公共行政的精神 读书笔记

第一章 公共行政中的公共

政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）。（17）

戴维·马修斯（David Mathews）,《公民政治》，202

1.1公共的含义

成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，公共既可以指一件事情，如公共决策，也可以指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与人相处，能够理解个人行为对他人产生的后果（Mathews,1984）。（18）

希腊人把政治共同体（城邦）视为公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以参与这种政治共同体。政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持。宣传，实施这些标准。这些标准有利于公民的最大利益。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和关心公民的责任（19）。

在现代英语中，公共既保留了这个词所具有的本来意义，也丧失了自身所具有的一些本来意义。我们用公共泛指社会中所有的人，而对他们不加以区分。

公共已经成为政治和政府的同义词。对某些人而言，公共意味着对个人主义的挑战；对某些人而言，它意味着和私人企业相对立的公共企业；而对另外一些人来说它则意味着一种集体主义的倾向。更糟的是，对许多人而言，公共一词意 味着一种普通的，庸俗和大众化的东西（Mathews,1984,123）。当公共一词与其他词一起连用的时候，比如公共物品，公共利益，人们会觉得这些词语太理想化或太浪漫，因此没有使用的价值。（20）

一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观。并且支配着政治的思想和实践。

政府的目的被降为为私人谋取福利。人们以结果或后果判定幸福，快乐或者效用的标准，而结果或后果是通过官僚化的，技术的或者科学的方法来测量的。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利益的简单相加外，不存在任何公共利益之类的东西。（Leys,1952,13-32）(20)

公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政（Downs,1967;Ostrom,1973;Niskanen,1971）。相信科学和技术能够回答问题和解决问题。这种想法和功利主义哲学和早期的公共行政理论如出一辙。

由于强调效率，经济，官僚体制与技术，功利主义在公共行政的改善方面起到很大的作用。但是，在使得公共这一崇高的理念丧失方面，功利主义也发挥了很大的作用。（21）

1.2关于公共问题的哲学观

在杜威看来，公共并不是固定不变的，而是可以创造和在创造的，着取决于人的行为和人们之间的相互作用。公共之所以丧失事因为人们似乎不能或者不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的这种共同体之中，公共之所以丧失是因为不能像公共那样行事。（21）

然而李普曼（Water Lippmann,1955）却认为，公共之所以丧失时因为缺少一种公共的哲学。在他看来，主张个人权利所导致的结果便是人们不关注个体决

策的后果，丧失了公共责任感。

理查德·森尼特（Richsrd Sennett）在《公共人员的堕落》（1977）一书中，同意前面两点的观点，他大胆地断言，公认的公共领域是不存在的。专心关注私我导致我们把发生在我们之外的事情都理解为自我的反应，而非区别于自我的事情。因此，人们往往从行动会对每一个个体产生什么样的影响的角度来判定所有的行动。

根据帕尔默（Park Palmer）的观点，“这功夫的任务是提供一种规则和刑法的框架。在这一框架内，人们在个人利益整合的基础上构建主张共同体。依据这样的政治理论，公共被降格为这样一种领域。在这个领域中，人们为其最大化的利益而竞争，而政府则成为仲裁者”（47）。帕尔默认为这样的公共的形象根本没有反应出对诚信的公共生活所应作出的任何承诺。它没有为政治共同体提供任何的愿景，也不能引导和团结人们加入共同体。

著名的保守党人乔治·威尔曾对此做过类似的评价。他认为，政治学已经从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，他特别关心社会契约，因为社会契约“在理性的自利人的协议中，找到了政府的起源。驱动人们结合在一起的动机既不是和睦也不是政治的忠诚，而仅仅是对人身和财产安全的焦虑而已”（109）（23）

戴维·马修斯指出，当我们把公共区分为作为实践的公共和作为一种理念的公共时，我们会发现，由于后者含混不清，因此也不知道前者为何物（122-123）。因为我们不能把公共的概念作为行动或者能力付诸实践或者予以发挥。

