中外基础设施投融资体制改革比较研究

中外基础设施投融资体制改革比较研究

20世纪80年代以来，无论是发达国家还是发展中国家都开始进行基础设施改革，探索科学有效的基础设施投融资体制改革之路。国外的改革实践，有很多成功做法和经验值得我们学习和借鉴。

本文通过对国外基础设施投融资体制改革的比较研究，总结了他们进行基础设施投融资改革的共同特点。在此基础上，回顾总结了我国基础设施投融资体制改革实践，分析了我国基础设施投融资领域存在的问题。最后，提出了我国加快基础设施投融资体制改革的对策建议。

一、国外基础设施投融资领域体制改革的考察

从上世纪80年代以来，国外许多国家开始积极探索和推进基础设施领域的投融资体制改革，掀起了一股席卷全球的改革浪潮。这一改革带来的重大变化是：基础设施投融资模式由单一的政府主导模式转变为政府与社会资金共同参与的民营化主导的混合模式，基础设施投融资市场由原来政府垄断的封闭市场转变为面向全社会的竞争性开放市场。

（一）国外基础设施投融资体制改革的历史进程

考察国外基础设施投融资体制改革的历程大致可以分为以下三个阶段：

1.投融资体制改革的国有化阶段

在20世纪70年代之前，国外多数国家都把基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品，都侧重于对基础设施投融资实行国有化管理。因此，国有的公共服务企业在国民经济中占有重要地位，并且在这一时期比重仍在不断上升。根据研究，进入70年代，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%；法国国有企业从战前的11家猛增到 103家；奥地利公共企业占比达到98%，10家国有企业占全国最大100家工业企业销售额的42%；西班牙的公共企业占全国造船业的80%，交通和通信业的59%；希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营；荷兰、瑞典、日本、美国国有化程度虽然没有上述国家高，但也存在类似的国有化趋势。从企业构成看，这些公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，大多属于基础设施和公用事业领域。据资料显示，在70年代全球国有化高峰时期，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10%左右，国有企业投资占国内总投资的比重平均为20%。比如法国、英国、意大利、原联邦德国、美国和日本国有企业产值占国内生产总值的比重分别是15%，14%，18%，12%，1%，0.1%；国有企业投资额占全国投资的比重，法国是33.5%，英国是30%，意大利是28%，原联邦德国是22.7%，日本是24.1%，美国是18.4%。

2.投融资体制改革的私有化阶段

从20世纪70年代末到80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，于是许多国

家开始筹划在基础设施领域进行改革，改革的重要内容就是在基础设施、公共事业领域推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或者把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司去经营。

根据研究，私有化改革最早是从英国开始的，1979年，撤切尔夫人上台后，英国开始推行私有化改革。起初，只是出售诸如英国宇航公司、英国联合港口公司、国际航空无线电公司等少数公司的股票。 1984年后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，包括航空、电信、能源、电力、供水、天然气等政府垄断企业。进入20世纪90年代，私有化又进一步扩大到邮政、铁路、运输等部门，同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的改革试验。当时私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，缓解了长期困扰英国政府的财政问题，英国经济从此开始，走向复苏和稳定发展的新时期。

美国的私有化改革始于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司， 1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地计划。1986年，里根政府在1987年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统、电力销售机构等在内的12项私有化计划。在1988―1992年间，美国出售联邦资产和减少补助金共达24亿美元。私有化计划不仅大大地减少了政府工作人员的数量和财政预算，而且每年还增加超过50亿美元的财政收入。

联邦德国从70年代初期，便开始对地方煤炭、水电、天然气、短途交通、屠宰场、垃圾清运等实行民营化。联邦德国与民主德国统一后，私有化改革进一步深入，到了80年代，国家控股企业大部分实现了私有化，进入90年代，政府的私有化改革主要在公益事业领域展开，1994年，公益企业私有化份额已达到60%。比如德国电信从官转民、股份制、股票上市，汉莎航空的私有化等，都是非常有代表性的案例。德国尤其重视对原东德地区的私有化进程，通过对大型国有企业实行拆散出售的办法，使其私有化的进程大大加快。

法国政府也进行了大规模的私有化改革。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规，根据法律规定，将65家国有企业和银行以及电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。 1993年、1994年、1995年，法国政府的私有化收人分别达到7l亿美元、128亿美元、57亿美元。日本政府从20世纪80年代，开始推行私有化改革。1985年，政府将国营的电信电话公社和专卖公社进行了私有化，1987年和1988年，国营铁路、日本航空和冲绳电力等也完成了私有化。其他西方国家如奥地利、荷兰、西班牙、意大利等，也相继进行了私有化改革。

