公共政策学案例分析习题全解

《公共政策学》案例分析

方法：

注意：写案例分析题的几个步骤：

①读清题目问的是什么，一般都是涉及本书几个案例中其中之一的相关知识点，如果考场上时间够，可以答一些其它章节的相关知识点。

②案例的原理，即脱离案例的理论知识。

③结合原理具体问题具体分析。本案例中哪些做法符合原理，所以成功了;哪些做法不符合原理，所以没成功。因此，要。。。（某些情况）

这是比较好的一种方法，不容易丢分，字数也显得多一些。其中②③点是体现在卷面上的东西。以本书的案例为例，主要知识点就是每章的重点内容，是应用性较强的东西。案例分析要写得清晰明了，有一目了然的感觉。答题时注意分点，有层次感为佳。

一、结合案例，论述研究公共政策学的现实意义。

（一）存在的问题：

1、缺少政策制定的科学理论和方法，科学化、程序化的决策水平不高，喜欢采用“试错法”这样一种经验型的方法。

2、有些政策没有经过理论探讨，没有经过专家的详细论证，没有经过多次代表大会的充分、认真的讨论。

3、少数领导者凭经验，按主观设想拍板

4、政策缺乏完整性，没有形成有机体系，零散、无系统的就事论事而缺乏远见，造成前后不一致和不同政策间相冲突。

5、政策制定的法制化程度不高，政策制定和实施靠层层发放文件，缺乏完善的有关政策制定和执行的法律手段。

6、政策的实施产生大量的经济政策和社会政策问题，如就业、人口、环境问题等。

7、“温青年方案”：表明政治民主化进程不高，民间参与国家政策的制定程度不够。

1

（二）意义：

1、提高我国决策科学化、民主化的迫切需要：以公共政策系统的改进及提高政策质量为目标，并形成相当完善的理论和方法，要引起人们的重视。

2、促进社会主义市场经济发展的迫切需要：根据市场经济运行规律及现实情况，制定切实可行、系统完整的宏观经济政策及社会政策，特别是处理好一些目标易冲突或难以同时达到的经济政策间的关系。如经济增长与公平分配、物价稳定与充分就业、经济增长与通货膨胀、工业发展与环境保护。

3、深化我国政治体制及行政体制改革、加强政治文明建设的迫切需要。在行政体制改革中，政府职能的转变要求政府运用种杠杆（政治、经济、法律）指导和经济生活。因此，发展公共政策学，探索政策研究的科学理论和方法，对于改善政策制定系统，提高政策质量，促进社会发展具有不可低估的作用。

（三）公共政策学有着我们学习的理由：

1、职业上：使我们更好地利用社会科学 的方法解决社会问题。 2、政治行政上：

（1）保证国家、政府采纳正确政策，规范社会发展方向，达成目标; （2）加强政治民主化建设。

3、提高行政管理水平：行政管理即政策制定和执行的过程，公共政策分析为行政部门提供政策相关知识。

二、运用政策分析程序，对上述安全进行分析，向市长推荐你所偏好的方案。

（一）相关原理。

1、政策分析过程的八大步骤。

（1）问题界定：①消除不相关的信息资料，用数字说话，抓住焦点或关键因素，明确界定问题。②弄清当事人可能解决的问题是否存在，应能提供第一手关于问题的陈述，应能够估计分析者所需的时间和资料。③当备选方案被派生和分析时，问题的其他方面要加以界定，重新界定任务。

（2）标准确立：①当事人提供或间接地从目标或目的概述。②分析者推导。③必须说明与公共利益相关的标准。

（3）方案搜寻：①决策者自身。②政策过程的其他参与者。③现行政策，

2

他人经验。

（4）结果预测：①当时间较充分时，用民意测验。②当时间不允许时，使用敏感性分析、快速的决策。

（5）方案抉择：对备选方案进行比较分析（技术、经济、政治、行政可行性的分析）

（6）政策执行与监测：政策执行中信息不充分、有限理性、既得利益偏好、意外事件等的影响使得必须对政策执行进行事前、事中、事后的监测，及时发现和纠正偏差。

（7）结果评估：其意义在于①探讨政策是否达到目标，政策执行中所采取的各种措施，行为是否按事先的设计来进行。②事后评估所得信息是采取对应措施的基础。③为解释或说明某一特殊政策效果或影响提供依据。④解释政策成败的理由。