自利，个人主义，消费主义的确还在我们的社会中到处泛滥，但是我们的政体仍在运作。公共行政研究者和实践者所面临的问题是，如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。

1.3公共行政中的公共

现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。奥瑞·怀特（Orion White,1981）提醒我们公共机关的能力或者发挥公共权威作用的能力明显地下降了。

怀特的建议是，要超越传统的公民精神的理念，它只能使我们谈论诸如我们想要什么东西，这样我们会感觉好一些之类的话题，人们要寻求一种能够沟通有关我们相互实现和发展的话题模式。在怀特看来，这种取向的观点能够使我们队权威性的社会制度的建立持更加开放的态度。如果人们认为使用权威在于促进人们的发展和成熟，而不是一种为人们通过竞争，满足其所需的资源进行裁决的手段，那么，人们可能更能接受权威的使用。（218）（25-26）

公共是利益集团：多元主义的观点

多元主义理论有其特殊的价值，因为它为研究者界定和描述特殊利益集团及其策略或权力使用的方式与效果提供了有用的工具。

一批持批评意见的人士坚信，如今政府存在的许多问题都与多元主义有关。伯恩斯（Burns,1963）认为，精心设计的制衡制度导致政府机构相互掣肘，政府在任何行动之前都得征得各方利益集团和领袖人物的一致性同意；正式这种制度导致政府行动迟缓，丧失活力（p6）。

在巴伯看来，多元主义是有缺陷的，因为它是建立在“自由市场，假定的自由和讨价还价的代理人都是公平的神话”的基础之上的；因为它不能产生任何的公共思考和公共目的，因为它对真实的权力世界一无所知。。。因为它运用代议

制的原则；因为它对自由市场和看不见的手充满幻想，对单纯的功利 主义充满着幻想，认为通过自由市场和看不见的手，追求个人私利可以神奇地产生公共产品。（p144）(30)

公共是理性选择者：公共选择的观点

在何为公共的问题上，多元主义者的观点与公共选择的观点密不可分。个人主义是把多元主义和公共选择理论联系在一起的纽带。（31）

从自我利益的假设出发，有人把公共视为市场上的消费者。简而言之，这种假设把市场经济规则运用到公共部门。

经济学家主要的方法论假设是，人们必须把公共行政理解为利益完全不同的个体追求自己利益的行动。每个人都是追求个人利益的理性人。政府和社会秩序只是为个人的自由选择提供一种稳定的环境。

作为一种描述性理论，这种观念并不完全准确，因为它并未反映公共行政的全貌。例如，它并没有注意到，以大批政府官员，利益集团和公务员都在竭尽全力使他们心目中的公共利益最大化。

公共选择观点的第二个缺点是，对公共官员的意图持玩世不恭的犬儒主义态度。正如唐斯所说的那样，公共官员行为的而唯一动机“就是为了不从担任公职中得到收入，声望和权力；这样，在我们的模式中政客从来就不把公职视为执行政策的手段，他们唯一的目标就是从担任公职中得到好处。他们把政策纯粹视为实现私人目的的手段，而他们只有当上了官员，这些目的才能实现。（p28）”

与多元主义变得观点一样，公共选择的观点对社会弱势群体漠不关心 民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民对统治者的动机和行为所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。（34）

信任是问题的关键所在。如果公众对政府失去了信任，对民选官员和任命官员失去信任，那么公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的恩之星需要某些牺牲，公众是不会合作的。

公众是被代表者：立法的观点

在政府实践中，公共管理者在执行法律时具有较大的自由空间。但是法律时经常模糊不清，不完善，或者自相矛盾的，司法的解释相当迟缓。尽管有法律，而且立法的意图也是明确的，但民选的行政首长往往期望公务员跟随自己的政策偏好。尽管如此，公众选举出来的代表是唯一能够明确表达公众观点的人。（35）