基础设施私有化的效率是明显的。首先，私有化提高了公用事业自身的效率。由于私有企业产权明确，风险自担，因而有很强的财务约束。在市场竞争的压力下，企业努力降低成本，保证质量，以保持或扩大自己的市场份额。英国的供气业在私有化前（1977―1982），每年的效率收益为3%，私有化后（1987―1992），这一指标达到6%；供电业私有化前（1971―1990），效率收益为2.6% ，私有化后（1991―1993）为3.1%。其次，基础设施私有化降低了基础设施的生产和经营费用，提高了服务质量，从而降低了其他经济部门单位产量的基础设施投入成本，提高了生产要素的生产力，使整体经济受益。例如，供水、供电业效率的提高保证了用水、用电企事业的正常连续发展，避免了因缺水、断电而造成的产量损失；交通运输、通讯服务效率、质量的提高大大方便了交易，节省了交易费用。根据一项对阿根廷公

用事业（电、气、水、通讯服务）私有化效益的评估报告，公用事业的私人经营产生的外溢效益占阿根廷GDP的0.9%（大约23亿美元），占家庭公用事业总消费的41%。

正是由于私有化在效率方面的巨大潜力，各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。在过去的十年里，传统上由政府垄断经营的公用事业如航空、电讯、电力在所有权、结构和经营方面都经历了重大变化。自1988-1992年间，发展中国家从国有公用事业私有化中得到的利益大约为616亿美元。拉丁美洲已全面推行基础设施私有化，重点在通讯领域。一些亚洲国家如马来西亚、韩国则实行了部分私有化。

3.投融资体制改革的市场化阶段

基础设施投融资市场化，概括地讲就是要打破垄断，引入竞争机制，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的基础设施项目，交由投融资主体按市场化方式组织。在投融资建设、运营各个环节中引人竞争机制，通过创新机制和加快政府职能转变，实现投资运营主体多元化，达到减少财政负担、借助社会力量发展基础设施的目的。

这种以市场为基础的基础设施改革趋势始于80年代中后期，由于财政资金的有限以及国有企业在提供公共物品和服务方面的低效，越来越多的政府开始转向私营部门寻找新的资金支持，并依靠私营企业提供公共物品。在90年代，吸引私人投资和依靠私营企业提供公共物品并减少对这些行业的政府管制几乎在所有国家得到推行。

西方国家在基础设施市场化改革实践中采取了一系列新举措，比较有代表性的如合同出租、公私合作、用者付费制等方式。

1.合同出租。合同出租是指政府在不扩大规模、不增加公共财政支出的情况下，通过合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，这些组织和机构必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。这种方式主要是通过市场机制的作用，打破公共服务中的垄断，改善公共服务的质量和效率，增强政府能力。

美国政府非常重视公共服务的合同出租，并不断扩大其适用范围。1992年，美国联邦政府花费了2100亿美元购买承包商的合同服务，占财政开支的1/6。据1996年的资料，美国地方政府把能够承包出去的100多种公共服务全部进行合同出租，可见其推行合同出租的力度。目前，能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等公共事业领域都广泛推行合同出租。英国各级政府也大力推行公共服务的合同出租。英国的公共服务行业，如环境、医疗、公共交通、通讯服务、社会保障等领域广泛采用了合同出租制，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域中合同出租也占有一定的份额。

2.公私合作。公私合作是指政府以特许或其它方式吸引中标的私营部门直接参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。公私合作，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，从而可实现一箭双雕的目的。此外，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，还可以发挥公私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势，在各自目标中寻找共识彼此合作，从而更好地满足社会对公共物品及服务的要求。在英国、美国和其他发达国家，电厂、废水处理设施、桥梁、隧道、

收费公路、自来水、煤气、电力、电信等基础设施的供给中，都大量采用政府与私人部门的合作。

3. 用者付费制。用者付费是指家庭、企业和其它私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用，付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。此外，还可以最大限度地动员和组织社区的家庭和自愿者组织，在政府的计划、指导和监督下，让他们自己服务于自己。同时，政府机构给予相应的支持、培训和各种资源。目前，西方国家都在普遍推行用者付费制度。比如美国各级政府都在推行用者付费制度，地方政府推行这一制度更为普遍。用者付费占其预算来源的25%。用者付费制适用的范围主要包括：垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园等公用事业。

