事业单位改革法的法理念（定）

事业单位改革法的法理念

目 录

一、 事业单位的法律界定 （一）何谓事业单位 （二）事业单位的法律属性 （三）事业单位的法律特征 （四）事业单位的分类

二、 事业单位改革概述 （一）事业单位现状

（二）事业单位目前存在的问题 （三）事业单位改革的现有思路

三、 事业单位改革的法律分析

（一）事业单位改革与国有企业改革的比较

1、 政策视角中的事业单位改革和国有企业改革 2、 法律视角中的事业单位改革和国有企业改革 （二）事业单位改革的法律理念

1、建立并完善社会公益服务、公共产品提供体系 2、建立并完善事业单位监管法律体系

3、确立事业单位公益法人的具有充分独立性的法律主体地位 4、建立并完善事业单位法人治理结构

四、 事业单位改革的法律路径 （一）事业单位改革的国际视野 （二） 我国事业单位改革的法律路径

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五、 事业单位改革的法律前瞻 （一）制度建议

（三） 主要法律问题的解决

〖摘要〗

事业单位改革年前发轫，成为目前社会关注的改革焦点。但是，对事业单

位的法律属性、事业单位的现状、事业单位改革与国有企业改革的异同、事业单位改革面临的主要法律问题、事业单位改革的法律模式和路径选择、事业单位改革的法律逻辑前景等等问题探讨尚未有人进行细致而深入的探讨。笔者在本文中将从独特的法律视角考察上述问题，并将指出，事业单位改革必须在实践的同时尽快制定相关法律，修订现有法律中冲突之处，使事业单位改革伊始在法律的框架内进行。

〖关键词〗事业单位改革 国有企业改革 社会公益 法律思考

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一、事业单位的法律界定

（一）何谓事业单位

“事业单位”是颇具中国特色的一个词语，狭义上（也是成文法意义上1），事业单位以实现社会公益为目的、由国家举办的社会服务组织；或者，其他组织利用国有资产举办的，以实现社会公益为目的的社会活动组织。但法律条文或者法学理论上的抽象概念并非与社会现实一一对应，这是因为法律概念一旦完成书面形式表达后，其内涵和外延便相对固化，而社会生活却不断发展，词语本身的外延甚至内涵也随着社会主体的认识和社会生活的变化而不断发展演变。这也是成文法的局限性之一。

事业单位一词也是如此。虽然上面的狭义概念在内涵和外延上与2004年新修订的法规中的界定完全一致，但是，即使是这部在几个月前新修订的法规也并未完全反映社会生活中的现实情况，从某种意义上说，这仅是立法者基于某种标准进行判断的选择结果。

从实然角度考察，现有事业单位显然在内涵和外延上远远大于上文中界定，当然，上文界定的事业单位是否为应然角度的概念应另当别论。概念使用上的差别主要体现在以下几个方面：一是现有事业单位设立主体并非限于国家，其他社会主体如自然人、其他法人在履行了法定的程序后也是事业单位的设立主体之一，如民办学校、民办医疗机构、民办体育机构等等。与此相关联，现有事业单位的财产来源也并非仅限于国家投资或者其他组织利用国有资产两种形式，民办事业单位是由除国家之外的其他社会主体利用非国有资产设立并运转的。第三，现有事业单位并非完全是为了社会公益目的或者在设立之初虽然具有公益目的但这种公益色彩随着社会的发展而逐步淡化，事实表明，现有事业单位中具有经营性的、营利性的越来越多。最后，现有事业单位也并非完全是从事社会服务的组织，其中不少事业单位行使的是行政职能，享有行政权利，与社会其它主体是管理与被管理、监督与被监督的关系。实然角度的事业单位构成了现在我们日常使用的广义上的概念。

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《事业单位登记管理暂行条例(2004年修订)》第二条，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机

关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

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国外一般学术文献中对与我国现有事业单位相近似的社会组织的常用术语有：“代理机构”、“半官方机构”、“非部门公共实体”、“松散型公共实体”、“附属机构”、“自治政府实体”等等。但是研究表明，事业单位一词与上述术语并非一一对应的关系2。上述术语中与我国事业单位概念具有比较接近的词义的是“代理机构”，国际上使用的代理机构一词，既包括非政府单位的实体，也包括非政府单位附属的实体3，主要是提供服务的组织。

从法律角度看，民法通则中规定了事业单位法人，但是对事业单位法人的法理探讨存在不足，这一点显然与先经济体制、后政治体制的改革开放程序步骤有关，也与社会政治、法律、言论环境有关。对于事业单位的概念问题，在下文的事业单位性质、特征、分类将进一步得到论述。

（二）事业单位的法律属性

对于事业单位的法律性质问题，目前的法律法规法显然确认其为法人，并且属于与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的法人类型，这一点，民法通则

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和相关民法5理论基本上不存在分歧。事业单位法人属于公益法人，这一点在理

论上也基本取得了共识。但并非在事业单位的法律属性认识上不存在任何问题。

一是如何认识现有事业单位的法律属性，上文表明，现有事业单位中的一部分享有行政权利、具有行政职能，在法律性质上应当属于机关法人；一部分从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质上应当属于企业法人；还有一部分从事社会公益活动、从属于行政机关、不具有营利能力，符合法律规定的事业单位法人性质。因此，如果从理论上对现有事业单位进行分类，则具有机关法人性质的事业单位应属于公法人、非营利法人，具有企业法人性质的事业单位应属于私法人、营利法人，还有一部分事业单位是公益法人。

二是如何认识公益法人的性质，换言之，事业单位在现有法律理论框架下是私法人还是公法人。上文表明，现有事业单位既有具有私法人性质的企业法人，

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国家发改委事业单位改革研究课题组：《分散化的公共治理》第3页，中信出版社，2004年3月版。 国家发改委事业单位改革研究课题组：《分散化的公共治理》第153页，中信出版社，2004年3月版。 《民法通则》第五十条：有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、

社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。 5

魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2000年版，第74-79页。

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也有属于公法人性质的机关法人，但问题是纯为公益法人性质的事业单位是公法人还是私法人，这一点在认识上存在分歧。公法人与私法人是传统民法的基本分类，前者是指以社会公共利益为目的，由国家或公共团体依公法所设立的行使或分担国家权力或政府职能的法人；后者是指以私人利益为目的，由私人依私法而设立的法人。从现状看，现有事业单位中以公益为目的设立、且从事着社会公益性的活动的很难从传统法人分类中进行定位，如民办学校等民办非营利性机构。

之所以提出公益法人的公法人和私法人属性区分，意义在于：一是诉讼方式不同。对于公法人，因行使公共权力所生争执，依行政救济程序解决，或行政复议或行政诉讼。对于私法人之间所生争执，依民事诉讼程序或仲裁程序解决。二是损害赔偿依据不同。公法人及其职员因侵权行为所生损害，依国家赔偿法或特别规定承担损害责任；私法人及其职员因侵权行为所生损害，依民法规定承担损害赔偿责任6。

对于与事业单位性质相近的社会组织的法律属性，国外的理论界和立法实践在认识上也大相径庭。如它们可以由政府的行政部门组建，也可由立法部门组建；它们可以在公法、私法或者两者共同的框架内行使职能；它们的工作人员可以被视为公务员的一部分，也可以被认为是按普通劳动法雇佣的雇员7。

