从公共政策制定的视角浅析社区建设中的公民参与

从公共政策制定的视角浅析社区建设中的公民参与

赵玉梅

（河海大学公共管理学院行政管理专业，江苏南京 210098）

摘 要： 社区参与可以对政府的决策及其实施过程起到社会监督的作用，从而进一步提高决策透明度及政府工作效率。在民主政治日益发展的今天，针对当前社区建设中公众参与不足题所在，从公共政策的视角寻求改善公众参与的途径，切实保障公民权利，培植公共精神，是构建和谐社会的本质要求，也是实现社区不断发展的必然要求。 关键词： 社区 公民参与 公共精神

一、研究意义

如何提高公共管理的质量和效率已经日益成为各国政府与社会关注的重心。随着各国经济和社会的发展，人类面临的需要应对处理的公共事物、社会问题变得日益丰富、反复和多样化，公共管理能力还被看作衡量一个国家综合竞争力的主要构成要素。各级政府实施的公共政策对于公民政治参与和公民的民主价值观总是会产生重大影响。与此同时，社会主义和谐社会是社会主义国家全体人民都能各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会，加强和谐社会建设，对于各级政府来说，其中一个重要工作就是必须大力发展城市社区建设。城市社区作为社会组织的基本形式，是实现社会基层民主、社会管理、社区服务、社会保障、社会稳定、人际关系协调的重要途径。发展社区、建设社区是构建和谐社会的基础。

社区中的公民参与是社区实现良好治理，搞好社区建设的重要途径,在政府公共政策制定的科学化、民主化进程中具有举足轻重的作。因此，从公共政策制定的视角来分析社区建设中的公民参与对于构建和谐社会具有重大意义。

二、公共政策框架下的公民参与理念——保护公民权利，培养公共精神。

“公共政策是政府对社会公共利益的权威性分配,是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”???在公共政策的理论研究中，“一般将公共政策运作过程划分为公共政策制定、公共政策执行和公共政策评估三个主要阶段。其中,公共政策制定是公共政策运作过程的首要和核心阶段,是确定政策目标,拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。”???公共政策的制定主体是各级政府；然而政策在代表、实现国家政治的同时也在创造政治，并且“影响到公民的政治倾向和对政治参与的态度”。???也就是说，公共政策制定不仅指的是包含在政策中对公民产生影响的要素；而且“包括了那些影响到政策目标群体的政治行为和倾向的政策属性。”。???公共政策的影响不仅是明文规定的、直接的，更重要的是对公民现在和将来的政治倾向和政治行为的潜在的影响，是深远的影响。而这些对公民的政治倾向和政治行为的潜在的，深远的影响反过来又会对一国的政治合法性及其公共政策产生同样持久的影响。譬如，一项公共政策成功了，公民就能对国家政治运行充满信心，会以更饱满的热情响应以后类似甚至是其他的公共政策，从而巩固了统治的合法性；反之，一项公共政策失败了，公民对政府丧失信心，就很可能对以后的公共政策抱以冷漠的态度，也就削弱了统治的合法性。因此，那些影响到政策目标群体的政治行为和倾向的政策属性是制定公共政策时必须慎重考虑的因素。

公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础，同时也应当以保护他们的基本利益为目的。在制定和执行公共政策的过程中，应当摈弃那种功利主义的作法——将政策视为促进某种结果出现的纯粹的工具；而是应当使得每一项公共政策不仅能够促使公民积极参与，并且有利于公民对现行和将来的政策持有长久的信心。要做到这一点，政府就应当站在公民的角度考虑公共政策，也就是要保护公民权利，保障公民利益。美国的宪法沿用两百多年至今，它成功的重要原因之一便是它具有以权利的内容来考虑重大公共事物问题的趋势。我国向来