在实践过种中，这些阶段的先后次是相对不重要的，重要的是它的覆盖面的宽度和广度，这些阶段的过程必须重复进行，必须通过分析问题的循环再循环，以使答案越来越集中且更具穿透力。

2、政策分析的作用：帮助决策者找目标;可以找到解决问题的办法;分析每个备选方案的每个结果;依一定标准科学修改（效益、效率、适当性、回应性、公正性、充分性）。

（二）结合案例分析：按照上面的步骤分析。 本案例中集中解决的问题是对城市中心地区的一块地所采取的措施，共用三个备选方案，一是……;二是……;三是……;如果选择方案一，那么……（把文中的话放进去就可以了，最后选择你所要的方案）

（三）根据案例及其他材料，分析并界定中国城镇的失业问题。 1、相关原理。

问题界定是政策分析过程的逻辑起点，也是政策分析过程中最为关键而困难的一步，成功的问题解决需要为正确的问题找到正确的解决办法，问题界定可以产生关于问题性质及其潜在解决办法。界定问题的方法多种多样，包括边界分析、类别分析、层级分析、综摄法、头脑风暴法、多视角分析、假设分析、论证图示以及问题文件法等。本案例主要是用问题文件法来进行分析（你也可以用其它的

3

方法，因人而异）。

问题文件法的步骤：①问题的来源和背景。②注意的理由。③纠正活动所指向的团体与机构。④得益者和受害者。⑤相关的项目和活动。⑥目标和目的。⑦标准和有效性。⑧分析的框架。⑨备选方案。⑩可参考的建议。

2、结合案例分析： （1）本案例中的

①问题：中国城镇的实际失业率已达到7％的警戒线。

②背景：不仅7％的数字比官方历来公布的登记失业率高许多，而且首次提出了已达警戒线的判断。

③方法：德尔菲法

④注意的理由：失业率如果超过一定标准，老百姓就会不满，社会不稳定因素就会增加，严重的会引发一系列反社会的行为。

⑤此问题的来源之一：新增加的劳动力源源不断地涌入社会，而需求则在下降。

⑥纠正活动指向的团体：登记失业率与失业率。我们想了解的是失业的整体状况。

⑦目标及目的：给想工作的人提供足够的施展能力的岗位的机会;将廉价劳动力转化为一种比较优势。

⑧存在的问题：蔡（两点112页） ⑨解决问题：蔡（112页）

（2）关于失业的一些问题（放入⑧⑨中，涉及几点就可以了，没必要答那么多，主要针对题目中所说的“其他资料”而言） 我国的现实－就业问题面临的挑战

①中国实际失业人口数量庞大。中国社科院利用德尔菲法调查，其目的是了解失业的整体情况，调查结果比官方统计的数字要高很多，之所以登记失业率与实际失业率存在差距，是我国劳动保障体系存在着问题，不能真正反映失业的全面情况，使失业者利益得不到保障。

②劳动力市场的供求不平衡。市场供求关系存在结构性矛盾。就中国现实而言，这主要是由于劳动素质不高所引起的企业迫切需要的岗位没有合适的人选，

4

而许多廉价的较低素质的劳动力却没有就业机会，我国缺乏高素质的党政人才、管理经营人才和高技术专业人才的问题十分突出。

③体制上的问题。户籍制度等使得劳动力流动性不强。同时，缺乏一体化的劳动力市场。

④近年来通货膨胀现象上升，工资提高，使企业裁员。

⑤产业结构调整的负面影响。粗放型－集约型，高新技术代替劳动力，造成下岗。如：公交收费系统。

解决：除了让劳动力市场机制发挥其优化配置的基础性作用外，政府也要采取相应的措施进行调控，也弥补市场机制的缺陷，保证问题更好解决。

①保持较高的经济增长率，提高经济活动水平，经济学奥肯法则认为，潜在GDP每上升２％，可降低失业率１％，这就需要我国加紧经济建设。

②修复劳动力市场的功能，提高劳动力市场的调节能力。要沟通劳动力市场信息、降低获取市场信息的成本；保持工资的灵活性，使工资能对劳动力市场的供求不平衡产生调节作用。

③调整劳动力市场的供需结构，促使劳动力市场恢复均衡。调整产业结构，发展新型产业（服务业），增加就业岗位；鼓励自主就业，自谋职业；重视劳务输出，国内就业压力。

④提供失业保险和失就救济，使失业者平衡度过失业期重新找到工作。 （四）分析上述“西部山乡的教育试验”案例，说明该项目的目标及其成效。 1、相关原理。

目标是决策者凭借决策手段所要取得的东西。确定明确的目标可以给方案的选择提供合理的基础 ，除非明确一项政策或项目的目标是什么，否则关于备选方案、成本、利益一类的信息就没有太大的价值。基本的经济政策目标包括增长、效率、稳定与公平。但由于目标所隐含的价值因素。决策者政治上的考虑以及目标的重要性和冲突的存在，使得确定一项政策的正确的目标变得十分困难。我们可以通过以下的方法来澄清目标：