曾经有种古老的说法：在代议制政府中，选民只有在他们投票的那天才是自由的。如果公众只能通过有限的方式来实现公民权，而且公民除了行使自己的公民权外，对公共事务漠不关心，那么为何不把公共事务交给只能在最低程度上反映公众意志的政府去做？（36）

那些相信代表论的观点的人很快会发现，公民和公民群体经常感受到他们所选举出的代表并未有效地代表他们的意愿。公民所关心的问题和感到委屈难过的事情经常得不到解决。

公共是顾客：服务提供的观点

作为顾客的人是否能够形成一个公共的观点？在某种意义上而言，是可以

的。对于为其提供服务的成千上万的公共雇员来说，顾客无疑是公共的。尽管这种公共是分割的，相互之间没有联系甚至只是潜在的，与利益集团相比，它或许更能代表一般老百姓。但由于利益集团通常是经过精心组织的，而且有充足的经济后盾，所以他们比一般顾客更具影响力。（37）

利普斯基（Lipsky,1981），这位对基层官僚组织与其所服务的顾客有着精辟分析的分析家指出：“通过官僚机构向消费者提供低层次的政策本身就是自相矛盾的。一方面，服务的提供者是人，服务的接受者也是人，这样就产生了一种人际互动，关爱和责任的模式。另一方面，服务又是提供官僚机构来提供的，在资源有限条件下，会产生一种不偏不倚和平等对待的模式，关爱与责任是有条件的。”（p69）。

然而社会机构几乎没有充足的资源能使基层官员最大限度地发挥他们的利他主义精神。（37）

公共服务人员脱离了他们的顾客和工作产品，因为他们从事的往往是工作的一部分。他们无法控制其工作的结果，无法控制工作的原材料，也无法控制工作的进程。（Lipsky,1981,p74）

公共是公民的观点

与公共行政早期的情况一样，人们主张公民与公共管理者，立法者及利

益集团一道，积极地参与政策的制定过程。一般而言在公共行政领域，现代的公民精神理论假定，充满活力的公民和有效地公共行政是相辅相成的，的确，主张公民精神的理论家们都认为，见多识广，充满活力的公民是有效地政府管理的基石所在（Frederickson and Chandler,1984）。（39）

“强势民主要求实行公民参与，实行无中间环节的自治。它需要一种制度，这种制度能够使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同的对话，参与共同决策和政治判断，参与共同的行动”（Barner,261）。（40）

1．4公共行政的公共理论的构成要件

（一）宪法

“公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。（41）

在《行宪论》一书中，约翰·罗尔（John Rohr, 1986）指出，公共权力的适用不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景。在罗尔看来，公共管理者必须对宪法承担道德上的责任，而这种道德的责任必须是超越行政绩效的技术要求的。据罗尔的观点，美国政府的根本目的就是为所有公民确保美国的立国价值，使民主制度成为达成这一目的的手段，而不使民主成为目的本身。

根据罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要体现在政府的行为、意图及可接受性上（Dewey, 1954），因为宪法仅仅是一张纸，宪法的合法性来源于拥有最高主权的人民为其注入生命的行为。所有的公共管理者的合法性基础都是人民，他们是人民的代表，他们应该受制于比多数决策原则

更高的原则，那就是宪法的秩序。公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人。（41）

弗雷德里克森的这一观点实质上在理论上赋予了公共管理者较大的行政裁量权。他进一步强调，平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德公民。通过治理和管理的方法，我们不仅创造了公共政策，而且还塑造了我们自己。这一观点不仅赋予了公共管理者行政裁量权，也真正赋予了最一般民众参与行政管理的权力。

（二）品德崇高的公民

“公共”的第二个要件是，它必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上。公共权力的施用过程本身就包含着培育品德崇高的公民的责任，而品德高尚的公民则应当尊重、关心和爱护公共服务。

哈特指出，品德崇高的公民有四个方面的特征。首先，公民要能够理解立国的重要文件，能够“实现道德的哲学”，即能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策进行判断。公民应该过着这样一种生活，即做出哲学的判断是其生活的重要组成部分。

