《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》解读

《江苏省实施〈中华人民共和国

人民防空法〉办法》

解 读

江苏省人民防空办公室政策法规处

2008年8月

目 录

前 言………………………………………………..2

1．0 基本情况………………………………………2 1．1 主要背景………………………………………2 1．2 指导思想………………………………………3 1．3 主要内容………………………………………4 1．4 主要过程………………………………………4 1．5 统计情况………………………………………6 1．6 基本特点………………………………………7

2．0 新增或调整的内容……………………………9 2．1 总则部分………………………………………9 2．2 组织指挥………………………………………11 2．3 人民防空工程…………………………………15 2．4 政府职能………………………………………21 2．5 国有资产………………………………………32 2．6 法律责任………………………………………33 2．7 确权授权………………………………………34

3．0 删除的相关内容………………………………35

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《江苏省实施〈中华人民共和国

人民防空法〉办法》解读

前 言

2008年7月24日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会通过了修改《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(以下简称《实施办法》）的决定。这次《实施办法》的修正颁布，是我省人民防空事业发展的一件大事，标志着我省人民防空法治进入一个新的阶段，人民防空事业进入一个新的发展时期。为了方便读者对《实施办法》的学习理解，江苏省人民防空办公室政策法规处撰写了本《修改解读初步》（以下简称《解读》），供参考。请在学习《实施办法》过程中对《解读》提出修改意见，以便进一步修改完善。

一、基本情况

（一）主要背景

1997年1月1日，《中华人民共和国人民防空法》施行。1999年1月29日，《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》公布施行。近十年以来，《实施办法》对规范和促进我省人民防空工作开展，推动人民防空事业的进步，发挥了重要作用。

近年来，随着我国经济社会的发展，国际、国内战略形势的变化，以及国家国防建设方针政策的调整，我省人民防空也面临许多新的情况、新的需求。

一是进一步明确人民防空定位与发展方向。和平时期，市场经济条件下人民防空如何能够实现与经济与社会同步发展，更好地为经济与社会发展服务，更好地实行平战结合，是必须解决的基本问题。2001年《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》，明确了新

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时期人民防空建设的指导思想、原则、目标任务和相关政策措施。2005年1月召开的第五次全国人民防空会议，对人民防空改革和发展提出了新的要求。如：实行防空防灾一体化，与国际民防接轨；加强人民防空信息化建设，适应信息化战争需要；加强地下空间开发利用，落实兼顾人民防空要求，落实平战结合措施等，这些国家有关决策需要通过《实施办法》进一步的规范和细化。

二是推动人民防空与经济社会协调发展。长期的和平环境，国民和社会人民防空意识渐渐淡薄。相当一些领导干部、一些地方和部门把经济建设与人民防空建设对立起来，严重妨碍了人民防空事业的健康发展。当前，我国安全环境保持总体稳定，但新的不确定、不稳定因素也在增长。我省地处沿海战略前哨，人民防空应急准备任务十分繁重，需要完善地方立法进一步加以保障。

三是加强人民防空法治。新时期人民防空在组织指挥以及投资建设、开发利用与维护管理等方面出现越来越多的困难和障碍，如:国有企事业单位破产、改制后，人民防空工程权属不明确，维护管理责任不落实；开发商、物业公司、业主、人防主管部门等因防空地下室产权引发的矛盾、纠纷增多；人民防空工程平战结合中，追求经济利益和保障防空效能的矛盾比较突出，危害人民防空工程安全的现象时有发生；群众防空组织的组建主体发生了变化，现代战争对群众防空组织的组建，提出了新的需求等。

以上这些情况以及面临的问题，严重影响和制约着我省人民防空事业发展，需要通过《实施办法》加以进一步规范和完善。 （二）指导思想

以《中华人民共和国人民防空法》、《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》和党的十七大精神为依据，坚持改革方向，按照不抵触、有特色、可操作的要求，本着加强国防、平战结合的方针，

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从拓展人民防空职能、强化人民防空法治，依法建设、依法管理着手，一是力争过去和上位法没有规定的人民防空重点难点有突破；二是对《实施办法》滞后于现行法律、法规、方针政策的内容进行修改；三是对现行法律、法规和人民防空方针政策比较原则的规定，以及《实施办法》没有规定的新情况新内容，进行细化和补充；四是对我省近几年来人民防空工作的成功经验和特色做法，进行提炼和概括，加以吸纳；五是进一步规范政府行为，强化为民服务，推进依法行政。通过修改，体现立法为改革服务，为经济建设、国防建设和社会发展服务，使《实施办法》与我省的战略地位和战备需要相适应，与我省的经济社会发展要求相适应，与当前人民防空事业发展的新情况、新方向相适应，具有一定的前瞻性、实用性和可操作性。

（三）主要内容

这次《实施办法》修改本着加强国防、平战结合的方针，深入贯彻落实科学发展观和依法治国方略，在人民防空性质与发展等重大方向问题，人民防空权力与责任、权利与义务等一系列重点难点问题上都做了进一步明确的阐述与规定。一是加强人民防空战时防空、平时防灾、救灾“两防一体化”建设，明确了人民防空发展方向、政府及人防主管部门的责任义务；二是加强人民防空组织指挥，明确了人民防空专业队和志愿者组织、重要经济目标建设要求；三是强化应建必建，依法建设、管理人民防空工程，明晰了人民防空工程建设和维护义务，强化人民防空工程质量监督；四是强化依法行政，规范政府行为，进一步明确政府及相关部门的责任、义务，努力实现权力与责任挂钩，打造法治政府、服务型政府,提高人民防空法治水平；五是进一步完善法律责任，提高执法刚度。

（四）主要过程

这次《实施办法》修改任务，是在省人大、省政府、省军区直接领导下，相关部门密切配合与支持，全省上下共同努力完成的。

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2005年月12月，省政府第60次常务会议同意启动《实施办法》修改工作。2006年，省十届人大四次会议上，王保京等十位代表提出了关于尽快修改《实施办法》的议案，省十届人大常委会第二十三次会议审议通过了对该议案处理意见的报告，同意将修改《实施办法》列入立法计划，并将方案交省政府办理。省人防办根据议案办理要求，立即着手组织力量修改，在经过大量调查研究基础上形成《实施办法》修正案草案建议稿报送省政府。省政府法制办按照立法程序，将修正案草案建议稿印发省有关部门和13个设区的市征求意见，并于2007年7月会同省人防办到无锡、南通、常熟等地进行立法调研，经过多次修改形成修正案草案送审稿。2007年12月6日，省政府第101次常务会议通过并正式形成《实施办法》修正案草案（以下简称《草案》）提请省人大常委会审议。

《草案》经过2008年1月29日省十届人大常委会第三十五次会议、2008年5月29日省十一届人大常委会第三次会议以及2008年7月22日省十一届人大常委会第四次会议，共三次审议。2008年7月24日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会通过关于修改《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的决定（以下简称《决定》），并由《江苏省第十一届人民代表大会常务委员会公告》第3号公布。《决定》将于2008年9月1日起施行。《实施办法》根据《决定》做出相应修正后于2008年7月31日在《新华日报》重新公布。

《草案》审议期间，省十届人大常委会环境资源城乡建设委员会在第三十五次会议上提交了关于《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空〉办法》（修正案草案）审查意见的报告。省十一届人大常委会法制工作委员会书面征求了省政协、十三个市人大常委会及部分省人大代表的意见，并会同省人大常委会环资城建委、省人防办赴淮安、无锡、常州等地进行调研，召开行政管理相对人参加的征求意见座谈会。形成修改方案后，省人大常委会法工委还专门征求了省政府有关部门的意见。2008年7月9日，省人大法制委员会召开全体会议，对修正案草案进行了统一

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审议，形成关于《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》修正案（草案）审议结果的报告。2008年7月22日上午省十一届人大常委会第四次会议上，省人大常委会法制委副主任委员刘克希向常委会报告审议结果。