（1）价值分析与政治分析：价值研究所做的工作，旨在确认某种目标或目的是否值得争取，争取的手段能否被接受以及取得结果是否“好”。它要回答的问题是：为什么？为了什么目标？为谁？许诺什么？有多大风险？等等。同时，必

5

（一）社会实验是系统控制政策行为的过程，从某种程度上讲，它可以获得关于政策结果变化源头问题的近乎准确的答案，实验方案的有效性在根本上是由评估者控制实验背景的能力决定的。然而在公共项目评估中，完全控制即将进行的实验的每一方面的可能性微乎其微，甚至根本不可能。所以当各种条件或情形使真正受到控制的实验不可能进行时，就可使用准实验方案。在此情况下，评估者要运用尽可能多的“真空的”实验因素：

1、当先验测试不能进行或太花时间时运用“真实控制组只进行后验测试”的形式。

2、当实验者无法把主体随机安排到控制组时，采用“实验后不对等的控制方案”的形式。

3、当控制组无法建立，而同样的测量可在一组人或事物在项无成之前和之后多次运用时，采用“同一小组多次实验方案”。

4、运用“无控制组前后测试方案”检验显而易见的影响。

这些方案都涉及实验结果的可信度和有性在某种程度上的不确定性。因此在实验受到经费问题、委托人需求、测量问题或伦理问题阻碍的情况下，才采用。

（二）结合案例分析（用政策评估的过程这一原理来分析）

1、准备阶段。确定评估对象，制定评估方案，挑选和培训人员。（在文中找，找不到再问我） 2、实施阶段（利用准实验方法）。利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息;综合分析政策信息;综合运用刊登的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。

3、结束阶段，得出结论：政策失败。

六、我国计划生育政策是如何演变的？

（一）相关原理：政策调整是指在政策评估与所获得的有关政策执行的效果的反信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。

1、对政策进行调整主要包括：（1）根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。（2）政策目标的校正、修订或再确立。（3）对政策方案加

11

以修正、补充和完善，甚至重新制定。（4）对政策效力、政策主体和客体进行调整。

2、对政策进行调整的原因主要包括两个方面。（1）客观原因：是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。一方面，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。另一方面，任何政策的执行总会遇到新情况、新问题。（2）主观原因：是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等认识的深化。任何一项政策都是在政策制定和执行主体一定认识水平的基础上形成和运行的，而人的认识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展深化的。

3、政策调整的程序：获取反馈信息、确定调整方案、实施调整。

（二）结合案例分析（利用政策调整的程序这一原理来回答,弄不清楚的可以问我。）

案例习题

习题一：

我国西部地区某县政府召开会议，讨论退耕还林还草的工作，在会场上各位领导经过简单的讨论，最后以多数压倒优势表决通过决定，按照70%还林，30%种草的比例退耕；会上有人提出该县大部分地不宜退耕还林的看法，但没有得到多数人的支持。

事实上，该县由北到南，降水量从100毫米到500毫米不等，而在一般情况下林木在500毫米以下降雨量的气候中难以成活。因此，该县所规定的林草比例必然导致北部造林成活率低的问题。国家已多次强调，要以“宜林则林，宜草则草”的原则进行退耕还林还草的工作，但西部地区许多地方未做到这一点。 根据上述材料，运用公共政策学知识，分析该县退耕还林政策不合理的原因，并提出你自己的解决方法。

答：（1）小组意识理论认为，参与决策的群体成员自觉不自觉地把保持群体一致和创造和谐气氛作为目的，所以往往不能理智地分析各种备选方案，造成决策失误。本案例中的退耕还林还草政策的比例就是上述理论的具体表现。

（2）要解决由于小组意识因素造成失误的问题，应从以下几个方面入手，

12

首先，作为领导者应当避免将自己的主观意见强加于其他成员；其次，应当邀请有关专家到会，发表意见，并将这一做法逐渐制度化；再次，不要轻易地满足“一致”，在成员很快形成一致意识时尤其要提出疑问。