笔者认为，从理论或者法律法规中对事业单位的定义看，事业单位应属于公法人。理由是无论现有事业单位的事实属性如何，在设立之初，无不是以社会公益目的为其设立的初衷；无论事业单位的附属于从中央到地方的各级政府中那一层级、也无论是属于上述各级政府中的哪个部门，事业单位的建立都依附于各级行政机关或其部门，在法律上常常以行政法为调整工具；同时，事业单位的运行又常常以行政机关的文件和命令作为行为的依据，以完成行政机关的命令或指示为义务。应当指出，虽然现有事业单位的类型非常复杂，但这是社会发展后事业单位本身随着产生了分化，是计划经济向市场经济转型中原有事业单位本身的分化，因此，笔者认为，事业单位理论上应当属于公益法人、公法人。

（三）事业单位的法律特征 A、公益性

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魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2000年版，第74-79页。 国家发改委事业单位改革研究课题组：《分散化的公共治理》第5页，中信出版社，2004年3月版。

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事业单位作为社会公共产品的提供者，其设立的目的在于为社会提供公益性的服务，而非营利，这一点与以营利为目的的企业法人有着本质的不同。从事业单位义务看，也是在于是否适当的履行了为社会提供公益服务的职能。因此，公益性是事业单位的本质特征。 C、授权性

企业的设立是依照出资人之间的协议，理论上只要不违反法律法规的强制性规定，并经过登记注册，取得营业执照即可，属于核准备案制。与此不同，等事业单位的设立采取的是法定制和批准制，其设立的依据国家法律法规规章的专门性规定或者行政机关的文件批复，并且须经过国家工商行政管理部门批准。 D、独立性

改制前的事业单位具有一定的独立性，但是这种独立性由于事业单位与行政机关之间存在着隶属关系而被大大的限制住了。改革后的事业单位，应成为独立的法人，有自己独立的法人财产权，在法律法规授权范围内和合同约定的范围内享有独立的法律权利，承担独立的法律责任。 E、专业性

事业单位为社会提供的常常是社会生活中某些专业领域的公共服务，具有较强的专业性。事业单位人员素质较高，事业单位财产中，专利技术及非专利技术等无形资产比重较大。

（四）事业单位的分类

以事业单位的职能和设立目的为标准，目前中国的事业单位通常可以分为以下四类，即行政类、公益类及生产经营类：一是行政类，指承担政府职能为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证等类活动。二是公益类，指承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公共事业服务相关的活动。三是中介服务类，指承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。四是生产经营类，指具有生产经营性质、从事着生产经营活动的事业单位。

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以设立、领导机构以及出资人的不同为标准，事业单位可以分为中央国家机关及其部门所属的事业单位、地方各级国家机关及其部门所属的事业单位、各类企业所属的事业单位、社会团体所属的事业单位。

以所有权性质为标准，则可以分为国有事业单位和民办事业单位。 以经费来源为标准，则可以分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自负盈亏事业单位。差额拨款事业单位，由国家财政对事业单位经费不足部分通过拨款弥补，又分三种，三七开、四六开、五五开。任何一个行业中都有全额拨款。

二、事业单位改革概述

（一）事业单位的现状

从事业单位的行业分布来看，1999年的数据表明，大部分事业单位的职工从事公共卫生和教育工作，这两个部门加起来占所有事业单位总数的60%左右。其次是农业部门，主要是从事农业推广工作的职工，占职工总数的11%；城市公共设施的职工人数占4%左右。交通、文化、新闻出版这些行业的事业单位的职工人数相对较少；其他的职工包括比较广泛的宾馆、科研单位等等，职工有500多万人。事业单位职工总数1999年为2800多万，现在大家比较认可的数字是3000万人左右8。

从事业单位职工在各级政府部门的分布考察，事业单位的职工在各级政府部门的分布情况。中央级的职工人数只有8%。60%以上的事业单位职工都在县、乡两级。

从1982、1983年开始的机构改革，以及后来进行的教育、卫生、科技体制改革都涉及到事业单位改革，20多年来，事业单位改革伴随着每个行业的改革缓慢的推进。

事业单位是一个庞大的体系，数量超过130万，拥有近3000亿国有资产，其经费支出占政府财政支出的30%以上9。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5%—10%之间。2001年科、教、文、卫四大行业才占5.1%。“60%的人才，1／3

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黄佩华：“中国事业单位改革的一个经济学分析框架”，载：《比较》第十二辑，第17页，中信出版社。 杨雪婷：“事业单位改革 上路遭遇困境”，载：《北京现代商报》，2004年05月20日。

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的国有资产，国家预算开支的1／3，贡献才是5%—10%，和企业的贡献率没法比，其效率之低有目共睹10。事业单位是全能政府时代的产物，政府包办社会的代价是社会运营成本的高昂。

（二）目前事业单位及其改革存在的问题。

概括的看，现有事业单位存在的问题集中表现为：一是公益性不突出，偏离了设立时的目标。二是所有权形式比较单一，绝对多数事业单位属于国有。其中既有中央政府及其部门所有事业单位，也有地方政府及其部门所有事业单位。三是事业单位性质与国家机关、企业混淆，界限不清，既有具有行政职权的事业单位，也有具有营利性的事业单位。四是事业单位运行成本过高，效率过低，人员队伍庞大、经费开支巨大。

从政策角度看，目前的事业单位和事业单位改革面临的主要障碍是缺乏宏观政策的指导。

事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，是公共领域继国有企业、政府机构改革之后的又一项重要改革。中国共产党第十六次代表大会提出了“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求。但是，目前国家尚未对事业单位的改革制定统一的、具有指导性的政策，也没有一个统一的改革方案和系统而统一的操作性规定，各个领域各个地方的改革在分头进行，国家发改委对事业单位改革尚处于调查研究讨论阶段，具体政策出台尚需时日。现有事业单位改革只能参照已经出台的相关国企改革的政策进行，如1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》、1999年中共十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》、2002年中共十六大报告等；以及一些中央国家机关和地方政府发布的相关政策性文件也是事业单位改革的政策依据，如11《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》等。但是，由于事业单位具有与国有企业不同的主体性质，面临着不同的问题和改革发展方向，因此，国家确有必要对此出台一套具有宏观指导性政策并制定相关的操作规范。

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:林楚方，法伊莎：“事业单位改革：一场涉及2900万人变革拉开大幕”，载：《中国政治学》， 2004年4

月15日。

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《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》(杭政〔2001〕14号)。

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从法律视角考察，则事业单位与事业单位的改革存在和面临的主要问题是： 一是法学意义上的理论研究不足。相对于对国有企业的研究而言，我国理论界对提供社会服务的、以社会公益为设立目的的事业单位的研究明显不足，已经发表的一些研究成果也主要停留在政治学、经济学、社会学领域，法学视角的研究基本上还是空白。虽然我国法学理论界对的行政法、刑法等公法的研究以及对民法、公司法等私法的研究都取得了一定的研究成果，但是对于社会公益事业的法学理论研究明显不足。社会公益事业中出现的纠纷往往是通过行政手段或者行政诉讼或者民事诉讼的方式加以解决，而上述两种纠纷方式所依据的实体性原则或规范通常是行政法原则和规范以及民法原则和规范，但由于上述法律部门所遵循的法律原则和法律精神迥异，导致的权利保护意义上的法律结果往往相去甚远。同时，社会公益活动中的主体其性质和地位显然不同于行政法和民法，其确立的依据和遵循的原则与法律精神也与行政法和民法有着明显差异，因此并不能有效的保护社会公益活动中相关各方主体的权益。如何在理论上界定事业单位的法律主体地位、法律性质、法律权利义务、法律责任等在理论上尚未形成共识。