省十届人大常委会、省十一届人大常委会在广泛听取各方面意见、认真分析研究当前改革发展形势与人民防空需求的基础上，经过三次审议并通过《实施办法》修改决定，为全省人民防空事业发展奠下坚实基础。

（五）统计情况 1、从条目数量看

《实施办法》现总数达39条，在原34条基础上删除1条，增加6条。 原《实施办法》34条内容中，没有改动的仅5条，有重大或修改的26条（包括删除1条），3条作适当文字技术调整。

现《实施办法》39条97款中，34条84款项是新增加或经过修改的，修改条、款总数分别都达到87%。

2、从文字篇幅看

《实施办法》由原来4600余字，增加到现在的7600余字；新增内容达3935字，删除内容829字，净增加3000余字。新增内容字数也接近原来篇幅的86%。

3、从条目变化情况看 （1）没有修改的5条

第一条，制定本《实施办法》的目的条款； 第四条，本省人民防空领导体制条款； 第六条，本省人民防空区域重点条款； 第三十七条（原第三十三条），救济条款； 第三十九条（原第三十四条），施行日期条款。 （2）做文字技术调整的3条

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第三条，保护条款； 第八条，防空袭方案条款；

第三十二条（原第二十八条），奖励条款； （3）新增的6条

第十四条，人民防空工程平战转换条款；

第十六条，政府及人防主管部门“两防一体化”义务条款； 第二十四条，防空林建设条款；

第三十一条，人民防空国有资产管理条款； 第三十五条，人民防空工程质量监管条款； 第三十八条，委托行政处罚授权条款。 （4）删除的1条

原《实施办法》第三十一条，治安处罚引导条款。 （六） 基本特点

1、时间长、幅度大、范围广、内容多

从省政府2005年12月第60次常务会议决定启动《实施办法》修改，到2008年9月1日施行，历时近三年。从修改篇幅看，《实施办法》由34条增加至39条，其中新增的6条；《实施办法》39条97款中，34条84余款项是新增加或经过修改的；《实施办法》由原来4600余字，增加到现在的7600余字；新增内容达3935字。修改的条数、款数、以及新增文字等三个数都相当于原来篇幅的87%左右。修改涉及范围几乎覆盖原《实施办法》的所有条款，并新增加“两防一体化”、志愿者队伍建设，人民防空设施公开、防空林建设 和国家工作人员的法律责任等许多重要内容。

2、较好实现了指导思想提出的“不抵触、有特色、可操作”、“没有规定的力争有突破，有规定的进一步细化、具体化”等要求

比如，人民防空工程产权问题，作为上位法的《物权法》、《人民防空法》都没有做出具体规定，但在实践中这个问题已经影响到人民防空事业、影响到相关当事人的合法权益，社会对解决这一问题的呼声较高。

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为此，《实施办法》做出“依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售”的规定；再比如，保护人民防空设施安全是全社会的义务，但社会群众对人民防空工程的安全范围往往不清楚，常常发生损坏人民防空工程设施的情况。为了让社会群众同政府共同做好人民防空设施保护工作，《实施办法》要求人防主管部门应当在法律允许的范围内对人民防空工程及其安全范围做出标示。

3、法规质量得到大幅度提升

一是中央精神得到贯彻。这次修改期间，正值《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）印发，为《实施办法》修改任务圆满完成提供了强有力的支持。《实施办法》中有关防空防灾一体化、特别是对政府义务的规定，人民防空工程建设的规划管理、“两证”控制的相关规定，禁止地方和部门制定减免优惠的相关规定，等等，都是在4 号文件的支持下得到体现的。

二是重点难点有所突破。防空防灾一体化问题、重点防护目标建设管理、群众防护组织整组训练、规范非法减免、人民防空工程建设质量管理，等等一系列人民防空重点难点都在《实施办法》中有所体现。

三是行政程序更加完善。这次修改一个重要任务就是进一步规范政府行为，让依法行政更有成效，更好体现政府为社会、为群众服务。为此，《实施办法》进行了最大努力。通过修改，政府为民服务的义务更明确，相关部门的协调更加明确，国家工作人员违法的责任更加明确。

四是成熟的政策措施上升为法规。除了中央9号文件、国发4号文件的相关内容外，有关人民防空工程和新建民用建筑行政许可的许多制度安排，都是在我省实践的基础上做出的规范，使得相关部门职责更加清楚、程序更加合理、群众更加方便、措施更加完善、效果更加落实。

五是条文文本更加科学合理。修改中，新增加了一些条款，调整、归并了一些条款，对一些文字表述做了进一步优化、细化，使整个文本

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表现更加精细、更加合理、更加科学。

4、人大、政府和社会都十分关心重视《实施办法》修改工作 在《实施办法》修改过程中，许多企业、事业单位提出建设性的意见；政府发改、建设（规划）、教育、公安等部门不管是修改草案征求意见，还是省人大机关座谈听取意见，都十分认真、提出修改方案。省政府和省人大常委会在立法任务十分繁重、立法资源十分有限的情况下，从国家利益、国防建设与全省科学发展大局出发，专门安排组织《实施办法》修改。两届人大常委会在换届工作十分繁忙的情况下，先后对草案进行三次审议，并多次进行重大修改调整。

当然，《实施办法》出台，仅仅是为全省人民防空实现又好又快发展提供了条件，要真正把法规规定落到实处，任务更加艰巨繁重，仍然需要各方面大量艰苦的努力。事实上，《实施办法》也还存在一定缺陷，不能解决目前人民防空工作面临的所有问题。这就要通过各级政府、相关部门的努力加以弥补，在实践中进一步探索完善，使之更好地发挥作用。

二、新增或调整的内容

（一）总则部分

1、充分阐述人民防空的性质与指导原则

充分阐述人民防空的性质。《实施办法》修改贯彻中央9号文件精神，第二条第一款将原来“人民防空是国防的组成部分”修改为“人民防空是国防的组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益事业。”

拓展人民防空贯彻的原则。《实施办法》第二条第一款把人民防空“贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合”两条原则，拓展为“贯彻与经济社会发展相协调，与城市建设相结合，与防灾、救灾和处臵突发事件相兼容”三条原则，并要求“坚持防空防灾一体化”方向。

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以上两处重大修改，突出了人民防空平时是适应新形势人民防空建设需要，为人民防空改革创新发展，把人民防空建成平时作为大、战时能力强的战斗队伍，提供了必要的基础与法律支持。

2、大力推进防空防灾一体化

防空防灾一体化是本次修改重点关注的一个问题。和平时期，人民防空贯彻平战结合方针，改革发展的方向与出路在于充分利用战备资源为经济、社会服务，同时在服务中锻炼队伍、提升自己，走与国际民防接轨的道路，推进防空、防灾一体化。为此，《实施办法》在第二条人民防空贯彻的原则部分增加一条“与防灾、救灾和处臵突发事件相兼容”原则，并规定“坚持防空、防灾一体化。”

为了贯彻人民防空“与防灾、救灾和处臵突发事件相兼容”原则，落实“坚持防空防灾一体化”要求，《实施办法》在原有相关规定（第二十一条、第二十六条）的基础上进一步充实，做出多处具体规定。

规定了政府与人防主管部门职能要求。新增加一条第十六条。该条第一款规定“县级以上地方人民政府应当充分利用指挥、通信工程、掩蔽工程等人民防空资源，发挥人民防空资源在平时防灾、救灾和处臵突发事件中的作用”，“人防主管部门应当建立健全防空防灾相结合的工作机制。”

规定了资源共享建设要求。第十六条第二款规定“现有人民防空资源可以满足防灾救灾的，县级以上地方人民政府不得投资新建功能相同、相近的其他工程。”