评分细则（理由充分，酌情给分） 习题二：

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生有实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30％。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不借。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划外生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”， 不管起生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

请从政策质量、政策执行主体、政策对象、政策执行的外部环境等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的主要因素。

答:导致该政策未得到有效执行的主要因素包括； （1）政策质量：主要是政策设计不合理，特别是村，乡从罚款收入提成，实际是对村，乡干部鼓励计划外生育起到诱导作用。（3分） （2）政策执行主体：执行者的思想觉悟低，在经济利益驱动下，与原政策的根本目标资背道而驰。 （3）政策对象，群众的思想观念与政策目标差距较大。（2分） （4）政策执行的外部环境：缺乏有效的监督机制与措施；没有相应的配套政策。（2分） 评分细则（文字表述、综合组织等1分） 习题三：

“限小”政策的终结：公共政策的方向性回归

13

[新闻一]:备受争议的 “限小”政策即将走向终结。国家发展和改革委员会等六部门联合发文，要求各地必须在 2006年 3月底前取消对节能环保型小排量汽车在行驶线路方面的各种限制。

国家发改委、建设部、公安部、财政部、监察部、环保总局联合下发的文件要求：“各地不得以缓解交通拥堵等为由，对节能环保型小排量汽车采取交通管理限制措施；更新出租汽车车辆时，要在满足乘用功能的基础上，积极鼓励选用节能环保型小排量汽车。” 近些年，中国一些地方针对小排量经济型汽车废气和噪声污染大、安全性不高、外形不够美观等问题出台限制性规定。在北京，排量1.0以下的汽车目前还不能上长安街和二、三环快速路。全国有 22个省份 80多个城市存在对小排量汽车的歧视政策。

然而数据显示，随着油价不断上涨，低油耗、小排量汽车越来越受到消费者青睐，中国人去年上半年购买的乘用车中大约三分之一是1.0以下的小排量汽车。在建设“节约社会”的大背景下，各地“限小”政策日益显得尴尬。

除划定 “解限”时间表外，六部门在联合发布的《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》中还表示，制定产业政策积极鼓励“低油耗、低排放、小排量、小型化、高动力性汽车的生产和投资”，包括加大小排量汽车及其先进发动机技术研发和产业化，鼓励开发、生产柴油轿车和微型车，以及使用醇醚燃料、天然气、混合燃料、氢燃料等新型燃料的汽车。

[新闻二]：

上海是全国“限小”问题的焦点城市之一。上周三，上海市政府新闻发言人焦扬首次公开证实，上海市开始取消有关“小排量汽车限行”的规定。此前，排量在1.2升以下的轿车、排量1.3升（含）以下且车身高度在1.5米（含）以上的小型面包车被禁止在上海高架道路上通行。2月15日，随着对高污染车辆限行的措施开始实施，上海高架各上匝道口上方高悬起“高峰时段禁止无环保标志车辆通行”的标志牌，而原本设立在高架上匝道的数十块“1300CC以下小面包车禁行”的标志则被撤下。焦扬表示，取消针对节能环保型小排量汽车在行驶线路和出租汽车运营等方面限制的规定，是国家发改委等六部门按照国家节能法律法规、汽车产业发展政策和节能中长期专项规划等有关法律法规和政策而确定的。

14

问题：你如何评价该案例？

所谓小排量汽车，通常是指排量在1.0升以下的微型机动车。小排量汽车的使用者多为社会的中低收入者，他们所占有的社会资源有限，对“限小”政策的抵触能力亦是有限，政策执行的成本不高，对于政府相关部门而言，采取这一政策无疑成了最佳选择。“限小”政策的推行是一种基于政府本身视角的错误取向，作为多元利益主体之一，政府也会寻求自身的利益的最大化，从而将公共政策异化为“私人政策”，事实上各种各样“限小”政策的出台，就是把公共政策异化为“私人政策”的表现。城市的交通道路属于一种公共产品，当然亦是一种稀缺资源，使用者过多必然发生道路拥挤的状况，但这并不能构成限小政策的充分条件。交通拥挤不仅与车辆过多相关，还与城市的道路布局状况，城市的规模以及政府在居民消费中的引导状况相关。人为的提高政策门槛，将一部分人排除在道路的使用者之外，其实质是将道路这一公共物品异化为部分人的私有物品，严重违背社会公益的政策取向。

