五中全会与中国的城市发展

五中全会与中国的城市发展

十七届五中全会是在全面建设小康社会的关键时期，是在深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期召开的一次重要会议。会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）在城市发展、城市管理等方面提出了一系列新的思想。

一、遵循城市发展客观规律

五中全会的《建议》明确提出：遵循城市发展客观规律。遵循了这些客观规律，城市的发展就会不走弯路或者少走弯路。那么，城市发展有什么样的客观规律呢？

首先要研究城市发展的一般性规律。这些规律包括：城市生产力与城市生产关系之间、城市经济基础与上层建筑之间相协调的规律，这一规律要求不断推进城市经济体制和管理体制的改革，以推动城市生产力更好更快的发展；城市良性变迁的规律，这一规律要求城市的资源、人口、环境三者之间要相协调，在协调中推动城市成长；空间与时间相统一的规律，这一规律要求我们辩证地看待城市发展中空间因素与时间因素的关系，要重视发展中的时间因素，发展时间经济，城市是伟大的空间经济的创造者，土地的有效规划、空

间的合理布局，这是城市的共同特征，同时城市又是时间经济的创造者，时间与空间是辩证统一的。

其次，要研究城市发展的具体规律。例如我们看到在国际上城市生产性服务业的空间布局存在着一个重要的规律：早期CBD高度聚集在中心城区，之后面向郊区进行自发性、试探性和随机性的空间分散，再之后就是在郊区重要节点重新聚集。其中转移的基本要件之一就是对森林和水环境的要求，一般是转向森林环境和水环境相对优越的地区。再例如瑞典经济学家缪尔达尔在1957年提出来的循环累积因果关系原理就是城市发展规律的反映，他强调，一旦一种工业配置于一个城市，就会发生连锁反应，从而进一步吸引新的工业，形成一个强大的循环。这个循环不仅具有累积效应，而且常常会带来加速度。

二、完善城市化布局和形态

五中全会强调指出：按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。这就指出了中国城市化发展的基本趋势，即要发展大城市群。

从国际经验看，发达国家的发展主要是靠几个良性互动

的特大城市群来推动的。如美国东北部的大西洋沿岸城市群,这一城市群北起波士顿,南至华盛顿,其中包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿5个城市以及它们附近的40多个卫星城镇,长约965公里,宽100多公里,面积13.8万平方公里,人口约6500万人,城市化水平达90%以上。它是美国经济核心地带,也是目前世界上最大的城市群。日本的“太平洋沿岸城市群”闻名于亚洲,它由东京、名古屋、大阪三个城市圈组成,大中小城市达310个,包括东京、横滨、川崎、名古屋、大阪、神户、京都等大城市,全日本11个人口在100万以上的大城市中有10个分布在该城市群区域内。这个带状城市群长约600公里,宽约100公里,占地面积10万平方公里,占全国总面积的31.7%;人口近7000万人,占全国总人口的63.3%。它集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3、工业产值的3/4和国民收入的2/3。

从中国的发展来看，应当以大城市为依托，以中小城市为重点，形成辐射作用大的若干城市群。例如，在北方，以北京、天津为依托，以周边的石家庄、唐山、保定等城市为重点，形成环渤海城市群；在长江下游，以上海为依托，以周边的杭州、苏州、宁波等城市为重点，形成长三角城市群；在南方，以广州、香港、澳门、深圳等为依托，以东莞、惠州等为重点，形成珠三角城市群。城市群的特点是：城市之间的产业是互补的，而不是趋同的；大城市要发挥科研中心

的作用，要不断向周边城市进行产业和技术的转化，不是仅仅吸纳周边城市的资源；大城市与周边城市之间有便利的交通，便于产业人口的自由流动。

三、加快发展城市服务业

五中全会的《建议》提出：“大力发展生产性服务业和生活性服务业，积极发展旅游业。拓展服务业新领域，发展新业态，培育新热点，推进规模化、品牌化、网络化经营。推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。”这就要求我们的特大城市要在“十二五”期间完成从工业经济向服务经济的转变。服务经济的内容很多，而且其形态不断变化。 要大力发展生产性服务业，如金融、会计师、工业设计、信用评级等产业的发展。纽约拥有三大会计师事务所，德勤会计师事务所2006年财年收入200亿美元；安永会计师事务所2007年财年收入为211亿美元；普华永道会计师事务所2006财年收入220亿美元。仅仅是这三个会计师事务所一个财年的收入就高达630亿美元。