西方国家的基础设施投融资改革实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的“顾客”。

（二）国外基础设施投融资体制改革的共同特点

通过对国外基础设施投融资体制改革的比较研究，我们发现尽管各国的情况不同，改革的模式也不尽相同。但他们的改革存在以下共同特点：

1.引入竞争机制，完善产权制度。国外在基础设施投融资体制改革中，为达到促进竞争、选择基础设施经营主体的重要目标，各国政府都采取一系列鼓励竞争和完善产权制度的措施及做法。20世纪80年代，英国以电信改革为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断企业进行民营化改革，同时采取多种措施引入竞争机制。美国自然垄断企业的传统治理方式是民营经济为主导，政府进行规制。企业的产权制度改革并不是其重点，而在于采取组织结构等措施来推动竞争机制的建立，拆分AT&T就是一个典型的例子。日本的自然垄断企业在改革前被置于各种规制之下，为了增强企业的活力，促进自由竞争，从20世纪80年代开始尤其进入90年代，日本加快了规制改革，一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等国有企业的民营化，进行组织结构调整。

2.引导民间资本，投资主体多元化。引导民间资本参与基础设施建设成为各国改革中普遍采用的做法，政府通过允许民间资本进入基础设施领域，以寻求相应的专业技术知识和新的资金来源，同时提高运营效率，减少基础设施建设对政府财政的依赖。美国民间资本参与基础设施建设的领域较为广泛，参与的程度也较高。以美国的铁路建设为例，虽有联邦政府和地方政府的投资参与，但却以私人投资为主，他们中既包括大型投资银行，也包括投资额相对较小的私人企业和新建铁路沿线的居民投资者。在民间资本控制的基础设施企业定价权方面，政府规定可以由企业自主定价，其投资回报率可以高于市场一般利率水平。英国和日本在引导民间资本进入基础设施领域的过程中更是采用了多种手段和途径，如独资、合资、合作、参股、特许经营、发行债券等多种方式，不断寻找潜在的投资者。

3.制定健全法律法规，优化法制环境。国外的公用事业改革十分注重立法先行，在整个改革过程中制定了较为完善细致的法律法规。如美国政府于1976-1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和管制改革法案》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、

《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等多部法案，对交通运输企业的改革进行了规定。1996年，美国国会又通过了新的《电信法》，推动美国电信市场改革，使整个改革过程有法可依。英国和日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了多部法律，使改革具有法律依据和实施程序。

4.打破政府垄断，加强行业监管。在进行改革时各国政府对原有的自然垄断管制机构进行了调整，重新组建了专门的管制机构。英美两国政府在改革中发展了独立的规制机构系统，有意地将它们与主管部门分开。日本的改革不同于英美两国，没有对官僚组织进行显著的重组和分散化，其规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权，规制改革的进展集中于各内阁部门，他们不与独立的规制机构分享权利，也很少受制于司法系统或执政党因素。

二、 我国基础设施投融资体制改革的实践

（一） 我国基础设施投融资体制改革历程

伴随着我国大规模基础设施的建设和发展，基础设施投融资体制改革也经历了一个不断推进的演变过程。纵观我国基础设施投融资体制的发展模式大体经历了两个阶段，分别为计划经济时期的投融资体制和改革开放后的投融资体制。

1.计划经济时期的基础设施投融资体制

计划经济时期，我国基础设施投融资体制的主导模式是集中计划投资模式。整个社会投资包括基础设施建设由政府包揽；投资决定权和项目审批权高度集中在中央或省市一级政府；投资资金来源主要是财政预算拨款；投资运行靠行政系统和行政手段。具体特征表现为：

（1）投资主体单一，政府几乎是唯一的投资主体，并且以中央政府为主，地方和企业都不是独立的投资主体。

（2）投资渠道单一，基本上是单一的财政拨款。比如从1953年到1978年，我国基本建设投资总额中，财政预算拨款所占比重为80%左右。

（3）融资方式单一，主要是国家预算拨款和专项税费。

（4）管理手段单一，行政管理是投资调控的主要方式，经济手段和法律手段很少运用。

（5）投资决策集中，投资决策权高度集中于中央，地方缺少投资决策权，企业没有投资自主权。

2.改革开放以来的基础设施投融资体制改革

改革开放后，我国的经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济体制转变，相应地，投融资体制随之也发生了根本的变化，基础设施投融资模式在整个投融资体制改革的大背景下也处于不断的探索过程中。总的看来，改革开放以来的投融资体制改革大体可分为以下阶

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