也有“得民心者得天下”的古训，而要在善治中赢得民心，莫过于把保护公民权利，切实保护公民利益。

在制定公共政策的过程中考虑保护公民权利、实现公民利益是非常重要的，但是公共政策的实现离不开公民的合作参与，而公民的合作参与就要求公民履行遵守法律的义务和应当具备公共精神。如果说，法律对公民的作用是外在的、强制性的，那么对于公共精神的培养，公共政策就有着不可推卸的内化的、潜在的，甚至是长期的影响的责任。公共精神的培育需要众多社会条件的创造。帕特南运用集体行动和社会资本理论,把历史选择的视角和理性选择的视角结合起来 ,论述了公共精神与治理绩效之间存在决定性的正相关性。帕特南认为,“在所有的社会中,集体行动困境都阻碍了人们为了共同的利益而进行合作的尝试。第三方强制不足以解决这一问题。自愿性合作依赖于社会资本的存在,普遍互惠的规范和公民参与网络鼓励了社会信任与合作,因为它们减少了背叛的动力,减少了不确定性,为未来的合作提供了模式。信任、规范和网络等社会资本存量往往具有自我增强性和可累积性,从而形成良性循环。良性循环会产生社会均衡,形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利,它们成为公民共同体的本质特征。与此相反,缺乏这些品质的非公共精神共同体,也是自我增强的。”???社会资本包括（能够提高社会效率的）信任、规范和网络三个基本方面。在社会转型过程中，无论是信任、规范还是网络都发生了重大变化，原有的信任破坏了，新的信任尚未建立，原有的规范失效了，而新的共识性规范未能确立，原有的社会网络被打破了，新的社会网络不能发挥效用或尚未形成。社会生活中物质财富的积累在增长，但生活在现代社会中的人有可能越来越孤立无援，缺乏安全感。“单位”和“关系”是社会转型前前城市居民社会资本的主要提供者。丧失了单位庇护的城市居民可能变成无助的街居生活者。居民的社会资本不可避免的丧失而又得不到补偿，社会生活的活力和城市社会的社会效率也因此而受损。如果社区的社会性网络无法建构起来，就难以谈得上居民对社区的认同感和归属感，更难谈得上居民具备起码的公共精神。文化精神的承袭是与时间的长久呈正相关的，居民对社区的疏离感越持久，公共精神缺失的时间越长，越不利于和谐社区的构建。因而，公共精神的培养是建设和谐社会和和谐社区的当务之急。

从公共政策的角度来讲，培育公共精神的重要途径之一就是应当由政府来鼓励发展社团组织,拓宽公共生活。社团是培育公共精神的摇篮。公共精神不会自发产生,也不是依靠单纯的知识学习就能够获得的,只能在公共生活的实践活动（其中最为重要的途径是学校教育、大众传媒和社区、社团的活动）中逐步习得。公民通过参与公共事务的讨论、决策培养了与他人合作的、审慎思辩的态度和行为方式；通过行使投票、选举的权利培养了客观评价他人的能力；通过投诉、上访等救济途径实现自己和他人的正当权益;这样，公民通过社区中的社团活动倾注了自己的感情，切身地参与公共事物，加深了他们对社区的归属感，对政府的认同感，巩固了统治的合法性，有利于和谐中实现善治。因而,支持、发展公民社团组织,拓宽、加深公共生活,使其成为公民日常的生活方式和生活内容的重要部分,公共精神就可以获得并且持久，和谐社区、和谐社会也才能实现。

三、现阶段公共政策对我国社区公民参与的影响。

1、制度程序保障公民参与权利。我国提倡社区建设和社区发展，但一直以来只有政府的行政政策，没有相应的法规制度，这使得社区建设处于“无法可依”的状态，在很大程度上制约了社区参与度的提高。无论是对公共政策的执行者还是对社区公民，社区参与都缺乏有力的制度保障。而政府有关部门虽然下发了关于加快社区建设的一些文件，但由于在执行过程中缺乏必要的程序配套措施和监督约束机制，使得社区很难依法展开工作。并且社区体制改革由于缺乏必要的政策法规支持，也难以向深度和广度发展。因此，在公众参与社区建设中，由于社区建设的配套法规与制度缺乏，公众参与社区主体、参与途径、方式和参与内容等方面就不够明晰，这就导致了公众参与的制度化渠道堵塞，也缺乏可操作性的程序规范。

这是社区建设亟待解决的问题。

2、社区干部队伍素质参差不齐导致公民参与权利的理解与执行的偏差。社区建设需要涉及多方面的知识，公共政策的执行者需要掌握许多工作方法和技巧。而现实中街道、居委会干部队伍普遍存在文化素质偏低、年龄偏大，就很难避免对党和政府的各项方针政策发生理解偏差，传统文化中“父母官”的观念在一些社区干部中仍然存在，“公仆”的思想没有摆正，工作中缺乏主动性；为民服务，为民请命的思想不能树立，就不可能真正地站在公民的角度想问题，从保护公民权利出发去执行公共政策；工作方法陈旧，“官架子”一摆就难以激发居民参与社区建设的热情。