要大力发展生活性服务业。如发展社区服务业，解决广大群众的生活问题，可以发展丰富营养的早餐业、老年饭桌等餐饮业。还可以发展更多的服务业态，如居民装修时电力服务企业可以为居民进行专业化的服务，提供用电装修的建

议，这样既可以使居民的电力设施安全，又可以节电省电。要在生活性服务业方面大力发展微型企业，以解决就业问题。2010年9月6日，重庆首批83名微型企业创业者获得工商部门颁发的营业执照，从2010年8月至10月，重庆市完成首批3000户微型企业的发展试点工作，并同期展开创业培训工作，重庆财政部门按照每人1000元的标准，对微型企业创业培训进行补贴。从2010年起连续5年，重庆每年将发展2万户微型企业，并对这些微型企业创业人员进行培训，以解决50万人就业。

要大力发展文化产业。文化产业的发展可以降低水资源等的消耗。1972年美国著名经济学家阿门?阿尔钦和威廉姆?艾伦进行了一项研究，他们发现，芝加哥人均日购水量为230加仑，纽约为150加仑，圣地亚哥为120加仑，波士顿为110加仑（美制1加仑约合3.79升）。他们的结论是：“用水量反映了产业需要的差异。芝加哥有钢铁和石油提炼产业，需用大量的水；纽约是商业金融城市，金融、零售业、文化业较多，用水较少。”文化产业可以成为国民经济发展的支柱性产业。全球娱乐与传媒业在近几年的增长速度已高于同期世界经济平均增长速度，文化产业名副其实地成为21世纪的“朝阳产业”。2010年前美国好莱坞的大片《泰坦尼克号》在全球席卷了8亿美元的票房，而如今《阿凡达》的全球票房已经超过27亿美元。中国的特大城市要大力发展影视产

业，特别是更多地利用金融和资本市场来发展影视制作、产品交易等产业。另外，国外很多城市都充分利用“名人效应”，让其成为传承文化的“中转站”。许多政治、文化、艺术等名人生活和工作过的“故居”被开辟成博物馆供人瞻仰。如德国波恩有“贝多芬故居”，法国贝藏松有“雨果故居”，奥地利萨尔斯堡有“莫扎特故居”，瑞士有“卢梭故居”、“爱因斯坦故居”、“卓别林故居”等。这些名人文化产业链开发的经验值得我们借鉴。

四、推进城市基础设施建设和管理一体化和网络化

五中全会《建议》提出：“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。”这是一个重要的思想，城市基础设施一体化建设与网络化管理是经济社会综合化发展的必然要求。 城市基础设施一体化建设可以使城市的发展更具有前瞻性。新浪网2010年10月19日转载国外媒体报道讲，英国奥雅纳(Arup)工程顾问公司副主席塞西尔?巴尔蒙德(Cecil Balmond)被誉为“世界上最伟大的建筑师”，他的许多作品都名闻遐迩，比如，为2012年伦敦奥运会设计的高394英

尺(约合120米)的标志性塔式建筑。最近巴尔蒙德本人选出了世界十大工程奇迹，胡夫金字塔与巴拿马运河榜上有名，伦敦排污管网名列第六。19世纪50年代，当污水问题导致所谓的“奇臭”(Great Stink)事件，霍乱肆虐时，约瑟夫?巴泽尔杰特爵士是伦敦市政工程委员会首席工程师，他的解决之道是建造83英里(约合134公里)长的主污水管线、1100英里(约合1770公里)长的街道污水管线以及1.3万英里(约合2万公里)的小型排污管网。巴泽尔杰特还做了件令人难以置信的事情：他决定计算出污水流动的数量，并将其翻一番，根据这一数字设计排污管网标准，造福子孙后代。如果他当时不这样做，到1950年，伦敦可能会再次遭遇同样的问题。 城市基础设施网络化管理可以使城市的发展更具有安全性。这个方面，美国巴尔的摩的城市统计项目值得注意。城市统计项目是由巴尔的摩市长奥迈里在2000年6月发起的。它通过指标、数据表格和交互式网上地图组成一个综合性的城市管理系统，用于不断找出问题所在，迅速采取补救措施和对整个运作过程实施监控。每个机构和部门都要把财政和营运数据交给城市统计执行小组，用于参照目标、计价效果和研究对策。这种数据更新的过程每两周进行一次，涉及住房、交通、社区发展、火灾、水资源、固体废物、健康、公园管理等领域。