规定了人民防空专业队伍建设管理体制。第二十六条新增规定人民防空专业队平时应当“纳入应急救援体系”。需要注意的是本条规定将原对“群众防空组织”的要求，修改为对“人民防空专业队”的要求，规范对象做了缩小的调整。形成这样修改的主要原因是修改初期曾把群众防护组织全部表述为人民防空专业队，当时没有关于志愿者组织的表述。现在这样修改其实并没有刻意排除志愿者组织的意思。由于志愿者组织建

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设尚处于研究起步阶段，今后志愿者组织如何建设管理，如何在防空、防灾中发挥作用，有待进一步探索实践。

（二）组织指挥

3、加强群众防护组织建设

调整人民防空专业队的组编形式与任务。原《实施办法》将人民防空法规定的七支专业队区分细化为八支专业队，现《实施办法》第二十五条基本回归到组建七支基本专业队伍：将原卫生部门负责组建的医疗救护队和卫生防疫队调整为组建卫生应急专业队，原卫生防疫队的任务部分归入卫生应急专业队，部分调整到防化防疫队；将消防队与治安队两支队伍统一在公安部门一项下；将灯火管理与战时其他单独列一款，授权由市、县政府根据情况另外规定。

建立新型群众防护组织——志愿者组织。第二十五条第一款新增规定，设区的市、县（市、区）人民政府“根据需要组建人民防空志愿者队伍”。

引入新型专业队，规定了组建义务。第二十五条第二款（七）规定：相关部门和单位应当根据任务需要组建平战转换、引偏诱爆、伪装设障、信息与网络防护等新型专业队伍。各新型专业队承担人民防空工程平战功能转换、信息防护等任务。

4、组建人民防空志愿者队伍

《实施办法》第二十五条将人民防空法和原办法中的群众防护组织具体化区分为人民防空专业队与志愿者组织两类，在第一款新增规定，设区的市、县（市、区）人民政府“根据需要组建人民防空志愿者队伍”。人民防空志愿者是人民防空新生事物，这是新的条件下群众防护组织的新发展。随着经济发展、社会进步，人民防空人民建有了新的内涵。这条规定一方面表明政府可以组建人民防空志愿者队伍，另一方面表明一旦需要，政府也应当建立志愿者队伍。关于人民防空志愿者队伍建设，人民防空主管部门应当结合实际加大研究力度，积极探索，尽早取得阶

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段性成果。

5、规范专业队建设与训练管理

明确所需装备、器材和经费的保障。第二十五条第四款规定：人民防空专业队所需装备、器材和经费由组建单位负责提供，特殊专用装备、器材，由各级人防主管部门负责。

强化了组建部门的义务。第二十七条第一款新增加：组建各人民防空专业队的部门，应当明确专门机构或者责任人，具体负责人民防空专业队的训练和管理工作。

具体细化了专业队训练的内容、计划、实施要求，以及演练、参训（演）者待遇同权利。第二十七条新增加一款规定：人民防空专业队的训练内容按照战时防空、平时防灾的要求安排，训练计划由人防主管部门制定下达，组建部门或者单位应当结合工作和生产组织实施。人防主管部门和组建部门或者单位可以根据需要组织短期脱产训练或者演练，组建部门或者单位应当为训练和演练以及执行任务提供相应条件，并保证参加人员在脱产训练、演练期间的工资、奖金、福利和其他待遇与其在岗时等同。

加强组训的督查：第二十七条还增加一款第四款：人防主管部门应当定期对人民防空专业队的整组、训练情况进行督促检查。

6、重要防护目标与重要经济目标防护建设

调整了义务主体范围。《实施办法》把第七条第三款原规定的“重点防护目标单位及其上级主管部门”两个责任主体，修改为“重点防护目标单位”一个。这主要是考虑重点防护目标责任主体主要就是重点防护目标单位；另外，随着改革的进一步推进，许多企业已经走向市场，没有主管部门。

细化重点防护目标单位的义务。规定的“采取有效措施”具体化为“建立防护组织，制定防护方案，建设防护设施，落实防护措施，组织防护演练。”明确防护经费开支渠道。同一款还规定：企业所需防护经

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费列入企业成本；电台、电视台等公益性组织的防护经费由政府负担。

明确指导和监管主体和监管内容。第七条新增一款第四款，将人防主管部门的义务单独成款，规定“人防主管部门应当对重点防护目标单位的防护工作进行指导和监督检查”；该规定还将监管内容从“制定的措施和方案”修正为“重点目标单位的防护工作”，包括“建立防护组织，制定防护方案，建设防护设施，落实防护措施，组织防护演练”，等等。

完善重要经济目标投资审查程序。第七条新增一款第五款，规定“重要经济目标中涉及人民防空要求的重要工程布局和重大项目，投资主管部门在审批、审核前，应当征求人防主管部门的意见”。

明确重要经济目标防护责任。第三十六条第二款明确规定“重要经济目标防护单位不制定防护方案，不落实防护力量和防护经费的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。”关于这条有两点需要说明：一是责任对象问题。第七条涉及重点防护目标与重要经济目标两类，“重要经济目标”是人民防空法定义的一个范畴，“重点防护目标”是本《实施办法》定义的一个范畴，是在重要经济目标基础上的扩大。第三十六条指向的是“重要经济目标防护单位”。因此应当认为，第三十六条责任规定同时适用上述两种对象。二是责任安排问题。规定对不履行义务的责任者不适用行政处罚，而采用行政处分，原因是大多数责任者可能是行政事业单位或国有大型企业，可以采用行政处分方式落实违法责任。

7、加强人民防空疏散掩蔽组织

规定制定疏散接受安臵方案。第二十二条第一款新增规定，市、县人民政府应当制定人民防空疏散计划和“疏散接受安臵方案”；

对政府和人防主管部门提出新的具体要求。第二十三条新增加一款第二款规定“城市人民政府应当组织制定城市居民疏散掩蔽方案，明确疏散掩蔽的人员、集结地点、行动路线、场所，适时组织疏散掩蔽演练。”第二十二条新增一款第二款还规定“人防主管部门应当明示有关人民防

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空工程和设施，但国家规定应当保密的除外。”

突出信息公开与便民。以上所述两条新增内容既是对政府及相关部门落实工作的要求，同时也突出体现政府信息公开、便民原则。这是地方性法规首次规定类似内容，体现对政府加强灾害、突发事件管理，服务社会、服务群众，实践政府职能转变的要求。

8、加强人民防空宣传教育的组织

拓展宣传内容，把开展人民防空与防灾、救灾宣传教育共同列入政府与相关部门义务。第二十八条第一款规定“县级以上地方人民政府应当开展人民防空和防灾、救灾宣传教育，并将其纳入国防教育计划和普法教育规划。”

具体明确相关部门的义务。第二十八条第二款新增规定“教育主管部门应当将人民防空和防灾、救灾知识教育纳入教育计划，开展形式多样的教育教学活动。”实践中，有时一些部门对人民防空宣传教育重视不够，这次修改特别规定教育主管部门应当将人民防空及防灾、救灾知识教育纳入教育计划，主要考虑学生是人民防空宣传教育的重要群体，对提高全民族素质具有特别重要的意义。这样规定便于相关部门与学校对照落实。

规定人防主管部门的相关义务。第二十八条新增一款第二款：人防主管部门应当加强对人民防空和防灾、救灾教育的指导和检查。

9、开展防空林建设

防空林建设是新形势下人民防空建设新任务、新实践、新课题，是传统人民防空基础建设的深化、细化与具体化、人民防空防护体系建设的一部分，也是人防工作与经济、社会、生态建设相互融合、相互促进，贯彻实施科学发展观，促进可持续发展的措施。《实施办法》新增一条第二十四条规定“县级以上地方人民政府应当组织人防、绿化、建设（规划）、林业、园林、交通、水利等部门开展用于防空防灾的林地（林带）建设”。根据这条规定，防空林建设是政府以及相关部门的义务与职责。