政府管理的近视之症

在地方政府中，普遍存在一种近视之症，表现为两个方面：其一是只看眼前，不管长远。目前，能源危机日益严重，油价的不段上扬使得经济实用的小排量汽车受到民众青睐，“限小”政策不仅漠视民众的需求，更与建设节约型社会的宗旨相违背。“限小”的最大好处就是减轻了相应管理部门的压力，其实质是管理者将部门利益凌驾于社会公益之上。其二是解决问题的邻近法则，即寻求到达目的地的最近距离。小排量汽车不是造成交通拥挤的原因，但是与其它的管理办法相比，“限小”却能取得直接性的效果，其时效性，结果的可预见性是其它的办法所无法比拟的，所谓立竿见影，并且相应的部门所需为之付出的成本亦是很小，自然受到了很多地方的“眷顾”。然而，政策的颁布不是赛跑，能最快达到目的的却不一定是最好的。而且，“限小”政策事实上并未解决交通拥挤问题，只不过制造了一种虚假的影像，通过压制部分群体的需求，以一部分人的利益换取另一部分人的利益而已。

“限小”政策终结的制度之思

由于那些体现国家产业政策和厉行节约的国策大都是以不具刚性的政策、意见、通知、规划等形式发布的，因而，当这些政策与地方政府所面临的棘手问题

15

副总理吴仪任总指挥，并兼任卫生部部长。国务院先后派出数批“非典”防治工作督查组分赴有关省、自治区、直辖市，全面了解、掌握真实情况，协助和配合地方做好“非典”的防治工作。国务院总理温家宝从2003年4月12日到5月5日五次在北京视察，研究防治措施并做出指示。国务院新闻办公室于2003年4月20日举行记者招待会，宣布了已经采取的五项重要防治措施。(3)国务院各部、委、局根据中共中央、国务院做出的重大决策，纷纷就“非典”预防和控制工作发出通知：国家发展与改革委员会通知要求各级物价部门严控“非典”商品价格。教育部通知要求高校采取更为严密、严格的措施和快速的反应机制，坚决阻断“非典”在学校的传播。劳动和社会保障部通知要求积极做好参加基本医疗和保险人员的“非典”防治工作。卫生部通知要求加强对公共场所和食品生产经营单位的卫生监督，并发布了医院控制“非典”感染的指导原则。交通部制定了《北京及周边省区交通主管部门联防“非典”扩散工作方案》。公安部通知要求防治“非典”期间各级公安机关组织足够警力，加强巡逻、防范和控制，严厉打击哄抬物价、造谣惑众、借机捣乱等行为。国家旅游局通知要求各地在本地区旅游，不组织跨区域旅游，严防疫情通过旅游向农村扩散。(4)全国政协、北京市政协、北京市各区政协的一些委员积极为抗击“非典”建言献策，如全国政协副主席黄孟复提出民营企业要为防控“非典”承担起应有的社会责任。(5)各医疗、教育、体育和文化机构的党、政领导都做出决策，提出防、控“非典”的措施。如许多学校规定要认真做好教室、午休室和活动场所等的通风换气；每天进行晨检，及时掌握学生健康状况等。又如博物馆、展览和各种体育场馆原来已经安排举办的群众性文体活动，都予以取消或无限期推迟。(6)许多国有公用事业、企业和一些国有垄断性公司也制定了防控“非典”的措施。如市公交总公司规定在上下班高峰时间重点运营线路增加运力，以减少公交车载客人数，降低满载率，保持车厢内足够通风等。又如市供电总公司决定把防治“非典”的医院的电力供应作为工作中的重中之重。再如新华人寿保险公司特别对“非典”赔案推出三项特别服务。(7)像中国消费者协会这样的社会中介组织，也发出通知，要求各地消费者协会密切关注药品市场动态，警惕不法经销商打着防治“非典”的幌子向消费者兜售假冒伪劣药品。(8)一些民营和外资企业做出决定，捐资支持防控“非典”工作。联想集团董事会决定捐资1000万元；北京棕榈泉国际公寓(一家在北京投资的外商企业)、北京移动通信有限责