3、社区成员公共精神不足导致公民参与落实困难。转型时期的经济建设的导致了转型时期特有的公民文化。计划体制的巨大惯性使新生的社区一诞生就出现了许多异化：社区中，由于居民之间以及居民对委员会和政府缺少信任，因而居民之间的交往甚少，对居委会和政府的各项措施和号召漠不关心，不保护社区环境和不珍爱社区声誉；社区中缺失了信任、规范和网络的社会资本，居民之间的关系走向断裂，社会网络无法建构起来。尤其是在单位制的庇护丧失之后，城市居民迫切需要社区的庇护，心理需要归属。另一方面，社区成员也呈现出多样化，下岗工人大大量出现，城市移民的阶层的复杂化与规模的不断增加，社区成员缺乏安全感，缺乏对社区的信赖感等等这些问题都使得社区参与难以实现，公共政策难以落实。

四、对策和建议

1、确保公民参与社区建设的法制化。进一步完善基层民主制度，健全居民代表会议制。充分发挥居民代表会议的沟通和监督职能，加强社区工作者与广大居民的经常联系，健全民主监督和制约机制，为社区居民自觉主动地参与社区发展和社区管理提供积极的政策动力，营造良好的制度环境。政府主要是从宏观管理的角度，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本的运作规范，并且采取一定的财政支持和投入。

2、发挥党组织的领导作用和各方面力量，培养社区干部。大力推进社区建设，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容。建设和谐社区是一项复杂的系统工程，必须健全党的基层组织体系，凝聚社区各方面的力量。有必要对街、局两级干部进行普及性的在职培训，加快培养一批有较强专业知识的中青年干部，使社区工作者队伍走向专业化，社区服务和社区活动多样化，吸引社区居民参与到各种社区事物中来。社区干部的选拔任命也不应拘泥于传统的方式。现在大学生就业困难，毕业就登记失业的人不在少数，如果能够吸收大学生参与社区建设管理，既能解决社会就业压力，也能为社区建设带来新的活力。

3、培植社区中社团活动，培养公共精神。要进一步深化街道层面的改革，切实加强街道党工委、办事处领导指导社区居民自治的职能。社区中的基层组织建设和中间组织建设是力图动员非政府力量培育社区公共精神，参与社区治理的有效途径。政策上鼓励培植，发动大众传媒鼓励社区中成立各种社团，开展各种活动。社团在和谐社区的构建过程中具有十分重要的作用，它不仅有利于分化和延伸基层政府及居民委员会的管理与服务职能，强化公众自我管理，而且还有利于推动政府、居民委员会和社区公众三者之间的良性互动。社区社团的全面发展，还能为社会的稳定起到十分重要的作用。一方面，开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；另一方面，全方位的社区服务，包括温馨家庭，心理咨询，防罪防范、社区教育等，对缓解各种社会矛盾起到了重要的平衡作用。加强社区成员的权利意识和责任意识，增强社区成员的归属感、荣誉感，不断强化社区成员的公共精神。

Discourse upon Community citizen in building participation From the

angle of making common policy

ZHAO Yu-mei

(Administration Department, School of Public Administration Management, Hohai University,

Jiangsu Nanjin 210098)

Abstract：The community participates in the effect being able to implement process to government's decision-making and their put into effect getting up to social supervision. Thus, we can improve the transparency in making policy and government availability thereby further. Today democratic politics developing gradually, specifically for the public participation insufficient in current community construction, to improve the approach that the public participates in, guarantee the citizens' rights in real earnest, cultivate the common spirit, from the visual angle from common policy is explored, is the demand from the nature of structuring harmonious society and also the necessity to realize community uninterrupted growth.

Key Words：community citizen participation common spirit

参考文献: ???

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[美]罗伯特·D·帕特南:《使民主运转起来》[M].王列、赖海榕译,江西:江西人民出版社, 2001 .100—103.

作者简介：赵玉梅，1982年生，江苏南京河海大学2005级公共管理学院行政管理专业硕士，研究方向为公共政策，籍贯贵州。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/38hh.html