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（三）人民防空工程

10、强化人民防空工程建设管理

规范政府部门行政关系。人民防空工程建设主要依托城市建设与民用建筑建设。人防主管部门离不开政府相关部门的支持与配合。政府相关部门也应当在各自职责范围内履行人民防空职责。这其中重要的就是人防主管部门与建设（规划）行政主管部门的关系。《实施办法》修改中用较多内容规范这两个部门之间的行政关系，为依法结建、实践人民防空工程建设与城市建设相结合提供良好基础。在控制性详细规划编制阶段，第九条新增第二款规定：“规划行政主管部门编制控制性详细规划，应当征求人防主管部门的意见，落实人民防空工程建设规划”；同时规定在规划实施阶段，规划行政主管部门“审查建设工程规划方案时落实人民防空工程建设要求”；对城市新建民用建筑项目未按规定列入修建防空地下室内容或者未缴纳易地建设费的，第十二条第五款增加规定“规划行政主管部门不予核发建设工程规划许可证”，变原来的“一证控制”为“两证控制”，实现了人民防空工程建设“源头”上的管理。 确立人民防空工程建设全过程管理。第十二条规定防空地下室建设必须“与地面建筑同步规划、设计、建设、竣工验收”。这条规定既是对相对人的要求，也是对政府工作的要求，目的就是要保证人防主管部门的知情权、参与权、决策权、监督权，保证人民防空工程建设按照国家规定的建设程序正常进行，落实依法结建的要求，实践与城市建设相结合。

保证战时功能的完整和实现。过去由于没有明确规定，出现一些对有防护功能的地下建筑中专属于依法按国家规定比例修建的人民防空工程部分认定不明的情况，不利于人民防空工程战时发挥功能。对此，第十二条第二款规定“防空地下室的战时功能、防护级别、建设规模、布局由人防主管部门根据国家有关规定确定。”第十五条新增一款第四款规定“依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防

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空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售。” 11、完善防护工程体系建设

明确了各专用工程的建设义务单位。第十一条增加二款规定：人民防空专业队工程由人民防空专业队组建单位负责建设。医疗机构应当按照人民防空工程建设规划，在新建医用建设工程时，结合修建医疗救护工程。鼓励其他组织建设人民防空专业队工程和医疗救护工程。

规定了部分重点防护目标的工程防护内容。第十一条新增一款第三款规定“重要通信企业应当加强地下通信设施建设，增强抗毁和保障能力。”

12、强化人民防空工程质量管理

为了保证人民防空工程建设质量，《实施办法》做了较大的充实和修改，在第十三条新增加四款，另新增加一条第三十五条。

确认人防主管部门人民防空工程质量监督责任。《实施办法》第十三条第四款新增规定“人防主管部门负责人民防空工程建设质量的监督管理”。关于人民防空工程质量，以往法律法规只是原则上要求“人民防空工程建设应当符合国家规定的建设程序、防护标准和质量标准”，如何保证却没有具体规定。国家四部委《人民防空工程建设管理规定》（18号文件）做出过相关规定，但由于效力等级较低，加之这个文件又是一个秘密级文件，贯彻执行不够理想。这次实施办法修改明确规定人防主管部门负责人民防空工程建设质量管理，消除了法律上的一个空白，对于落实人民防空工程建设质量监管责任，保证人民防空工程建设质量具有重要意义。

认定人防主管部门《建设工程质量管理条例》执法主体地位。为了保证人防主管部门履行人民防空工程建设质量监督职责，《实施办法》从实际出发，认定人防主管部门《建设工程质量管理条例》执法主体资格，新增第三十五条规定：“建设、设计、施工、监理等单位违反人民防空工程质量管理规定从事相关活动的，由县级以上建设、人防等相关

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行政主管部门在其职责范围内按照《建设工程质量管理条例》的有关规定予以处罚。”人防主管部门质量监督主体资格问题一直是争议的焦点之一。问题在于两个方面：其一是人防主管部门整体上有没有质量监督执法资格；其二是结合新建民用建筑修建防空地下室人防主管部门如何行使质量监督职权，如何处理好与地面主体建筑质量监督的关系。由于历史的原因，缺少人防主管部门质量监督实践，这次《实施办法》修改虽然认定了人防主管部门可以按照《建设工程质量监督管理条例》有关规定实施处罚，但人防主管部门如何实施监督、人民防空工程建设质量监督与地面主体建筑质量监督如何衔接，规定还比较单薄，需要在今后的实践中进一步探索、积累。

规范了人民防空工程设计文件审查程序。《实施办法》第十三条新增第三款规定：单独建设的人民防空工程，其设计文件应当报经人防主管部门审查同意。城市新建民用建筑项目，有关部门在审批时应当征询人防主管部门的意见，人防主管部门应当按照国家有关规定负责对项目中的防空地下室防护方面的设计进行审查并出具审查意见。

赋予人防主管部门委托质量监督执法的权利。《实施办法》第十三条新增第四款规定“人防主管部门负责人民防空工程建设质量的监督管理，可以委托人民防空工程质量监督站或者有关建设工程质量监督机构实施监督。”

规定了人民防空工程建设质量监督机构的义务。《实施办法》第十三条新增第五款规定“接受委托的工程质量监督机构应当按照国家有关法律、法规，强制性标准及设计文件，对工程质量进行监督，对建设单位申报竣工的工程，出具人民防空工程质量监督报告。”

规定了建设单位人民防空工程竣工验收备案义务。《实施办法》第十三条新增第六款规定“人民防空工程建设单位应当自工程竣工验收合格之日起十五日内，将工程竣工验收报告和接受委托的工程质量监督机构及有关部门出具的认可文件报人防主管部门备案。”

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加大了人民防空工程建设质量相关责任人违法责任。《实施办法》在第三十四条中保留了原当事人“不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程”的处罚安排，还在同一条增加了对“人民防空工程未组织竣工验收或验收不合格擅自交付使用的”处罚。特别是新增第三十五条，规定人防主管部门可以适用《建设工程质量管理条例》有关规定处罚，消除了人防主管部门与建设行政主管部门的执法间隙，进一步加大了相关责任人违法的不利后果，对加强人民防空工程建设质量管理具有开拓性意义。

13、强化依法管理，确保人民防空工程维护管理落实

进一步明确开发利用的要求。根据第十五条第一款 “不影响防空效能” 和“经人防主管部门同意”的规定，在本条第五款增加了“与其设计用途相适应”、“并按照国家有关规定办理相应手续”。办理相应手续就包括人防主管部门的批准手续，当然也包括国家规定的其他手续。 新增平战转换要求。人民防空工程平时开发利用与战时防空效能的完整与保护存在一定的矛盾。为保证平战功能实现和战时转换任务完成，新增一条第十四条，规定：建设单位建设平战结合人民防空工程，应当按照规定制定平战转换方案，备好器材、构件，与工程同步验收。同时，第二十五条群众防护组织条款中，还规定：相关部门和单位应当根据任务需要组建平战转换等新型专业队伍。

强调落实维护管理资金。人民防空工程维护管理是人民防空重要任务和工作内容，是人民防空工程平时使用、战时功能完好的重要前提和保证。针对平时人民防空工程维护管理不落实的情况，《实施办法》第十七条第二款新增内容“落实维护管理资金”。这条规定既明确人民防空工程维护管理责任人的义务，也具体明确了政府及人防主管部门监管内容和职责，对更好地实施人民防空工程维护管理具有重要意义。根据本条规定，各级地方政府与相关部门应当展开充分论证研究，制定配套政策措施，建立完善落实维护管理资金机制，确保人民防空工程维护管理

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工作正常进行。

规范人民防空工程拆除、报废、改造。人民防空法第二十八条对人民防空工程拆除做了规定。对人民防空工程的报废、改造现行法律法规没有明确规定。为此，《实施办法》第十七条第三款全部修改为对人民防空工程拆除、报废、改造的规定，明确“应当报经人防主管部门批准”、应当“补建”，就近补建困难的，“必须向人防主管部门缴纳易地建设费，由人防主管部门组织易地建设”。

