浅谈探索露天采矿用地新模式

浅谈探索露天采矿用地新模式

发布日期：2012-10-26 11:02:11 信息来源：中国国土资源报 魏网扣

在耕地保护与矿产资源开发之间寻找平衡点，既是当前保护土地资源的需要，也是采矿业持续健康发展的要求。2011年全国土地矿产卫片执法首度将采矿用地纳入监管查处范围，探索露天采矿用地模式成为新课题。

《土地利用现状分类》将采矿用地归类于工矿仓储用地，但采矿用地明显区别于工业用地和仓储用地，它对土地的使用不是为了建造建筑物或构造物，而是通过一定的技术手段或措施获取地下矿产资源。矿产用地年限由矿产资源可供开采年限决定，采矿完毕，土地承载用途即完成。目前露天采矿“先征地、后出让”的供地模式，导致了采矿企业申请难，土地管理部门审批难，政府有效管理难，矿区农民复耕难等弊端，造成了不同利益主体的集体行动困境。

在现有模式下，采矿用地缺乏有效的收回和退出机制，复垦后的采矿用地难以退出。因此，必须从制度上探索既能保证采矿业需求，又能促进节约集约用地的采矿用地模式。对此，笔者认为，露天采矿采用临时用地模式，可以有效解决采矿用地需求与建设用地指标紧张、采矿用地收储与矿区农民复耕的矛盾，促进土地利用良性循环。

这一模式的可行性具体体现在四方面：一是破解了“人——地”、“矿——地”之间的矛盾，严格保护了耕地资源。临时用地模式走的是“审批——租赁土地——剥离耕作层——采矿——复垦——退还耕地”的道路，是可持续发展的土地利用形式。二是不占用新增建设用地指标。露天采矿一般用地规模较大，以临时用地方式使用土地可不办理农用地转用和土地征收手续，有利于节约用地指标，保障当地基础设施、重点项目、民生工程建设用地。三是自给自足落实了耕地占补平衡。《土地管理法》规定，建设项目占用耕地必须占一补一，做到“占补平衡”。采用临时用地方式供地，能够确保在国土资源管理部门的监管下，促使企业在4年～6年的期限内完成从租地采矿到复垦还地的周期循环，在不占用耕地后备资源的前提下，在原有土地利用框架内解决好耕地复垦工作。四是明显降低了企业的用地成本，减少了因取得采矿用地必须支付的征地安置补偿费用，并大大缩短了土地审批周期。 同时，露天采矿办理临时用地模式符合临时用地特点及法理规定，国土资源部开展的试点工作也进一步证实了实施临时用地模式的益处。从临时用地的特点和法理来看，临时用地是对划拨、出让以外供地方式的有益补充，更是对不宜以“先征收、后出让”方式出让的集体土地资源的保护。工程堆料或占用土地挖沙、采矿、取土、工矿企业的废弃物堆放场、地下管线施工以及园林生产中因管理等需要使用临时性建设用地的，均属临时用地管理范畴。用地单位应申报办理临时用地手续，否则可视为违法占地。临时用地使用期限一般为2年，2年期满后，如需要继续使用应提出延期申请。因此，露天采矿办理临时用地手续不存在必

然的法律障碍，反而可以化解采矿用地规划难、征地难、持续利用难、退出难等问题，保证土地资源得到合理利用。

从试点情况来看，2005年国土资源部在广西平果县设立铝土矿采矿用地方式改革试点，采矿用地由原来的征收方式改为临时征用方式，企业采矿后对土地进行复垦，再将复垦土地归还农民。实践证明，这种做法既保证了矿区农民生活的稳定性，又达到了保护耕地和集约用地的目的。2010年，国土资源部第35次部长办公会原则通过了《采矿用地方式改革扩大试点方案》，分别在辽宁、云南、山西等省扩大试点，也取得了显著成效。

由此可见，临时用地模式可以破解露天采矿用地审批及退出瓶颈。其中，值得特别注意的是，露天采矿办理临时用地应在不改变农村土地所有权性质，不改变土地规划用途的前提下，依据土地利用总体规划，科学编制采矿用地复垦规划，分区分片实施，明确复垦还地时间、周期和质量要求，做到采完一片复垦一片，及时归还。

临时用地采矿供地模式落地 利益博弈成改革

关键

来源：

2012-5-15 10:57:00

采矿征地突破 记者 于小龙

巧妙绕过现行《土地管理法》的“临时用地”采矿供地模式，历经7年试点，如今瓜熟蒂落 “国家征收农村集体土地，然后再有偿出让给企业”，这是在目前《土地管理法》规定范畴内矿山企业取得农村土地的法定方式。

但是，政府廉价征收农民集体土地，造成大量失地农民；另一方面，矿山企业土地税费成本巨大，矿企叫苦不迭。

2012年4月18日，中铝集团广西平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点，通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收，这为中国土地管理制度改革打开了缺口。