二是相关立法严重不足，基本上处于空白状态。相对于企业、公司、行政机关等社会活动主体而言，我国对规范社会公益活动、规制社会公共产品提供的主体方面的立法建设尚处于空白状态。相关法律、法规、规章虽然对事业单位改革过程中可能遇到的产权问题、债权债务问题、人事劳动问题作出了一般性的规定，但是对公益型事业单位法人主体本身的法律性质、法律权利义务、法人治理结构、监管体制、社会保障体制、法律责任、法律救济方式等尚未形成一套明确、统一、衔接的规范性法律文件。而上述问题也正是事业单位改革不同于国有企业改革的主要问题。立法上的空白使事业单位改革的法律依据严重不足，各地政府政策文件各言其是，自由裁量空间过大，可能出现国有资产大量流失、造成新的社会分配不公。如《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》规定12，“凡具有面向市场能力的市属事业单位，都要积极创造条件逐步改制为企业”。但是，哪些或者哪类事业单位具有面向市场能力则很难进行规范性的界定，需要逐个由有权机关进行主观判断，自由裁量空间很大。

现有事业单位改革只能参照现有的法律体系进行操作。如《民法通则》、《公

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《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》（杭政〔2001〕14号）。

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司法》、《全民所有制工业企业法》、《中小企业促进法》、《破产法》、《劳动法》、《工会法》、《行政许可法》、《行政法》以及有关行政法规、规章，如2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》、《国有资产评估管理办法》、、《公司登记管理条例》、《企业产权登记管理办法》、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》、《国有资产监督管理条例》、企业国有产权转让管理暂行办法》等进行。

三是事业单位改革的法律实践经验不足。在2004年三月份召开的由国家发改委与世界银行共同主办的中国事业单位改革研讨会上，国家发改委有关负责人的讲话表明，中国政府目前仅仅是“正在考虑和研究”对规模庞大的事业单位进行改革，事业单位改革“是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。也就是说，我国目前的事业单位改革处于初步实验、摸索阶段，已经进行或正在进行改革试点的事业单位由于地位特殊、数量少、时间短，改革效果尚未显现，没有现成可供借鉴的具有事业单位改革共性的法律实践经验。

（三）事业单位改革现有思路

目前各级行政机关和相关媒体以及部分理论研究文章对事业单位改革的思路探讨主要集中在如下几个方面：

一是分类进行事业单位的改革。对于事业单位改革分类进行各界存在基本共识，但是在事业单位的具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。如山东省出台的《关于推进事业单位改革的意见》，对现有事业单位区分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类三种类型13； 而浙江绍兴在改革中将事业单位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业型五类。山东的事业单位改革在上述三种类型基础上进行，对行政支持类单位参照国家机关管理，改革后，行政支持类事业单位要依法设立，人员编制标准由省统一制定；对社会公益类按照“区域覆盖”和就近服务的原则打破部门、条块界限进行联合重组，扩大其在业务运营和用人、分配等方面的自主权，真正确立其独立事业法人的地位，政府部门将主要是通过政策引导、依法监督、重点管好其领导班子或法定代表人、监管其国有资产的保值增值等形式进行管理，不再干预其日常事务；

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中国机构网>>改革信息>>事业单位改革动态>>正文 2004-05-31 15:10

参考资料：“浙江事业单位改革启动 先从产权改革开刀”，载2004年6月3日，中国机构网

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对经营开发类则必须按照事企分开的原则，实施改企转制。浙江绍兴根据类型划分进行的改革思路是：生产经营型将全部转为企业；社会中介型，在人、财、物等方面要与政府主管部门彻底挂钩，实现政事分开，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体；技术服务型，将加快社会化和企业化运作进程，推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化；行政执法型，如各执法大队，要进行全面梳理，对应当由行政机关行使的权力要坚决收回，对企业职能要进行分离；等等15。

二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等都是不同类型事业单位改革中备选的模式。如国家改革发展委员会有关负责人在介绍事业单位改革的总的调整思路时指出，现有事业单位能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的和公益性事务较少、可以改制为企业的，应明确转变为企业；其服务与市场经营活动密切相关、承担着非沟通协调职能的，应明确转变为市场中介组织；对现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合，将其减少到最必要的限度；不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者；目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。 从浙江绍兴的改革政策看，国有资产、集体资产最大化地从生产经营型、社会中介型事业单位退出，使职工的劳动关系得到最大限度的置换彻底剥离、进行改制，并按照《公司法》规定，采取发起人制度，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体；技术服务型事业单位，要推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化，走集团化、产业化发展之路；对公益性事业单位如绍兴市第五人民医院，则被绍兴民营企业绍兴咸亨集团以3320万元成功公开拍走，绍兴市第五人民医院成为全国第一家产权公开拍卖的公立医院。

三是法人治理结构将发生变化。事业单位改革后，无论是改制为企业还是继续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。如果改革后的事业单位是由多元投资形成的，则可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责

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参考资料：“浙江事业单位改革启动 先从产权改革开刀”，载2004年6月3日，中国机构网改革信息栏目事业单位改革动态专题。2001年2月7日，绍兴市下发了《关于深化市直事业单位改革的若干意见》。

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参考资料：“关于事业单位改革的思考”， 作者：范恒山。载2004年4月28日中国机构网改革信息栏目

事业单位改革动态专题。

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制度。如果仍然属于财政全额拨款的事业单位，将可能实行与现在事业单位中对上级机关负责完全不同的理事会领导下的执行人日常负责的制度；执行人由理事会向社会公开招聘选出，并负责事业单位的日常运营，向理事会负责。理事会则由包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士通过竞争方式选出。事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，决定理事会成员的更换和奖惩。从而形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。

四是人事劳动制度要重新确立。对于改革后继续存续的事业单位，要建立竞争性的劳动人事制度、有效的激励和约束制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚如山东省事业单位改革后，对新进人员，除按照国家政策规定必须安置的外，一律面向社会公开招聘；对不同类型事业单位的领导人员，将按照干部管理权限和规定程序，实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用方式。等等。

三、事业单位改革的法律分析

事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与已经并正在进行的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区别。

1、政策视角中的事业单位改革和国有企业改革

（1） 相同点

无论事业单位改革还是国有企业改革都是为了解放生产力、发展生产力，改革经济基础和上层建筑中制约生产力发展的因素、使其适应生产力发展的需要，这是改革政策的逻辑起点。

“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”是国有企业改革作为经济体制改革重要内容之一的应有之义；“深化行政管理体制改革”、“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”是事业单位改革作为政治体制改革的重要组成部分的指导性目标。十一届三中全会以来中国共产党发布的关于经济体制改革和政治体制改革相

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关政策性文件对与事业单位改革和国有企业改革具有同样的政策指导性.