增加了人防主管部门的明示义务。反映在三处：第十八条是人民防空工程的保护条款，也是对社会相对人的限制条款。为了能使社会更好地配合人民防空工程保护，本条新增一款第二款，要求“人民防空工程的安全范围，由人防主管部门按照国家规定的战术技术要求划定，并设臵标志。”另外，为了保证人民防空疏散进行，第二十二条新增一款，规定“人防主管部门应当明示有关人民防空工程和设施，但国家规定应当保密的除外”；为了防止人民防空资产被非法出售，侵害国家和相关当事人的合法权益，影响人民防空事业的发展，第十五条新增一款第四款，规定依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计条件在实地标注，任何单位和个人不得出售。这后两个内容的规定，也有利于规范人民防空工程维护管理。 进一步明确禁止范围。增加不得毁坏人民防空工程的孔口伪装、地面附属设施、出入口；不得占用人民防空工程通风、配电等设备用房作其他用途。加上第十九条（原第十七条）对人民防空通信警报设施的保护条款，以及最后的罚则，形成对整个人民防空设施的保护体系。 加大人民防空工程维护管理责任，进一步完善相关罚则。新增设一个处罚，即第三十四条第二款：对人民防空工程维护管理不当影响防护效能的，责令责任人限期修复，可以对个人并处一千元以上至五千元以下的罚款，对单位并处一万元以上至五万元以下的罚款。同时，在第三十四条第一款还新增三方面的罚则：一是拆除人民防空工程应该补偿而

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不补偿的；二是未组织竣工验收或验收不合格擅自交付使用的（对这款规定中责任主体以及违法行为的种类认定需要进一步认定）；三是未经人防主管部门同意擅自使用人民防空工程的。

14、城市地下空间兼顾人民防空需要管理

扩大了兼顾人民防空需要的对象范围。《实施办法》第十条把原“城市的地下交通干线以及其他地下工程的规划与建设”应当兼顾人民防空需要，修改为“城市地下空间的开发利用”应当兼顾人民防空需要，入新增加的第一款。

具体明确人防主管部门三项职能。一是负责城市地下空间开发利用中人民防空防护等事项的管理和监督检查（见第一款）；二是与发展和改革、建设（规划）等部门按照各自职责做好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作；三是参加相关工程项目防护设计审查（上两项见第二款）。

明确人民防空工程与相关地下工程的连通问题。该条第二款规定“人民防空疏散干道和连接通道，应当尽可能与城市地下交通等设施连通。”

这条规定提出城市地下空间概念，规定其开发利用应当兼顾人民防空需要，扩大了规范对象的范围。这对加快现代城市建设，合理开发地下空间资源，全面提升城市功能与人民防空能力，具有重要意义。规定还明确了人防主管部门三项职能，为人防主管部门参与城市地下空间管理，更好地促进人民防空工程建设与城市建设相结合，提供了法律保障。规定人民防空疏散干道和连接通道应当尽可能与城市地下交通等设施连通，可以充分利用地下空间资源，完善防护体系，更好地组织人民防空疏散掩蔽，平时可以更好地为社会与城市服务。

（四）政府职能

15、确立了人民防空公开原则

《实施办法》第二十二条第三款规定：“人防主管部门应当明示有关

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人民防空工程和设施，但国家规定应当保密的除外。”，这样规定表明，公开是人民防空工程的一般要求，保密属于例外。这一原则还体现在第十五条第四款“应当按照设计文件在实地标注”；第十八条第二款“人民防空工程安全范围，由人防主管部门按照国家规定的战术技术要求划定，并设臵标志。”这样规定，最重要的是为了便于人民群众应急需要使用，也便于人防主管部门、相关责任单位有效组织应急疏散，便于社会参与人民防空工程的保护和维护管理。这样规定，为新时期人民防空工程设施管理，特别对人防主管部门提出了新的课题和要求。

16、依法开展“三区”人民防空建设

《实施办法》第九条第一款规定：“开发区（高新区）、保税区、工业园区和高教园区等应当依法落实人民防空建设要求”。这些地区由于历史的原因，往往不够注重人民防空法律法规的贯彻落实，也是人民防空的难点之一。《实施办法》新的规定进一步消除人民防空工程建设规划控制的空白与边缘地带，将会大大促进这些地区人民防空法律法规的贯彻与实施。

17、规范减免行为

第十二条新增第四款规定：“任何地方和部门不得制定少建、不建防空地下室或者减免易地建设费的优惠措施。”这一规定的意义在于以下几方面：

增加违法种类。原《实施办法》只有规定不得减免易地建设费，现在将减免防空地下室建设任务与减免易地建设费并列提出，规定地方和部门批准不建、少建防空地下室，减免防空地下室建设义务也属于违法。 扩大规范范围。原来的规定只注意到“不得擅自减免”，现在规定不仅不得减免，而且还不得制定相关“优惠措施”，把抽象行政行为纳入规范的范围。

明确规范对象。原第二十七条最多只是提到“组织”，规定“任何组织和个人不得截留、挪用和擅自减免”，现在则进一步明确是地方（政

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府）和部门。

申明减免权限。按照国务院办公厅[2006]62通知精神，易地建设费减免权在国家人防办，任何地方没有易地建设费减免权。由此，第三十条新增一款第二款，规定“任何组织或者个人不得擅自减免社会负担的人民防空经费。城市新建民用建筑项目确需减免防空地下室易地建设费的，应当按照规定报国家人防主管部门同意。”

任何批准减免建防空地下室都是违法的。第十二条第四款规定是根据国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》（国发[2008]4号，以下简称4号文件）做出的；第三十六条第一款第（一）、（二）项专门对违反规定批准减免建防空地下室的违法行为做出处分规定。根据4号文件精神及本法规定，有可能做出减免建防空地下室政策的只能是国家或者国家授权的中央部门。到目前为止，国家还没有出台任何一个关于减免建防空地下室的政策。

明确违法减免的责任。第三十六条国家工作人员违法责任条款第一款专门用两项列出这两种违法行为。

18、规范易地建设费管理

正式明确易地建设费是社会负担的经费之一。第二十九条第三款第（一）项规定，社会负担的人民防空经费包括结合城市新建民用建筑修建防空地下室的经费或者“易地建设费”。这个规定的意义在于进一步确立了易地建设费的法定性质。易地建设费是国家规定的费种，应当与税收一样不得任意侵犯，缴纳义务人不得任意拖欠缴纳时间与数额，任何地方与个人也不得批准减免或者任意同意延缓。

明确征缴的前提。缴纳易地建设费的前提有三种：一是新建民用建筑因地质、地形、结构或者其他条件限制，不能结合地面建筑就地修建防空地下室的。第十二条第三款规定：“因地质、地形、结构或者其他条件限制，不能结合地面建筑就地修建防空地下室的，经人防主管部门批准，建设单位按照国家规定缴纳易地建设费，由人防主管部门进行易

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地修建和管理。”二是拆除、封填人民防空工程就近补建确有困难的。第十七条第三款规定：“经批准拆除、封填的人民防空工程，建设单位应当按拆除、封填的建筑面积、防护等级就近补建；就近补建确有困难的，必须向人防主管部门缴纳易地建设费，由人防主管部门组织易地建设”。三是当事人违反第十二条第一款规定，不修建防空地下室，因主体工程完工无法补建的。第三十九条第一款规定：“违反本办法第十二条第一款的规定，不修建防空地下室的，由人防主管部门对当事人给予警告，责令限期修建，可以并处五万元以上十万元以下的罚款；因主体工程完工无法补建的，应当缴纳易地建设费，并处五万元以上十万元以下的罚款。 ”

明确征缴纳的条件。上述三种情况，前两种情况下一般都应当经过人防主管部门批准，而后一种是无条件的。第三种情况下征缴易地建设费，不需要考虑当事人的主观意向，也不需要经人防主管部门批准程序，只要人防主管部门对客观情形的认定，“确系无法补建”即可要求当事人缴纳，同时还应当并处一定数额的罚款。