26

任公司、内蒙古乳业股份有限公司决定各捐100万元等。(9)居委会和居住小区物业管理机构采取一系列措施防控“非典”。如勤打扫环境卫生，对电梯、垃圾堆放场所等采取消毒措施，对进出社区的人口实行监督等。(10)几乎所有的家庭都把防控“非典”放在最重要的位置，采取的措施有开窗通风，使空气流通；对餐具、门窗把手、电器开关、电话机、电脑键盘等经常消毒等。(11)市民大都对防控“非典”给予了特别的重视。如外出时戴上口罩，保持良好的个人卫生习惯，保持家居清洁，注意定时进行运动和足够的体息以增强身体的抵抗力，尽可能地避免到人群聚集的地方去等。请问：(1)在这个案例中哪些类型的决策者的决策行为是公共决策学的研究对象?(2)个人的决策行为能否成为公共政策学的研究对象?如果可以成为研究对象，需要哪些条件?

答：(1)①公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为。所谓组织，就是由两个以上的人构成、具有特定的结构和功能、按照一定的目标和形式编制起来的人群体系。在案例中，(1)至(i0)项中这些类型的决策者都是组织．(11)项中的决策者则是个人。②并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象。所谓公共组织，就是以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的组织。离开公共政策的制定和执行，公共组织就不可能实现其组织目的。在案例中，(1)至(7)项中这几类决策者的决策行为，就是本书的主要研究对象。在案例中．(9)项中的决策者的行为就是如此。因此，这类公共组织的决策行为，通常不被列入公共政策学的研究对象中。综上所述，就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。(2)个人的决策行为，只有在具备组织特征或参与组织决策过程对组织决策行为产生显著影响的情况下，才可能成为公共政策学的研究对象。

习题十：

《“组合拳”出手显示政策的张大威力》。2004年是中国房价飞涨的一年。房地产市场投机炒作之风日盛，严重的房产投机，使得房价越来越背离其实际价值和普通百姓的实际承受能力。炒房的方式基本是贷款买房，转手获利。另外，房地产市场的供应结构不合理，商品住宅供应中，中低价位住宅比例偏低。全国经济

27

适用房投资同比出现负增长，因而带动房价上涨。面对这种形势，政府必须出台一系列措施，对房地产市场进行宏观调控，政策目标是：遏制投机性需求，控制投资性需求，鼓励普通商品住房和经济适用房建设，合理引导住房消费。自2004年10月29日银行加息、2005年3月16日国家提高住房贷款利率以来，政策接连出台，到2005年5月出台的各项政策形成了一套遏制房价飞涨的“组合拳”：2005年3月26日，国务院下发《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》(简称“国八条”)，明确了调控房价的责任在地方政府。2005年4月27日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，进一步对加强房地产市场宏观调控提出了八项措施，其中前四条都紧紧扣住中低价住房、经济适用房、廉租住房等普通百姓最为关注的住房大事，后四条则从严格土地管理、加强金融监管和市场监测、整顿和规范市场等方面强化了对房地产市场投机行为的管制。2005年5月11日，国务院七部委联合出台《关于做好稳定住房价格工作意见》(简称“新国八条”)，出台的稳定住房价格的措施更加细化，更具可操作性。政策制定者对政策“组合拳”的功能有颇高的期待，认为已出台的这一系列政策很有力度，而且涉及面很广，直接深入到土地、税收、金融等楼市核心问题。它不单纯是调控房价，从中可以看出中央调控房地产市场、在短时间内将房地产驱入市场正轨的坚定决心。同时，一系列政策也传达了另一条重要信息——政府将在加强楼市舆论引导、增强楼市交易和政策透明度等方面强化力度，强化法制和加强监管。具体来说，政策制定者政策“组合拳”的出手可望产生以下三方面的作用：其一，政策“组合拳”的相关硬性条款能够对炒房者的投资行为产生直接的抑制作用。如果政策“组合拳”能够让试图暴富的炒房者却步，它就达到了预期的目标。其二，购房者的理性将直接促使开发商理性投资、理性开发、理性营销。产品供应结构也会发生相应改变而趋于合理。其三，政策“组合拳”能够为百姓购房创造一个透明有序的房地产市场，使中低收入家庭有更多的选择来改善目前的居住条件。请结合上述材料分析公共政策的基本功能。

答：公共政策的基本功能有四种：(1)管制功能。政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。通常采取两种办法