中共十四大将社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，这标志着社会主义市场经济理论的初步形成。实行市场经济要求作为市场主体的企业是具有自身经济利益的独立的经济实体，它以利润的最大化为直接目的，能够根据市场价格提供的信号决定自身的经营方针和方向，在市场竞争中承担优胜劣汰的后果。与此同时，权力集中、机构臃肿、政事不分、效率低下的行政管理体制不能保障经济体制改革的深化进行，阻碍着市场经济的发展，政治体制改革作为改革进程中不可缺少的组成部分，对其中的事业单位进行改革是政治体制改革的应有内容。因此，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是市场经济的必然要求。事业单位改革与国有企业改革都是改革开放政策的重要组成部分，事业单位改革是改革开放的进一步深化。

计划经济体制下的政府运用指令性计划，直接掌握、控制人财物资源，权利主要集中在政府各级行政部门手中，所有经济活动都在计划规定的范围内进行，国有企业是政府的工厂，事业单位既是政府的工厂，还是政府的直接指挥命令下的社会组织和与政府难以区分的政策制定者或者政策的执行者，其弊端早已显现。一是政企不分、政事不分，政府对企业统得过多过、事业单位完全依从附属于政府；二是忽视商品生产、价值规律和市场作用、社会公益的供求规律；三是分配中的平均主义严重；四是经济形式、经营方式单一化。国有企业改革和事业单位改革都是要通过改革分别使企业和事业单位独立于政府而成为真正意义上的社会活动主体，同时使政府不得不转变职能。

无论是国有企业改革还是事业单位改革，都涉及到巨额的财产处置、大量的债权债务关系转移、数千万人员的工作调整与安置，是社会财富和权利义务的再分配，改革的深度、力度、范围都是不言而喻的，稍有不慎，便会影响到社会的稳定。因此，对国有企业和事业单位改革都应当在进行深入细致的调查研究的基础上，设计出一系列周全、稳妥、公平、合法的改革方案。以实现在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。同时，提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

（2）不同点

国有企业改制是经济体制改革的核心内容之一，是对国有经济进行战略性重组、调整和完善所有制结构、实行投资主体多元化、发展股份制经济和混合所有制经济建立并完善现代企业法法人治理结构的经济体制改革政策的落实。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分，是按照精简、统一、效能的原则和

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决策、执行、监督相协调的要求，推进政府机构改革，科学规范政府部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现人员和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。

国有企业改制是否成功，应以国有企业在改制后是否建立并完善了现代企业制度、是否建立并完善了企业法人治理结构、是否实现了政企分开、是否实行了所有权与经营权分离、是否实现了国有资产保值增值以及国有企业在改制后是否能够成为市场经济中具有活力的主体等为检验标准。事业单位改革是否成功，以是否提高行政效率、降低行政成本，是否形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是否为社会提供了更加有效的公共服务产品、提高了社会公益水平为标准。

2、 法律视角中的事业单位改革和国有企业改革 （1）从改革的法律依据看：

二者都是源于政策且都应止于法律，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是以政策为先导，再经过一段时间的实践检验后，纳入法律调整的范围。党的政策是中国共产党在政治活动中为实现一定的目的而做出的政治决策，是全党的意志的体现，可以主要由或者完全由原则性的规定组成，主要靠宣传教育和党纪保证实施，只能适用于党内，具有宏观指导性和一定的灵活性，是调整社会关系的重要方法之一。而法律作为国家意志的体现，是由立法机关依照法定职权和程序制定的规则，必须面向社会公开，以对各种社会关系和利益关系进行有效调节的规则为主、不能仅限于原则性规定，以国家强制力保证实施，具有普遍的适用性，具有较高的稳定性。国有企业改革和事业单位的改革都肇始于中国共产党的政策，其中国有企业在改革中不断积累经验，党的政策在经过实践的检验后通过法定程序由法定的机关上升国家法律法规，并进一步通过法律对国有企业改革进行调整和规治；而事业单位改革尚在发轫之初，党的政策非常原则性缺乏具体指导意义，事业单位改革尚在实践摸索阶段，因此，目前还难以通过法定程序、制定新的法律来进行规范。

具体的说，1988年开始施行的《全民所有制工业企业法》、1994年开始施行的《公司法》、2003年开始施行的《中小企业促进法》以及《破产法》、《劳动法》、

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《工会法》和1992年发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、1991年发布的《国有资产评估管理办法》（2001年《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》对前者进行了重大改革）、《国有企业监事会暂行条例》、1996年发布的《企业国有产权登记管理办法》、2003年《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》（劳动和社会保障部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会）、《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》（国资委、财政部、劳动保障部，国资分配〔2003〕21号）、2003年《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发[2003]96号）、２００３年《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）等等法律法规和部委规章是国有企业改革的法律依据，上述法律法规和规章对国有企业的法律属性、资产评估办法、人员分流安置与补偿办法、国有资产的监管、国有企业的治理结构、改制可以采用的方式方法等分别作出了具体的规定，使国有企业改革有法可依。虽然国家目前尚未对事业单位改革制定具有针对性、专门性的法律法规，但国家已经颁布实施的针对对国有企业改革的上述法律法规规章对事业单位改革中所面临的类似法律问题无疑具有参照和指导意义。

（2）从改革前后法人地位演变过程看：

国有企业改革是法律主体的复位，事业单位改革是法律主体的分化和重新界定。改制前的事业单位法人理论上属于公益法人，改革前的国有企业法人理论上属于营利法人，但实际上二者都不是具有独立性的、法律实践意义上的法人，二者在身份上从属于或者附属于政府或者政府部门，国家既是国有企业和事业单位的出资人，也是国有企业和事业单位的实际经营者和最终的法律责任承担者。改制后，在从形式上事业单位法人可能分化为机关法人、具有新型法人治理结构的事业单位法人、建立现代企业制度的企业法人，其中既有公法人也有私法人、既有公益法人也有营利法人；而改革后国有企业法人仍然属于企业法人、营利法人。但是改革前的国有企业与改革后的国有独资公司或者国有控股的股份公司或有限责任公司最本质区别在于企业本身的独立性发生了根本的变化，政府不再是国有独资公司或者国有控股的股份公司或有限责任公司的经营者，而是设立时的出资人、设立后的股东，行使的是国有资产出资人的权利，企业也不再是附属于政

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府的工厂，而是享有法定且独立的权利义务并能独立承担法律责任的法律主体；改革前的事业单位与改革后继续存续的事业单位最本质的区别也在于二者之间作为事业单位法人的主体地位发生了根本的变化，从附属于政府或者政府部门的仅具有非常有限的独立权利和义务的所谓事业单位法人演变为依据法律法规授权或者政府及政府部门委托对监管单位、委托的政府和政府部门、社会公众承担独立责任、享有更加广泛的权利和义务的法律主体。

换言之，无论是事业单位改革还是国有企业改革，法律意义上的主体地位的获得都是二者改革的基本目的之一，也是改革应当取得的基本成果。现代企业制度、获得具有健全完善法人治理结构的企业法人地位是国有企业改革的应有之义；对原有事业单位法人进行归类分化、对公益法人重新定位、建立并完善事业单位法人治理结构、赋予事业单位法人法律意义上的独立性是事业单位改革的基本出发点。

当然，改革还将导致原来的国有企业法人或者事业单位法人发生变更或者注销的效力。国有企业改制后，如果国有企业仍以企业法人存在，则发生法人（出资人）变更的效力；若国有企业改制后丧失其法人资格的，则发生法人注销的效力。改制后应该变更或注销企业法人资格而不进行变更或注销登记，因此而引起的纠纷的，司法解释明确规定人民法院应追加真正的责任承担主体17。事业单位改革过程中，对于能够部分撤销的事业单位，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销，则发生事业单位法人注销的效力；对于继续存在的事业单位，由于出资人的变化则可能发生法人变更的效力；对于改制为企业的事业单位，则发生事业单位法人注销并设立企业法人的效力。 （3）从改革前后出资人构成和地位看