中国政法大学国土资源法研究中心主任、国土部咨询中心专家李显东认为，该项改革，实质是通过对“临时用地”政策的灵活运用，以土地典押形式，代替征收出让的方式。

逼出来的改革

平果铝土矿，属于堆积型露天开采矿藏，矿石就混迹于坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地泥土中。每开采2000吨铝土矿，要占用1亩耕地。

中铝广西铝业分公司（下称“广西铝”）总经理武建强告诉《财经国家周刊》记者，“按现有规模，采矿占地每年将以3000亩速度递增；整个矿山采矿用地近10万亩，其中耕地占比超90%，约占平果全县总耕地面积1/5以上”。

按法定的“征地/出让”模式，平果县将有超过9万亩耕地被征收，近10万农民获得一次补偿后失地；而广西铝则获得50年的工业用地使用权，但其真正有效利用时间不过两三年。这些土地远离城市，交通不便，很难进行工业开发，只能“按法律复垦，还不准撂荒”。

“这对农民、地方政府和企业，都难以接受”。广西铝矿山部主任向瑞群介绍，仅为获取采矿用地，企业平均每年花费1.9亿元；加上复垦、维护，“土地费用占到矿石开采成本的40%以上”。 这些土地，成为企业的鸡肋：到2005年试点开始前，广西铝已“积攒”了3000多亩土地，“曾试图种树、种菜、种粮、养猪，进行复垦后的利用；但是山间土地过于分散，最大一块耕地面积也不足2亩”，企业难以规模化经营。

而把这些花巨资“买来”的工业用地无偿划拨给地方，再次审批后变为农业用地，无偿归还给当地农民种植，“企业从心理到国有资产管理都难以接受”。

按现有征地补偿办法，平果当地农民只能获得相当于征收前三年平均土地收益10-19倍的补偿；按2005年价格，每亩土地补偿金平均不到1.9万元。

“矿地”矛盾因此尖锐。平果村民抗拒铝矿征地的事件时有发生，破坏矿区道路、阻挠设备进场等司空见惯。

平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者，“采矿征地模式僵化，造成农民利益直接受损；诸多的社会民生问题，给地方政府带来巨大压力”。 “临时用地”突破

2002年2月，平果县政府和广西铝双方联合调研后，提出了改革方案——铝土采矿用地“由原来的征收方式变为采矿临时用地”；2004年4月，双方联合上报国土资源部审批。

2005年7月1日，国土资源部批复了该全国首个“采矿临时用地”试点。

李显东告诉《财经国家周刊》记者，这个改革方案，参考了《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》中关于临时用地的有关条款；还参考了《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》中的第48条，即“企业采矿、取土占用土地不超过3年的，经自治区人民政府批准，可参照临时使用土地的规定办理用地手续”。

在此方案中，明确采矿临时用地续办手续最多2次，即4年；依然须履行审批、监督、复垦、验收等程序。

临时租用农民集体土地，因不改变用地性质，且仅限于采矿用地，故企业不用再缴纳相应的土地出让税费；

而农民的利益，则基本没有受损。临时用地补偿费用，采取接近征地出让方式的补偿标准执行。以2005年玉米旱地为例，补偿金额达到前三年平均土地收益的17倍，约计1.9万元/亩。 “与以租代征违法用地不同，广西铝的‘临时用地’改革是在政策允许范畴内，依据现有法律框架，有相关完整配套政策作为保证的改革”，李显东认为。

截至今年3月底，广西铝已累计完成五个批次、约8403.5亩的采矿临时用地报批手续，已实际获得土地7005亩，累计实施完成工程复垦约3330亩，实施还地1802.114亩，其中耕地1318.24亩。 博弈

此次改革，突破了《土地管理法》的桎梏。但如何确定补偿标准、保障农民利益不受损害，成为改革成败关键。

2004年12月，国土资源部关于《平果铝土矿采矿用地方式改革试点项目》专题工作会议指出，“临时用地补偿费用，依旧按征地出让方式的补偿标准，执行缺少法律依据，补偿费用过高，不能体现改革、创新、损失对等的原则”。

在临时用地补偿方案出台伊始，曾以2004年玉米旱地为例，补偿金额被确定为前三年平均土地收益的11倍，约计1.24万元/亩，但这遭到当地农民大范围抵制，改革被迫停止。

2006年6月，临时用地补偿标准被提高到“平均土地收益的14倍”，约计1.57万元/亩；还地耕地不足部分的差额补偿费，作为生物复垦保证金，还地时按实际支付。

但是，农民依然反对；改革再次陷入扯皮、停滞。

彼时已是2006年6月，广西铝第三期铝土矿工程建设马上就要动工，现实形势，已容不得更多拖延。

武建强最后做出选择，“改革的最根本原则，是不能损害当地农民利益”。

根据平果铝矿历年采空区平均复地率70%的实际情况，在办理用地手续同时，矿企提前支付了30%的还地耕地不足部分差额补偿费；如实际还地不足部分超过30%，还地时则另给予补足。 经过三次修改，临时用地补偿金额最终被确定为“以2005年玉米旱地为例，前三年平均土地收益的17倍”，约合1.9万元/亩。