信念是品德崇高的公民的第二个特征。公民必须坚信美国政体的价值是真实和正确的，这些价值并非仅仅是一些能够在心理上令人满意的或者是被大多数人所接受了的观念。哲学家将这些价值称为“天赋人权”。试想，“如果我们不相信美国政体的价值，那我们为什么要接受这些价值并付出必要的牺牲？我们如何才能确定优先考虑的重点？如果所有的事情都要得到大多数人的批准，如果大多数人都同意某种邪恶的事情（例如种族歧视和性别歧视），难道我们也要对此表示同意吗？人们不禁要理解美国政体的价值，而且还要相信这些价值，没有商量余地地接受这些价值”。

品德崇高的公民的第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任。不论何时何地，当政体的价值遭到损害时，品德崇高的公民都必须行动起来，捍卫政体的价值。因此，在碰到种族主义、性别歧视、侵犯隐私权、违背正当法律程序的情况时，公民应当奋起反对。这可以激励公民，使他们不仅仅关注政府的渎职与腐败问题，而且要使我们所有的人都要对其他人的基本权利承担个人的道德责任。 最后，哈特认为操守是品德崇高的公民的一个重要特征。公民操守的第一个方面是容忍，这就是说，公民要能够理解：公共的规则无法强迫人们拥有美德，这些规则和要求应该维持在最低限度，这样不至于损害人们的自由，人们不能对人类的制度抱有过高的期望。宽容是操守的第二个方面。在宽容中，我们理解到，观念像是公民市场的硬币，人们是不可能通过道德的对话来压制观念的表达的。但是，行动则是另外一回事了。人们必须禁止任何损害政体价值的行为。（42） （三）对集体的和非集体的公共的回应

“公共”的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体和非集体的公共的利益要求，并能够对他们的要求做出回应。一般而言，集体性的公共（利益集团）能够找到表达和追求自己观点的机制，例如听证、论证、监督专员、救济程序、阳光法案以及诸如此类的做法。

那么，从有关政策伦理的讨论中我们能够得出什么样的结论呢？首先，许多政策伦理问题是由法院来处理的。第二，立法者，民选官员和官僚们经常要对法院作出的政策作出回应。第三，民选的和政治任命的政府官员经常处理一些中低层次的伦理问题。第四，民选官员和公共管理者所面临的主要伦理问题都与分配正义有关。（164）

企业问题与政府伦理

企业与政府最大的不同在于，企业是利润驱动的，而政府则是在特定服务的固定预算和规定的绩效标准的基础上运作的。

最近人们普遍相信，如果政府运作更像企业的话，那么许多公共的功能就能更有效的实施。

如果政府组织中主导精神或集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点显然会集中在服务，公共利益和有效地政府上。反之，如果政府组织中持有私益观念的人增加，人们会从事一些在企业里可以可以被接受或容忍，但是在政府中被视为不道德或腐败的行为，那么腐败就会产生。（166）

从这里可以得出的结论是：政府企业化的运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。此外，还没有直接的证据表明，所谓的企业化运作或者雇佣有强烈私益的人来从事政府服务会更有效率和更经济。最后，当腐败和不道德行为增加时，公民对于政治和政府的尊重程度也会降低。因此，在公众的心目中，政府的合法性就会下降。（167）

第八章 距离悖论和角色差异问题

我们将从两个方面对人们对政府道德的感觉进行分析。首先，我们提出距离悖论，即从公众倾向于再抽象的意义上对政府和政府事务持负面看法。但是他们他们在与政府项目或具体的政府官员打交道时，公民又倾向于对官员持正面的看法。其次，我们将要对公众对政府官员在道德感觉上所存在的角色差异进行描述。最后，我们要用距离悖论和角色差异来解释为什么公众对公共管理者持消极的看法。（171）

