007年2008年2009年2010年2011年

图4 2007—2011年行政管理支出金额

2007—2011行政管理支出占财政支出比重30.00%.00 .00.00.00%5.00%0.00 07年2008年2009年2010年2011年

24.53".52.56.83.83%（三）国防支出

国防支出根据国际和国内形势的变化而变化，和平时期趋减，发生战争骤增，因而国防费规模及其占财政支出和GDP比重变化有时平缓，有时又可能波动较大，有很大的弹性。

从下图我们可以看出我国的国防支出占国家的财政支出相对稳定，平稳下降。从2007年的7.14%下降到2011年的5.93%。由于实行精兵简政的政策，国防费支出一直处于下降趋势。在和平发展时期，国防费所占财政支出的比重相对稳定，并以适当的比例下降，有力地支援了经济建设。

8.00%7.00%6.00%5.00%4.00%3.00%2.00%1.00%0.00 07年2008年2009年2010年2011年7.14%6.68%6.49%5.93%5.93%

（四）教育、科学技术和医疗卫生支出

2007—2011年科教医疗卫生支出23.20#.00".80".60".40".20".00!.80!.60!.40!.20".93".51".20!.90".93 07年2008年2009年2010年2011年

教育、科学技术和医疗支出缓慢上升。科教医疗费用占全国财政支出的比重一直处于缓慢上升趋势，从2007年的21.90%上升到2011年的22.93%，这说明国家财政用于民生方面的支出在增加。国家财政加大了对文化、教育、科学、卫生等方面的支出，这也是实现“十二五”规划中提出的以促进和谐社会建设为目标，把社会发展摆在现代化建设更加突出的位置，坚持民生为先，推进公共服务均等化，缩小收入差距，保障社会公平正义的宏观财政要求。

（五）社会保障就业支出

2007—2011年社会保障就业支出占财政支出比重11.20.00.80.60.40.20.00%9.80%9.60%9.40.94.87.16%9.97.16 07年2008年2009年2010年2011年

通过对我国2007—2011年社会保障就业支出的分析，我们可以看到从2009年开始我国开始逐渐加大对该项支出的投入力度，2010—2011年将近持平。要实现“十二五”的规划必须加大该

项支出，这也是我们“重民生”政策的要求，坚持做到民生为先，让人民活的有尊严。完善社会福利制度，让百姓病有所医，老有所养。

三、中国与部分国家财政支出的比较 (一)经济建设支出的国际比较

资料表明,我国经济建设支出占全部财政支出的比重远远高于发达国家,而且也高于许多发展中国家。这说明我国财政支出结构受计划经济体制的影响较大,政府直接参与经济建设尤其是生产性建设较多。同时我们也必须注意到,我国经济建设支出的内部结构也不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出却不足。由于我国改革初期“减税、放权、让利”，财政收入占GDP比重依然不高。虽然我国财力有限，但是我国财政资金使用效率低下，财政存在严重的“越位”、“缺位”。欧美家已进入经济成熟期,需政府扶持的基础产业的规模相对较小,因而这一比重较低;而发展中国家的经济发展水平较低,基础设施和基础产业仍很薄弱,需要政府财政的大力支持,因而经济建设的比重普遍较高,这具有一定的必然性。我国正处于经济发展水平较低的阶段,市场体系不完善,因此国家干预还是较多地反映在政府的直接支出上,这对于弥补市场缺陷、调整资金投入、带动民间资本、缓解基础设施、基础产业对经济发展制约方面有其合理性。 (二)国防支出的国际比较

对于世界部分国家国防支出占财政支出比重的比较,在90年代国际和平与发展的大环境下,各国用于国防支出的比重均较低,一般均在5～15％之间。我国的这一比重属中等水平。但由于各国国内政策、地区性矛盾等因素的客观存在,有的国家这一比重仍然较高。

(三)行政管理支出的国际比较

目前,我国财政收入、财政支出占GDP比重不断下降，但行政管理支出占财政支出的比重却连年攀升，同时在财政分类支出中行政管理支出的增长速度最快。其实质是行政管理支出挤占了其他相应的支出，如科教文卫支出等，对国民经济的协调发展带来极为不利的影响。从本质上说，这一现象是财政支出内部的“挤出效应”，这一趋势明显偏离了我国政府“科教兴国”的宏观战略决策。同时反映了我国政府机构不合理膨胀、效率低下、权力相互牵涉、关系复杂、服务质量不高和人员经费增长迅速等问题。从国际比较的角度上也说明了我国控制行政支出的必要性和任务的繁重性。