国有企业和事业单位改革前，政府作为唯一出资人一直以企业和事业单位所

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《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔２００３〕１号），

第四条 国有企业依公司法整体改造为国有独资有限责任公司的，原企业的债务，由改造后的有限责任公司承担。第五条 企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担。第六条 企业以其部分财产和相应债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务，债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司在所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任。第七条 企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任。

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有者的身份对国有企业和事业单位从经理、领导人任命到生产销售、职工奖金等日常经营管理等各项活动进行直接干预或者直接参与，没有明确区分作为国有企业和事业事业单位的设立时的唯一出资人的权利与国有企业和事业单位的法人财产权之间的差异。改革后，无论是国有独资公司、国有控股的股份公司或者有限责任公司，还是继续由政府全额拨款的事业单位或者由政府与社会其他主体共同出资提供设立和日常活动经费的事业单位以及完全由除政府之外的社会主体出资设立并提供日常活动经费的事业单位，政府作为国家代表仅仅可能是出资主体之一，而非唯一的出资主体，即由单一出资主体向出资主体多元化演变（国有独资公司和国家全额拨款的事业单位除外）。具体说，就是由国家单一出资转向国家和公民、法人等民间资本共同出资，对于一般性、竞争性、营利性的企业和行业，国有资产应通过股权转让的方式逐步退出，不再与民争利。除一部分继续承担社会公益职能、为政府服务的必须由政府全额拨款的事业单位外，其它事业单位或改制为企业并向其他社会投资主体开放或继续保留事业单位法人性质但政府不再是唯一出资主体而向其他社会投资主体开放，因此，改革后存续的事业单位的出资主体也将发生由国家单一出资转向国家和公民、法人等民间资本共同出资的变化。

（4）从法人治理结构看

建立健全完善企业法人治理结构或者事业单位法人治理结构是国有企业或者职业单位改革的主要目标之一。国有企业改革，就是要由政府控制下的厂长（经理）负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人治理结构，实现管理科学化，同时企业党组织、职工代表大会、工会发挥其应有作用。事业单位改革的目的之一，一是要对改制为企业的事业单位，在总结国有企业改革经验基础上，可以直接选择设立符合市场经济要求的、具有完善的企业法人治理结构和现代企业制度的企业法人；二是要对仍然保留事业单位法人性质的事业单位要建立新型的事业单位法人治理结构，要由政府控制下的事业单位负责人负责制转变为由出资者、业内专家等代表人士组成的理事会领导下的执行人日常负责制度；对于由多元投资形成的事业单位，也可以参照股份公司的治理结构和制度设计，建立董事会领导下的总经理负责制度。形成事业单位监管机构、理事会、执行人相互间的有效制衡机制。

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（5）从债权债务和法律责任看

改革前的国有企业存在比较普遍的亏损，并有大量的债权债务有待清理。债权形式主要是应收帐款，债务的主要形式是拖欠的银行到期贷款和利息、员工工资、应该交纳的各项社会保障费用、应交纳的税款、应支付的煤水电汽以及生产产品耗费的原材料费用等，法律责任主要表现为违反购销合同、贷款合同、劳动合同的约定不履行或者迟延履行合同约定的义务所应当承担的违约责任，权利、义务、责任主体在形式上是具体的国有企业，但最终承担者往往是作为国家财产所有者代表的政府，作为国有财产出资人的权利义务责任与出资后设立的法人的权利义务责任并没有明确的界定，政府与国有企业之间构成了事实上的无限连带责任。因此，国有企业在主张权利时不积极、在履行义务时不努力、在承担法律上的不利后果时不认真。国有企业改革后，作为国家财产出资代表的政府将享有与其他社会主体出资人法律赋予和合同约定的同等的权利并平等承担的义务和法律责任，具体而言，政府将只享有与股东相同的权利、只以其出资额为限承担责任，而改革后的企业将独立履行法定和约定的义务并以由出资人出资形成的法人财产独立承担责任。

改革前的事业单位大部分由作为国家代表的政府或者政府部门出资设立，日常活动经费通常是政府财政全额或部分拨款、或者利用国有资产进行经营获得营利构成。其债权主要形式是应当收取的事业性收费（多数具有行政合同性质）、经营过程中的合同债权（多数为民事合同），债务主要表现为因违反民事合同以及少数事业单位违反劳动合同（如拖欠教师工资等）而产生的合同之债，法律责任主要表现为违约责任但也可能产生侵权责任。相对而言，事业单位的债务负担要小得多，这主要是由于事业单位的经费来源多数靠政府拨款，因而比较稳定。但是，事业单位多数虽然具有法人地位，由于其承担责任的财产几乎全部是由政府拨款或者利用国有资产营利构成，因此，事业单位的法律责任事实上几乎全部是由国有资产和政府来承担的，责任主体在事实上具有同一性，也是一种连带责任的表现。改革后，存续的事业单位的权利应来源于法律法规的授权或者政府的具有委托合同性质的特别授权，义务内容则是根据授权或者委托在委托授权的范围内向社会公众提供符合法律法规规定或者委托合同约定的社会公益服务、从事社会公益活动。根据一般法理，事业单位在处理委托授权事务时非因自己过错所

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造成的损失应由委托委托人承担赔偿责任。从形式上看，虽然后者也是由政府来承担法律责任，但此种责任并非连带性的，而是以受托人无过错为前提。

需要指出的是，国有企业和事业单位改革前后还存在债权债务继受的问题。依改革或改制中的不同情况和当事人的约定，事业单位或国有企业的原有债务一般由改革或改制后的事业单位或企业承担，例外的情况下，由企业的原出资人（或资产管理人）或改制后企业资产的实际持有人承担18。

（6）从改革前后法人财产形式和职工身份看

传统国有企业的资产规模比较大，资产形式以实物资产为主，无形资产（改革前）相对于实物资产而言规模较小，实物资产中又以生产设备为主。事业单位的资产形式除了实物资产外，无形资产如专利技术等相对较多。实物资产中的实验设备比重偏大，当然也有附属工厂等。所以两者在改制中进行资产评估的侧重点、评估方法都有所区别。

另外传统国有企业许多职工技术单一、年龄偏大、文化程度不高。改革前属于国有企业的职工，企业中的厂长经理往往还具有国家公务员身份，签定的是全民所有制劳动合同，分为无固定期限、有固定期限和临时劳动合同；改革过程中，必然面对原国有企业与原具有国有企业职工身份的员工的劳动合同效力、劳动合同解除或者变更以及身份身份转变等问题。事业单位改革前适用的是与国家公务员相同或者参照公务员制度建立的人事干部制度，其中多数人员视为公务员或者国家干部，事业单位改制为企业，则意味着原来具有的国家干部身份和公务员身份的转变；同时，存续的事业单位因为改革也将变更或者解除原来签定的聘用合同。因此，无论是事业单位还是国有企业在改革中都将面对干部职工（或者工人）分流下岗、合同解除或者变更、经济补偿、社会保障费用的缴纳等等法律问题。

（四） 事业单位改革的法理念

1、建立并完善社会公益服务、公共产品提供体系

宏观上，事业单位的改革就是要改变以往社会公益服务和社会公共产品完全是政府出资由政府直接提供或者由政府所属事业单位提供或者由政府支配下的

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钱卫清：“国有企业改制：法律视角的审视与前瞻”，载：《国企改革法律报告》第一卷。