距离悖论

距离悖论：人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的，不称职的和不诚实的。一个人可能认为附近学校的校长或住在街角的警官是一个例外，但同时可能相信教育和法律执行是一团混乱。（174）

距离悖论也是公民脱离公共生活的一种功能，比如，这种脱离反映在参与投票的人数降低，缺乏公民知识等。现代社群主义运动在许多方面是把公民和他们的政府联系起来的一种尝试。（Etzioni,1991）

距离悖论给公共管理提出一个巨大的挑战。在缺乏经济市场作为测量需求和绩效的机制的情况下，公共官员和公共组织就要同公众偏好进行艰难的斗争。

因为存在距离悖论，公共官员----特别是职业的公共管理者---所面临的危险在于，他们可能有效回应其邻居的需求，因为邻居的感情主导着公共舆论；而对于离他们远的人们，其他的邻居们的要求，不能做出有效地反映，或者甚至没有回应。当然，对于那些乐善好施的公共管理者而言，爱他们的邻居并为他们提供有效地服务，是符合道德的。但考虑到距离悖论的存在，热爱，并为那些远离他们的人们提供公平的服务，对公共官员来说，则是更大的美德。

角色差异的缺乏

大多数公民并不了解政府官员之间的区别。他们只知道住房和城市发展部是腐败的，而且他们可能只是基于有限的知识而形成他们对政府伦理的看法。（178）

在理解政府绩效上的角色差异的缺失可能是由于公众与政府接触不多造成的。

马修斯认为，尽管公民感觉自己被排除在政治系统之外，但他们依然是有公民观的。当投票减少时，公民的自愿服务与参与行为就会增加；在政治上遭受挫折后，人们就会参与公民政治，自己动手解决问题。

在马修斯看来，公众是有效政治不可或缺的组成部分。（178）

第九章 爱国主义，乐善好施和公共行政 职业主义与乐善好施的爱国主义

人们投身公共服务的一个重要原因是某种爱国主义感情（186） 在美国，我们把公共服务中基本的道德责任界定为乐善好施的爱国主义：一种对美国人民的无限的爱，以及宪法和法律所赋予的基本权利必须受到保护的规则。如果我们不爱他人，我们为什么要致力于政体价值的保护？在民主国家，公务员同公民之间的应该存在的特殊关系式建立在公民知晓他们是受到官僚爱戴的基础之上的。（187）

重振乐善好施

既然我们政府的目的是把政体的价值扩展到所有公民身上，并保护每一位公民。那么，乐善好施就是这个目的的必要条件。然而，问题在于爱国主义要求不仅要爱别人，而且要无私的去爱“从代理人的观点看，在这样的情况下，一个人的行为才是道德的行为，即其行为能够使他人幸福，不是出于自利的动机，也不是出于其他的动机”（Roberts,1973,p7）。

尽管某些情感或者情感能够激励人们的行为，但自爱和乐善好施是重要的。这样，乐善好施就不仅仅是个理论上的概念了，它是某种要付诸实践的东西。

开国元勋们对此问题进行了广泛深入的讨论。当然，他们知道自利问题，但他们相信实现真正民主的必要条件是，公民和公务员要有一种对他人的广泛而积极地爱，换句话说，他们要有一种乐善好施的意识，没有它，用来确保政体的价值的就只有职业主义，利己主义的动机。仅此是远远不够的，正如当代历史中出现的丑闻所证明的那样。（189）

乐善好施的爱国主义与公共行政的精神

梅因泽（Mainzer,1964）在一篇杰出的论文中这样写道：“以服从，常规化，合作，匿名的行为为特质的官僚组织，难到没有破坏个人行为责任的可能性？难到它没有破坏个人荣誉的可能？如果是这样，官僚组织在我们今天的生活中处于统治的地位的事实可能要求人们重新审视传统的美德，或者要求我们自己要接受不可能在一个大型的组织中过一种值得过的生活的现实”（p71）（190）