这笔钱，将如期全额支付到平果县国土资源局征地补偿费专用帐户，再由县国土资源局全额支付到农民手中。

至此，临时用地补偿标准，与50年的征地补偿平均标准几乎一致。

2006年8月12日，第一份采矿临时用地补偿协议，在平果县马头镇那良村村民小组签订；3天后，该采场剥离、采准施工完成，投入采矿生产。 群众监督复垦？

向瑞群告诉《财经国家周刊》记者，历史上，复垦土地属于企业所有，只要复垦质量符合国家要求即可，“企业既没有复垦动力，也缺少复垦监督”。

但实施复垦还地改革后，无形中等于引入了复垦质量的第三方监督。“无数双村民的眼睛都在盯着你，因为他们知道，这片土地的主人4年后还是他们”。

农民要求不仅是简单的复垦，而是要在复垦的同时完成农田改造。仅马头镇那良村和感桑屯的约680亩采矿用地复垦，石牙爆破量就达到了5391立方米，基层平整垫土约22.7万立方米，耕种层剥离土铺垫量达7.1万立方米，修筑防排水沟5862米，机耕路1158米，共计投入大型工程设备600多个台班。

“采用新用地模式后，仅工程复垦，每亩就新增投资4000多元，复垦进度和质量大幅提高”，向瑞群说。

马头镇龙来村的一位村民对《财经国家周刊》记者表示：“还回来的地比原先的好。不但平整，还有排水渠和机耕路，石崖子也被炸掉，原先的两块地变成了一块整地，更方便耕种；地力也不错，现在甘蔗亩产有4000多公斤，与当地同地类农作物产量相当。

矿企有设备、有技术，组织能力又强，“若能有机制的投入到农田整治，完成农民和地方政府难以胜任的工作，大幅提高耕地质量，扩大机耕地和水浇田面积”，平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者，“使得农民安居乐业，这是企业支付给地方政府再多的税费也换不来的”。 2008年第一批复垦还地以来，平果当地农民们看到了临时用地的实惠，纷纷要求实行“临时用地 ”，阻碍矿山经营的情况大幅减少。

《财经国家周刊》记者在广西国土资源部门了解到，当地正在向国土资源部申请北海高岭科技有限公司和华银铝矿山，也列入采矿用地方式改革扩大试点范围。

“此次改革，涉及对现有法律和制度的突破”，李显东告诉《财经国家周刊》记者，“广西平果改革，对土地管理法规和政策的突破和修改提供了借鉴”。

2012年8月7日，国土资源部批复《广西壮族自治区国土资源厅关于请求批准扩大采矿用地方式改革试点范围的请示》，支持广西继续开展采矿用地方式改革试点。国土资源部要求自治区国土资源厅应按照国土资源部《采矿用地方式改革试点方案》要求，选择矿体埋藏较浅、适合露天开采，采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途，完成采矿和土地复垦的周期原则上不超过五年（其中每期采矿用地的使用期限原则上不超过两年）的矿种或矿体，开展采矿用地方式改革试点。

自2005年我区开展平果铝土矿采矿用地方式改革试点以来，经过近7年的实践，实施了五个批次的征用采矿临时用地的报批、批后实施、采矿生产、工程复垦和还地各环节的全程实施，累计完成8403亩采矿临时用地报批手续，已实际获得土地面积7005亩，完成采空区工程复垦3330亩，其中已还地给农民1802亩；制订了一系列相应配套的管理办法、制度、规范和标准，基本理顺了采矿与土地、民生的关系和企业与农民、政府的关系，较好地化解了用地矛盾，极大促进了矿山经济循环发展。

为充分发挥平果铝采矿用地方式改革试点的示范作用，继续深入创新采矿用地方式，促进保护耕地，提高土地资源和矿产资源集约利用，今年4月自治区国土资源厅于今年4月请求国土资源部，同意我区在平果铝土矿采矿用地方式改革试点成果的基础上扩大采矿用地方式改革试点范围。

关于印发辽宁省采矿用地方式改革试点实施方案的通知

辽国土资发〔2011〕287号

各市国土资源（规划和国土资源、国土资源和房屋）局，绥中、昌图县国土资源局，厅机关各处室（局），厅属各单位：

按照国土资源部有关要求，结合我省实际，现将《辽宁省采矿用地方式改革试点实施方案》印发给你们，请遵照执行。

二〇一一年十二月二十三日

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/35w5.html