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国有企业提供的单一供给、单一出资、单一政府义务责任形式，改变政府办社会的成本高、效率低、质量差的状态。对具有市场前景的领域，通过资助、委托、招标、转让、特许经营等多种形式引进竞争机制，使社会公益服务和社会公共产品形成市场，以降低成本、提高效率和质量；对不具有市场前景的领域，通过制定特别法形成稳定的政策性优惠，引进其他社会投资主体共同举办。 2、建立并完善事业单位监管法律体系

中观上，建立并完善社会公益服务和社会公共产品提供的监管体系。监管对象以改革后作为社会公益活动和公共服务主流供应者的事业单位为主，同时对依据法律或者委托合同从事社会公益活动和社会服务的其他社会组织；监管前提是完善的法律法规体系，应当制定一部具有普通法性质的社会公益法，确立社会公益法人和从事社会公益活动的自然人的主体资格、权利义务、法律责任、监管体系、救济途径等，并以此为基础制定一系列的特别法对特定的社会公益服务领域和公共产品作出具体的规定。使社会公益活动依法进行、事业单位依法设立以及权利义务责任和救济程序法定化、监管有法可依。

建立完善的事业单位的管理监督机制，目标是最大限度地实现社会公益目标，进而满足社会公众的最普遍的需求，实现社会公众的最大利益。 3、确立事业单位公益法人的具有充分独立性的法律主体地位

虽然目前事业单位法人主体地位得到了法律和法学理论的认可，但是，由于现有事业单位的附属性和改革后事业单位从事公益活动的特殊性，都必然的使事业单位由于本身营利性差而不得不在资金上完全依靠政府、完全依靠社会其他主体的资助、部分依靠政府部分依靠其他社会主体资助才能生存并运转，也就因此可能使事业单位的独立性受到极大的威胁，使为社会公众普遍提供的公益性服务和公共产品成为一种为特定群体提供的特殊服务和特殊产品，导致社会分配的不公和法律上公平正义的缺失。因此，如何确立并维护事业单位作为公益法人所应当享有的与其职能相对应的独立性便成为不得不予以充分重视的法律问题。具体而言，就是如何平衡事业单位的出资人与由其出资设立的事业单位的权利义务和责任体系，如何通过禁止性规定防范出资人可能通过关联性的交易侵害社会公益的行为，如何通过监管防范公益法人本身的侵害社会公益的行为，等等，等等。

与具有法律上的独立人格的公司相比，事业单位除了应当具有权力能力和行

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为能力、能以自己的名义独立享有权利、承担义务、能独立承担民事责任外，还应具有以其全部法人财产，依法自主活动，不仅独立于一般人 (包括自然人和法人 )，更独立于政府。人格的独立性是改革后的事业单位作为公益法人的重要标志。如果出资人与事业单位的财产分离不存在了，事业单位的公益性职能和独立的法人人格也即成为不可能。

4、建立并完善事业单位法人治理结构

建立并完善事业单位法人治理结构的意义在于调整事业单位对内和对外两个层面的法律关系。对外而言，就是要通过建立完善事业单位法人治理结构解决政府以及其他社会主体作为出资人享有何种权利承担何种义务，是权利义务的分配机制；同时，完善的事业单位法人治理结构也是外部监管的前提和基本内容；另外，完善的事业单位法人治理结构还是除了出资人以外其他社会主体接受和享受事业单位提供的社会公益服务和公共产品的基本保障。对内而言，完善的法人治理结构应是事业单位设立之初的基本构架基础，是事业单位设立之后运行的基本程序和步骤安排，也是事业单位内部组织部门之间权利义务的再分配，是事业单位为社会提供优质社会公益服务和公共产品的基本保障。具体而言，就是：

（ 1）出资人财产和事业单位财产分离，事业单位具有独立的财产权利。事业单位有权在法律法规授权范围内和政府委托合同约定范围内依法对其拥有的财产占有、使用、受益和处分。

（2）治理结构框架应保护出资人权利，包括政府和法人以外的一般自然人应当受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们应有机会得到有效补偿。 （3）事业单位治理结构框架应当确认利害相关者的合法权益，保证及时准确地披露与社会公益相关的任何重大问题。

（4）治理结构框架应确保理事会对事业单位的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保理事会对社会公众和出资人负责。19

（5）建立完善理事会和事业单位执行人的产生程序。 事业单位的理事、执行人的产生程序，包括其提名程序和选举程序。

四、事业单位改革的法律路径

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《ＯＥＣＤ公司治理结构原则》，见陈清泰主编 :《国企改革攻坚 1 5题》，中国经济出版社 1 999年版，第 1 2 8-1 3 7页。

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（一）事业单位改革的国际视野

1、日本的社会公益事业改革

政府设立的公法人和民间发起成立的公益法人是日本原有的社会公益事业体制中的行为主体，但二者的分工有着明显的区别。公务员型的公法人机构主要承担教育、科技、卫生等涉及政府基本职能的社会公益事业，其运作与组织特点与政府的行政机构类似，其中部分特定类型的社会公益事业由政府设立的公法人中的特殊法人与认可法人机构承担。特殊法人与认可法人所承担的社会公益事业大都集中在经济与贸易服务领域，以及诸如铁路、邮电、公共交通等基础设施建设和公众基本生活服务领域。在日本，民间公益法人一般属于政府承担的基础性社会事业以外的领域，主要包括宗教、慈善与福利事业、经贸服务与促进事业、某些文化事业、特殊需求的教育与医疗服务事业、私立大学以及部分边缘性科研事业等等。

日本原有的社会事业体制突出的特点之一是有完整而稳定的法律体系。在日本，涉及社会公益事业发展、机构组织方式和行为规范的法律体系详细而明确。除《宪法》、《民法》等基本法律外，日本对每一个特殊法人都有专门规范其组织和行为方式的个别法；对民间社会公益法人则按照所服务的行业有规范其行为的特别法；对有关机构的行为，特别是民间公益法人接受捐赠、从事经营性活动等则有详细的税法条款等等。总体来看，日本在发展社会事业方面，非常重视以法律为基础的制度平台建设，而且这一制度平台有非常高的稳定性。

但是，日本原有的事业体制也存在组织成本过高、机构运行效率低下等问题。基于进一步提高行政效率的追求，日本从1996年起开始了政府行政体制改革，其中的一个主要内容就是改革那些承担社会公益事业的公务员机构及特殊法人（包括认可法人）的组织运行方式。其改革的基本内容和做法是：（1）调整政府与民间力量在社会公益事业上的分工。能够委托给民间主体的事务，尽可能由民间主体承担；在必须行使政府权力并由政府承担的事务，则应该以国家为主体承担。就是要把一些公益性特点不突出或不宜继续由国家作为主体的公法人（机构）实施民营化，或者将有关社会事务以委托方式交给民间主体（包括民间营利性主体和非营利主体）承担。（2）日本行政改革的核心内容是实施独立行政法人制度。