明确开支范围。易地建设费主要用于易地修建防空地下室。第十二条第一款规定“建设单位按照国家规定缴纳易地建设费，由人防主管部门进行易地建设”；第十七条第三款规定“就近补建确有困难的，必须向人防主管部门缴纳易地建设费，由人防主管部门组织易地建设”。

严格控制减免。《实施办法》规定任何地方和部门不得制定减免易地建设费的优惠政策（第十二条第四款）；任何组织和个人不得擅自减免社会负担的人民防空经费（这当中自然包括易地建设费）；确需减免易地建设费的，应当按照规定报国家人防主管部门同意。同时，还在法律责任中明确了违反规定批准减免的责任。

加大监督力度。第三十条除原来规定的依法筹集的社会负担的人民防空经费，必须缴入同级财政专户管理，专款专用，还新增“财政、审计部门应当予以监督检查”，明确财政、审计部门的义务和责任。

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加大了不按规定缴纳的责任。第三十三条第二款规定，“建设单位不按规定缴纳易地建设费的，由人防主管部门责令限期缴纳，当事人逾期未缴纳易地建设费的，按日加收千分之二滞纳金。”

19、进一步明确政府负担的经费义务。

明确政府负担的人民防空经费性质。第二十九条第二款将原县级以上人民政府负担的“人民防空经费”修改为县级以上地方人民政府负担的“人民防空建设经费”。规定政府负担的人民防空经费特指政府应当负担的专门用于人民防空建设的建设经费。过去有些地方政府把预算人防主管部门日常办公经费、人员工资、福利经费视为负担了人民防空经费，这与人民防空法立法精神是有出入的。

明确政府负担的人民防空建设经费的用途。第二十九条第二款同时规定政府负担的人民防空经费主要用于指挥工程、通信设施建设与管理和重大演习保障等。

20、强化细化了政府的义务与责任

按照建设法治国家、推进依法行政的要求，法律法规不只是针对社会、针对行政管理相对人，更重要的是规范政府行为，提高政府办事与为民服务效率，防止与约束公权力对社会、对管理相对人的不利影响。《实施办法》修改注重与强化了对政府以及相关部门、国家机关工作人员的规定。

（1）政府义务

A、地方政府增加或者细化了十一项义务

1）加强对开发区等地区落实人民防空要求的领导。第九条第一款规定，开发区（高新区）、保税区、工业园区和高教园区等应当依法落实人民防空建设要求。

2）加强防空防灾一体化的领导。第十六条第一款规定，县级以上地方人民政府应当充分利用指挥、通信工程、掩蔽工程等人民防空资源，发挥人民防空资源在平时防灾、救灾和处臵突发事件中的作用。人防主

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管部门应当建立健全防空防灾相结合的工作机制。这一款义务，指政府不仅要充分利用人民防空资源，而且还应当检查、督促、支持人防主管部门建立防空防灾相结合的工作机制。

第十六条第二款规定，现有人民防空资源可以满足防灾救灾的，县级以上地方人民政府不得投资新建功能相同、相近的其他工程。这是从资源共享、节约经济、提高效率、加快防空防灾体化进程角度对政府的要求。

3）加强人民防空信息化建设的领导。原《实施办法》第十七条只是规定人防主管部门的信息化建设相关义务，本次修改在第十九条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当将人民防空信息化建设纳入政府信息化建设总体规划”，把信息化建设组织领导责任提高到政府层面，是对人民防空信息化建设的全面加强，也是适应现代社会信息的客观需要，加快整合防空、防灾资源，促进提高政府办事效能，促进经济、社会全面发展的客观要求，对人民防空发展具有重要意义。

4）加强人民防空疏散掩蔽的领导。第二十三条新增一款第二款规定“城市人民政府应当组织制定城市居民疏散掩蔽方案，明确疏散掩蔽的人员、集结地点、行动路线、场所，适时组织疏散掩蔽演练。”把这项具体义务落实在政府层面，说明法规对群众安全的关注与重视，也反映完成这项工作任务的复杂性与困难，各级政府应当高度重视切实加强领导、做好工作。

5）加快组织防空林建设领导。《实施办法》新增一条第二十四条规定：县级以上地方人民政府应当组织人防、绿化、建设（规划）、林业、园林、交通、水利等部门开展用于防空防灾的林地（林带）建设。这项工作同样是涉及比较宽，有一定组织难度的工作，需要政府负责。

6）加强群众防护组织建设领导。建立群众防护组织是政府的义务。新形势下群众志愿者组织作为一种新的群众防护组织形式出现，是人民防空改革发展、适应新形势的客观要求与反应。第二十五条规定设区的

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市、县（市、区）人民政府应当根据有关规定，按照专业对口组建人民防空专业队伍，并根据需要组建人民防空志愿者队伍。这条规定是鼓励人民防空探索实践改革的指引性条款，对人民防空充分调动社会积极力量，实践人民防空人民建，弘扬中华民族优良传统，提高社会文明有效组织人民防空具有重要意义。

7）开展人民防空和防灾、救灾宣传教育（第二十八条第一款）。 8）政府应当负担人民防空建设经费。第二十九条新增规定政府负担“人民防空建设经费”，“主要用于指挥工程、通信设施建设与管理和重大演习保障等。”

同时《实施办法》还新增规定“电台、电视台等公益性组织的防护经费由政府承担”（第七条第三款）。

9）加强依法筹集的人民防空经费管理。第三十条第一款规定，依法筹集的社会负担的人民防空经费“组织或者个人不得截留、挪用”；新增“财政、审计部门应当予以监督检查。”任何组织包括政府本身。截留、挪用这项经费最有可能的就是政府。财政、审计部门的监督检查离不开政府的领导与支持。因此，这项工作是一项政策性很强的工作。政府应当加强领导，自我严格要求，建立、完善人民防空经费预算、开支监督管理与检查审计工作机制，保证法律规定贯彻执行。

10）政府不得制定减免优惠政策，不得减免人民防空工程建设义务，不得擅自减免易地建设费（见第十二条第四款、第三十条第二款）。

11）追究国家工作人员的违法责任。第三十六条规定，国家工作人员违法，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在追究国家工作人员违法责任过程中，政府负有重要的领导责任，特别是政府领导、部门领导的追究，非政府依法办事、严格执法不可。

B、人防主管部门增加或者细化28项权力、义务 1）对重点防护目标单位防护工作的指导和监督检查。

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2）提出对重要经济目标涉及人民防空要求的重要工程布局和重大项目意见。

3）提出对编制控制性详细规划的意见。

4）负责城市地下空间开发利用人民防空防护等事项的管理和监督检查（第十条第一款）。

5）与发改、建设（规划）等部门按照职责做好城市地下空间规划、开发利用和审批工作（第十条第一款）。

6）参加地铁等地下交通干线、交通综合枢纽以及其他地下工程设施防护设计的审查。

7）确定防空地下室的战时功能、防护级别、建设规模、布局（第十二条第二款）。

8）审查单独建设人民防空工程设计文件；对城市新建民用建筑项目防空地下室防护方面的设计进行审查并出具审查意见。

9）负责人民防空工程建设质量的监督管理。 10）可以委托实施质量监督。 11）对竣工人民防空工程备案。

12）建立健全防空防灾相结合工作机制（第十六条第一款）。 13）审批人民防空工程拆除、报废、改造项目（第十七条第三款）。 14）划定并标示人民防空工程安全范围（第十八条第二款）。 15）明示人民防空工程和设施（第二十二条第三款）。 16）开展防空林建设（第二十四条）。