28

来设定政策的管制功能：①条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。②条文规定使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。用于法庭审判的法律条文，一般都具有这种功能。在国际贸易关系中，有的国家践踏双边、多边协议或国际惯例，由此受到损害的国家在交涉无效的情况下便采取贸易报复措施，也是政策的这种功能的一种应用。(2)引导功能。为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。也就是说，政策给社会的发展、人们的行动确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行为，能有效地纳入统一的明确的目标上来，使之按既定目标有序前进。引导功能是政策的积极功能。(3)调控功能。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具、杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节和控制。而政策的调控功能，指的就是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性。(4)分配功能。从公共政策的界定中就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。

习题十一：

<红头文件摊派烟草指标>.2009年3月4日，湖北公安县政府下发本年度第三号文件。该文件要求全县所有行政机关和事业单位的公务用烟一律实行政府集中采购，还附了一份全县102家县直部门和单位公务用烟指导性计划表。按计划，这些部门和单位当年需抽2.3万多条卷烟。这份“抽烟计划”还制定了详细的考核办法，根据完成情况实行奖惩，甚至规定“连续两个月未完成公务用烟指导性计划任务的县直部门和单位，由县财政部门按公务用烟可供品牌均价，直接相应扣减公用经费。”文件下发后，公安县卷烟市场整顿工作领导小组牵头，县政府督办室、县监察局、县烟草局和县政府采购办等单位组成联合督办检查组，对全县一季度各乡镇政府机关及部分县直单位干部职工消费用烟情况进行了一次督办检查，主要手段是突击查烟头。从该项工作督办情况通报可见，2009年第一

29

季度，该县26家单位因存在干部职工消费非正规渠道卷烟被扣减工作经费，总额达6万多元。据透露，通过烟头检查出的所谓非正规渠道卷烟实际上主要是湖南生产的卷烟。公安县专卖局一位负责人介绍说，湖南产的卷烟因不在湖北省烟草专卖部门提供的许可销售品种之列，在湖北境内是不能销售的，属“非正规渠道”卷烟。由于公安县与“卷烟大省”湖南接壤，周边烟草厂家较多，“非正规渠道”销售卷烟的现象屡禁不止，造成了公安县税收流失。第三号文件下达后，由于加大查处力度，公安县对“非正规渠道”购进烟的整顿工作取得了一定的效果。对公安县政府以红头文件摊派烟草指标的做法，国内各大媒体和主要门户网站进行了报道，在社会上引起了强烈反响。5月4日，在舆论压力和上级政府的干预下，公安县政府发布了撤销该文件的决定，废止了这一“抽烟文件。”(1)请回答公共政策的界定内涵。(2)请分析案例中地方政府的行为。

答：(1)从公共政策学的角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。这个定义的内涵包括如下两点：①政府能力与政府权力、政府职能密切相关。这是因为：第一，政府能力总是与履行特定政府职能的政府行为紧密联系在一起，政府职能框定了政府能力的范围和取向。第二，政府职能与政策主体、政策目标、政策工具、政策绩效等都具有较强的关联性，从而增强了政府能力概念的统摄性和解释力。②政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。判断政府能力的强弱在于政府能否在其职责范围内正确地制定并有效实施公共政策。(2)“红头文件摊派烟草指标”是一起不当行使公权力的事件。尽管地方政府以“引导消费”为名，强令干部抽本地烟，看似为地方税收做贡献，但实质上破坏了市场经济的公平性，丢掉了政府维护市场秩序的基本职能，最终导致了政策失败和被废止。

习题十二：

《××市流动人口子女教育问题》。城市里的流动人口越来越多，他们的子女入学难成为近年来中国社会面临的一个无法回避的问题。如果这些孩子成为新文盲，将造成新的社会问题，仅在××市，这些孩子的数量就将近20万人。流动人口的子女教育问题成为一个严重的社会问题，早就引起了中央政府的关注。1998年，国家教委员和公安部提出“流入地教育行政部门应具体承担流出地儿童少年

30

上面千条线”的困境，导致执行困难或执行偏差。(5)政策主客体调整。在公共政策的实施过程中，政策的主体和客体也会发生变化。就主体而言，由于制定或执行政策的权力机关存在能力不足、机构不全、职责不清等原因，从而造成政策效果不佳或导致政策失误，这就应当对机构本身进行调整。在我国，有时决策权在党和政府之间的移植也是一种主体的调整。政策客体调整是指政策问题和目标群体的调整。公共政策所指向的问题及与之相关的人群也是处于不断变动之中的，环境的变化可能改变问题或人群的性质和范围。因此，为了保证政策的针对性，必须及时调整政策的客体。

36

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/35d8.html