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基本目标是要将教育、科研、医疗卫生、文化以及经贸服务等领域的公务员机构和特殊法人、认可法人等准公务员机构，改革为独立行政法人，赋予机构更大的独立性，调整政府的管理方式，实现行政决策与各种社会事务组织实施过程的分离，全面提高效率。原来附属于政府部门的国立机构（包括公务员机构和特殊法人等）改为独立行政法人后的基本组织与运行方式主要包括以下特点：第一，在法律地位上，独立行政法人仍为公法人。换句话说，仍为国立机构。设立任何一个独立行政法人都必须由议会通过专门法律，即专门规范其行为的个别法。独立行政法人仍然承担着政府社会事务的责任，其活动经费仍全部或绝大部分来自于政府拨款。第二，给予独立行政法人更大的业务活动自主权。改革为独立行政法人后，政府主管部门将大大减少对具体业务活动的直接管理。独立行政法人在人事管理、财务管理等方面也获得了更大的自主权。除主要负责人仍由主管省厅任命外，独立行政法人的内部机构设置、中层领导任免均由法人机构自主决定。除少数机构保留公务员待遇外，一般独立行政法人的雇员都要采取聘用方式。在主管省厅大致确定工资总额的前提下，各个独立行政法人有权决定内部人员的工资分配。在接受政府拨款的同时，各个法人机构可以在业务允许的范围内从事一定的创收活动，并可以围绕所从事的事业自主决定资金的使用。财务收支不再严格地按照财政年度进行管理，可以在一个中期计划期间调剂使用。

日本社会公益事业的体制改革尚在进行之中，对其进行全面总结或评价为时过早。但从其所确定的改革原则、目标以及改革做法中，可以归纳出以下几个基本特点：第一，虽然要调整政府与民间力量在公共事务方面的分工关系，但长期以来由政府承担各项社会公益事业基本责任的格局并没有发生改变。第二，实施独立行政法人制度的核心措施是扩大相关机构的自主权，以进一步调动机构和相关人员的积极性，全面提高服务效率。第三，所有的改革都是以严格的立法程序和制度建设为基础，并且注重综合协调20。

2、美国的公共服务部门改革

美国的联邦政府和州政府、地方政府在三个不同的政府层次上支持和提供公共服务的安排，其中2002年联邦政府的公共服务支出仅相当于州和地方政府支出总和的一半，其中政府对公立高等教育的资金支持，还不到公立高等教育机构全部收入的一半，其他的资金来源包括销售与服务、学费以及私人捐赠。美国政

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府有200万名政府雇员，同时还有800万名雇员基于拨款和合同为联邦政府工作

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。这880万人大多属于私人部门，作为承包商在联邦政府雇员的指导下开展工

作。

根据萨拉蒙教授对上个世纪80年代早期美国16个社区的一项研究，社会服务、雇佣和培训服务、住房和社区发展、健康、艺术和文化等公共事业服务中，由政府直接提供的占39%，由非营利组织提供的占42%，由营利组织提供的占19%。

在美国，如果拥有足够的资金，政府部门就可以雇佣从具体的个人到整个公司在内的各种承包人，让他们来执行各种公共事务。美国政府的执行部门是一个组织类型，它包括了执行法律所规定的公共目标的许多非政府组织。其中，联邦政府的私人执行部门是由私人拥有和管理的，其特征包括他们实现公共目标的能力，他们执行这些目标的可问责性，以及这些项目的周期。私人执行部门被允许从事那些相关授权法律机构所批准的业务。私人执行部门的外部环境包括了市场在内，但政治因素会起指导作用，即对私人所有者负责，通常也受到政府的管制要对私人所有者可能还要对政府管制部门披露财务信息形成以营利为目标与有管制的服务的组合23。但是那些与政府有合同关系的典型的私人公司没有成为执行部门，它们与政府只是合同上的关系而已。而执行部门为私人、合作或非营利公司，则均由联邦法律予以授权。或者由联邦法律直接引导公司的活动，这样它们才能为公共目标服务。私人执行部门的类型基本上有三种：一是投资者拥有的营利性公司（如商业银行），二是合作社（如农业信贷系统），三是非营利组织（如美国红十字会）。其中所有非营利组织的共同特点是：（1）依照国内税收法享有免税待遇；（2）没有股份持有者和其他的所有者。但是并非所有的非营利组织都是政府的执行部门；作为执行部门的非营利组织与其他非营利组织的区别在于：这个组织是否实施了包括公共目标在内的活动。

美国政府可以采取许多不同的方法使私人执行部门来服务于公共目标，这些方法包括：限制对私人执行部门实施公共目标的授权范围；提出治理和组织方面

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Paul Light，《政府的真实规模》（The True Size of Goverment）,布鲁金斯学会出版社（Brooks Institution Press），1999年版。转引自Dan Guttman，《承包美国政府的工作：组织的和法治的模式》（Contranting United States Government Work: Organizational and Constitutional Models），《公共组织评论》（Public Organizational Review ）。第3卷，第261-199页，2003年。承包商雇员的人数是一种总体的估计。 22

Lester M.Salamon 主编：《政府的工具：新治理指南》，牛津大学出版社，2002年。 23

资料来源：托马斯·斯坦顿，《迈向更能干的政府：组织设计指南》（Moving toward More Capable Government: A Guide to Organizational Design ），普华永道资助的政府业务研究项目，2002年6月。

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的要求；政府对私人执行部门在授权立法下实施的活动进行监督。

美国公共服务提供的总体演变趋势是：一方面，联邦政府不断将提供公共服务的任务转交给州和地方政府，另一方面，联邦政府还将其他许多服务交由私人部门提供。

3、法律评论

尽管日本和美国的公共服务体制存在着明显的差异，但显然也存在着一些共同之处：一是公共服务的提供主体多元化，既有政府也有非营利机构和营利机构；二是营利机构和非营利机构是通过法律和政府的委托授权获得公共服务提供主体的资格；三是政府对被授权提供公共服务的主体进行管制和监督；四是上述两个国家对属于非政府机构的公共服务提供者的授权基于法律的特别性规定或说是特别法的规定；五是上述两个国家公共服务体制处于不断将公共服务职能向政府机构转移的改革之中。上述两个国家的公共服务体制改革表明，政府职能转变过程中政府公共服务的提供不仅可以委托非政府机构，而且可以通过建立完善的法律体系和监管机制来对这种职能的转移进行必要且有效的监督管理，提高公共服务的效率和质量。

（二）我国事业单位改革的法律路径 1、 我国事业单位改革的模式

我国事业单位改革的模式大致可以分为以下几种： （1） 事业单位的改造

事业单位改革不同于国有企业改革之处在于，事业单位目前全部改革为国家行政机关或者现代企业都是不可行也不现实的，对于纯为社会公益事业而设立、从事社会公共服务的公益型事业单位，保持其公益法人地位不仅是社会发展的需要，也是转变政府职能、深化政治体制改革的需要。因此，对于公益型事业单位而言，继续保留其公益法人性质的事业单位法人地位并进行改造是现实可行的选择。具体而言又可分为如下二种情况：

改造成国有独资事业单位。对于原来由国家全额拨款和部分差额拨款的承担公益性事业职能的事业单位，视具体情况，改革后，仍然有一部分将由国家全额拨款。按照国家发改委有关负责人的说法，此类事业单位应减少到最必要的限度，

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并应当通过合并、重组形式进行整合24。同时应当通过改革建立新型的事业单位法人治理结构。譬如，实行理事会领导下的执行人日常负责制度，理事会应由通过竞争方式选出的、包括出资者、业内专家等在内的若干代表性人士组成。日常运行由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘，并向理事会负责。事业单位监管机构建立科学有效的绩效评估制度，并会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。