(四)社会事业支出的国际比较

通过对部分国家在2007年至2011年间的教育、医疗卫生和社会保障支出情况的比较,我们显然可以得出我国政府财政中用于社会事业方面的支出比重比较低。发达国家的教育支出比重普遍较低,而发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使得这一比重多维持在较高的水平上,而我国的这一反常比重

表明我们对教育的支持和重视程度还有待提高。在医疗卫生支出上,我国也处于政府支持程度较低的水平上。一般而言,经济发达国家政府对此项目的支持程度普遍高于发展中国家。社会保障支出在财政支出中的比重与各国的经济发展程度呈正相关的关系,发达国家的这一比重仍在30％以上,发展中国家则较低,我国的这一比重在10％左右,处于发展中国家的最低水平,这说明我国的社会保障制度的建设任重而道远。

四、优化财政支出结构的政策建议

分析上述结果,我们可以对实现“十二五”规划提出以下建议: 1. 解决“三农”问题，充分认识农业在发展战略中的基础地位,农业是国民经济的基础,也是经济均衡发展的一个前提条件。为促进农业发展,政府应从两个方面着手:一是加强农业基础设施投入,二是实行农产品价格稳定政策,比如对农产品实行支持价格,避免因经济波动的周期性,影响农民的积极性。

2.加大人力资本投资,发展教育事业教育作为一种人力资本理论,是现代经济增长的主要动力和源泉,具有提高劳动者素质以及提高劳动生产率、促进经济增长的功能。我国作为一个发展中国家,要加快现代化建设,缩小与发达国家的差距,关键在教育。尽管目前中国政府已经尽力加大教育的投入,对教育发展表现出明显的财政政策倾向,但教育的投入水平与世界大多数国家相比仍然偏低。针对当前我国的教育现状,我们必须要加大投入力度,进一步提高财政支出中的教育经费比重。同时注重优化教育事业内部结构,科学界定财政对教育事业的供应范围,并积极发展多种形式办学,充分调动企业和个人参与教育投资,从而增强整个经济增长动力。

3．逐步增加社会保障支出,加强社会保障体系的建设在社会主义市场经济条件下,社会保障体系是“内在稳定器”。目前我国社会保障体系还不完善,许多应由财政承担的社会保障却由企业、行政事业单位负担。另外,社会保障支出划分不明确,支出比重低的现象仍存在,难以适应社会主义市场经济的发展要求。各级政府应加大对社会保障支出的投入力度,大力推进社会保障制度改革,完善社会保障体系。 五、总结

在“十二五”时期应当更多地关注再分配问题，相应收缩[1]购买性支出，扩大[2]转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜。在处理投资性支出与消费性支出的关系时，一方面要控制并调减投资性支出的规模，另一方面要注意投资性支出要有保有压。在[3]消费性支出上，要从严控制行政性公共消费，突出预算保证重点，使有限的资金用于教育、医疗、社会保障、就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出上。并通过财政支出决策机制、资金保障机制、公共行政激励机制、财政支出监督问责机制等方面的完善，为财政支出结构改革提供制度保障。继续逐渐减少经济建设的支出，加大社会保障支出、农业支出，科教文卫事业支出。国家的

重心不再是单纯的经济快发展，我们的目标是实现经济的健康发展。促进产业升级，转变经济发展模式，经济的发展切忌以环境的恶化为代价。近年来我们一直提倡与自然和谐相处，建设文明社会，因此国家也应该相应提高环境保护的财政支出。

注：[1]购买性支出：指政府用于在市场上购买所购买性支出需商品与劳务的支出。如行政管理费、国防费、社会文教费、各项事业费等，也包括购买用于兴办投资事业所需商品与劳务的支出如基本建设拨款等。

[2]转移性支出：是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地，单方面转移给居民和其他收益者的支出，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场型再分配活动。主要由社会保障支出和财政补贴构成。 [3] 消费性支出是指政府以消费者身份在市场上购买所需商品和劳务所发生的支出。消费支出可分为公共消费支出和个人消费支出两部分。

参考文献： 百度百科

中国《统计年鉴2011》

中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组2010-12-07 《十二五时期的中国财政支出结构改革》

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/3ba6.html