公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者，这要求他们：（1）理解和相信美国政体的价值；（2）有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识。因此，公务员的基本责任是作为美国政体价值的监护者和保证人。（190）

显然，公共管理者不能轻易地拒绝执行政策，也不能处于政党政治的理由，拒绝执行政策。但是无论在什么地方，如果政体的而价值受到侵犯，正直的官员必须坚决执行这样的决策。

有些人可能认为，密切关注政体价值是民选官员的责任。他们确实也有这样的责任。但他们同样要关注政治的变化以及不断变化的民意。而且，最重要的是，政客们你来我往，受定期选举的约束，并要受制于选民的不断变化。他们的注意力必须集中在其他方面。然而，官僚要对日常的政策执行负责。正是因为官僚是常任的，因此他们要对政体的而价值承担更大的责任---因为他们必须确保这些价值在公民日常生活中得到实现。（191）

第十章 作为代表性公民的公共管理者

如果公共管理者是人民的代表，那么他们就是公共利益的托管者，就像保护平民利益，免受罗马贵族侵袭的罗马护民官，或者是按照普通法的规定，保护公民的利益免受地主和国王侵袭的英国执法官。（193）

如果公共管理者是代表性公民，那么他们的角色就会有细微的，并且重要的差异，这样的人会少一些高人一等的优越感和傲慢，而更多一些民主和信任感。根据这一观点，公共管理者首先是公民，正如泰瑞·L·库伯（Terry L.Cooper,1991）所言，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务。作为我们其中的一部分，公共管理。者是公民和公共组织之间联系的主要桥梁（194）

我们同意这样的观点：作为代表性公民，公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威。（194）

低公民精神与低行政管理问题

代表性公民这一概念存在的一个明显问题是，无论是托管者还是公务员，都是自利的。（195）

伴随着第公民精神的是低行政管理。

一个详尽描述公民精神和行政管理模式的四维矩阵将包括以下几种组合： 高公民精神----低行政管理 高公民精神----高行政管理 低公民精神----高行政管理 低公民精神----低行政管理

古雅典的高公民精神与低行政管理

雅典人是如此的热衷于公民参与，以至于他们采取特殊措施防止委员会成员成为有经验的专家。雅典人对政府的工作效率不大感兴趣，他们感兴趣的是如何使政府回应公民的希望和要求。（197）

古雅典公共行政的显著特征之一是，在很大程度上，城邦使用奴隶从事政府服务。

在小规模中的雅典民主政治中，尽管公民所起的作用远远大于行政官员所起的作用，但是，在等级体制中，重要的职位还是有常任的，能干的行政官员担任。

古埃及的低公民精神和高行政管理

埃及的行政管理阶层介入到国王和其臣民之间存在的那种独一无二的关系

当中。埃及人把权威视为一种私人关系。法老既是国王，又是神，国王，国王的代表及与国王有关的人共同组成的一个全国性的大家庭。（199）

古罗马的高公民精神与高行政管理

国际法提倡法律面前人人平等。与此同时，国际法的斯多葛派也倡导全世界人情同兄弟的主张。斯多葛派宣称，尽管存在种族，地位和财富的差别，但是人是生而平等的。者两种观点在罗马共和国时期融合在一起，形成公民资格的观念。公民资格的观念打破了罗马公民和外国人之间的严格界限，抛弃了古希腊人认为公民应当局限于那些事实上能够分享治理权的人。（201）