改造成股份制事业单位。对于以下具有公益性事业职能的事业单位，如承担着非沟通协调职能其服务与市场经营活动密切相关的自收自支中介服务型事业单位、部分原来由国家差额拨款的事业单位，可以通过整体招标拍卖的方式让渡给其他投资者成为社会举办的事业单位或者引进其它社会投资者形成多元投资主体的事业单位。由多元主体投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。 （2）并入政府序列

对于享有行政权力，代表国家从事行政管理工作与社会其他主体之间是领导与被领导、监督与被监督关系的现有的事业单位，不能且不宜撤销的，应当明确转变为政府部门或者政府部门中的机构，并入国家行政机关序列。

（3）事业单位公司化改制

对于社会公益性事务较少或者目前从事大量生产经营活动企业色彩才比较浓重的生产经营型，以及事业单位附属的“三产”单位，都应进行企业化改制。事业单位改制为企业，应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，坚持从实际出发，采取多种改制形式。对有一定资产规模及有发展潜力的单位，可改制为股权多元化的公司制企业。事业单位公司制改造既可以改造为有限责任公司，也可以改造为股份有限公司。依据《公司法》所进行的规范的公司制改造是其中最基本的事业单位改制方法，由于其最符合建立现代企业制度的需要因而也是我国事业单位改制的基本方向。

（4）事业单位转制为股份合作制企业。对规模较小的单位，可改制为股份合作制企业。事业单位股份合作制改造，是事业单位将其全部或部分资产转让给事业单位的干部职工实现资本合作与劳动合作的有效结合，是一种特殊形式的职

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参考资料：“平稳有序推进中国事业单位改革”，作者：范恒山。载：〈财经〉

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工持股。

（5）撤销

对于能够撤销的事业单位，在做好善后工作的基础上坚决撤销。 （6）事业单位整体出售

对个别无法正常运作的单位，可采取歇业、人员分流的办法，也可通过市产权交易中心以公开竞标或拍卖方式转让给其他法人或自然人。 2、 我国事业单位改革的步骤

事业单位改革的步骤可以分为宏观的政策层面的步骤和微观的法律层面的步骤。从政策层面看，首先，需要摸清中国事业单位的现状，包括资产、人员、经费来源、服务职能、运行机制、管理体制等方面的情况。其次需要进一步分析中国事业单位存在的主要问题和原因。再次，应当提出中国事业单位改革的基本思路和政策措施建议，包括改革的目标、任务、原则、步骤，以及事业单位的法人治理结构、运行机制、财税管理、资产管理、人事管理、社会保障、监管体制等方面的改革思路。最后，以政策性文件的形式予以发布并通过宣传和试点改革进行推动和矫正。

从法律层面看，事业单位的改革步骤与国有企业改革步骤基本上相同，可以参见笔者在《国有企业改制法律方法》一书中的相关内容25。

3、 我国事业单位改革的主要法律问题

国有企业改制面临的法律问题除了上面在与国有企业改制比较中涉及到的相关问题外，目前还存在着以下的法律问题：

（1）改制后的社会公益法律体系如何建构

微观看，事业单位的改革是具体的事业单位改制为企业或政府机关或继续存续，但是如果不对目前的社会公益服务体系进行重新构建并以法律的形式予以确定，必然走上以往多次出现的精简——膨胀——再精简——再膨胀的机构改革模式，同时还可能出现短期内或者较长时间内的社会公益服务的失衡、公共产品的短缺，降低社会公共服务的整体水平。因此，如何建立一套完善的法律体系协调社会公益服务领域的各类权利义务关系不仅具有理论上的意义，也具有现实的价

25

钱卫清著：《国有企业改制法律方法》 钱卫清、李智慧著：《成功改制 企业改制操作与诉讼实务》，法律出版社，2004年版，第12-17页，。

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值。但是，在目前既有的法律体系中，事业单位作为私人部门和政府机构之外的第三部门，如何在调整行政关系、规范和控制行政权的行政法律规范与调整平等主体公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产、人身关系的民事法律规范中间寻得自恰的位置，如何在协调民法与行政法的法律原则和具体规范之间冲突的过程中完成其法律主体性质上的基本定位。同时，如何协调以社会公益活动过程中发生的各方权利义务关系为调整对象的公益法与具有社会公益法特别法性质的已经颁布实施的卫生防疫法、义务教育法、环境保护法等法律法规之间的冲突，等等，等等。这些问题都是事业单位改革中必然要面对的法律问题，改革不仅要付出一定的有型的社会成本，同时也必然需要支付法律成本。

（2）改制后作为公益法人的事业单位与作为出资人和监管者的政府的法律关系如何平衡。

事业单位改革后，政府与事业单位之间的法律关系发生变化，政府不见享有出资人的权利，同时将承担起监管者的义务，那么，事业单位法人基于法人独立地位依照委托合同的约定或者法律法规的授权提供的社会公益服务和公共产品是否符合法律法规的要求或者合同的约定，则缺乏独立判断的仲裁人，政府既是运动员又是裁判员，则事业单位法人的独立性便无可置疑地受到了威胁，事业单位法人和其他社会主体的合法利益可能因为政府行为的所谓政治正确而承担法律上的不利后果。因此，如何在确保事业单位法人的独立性的同时，既能维护政府作为出资人的合法权利，又能限制政府以监管者的角色不适当的维护其作为出资人的权利，以最小的成本最大限度上实现社会公益服务。

（3）改制后作为公益法人的事业单位的法律责任承担和法律救济模式设计。

事业单位作为独立的公益法人在法律法规授权的范围内或者政府委托授权的范围内所提供的社会公益产品造成的损害，其法律责任上应当由事业单位法人自己来承担还是由委托人来承担，如果由授权人来承担，则可可能导致改革前普遍存在事业单位法人对权利消极和对义务懈怠的法律风险；如果由事业单位来承担，则可能出现事业单位作为受托人代人受过的法律上的不利益，打击事业单位等从事社会公益活动的其他主体的积极性。同时，事业单位法人的合法权益受到损害，如果政府侵权人或者违约方，则事业单位是否可以采取仲裁或者民事诉讼

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的救济模式，还是只能通过行政诉讼，等等。另外，事业单位在履行政府委托的社会公益活动过程中对第三人造成的损害是否可以通过民事诉讼或者仲裁解决，等等。

五、事业单位改革的法律前瞻 （一） 制度建议

基于以上的分析，笔者提出建议如下： 1、建立公益诉讼制度

2、建立由出资人和事业单位以外的其他社会主体共同参加的事业单位监管机构 3、建立社会公益事业的招投标机制

4、建立社会公益服务和公共产品的质量标准体系和评价机制 （二） 主要法律问题的解决

1、制定一部社会公益基本法，从宏观上确立社会公益事业的法律精神、法律原则、调整机制、、主体资格、权利义务体系、责任承当方式与权利救济程序。 2、修订目前具有社会公益性的《义务教育法》、《卫生防疫法》等法律法规，以期协调社会公益法体系，努力避免法律原则、法律规则、法律规范之间存在冲突。 3、在法律上确立公益法人的独立地位，限制出资人的行为，努力避免出资人通过出资控制公益法人从而可能影响社会公益服务中出现利益分配不公的结果。 4、通过法律明确社会公益服务享有者的义务，对不履行义务者进行必要的惩戒。

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