17）提供人民防空专业队所需特殊专用装备、器材（第二十五条第四款）。

18）下达人民防空专业队训练计划（第二十七条第二款）。 19）组织人民防空专业队短期脱产训练或者演练（第二十七条第二款）。

20）定期督促检查人民防空专业队整组、训练情况（第二十七条第

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三款）。

21）和教育部门共同组织实施在校学生人民防空和防灾、救灾知识教育（第二十八条第二款）。

22）加强对人民防空和防灾、救灾教育的指导和检查（第二十八条第四款）。

23）负责人民防空国有资产的专业管理（第三十一条）。 24）对不按规定缴纳易地建设费的建设单位，责令限期缴纳，并对逾期未缴纳易地建设费的加收滞纳金（第三十三条第二款）。

25）对新增的“拆除人民防空工程后拒不补偿的”、“延误传递防空警报信号的”、“人民防空工程未组织竣工验收或者验收不合格擅自交付使用的”、“未经人防主管部门同意擅自使用人民防空工程的”等4 种违法行为按照第三十四条规定处罚（第三十四条第一款）。

26）对维护管理人民防空工程不当影响防护效能的，责令责任人限期修复，并可以罚款（第三十四条第二款）。

27）在人防主管部门职责范围内按照《建设工程质量管理条例》对违反质量管理规定的行为实施处罚（第三十五条）。

28）委托具有公共事务管理职能的事业单位实施行政处罚（第三十八条）。

C、相关部门义务增加或细化16项权力、义务

1）重要经济目标涉及人民防空要求的重要工程布局和重大项目，投资主管部门在审批前，应当征求人防主管部门的意见（第七条第五款）。

2）规划行政主管部门编制控制性规划，应当征求人防主管部门意见，落实人民防空工程建设规划；审查建设工程方案时，落实人民防空工程建设要求（第九条第二款）。

3）发改、建设（规划）等部门应当与人防主管部门按照职责做好地下空间的规划、开发利用和审批工作（第十条第一款）。

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4）协调人防主管部门审查地铁等地下工程的防护设计审查（第十条第二款）。

5）负责建设专业队工程（第十一条第二款）。医疗机构结合修建医疗救护工程（第十一条第二款）；重要通信企业应当加强地下通信设施建设，增强抗毁和保障能力（第十一条第三款）。

6）不得制定减免优惠政策措施（第十二条第四款）；不得擅自减免易地建设费（第三十条第二款）。

7）规划行政主管部门对未列入修建防空地下室内容或者未缴纳易地建设费的建设项目，不予核发建设工程规划许可证（第十二条第五款）。

8）在审批城市新建民用建筑时征询人防主管部门意见（第十三条第三款）。

9）通信、广电、无线电等管理部门和电力、通信企业在网络、频率、供电等方面提供优先保障，确保人民防空通信和警报信号传递发放顺畅稳定；并且不得占用、混同人民防空通信专用频率和防空警报音响信号（第十九条第二款）。

10）承担防空林建设任务（第二十四条）。

11）根据需要组建平战转换、引偏诱爆、伪装设障、信息与网络防护等新型专业队伍（第二十五条第二款第七项）。

12）明确专门机构或者责任人，具体负责人民防空专业队的训练和管理（第二十七条第一款）。

13）结合工作或生产组织实施专业队训练，为训练和演练以及执行任务提供相应条件，并保证参加人员的正常待遇（第二十七条第二款）。

14）教育部门应当将人民防空和防灾、救灾知识教育纳入教育计划，开展形式多样的教学活动（第二十八条第二款）。

15）财政、审计部门应当对依法筹集的社会负担的人民防空经费予以监督检查（第三十条第一款）。

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16）国资部门按照授权，监督用于经营的人民防空国有资产（第三十一条）。

（2）规范细化了行政程序

《实施办法》主要就行政许可、行政审批（审核、审查）中行政机关的协调进行了修改规范。

一是规范了重要经济目标投资审批、审核相关程序。规定涉及人民防空要求的重要工程布局和重大项目，投资主管部门应当征求人防主管部门意见（第七条第五款）；

二是规定了控制性详细规划编制相关程序。规定规划行政主管部门应当征求人防主管部门意见；规划行政主管部门应当在审查工程建设方案时落实人民防空要求（第九条第二款）。

三是进一步明确了城市地下空间规划、开发利用、和审批相关要求，规定人防与发改、建设（规划）等部门按照各自职责做好工作（第十条第一款）；

四是规范了地下工程防护设计审查应当有人防主管部门参加（第十条第二款）；

五是规范了建设工程“两证”发放相关程序。第十二条第五款规定城市新建民用建筑项目未按规定列入修建防空地下室内容的或者未缴纳易地建设费的，规划行政主管部门不予核发建设工程规划许可证，建设行政主管部门不予核发施工许可证。”

六是规范了城市新建民用建筑审批相关程序。第十三条第三款规定“城市新建民用建筑项目，有关部门在审批时应当征询人防主管部门的意见，人防主管部门应当按照国家有关规定负责对项目中的防空地下室防护方面的设计进行审查并出具审查意见。”

（3）扩大了责任对象范围

《实施办法》第三十六条把政府人防工作人员玩忽职守等违法失职行为的责任条款，扩大为国家工作人员。这样的制度安排，主要考虑人

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民防空法行政执法涉及政府多个部门，乃至政府领导，应当共同把关、共同负责，体现了有权必有责、用权应依法、违法受追究，权力与责任挂钩的法治理念。

（4）细化了国家工作人员违法行为

《实施办法》第三十六条还根据实际情况，将玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法、失职行为具体化为政府工作人员最常见7种违法行为，更具有针对性、操作性和现实意义，强化了法规条款执行的刚度。

A、违反规定批准免建防空地下室的；

B、违反规定批准减少应建的防空地下室面积或者批准减免易地建设费的；

C、违反本办法第十二条第五款规定核发建设工程规划许可证或者施工许可证的；

D、截留、挪用人民防空经费的； E、隐瞒人民防空工程安全隐患的；

F、对违反人民防空法律、法规行为不查处、不追究的； G、其他违法、失职行为。 （五）国有资产管理

21、人民防空经费和人民防空工程享受国防工程和公益建设项目优惠

《实施办法》第三十条规定，人民防空经费和人民防空工程建设，可以按照国家和省的有关规定享受国防工程和社会公益建设项目的税收优惠和规费减免以及其他优惠政策。

22、规范人民防空国有资产管理

按照国家规定，人防主管部门必须对人民防空国有资产经营活动中的安全负责，提高使用效益。《实施办法》新增第三十一条明确人民防空国有资产的监督管理职责：“人防主管部门负责人民防空国有资产的专业管理，接受上级人防部门的监督。其中经同级人民政府授权，用于

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经营的人民防空国有资产还应当接受同级国有资产管理机构的监督。”

23、明确易地修建人民防空工程由人防主管部门管理

第十二条第三款中增加“和管理”的规定，把易地修建的人民防空工程明确由人防主管部门管理。

24、对人民防空工程产权问题做预防性规定

省人大环资城建委、一些委员及调研中有的地方和部门要求，在修正案草案中明晰人民防空工程和设施的产权，有的提出将依法配建的人民防空工程和设施规定为属国家所有。针对各方面提出的这一重大问题及相关意见，省人大法制工作委员会进行了重点调研和反复研究论证。省人大法制委员会审议时一致认为，人民防空工程和设施的产权问题属于国家民事基本法律制度范畴，根据《立法法》的有关规定，此类事项应当由国家法律规定，地方性法规不宜规定。作为上位法的《物权法》、《人民防空法》，在立法时均研究了这一问题，而未予明确规定。在这种情形下，我省地方法规不宜直接规定人民防空工程和设施的产权归属。因此，省人大法制委员会采用政府议案对此内容不作规定的处理方案。由于产权不明确，也不宜直接规定人民防空工程的转让、抵押，因此建议相应删去修正案草案第十条中有关“转让、抵押”的内容。同时，为了防止人民防空资产被非法出售，侵害国家和相关当事人的合法权益，影响人民防空事业的发展，第十条中增加一款作为该条第二款：“依法按照国家和省规定的比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售。”