罗马的公共行政实践根植于法律对公民资格的理解。行政权力是全体公民的共同权力。行政长官的授权就是法律，它是法律的产物。

罗马人在职位，头衔和工资等公务员管理的标准化程度方面接近于军事化组织。

结论

价值是公共行政的灵魂，公共行政的理论和实践不仅仅是技术或管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，研究行政问题，都要涉及价值的研究，任何从事行政实务的人，实际上都在进行价值的分配。政治和政策的价值通常与伦理相联系在一起。在缺乏控制和强制标准的情况下，政治人通常会在公共支出中追寻个人的利益。同样，不同职业领域对道德的界定也是不同的。对于政府部门，特别是政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望。大量证据表明，官僚制是负责任的和受到控制的，只不过有些官僚是公共政策制定过程中强有力的参与者，而且在政治世界中是颇具影响力的保护者。来自于其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏政府道德。随着政府朝着民营化的方向发展，道德败坏的可能增加了。在政府中，民选官员同公务员在道德期望标准上有很大差别，他们面临的主要伦理问题与分配正义有关。在任何组织环境中，人们的道德状况改善都是可能的。同职业伦理标准和准则所发挥的作用一样，规章、制度、报告、检查、监督等的确能够强化伦理决策的可能性。

公民精神对公共行政具有重要的意义，对公共行政伦理的实现具有重要影响。作者认为，公共行政“不仅呼吁有教养的、以功绩为基础的公共服务，也同样需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民”。这导致了公民精神的觉醒。同时他也论述到：“一个好的政府必须有一群它所代表的好公民。得到强化了的公民精神的观念应该成为一种公共行政的承诺，这是恰当的”。这进一步强化了公民精神在公共行政中的重要性。公共行政精神中涉及的公共行政伦理的问题包括公正与非公正、是与非、对与错、善与恶等基于价值的选择，也包括爱国主义和乐善好施等高尚的伦理。作者认为，“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民的角色密不可分”。因此我们探讨公共行政首先必须探讨公民精神，考察公共行政伦理必须首先对公民精神进行考察。公民精神与公共行政伦理有密切关系。

新公共行政区别于公共管理之处在于，前者不只是重视经济和效率，还关注公平和公正；区别于传统公共行政之处在于，它不仅是执行法律和实施政策，而且关注行政伦理价值。作为一种抽象的哲学价值和道德准则，行政伦理对公共

行政实践提供决策指导和对错批判标准。普遍接受的公共行政伦理价值是社会公正，罗尔斯关于社会公正的两个基本原则是公共行政伦理的基础，即作为秩序优先的个人自由原则，作为社会公平保障的差异原则。这也是公共行政精神的核心内容。此外，公共行政的伦理还包括人性的善恶、决策的对错、民主、责任。爱国主义和乐善好施等高尚伦理，“没有这种高尚的伦理，公共行政的精神就会消亡。”

公民精神与公共行政伦理有密切关系。公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这进一步要求公共管理者持有公民精神倾向。公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴，私益倾向导致政府腐败和不道德行为的产生。“当具有私益倾向的个人担任具有政府责任的职位时，有证据表明他们的信仰、观点和价值同政府和公众的道德观念是不一致的。也经常因为这个原因，我们会在政府中发现腐败和不道德的行为。”而相比于具有私益倾向的人，那些具有公民精神倾向的人具有更大的善或者公共利益的观念。如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效的政府上。具有公益倾向的人会格外关注公共事务,“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。”由此观之，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践。

公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这进一步要求公共管理者持有公民精神倾向。公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴，私益倾向导致政府腐败和不道德行为的产生。“当具有私益倾向的个人担任具有政府责任的职位时，有证据表明他们的信仰、观点和价值同政府和公众的道德观念是不一致的。也经常因为这个原因，我们会在政府中发现腐败和不道德的行为。”而相比于具有私益倾向的人，那些具有公民精神倾向的人具有更大的善或者公共利益的观念。如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效的政府上。由此观之，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践。这也使得公民精神是公共行政伦理追求的目标。作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的,乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时, 乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。这样, 公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神紧紧联系在一起了。实现了公共行政精神于公民精神的融合。

第十一章公共行政的一系列主要原理

①公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质。公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行政的行政或执行层面的各种形式及表现。②公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共性质的（包括政府、准政府的及非政府）机构。③公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构使命，为了全体公民的利益而政体的价值。④公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践的领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。⑤我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织的机构。⑥在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。⑦无论在理论上还是实践上，公共行政对

公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。⑧公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。

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