五、加强公众参与城市管理的水平

五中全会的《建议》提出：“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。”共同建设、共同管理是城市化发展的必然要求，共同管理就要求建设公众参与型的城市管理体制。

要吸收社会组织参与城市管理。社会组织包括基本社会组织、社会利益群体、非政府组织三个方面。如同人均GDP是衡量一个国家经济发展的重要指标一样，人均拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家社会发展程度的重要标志。社会组织发达的西方国家按人口计算平均每一百人就有一个社会组织。社会组织在城市管理中的作用体现在：调解社会矛盾，维护弱势群体利益；促成社会稳定，避免暴力冲突。社会组织在城市管理中的作用不可替代。例如，德国法兰克福有一个由一位70多岁的老太太建立的协会，由她组织和指挥一些志愿人员，每天到面包房、旅馆和市场去收集当天没有卖出去的面包、蔬菜和食品，再分给无家可归的穷人。这就帮助政府解决了城市管理中穷人救助的问题。美国纽约市有一个遍布社区的民间组织，该组织的名称叫做“步行者的权利”，它的宗旨是在纽约每一个社区创造一个使用安全、步行方便的环境。作为有车族，在社区驾驶车辆要注意以下几点：车辆在社区行驶时要主动礼让行人。泊车、倒车过程

中，人行道上或路口有行人，也要主动礼让；在社区穿行时，遇到中小学、老人中心、残疾人中心等设施要主动减速礼让；在社区停泊的车辆不许安装警报器，否则遇到“半夜鸡叫”，协会可以帮助居民可以起诉车主。

在中国的城市化过程中，要积极培育民间组织，使之成为参与城市管理体制创新的一支依靠力量。城市公共治理有赖于政府、企业和公民社会的良性互动。当前政府行政体制改革的方向就是要转变职能，建设服务型政府，要改变政府包揽和垄断大部门公共资源的局面，改变公共服务直接由政府生产的供给方式，真正把那些不需要政府部门参与的公共服务和社会管理事项归还给社会，由各类民间组织和服务机构来承担。这就要求扩充民间组织数量，加强民间组织能力建设。

六、预防和治理“城市病”

五中全会讲：“加强城市公用设施建设，预防和治理‘城市病’。”这是一个重要的观点，也是在中央文件中第一次提出“预防和治理‘城市病’”问题。如何预防和治理“城市病”？

加强和改进人口管理。研究表明，中国的城市化每提高一个百分点，就会增加1500万的城镇人口，“十二五”期间

中国的城市化率至少提高5个百分点，也就意味着会增加7000多万城镇人口。这些人口越来越多地集中到少数大城市中，造成大城市的“人口病”。要解决这一问题，一方面要加强和改进大城市人口管理，逐步通过产业结构的调整和高级化促进人口数量和质量的合理化；另一方面要根据实际放宽中小城市和小城镇外来人口落户条件，通过产业的聚集和公共服务水平的提升更广泛地吸引人口的集聚。

合理确定城市开发边界。中国城市在发展的过程中存在一个问题，就是城市的“摊大饼”，城市面积不断扩大，造成交通越来越拥堵。要解决这一问题，首先要确定清晰城市的开发边界，使边界成为刚性的约束；其次，要提高城市开发区域的土地效率，特别是提高工商业用地的效率；第三，要提高建成区人口密度，利用公共服务体系的建设合理布局人口，防止特大城市面积过度扩张。

强化规划约束力。由于法律法规不健全、干部任用制度不完善等多方面的原因，中国的城市比较普遍地存在着规划变更相对随意的问题，一任领导一个规划，一个市长一张图纸。为此要强化规划约束力，城市规划和建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产。

2001年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨提出一个观点：中国的城市化和以美国为首的新技术革命

是影响21世纪人类进程的两大关键性因素。“十二五”正是中国城市化发展的关键时期，党的十七届五中全会科学地规划了“十二五”时期发展的目标及主要任务，必将推动中国的城市化又好又快发展。

（责任编辑：文雪峰）

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