（六）法律责任

加大处罚力度，细化法律责任。 25、设定罚款下限

第三十三条对违法不建防空地下室的设下限“五万元以上”；第三十四条对危害人民防空工程的个人设下限“一千元以上”。

26、对人民防空工程维护管理增设行政处罚

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第三十四条（原第三十条）新增一款第二款规定，人防主管部门在对人防工程进行监督检查时，发现人防工程维护管理不当影响防护效能的，应当责令人防工程维护管理责任人限期修复，可以对个人并处一千元以上五千元以下的罚款，对单位并处一万元以上五万元以下的罚款。

27、认可人防主管部门按照《建设工程质量管理条例》实施行政处罚的权力

新增一条第三十五条规定，建设、设计、施工、监理等单位违反人民防空工程质量管理规定从事相关活动的，由县级以上建设、人防等相关行政主管部门在其职责范围内按照《建设工程质量管理条例》的有关规定予以处罚。

28、重新确定国家工作人员责任人员的范围

第三十六条第一款将原“政府人防工作人员”修改为“国家工作人员”。

29、具体国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为 第三十六条第一款将国家工作人员违法行为细化为7项： （1）违反规定批准免建防空地下室的；

（2）违反规定批准减少应建的防空地下室面积或者批准减免易地建设费的；

（3）违反本办法第十二条第五款规定核发建设工程规划许可证或者施工许可证的；

（4）截留、挪用人民防空经费的； （5）隐瞒人民防空工程安全隐患的；

（6）对违反人民防空法律、法规行为不查处、不追究的。 （7）其他违法、失职行为。

30、对重要经济目标单位规定行政责任

第三十六条对原三十二条新增一款第二款“重要经济目标防护单位不制定防护方案，不落实防护力量和防护经费的，对直接负责的主管人

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员和其他责任人员依法给予行政处分。”通过规定主管人员和其他相关责任人员的责任，保证和促进重要经济目标单位防护工作的建立与落实。考虑重要经济目标防护单位主要是国有大型企业，因此法律责任采用了行政处分形式。

（七）确权授权

31、人防主管部门负责人民防空工程建设质量的监督管理，可以委托实施质量监督

第十三条新增一款第四款，规定：人民防空工程质量应当符合国家规定的防护标准和质量标准。人防主管部门负责人民防空工程建设质量的监督管理，可以委托人民防空工程质量监督站或者有关建设工程质量监督机构实施监督。这条规定，一是确认人防主管部门人民防空工程质量监督管理的权力，起到了定纷止争的作用；二是授权人防主管部门可以委托相关单位实施质量监督。

32、人防主管部门按职责按照《建设工程质量监督条例》有关规定实施行政处罚

新增一条第三十五条规定，人防等相关行政主管部门在其职责范围内按照《建设工程质量管理条例》的有关规定予以处罚。这条规定，同样起到定纷止争的关键作用。

33、人防主管部门可以委托行政处罚

新增一条第三十八条：人防主管部门可以委托具有公共事务管理职能的事业单位实施行政处罚。这条规定解决了长期以来人防主管部门人手少、执法力量不足，少数地方执法机构不健全、不规范的矛盾。

三、删除的相关内容

这一部分集中叙述《实施办法》删去的文字部分，以及进行的相应调整和安排，以便读者完整地了解《实施办法》的结构变化和修改情况，防止不了解情况的读者对删去某些文字，误解为取消了对某一方面的规

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定。比如，现第二十条（原第十八条）删去了“对延误传递防空警报信号的，应当追究责任”，并不表示对这一严重违法行为不予追究；第三十条第一款删去了“和擅自减免”，并不意味允许某些组织或者个人“擅自减免”。

1、删去《实施办法》原第三十一条

该条是关于违反《人民防空法》或者《实施办法》规定，构成违反治安管理行为的处罚和构成犯罪依法追究刑事责任的规定。

删除该条的原因主要有三个。第一，指向的违法行为多与第十八条第一款重复。由于第三十四条已经就第十八条第一款指向的违法行为的处罚做了指引性规定，为避免对相同违法行为的处罚做出两种不同指引性规定，故将原第三十一条删除。第三十四条做出这样的指引是为了解决第十八条第一款作为禁止条款没有相应的处罚条款问题。因此，做出这样的指引是必要的。第二，与大法第五十条内容相同。本次修改将其与大法相重的内容删去不影响适用大法条款。第三，便于行政违法与治安违法处理的衔接问题。该条规范的客体是故意损坏人民防空设施的行为和其他行为，对不是故意的违法行为其实也不一定都必须依照治安处罚法处罚，可以由人防主管部门实施行政处罚。

2、第五条第四款删去“重点防护目标单位”

这主要是考虑将政府的义务与单位的义务有所区分。重点防护目标单位的义务由第七条第三款专款规定并细化。

3、第七条第三款删去“上级主管部门”

这主要从“上级主管部门”的实际情况考虑，重要防护目标单位有的有上级主管部门，有的没有上级主管部门，有的上级主管部门还不在本省行政区划范围。另外，重点防护目标的防护责任主体就是防护目标单位，政府相关部门依法承担政府监管义务，修改后不影响防护目标单位的义务。

4、第七条第三款原“政府人防主管部门应当对其所制定的措施和方

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案进行监督检查”，

相关内容安排入新增加一款第四款。

5、第十条原第一款删去“应当兼顾人民防空需要” 相关内容安排入新增的第一款。 6、关于第十条原第二款

省政府草案是将原第一款与原第二款合并修改为第二款；在现第二款增加“与人民防空相关的工程设施，人防主管部门应当参加设计审查、质量监督、竣工验收”。省人大有关部门在审查中认为这是新设行政许可，没有上位法依据；若要恢复到原来的内容和款式，又不能做出合理说明。同时，他们不考虑就此按照行政许可法规定的程序增设行政许可。最后按照人民防空工程设计文件审查相关规定，在第二款安排“其防护设计的审查应当有人防主管部门参加”，回避对“质量监督、竣工验收”做出规定。由于规定了人防主管部门参加设计审查的权力，人防主管部门应当就相关防护设计的执行情况监督检查。

7、第十一条原“人民防空指挥工程的建设经费由本级人民政府提供”

相关内容安排在经费条款第二十九条第二款。 8、第十三条删去“资格”

这主要考虑人民防空工程设计、施工和监理都是实行资质管理，实行资格管理的人民防空工程质量监督，该款没有涉及。

9、第十七条删去原第十五条第三款“政府人防主管部门负责对人民防空工程的维护管理进行监督检查”

这是人民防空法第二十五条第一款的内容。为了文本简洁，突出具体、细化法规规定，第十七条第三款对维护管理的重要内容，即拆除、报废以及改造进行了规范，并对违反规定，维护管理不当影响防护效能的，增设一款行政处罚。

10、第十九条对原第十七条中“通信、警报建设”

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统一修改为“信息化建设”。

11、第二十条删去原第十八第二款中“对延误传递防空警报信号的，应当追究责任”

相关内容调整在第三十四条第一款第四项中增加“延误传递防空警报信号”的法律责任。

12、第二十二条删去原第二十条第二款“人民防空、计划、公安、民政、交通等部门”

主要是考虑法规文本精炼。疏散计划和接收安臵方案是防空袭方案的具体化，责任主体依然是政府。政府根据需要确定相关责任部门，这里不必再做列举。

13、第二十五条删去原第二十二条第二款第（四）项“公安部门组建治安队，承担治安保卫、交通管理、灯火管制等任务”

治安队的相关内容归入第二十五条第（三）项，灯火管制的相关内容归入同一条第三款。

14、第三十条删去原第二十七条第一款 “和擅自减免” 相关规定列入新增一款第二款，并做细化。

15、第三十四条删去原第三十条第一款第（三）、（七）项 原第（三）项内容是：“违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的”；原第（七）项内容是：“向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的”。这些内容包括在本条开头就明确指引的“第十八条第一款”内。

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