领导职公务员腐败现象透析与防治

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领导职公务员腐败现象透析与防治

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摘要在我国改革开放不断深入的形势下，领导职公务员腐败的现象日益严重，引起人们的普遍关注。本文深入分析了领导职公务员腐败产生的根源，并结合世界反腐败的策略，提出了我国防治领导职公务员腐败的具体对策。关键词领导职公务员；腐败；根源中图分类号：文献标识码：文章编号：’(#")#*%""+$,!"+（!""#）"-$""&!$"#

腐败像一种恶性肿瘤，不仅严重侵害国家，社会及个人的利益，而且扭曲经济、破坏民主、扰乱正常的社会管理秩序，成为世界各国和地区面临的共同问题。在我国，随市场经济体制的确立，腐败现象在各行各业相继出现。特别是当一大批领导职公务员，如成克杰、胡长青、慕绥新、马向东等人纷纷落案，引发了人们对领导职公务员（即具有一定行政级别的国家工作人员）腐败犯罪问题的研究。

江泽民在“七一”讲话中强调：“我们的权利都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督”。党的十五大、十六大均将惩治腐败，大力推进廉正建设作为近一个时期党的中心工作来抓，反映了党和国家惩治腐败的决心与力度。但是，笔者认为，惩治腐败即罪后处置不是消除腐败的最佳方法，只能算作打击腐败的权宜之计。因为腐败达到如此程度，说明国家利益已经遭受重大损失、权力主体已经由人民的公仆沦为罪犯。然而，通过预防使腐败现象减少发生的机会，比起不断地大规模“严肃处理”来，社会成本小得多。为了做到这一点，笔者认为必须对腐败现象进行深入的研究，揭示腐败行为的特征，找出腐败产生的根源与条件。将世界范围内防治腐败的对策与我国具体情况相结合，构建具有我国特色的防治和消除腐败的具体措施。

一、权力腐败的界定及其特征

腐败一词本意是指事物的腐烂或变坏。当它被引入到社会问题或政治问题时，便引申出许多含义，“权力腐

败”便是其中的一种。关于权力腐败的内涵，不同的政治学家给出了不同的定义。著名的政治学家约瑟夫 奈伊认为，权力腐败就是“因为出于私人的（家族的亲属的）、金钱的或地位的利益而偏离正常公务职责的行为。”著名政治学家卡尔 弗里德里希指出，权力腐败“是这样一种行为，它偏离了在一种既定关系中———如在政治关系—实际上普遍流行的或以为是普遍流行的规范。约中——

瑟夫 圣图里亚认为“只要当时最好的民意和道德判!定它牺牲公共利益而满足私人利益，……那么，它就必定被当作是腐败的行为。”从以上定义可以看出，尽管政治学家们对于权力腐败的界定文字表达不尽相同，但其核心内容是相同的，即权力腐败的主体是掌握权力的人，权力腐败的目的是获取个人利益，权力腐败的手段是假公济私。因此，概括地讲，权力腐败就是国家公务人员借职务之便获取个人利益。从而使国家政治生活发生病态变化的过程。腐败的结果具有两个明显特征：一是腐败会导致公共权力异化，它将直接侵害国家利益和社会秩序；二是腐败体现着行为主体欲望的恶性膨胀，从而使他们由代表公民利益的国家事物的管理者，沦为背叛公民意志的罪犯。

二、权力腐败产生的根源

权力腐败是一种综合的社会现象。其产生的根源是极其复杂的，涉及经济的、政治的、思想的、文化的、伦理的等多方面因素。但笔者认为，当前我国改革开放形势下，社会腐败现象和腐败案件日益增多，且领导职公务

收稿日期：!""#$"#$"#作者简介：杨丽娟，东北大学文法学院法律系在职博士、副教授。

周实，东北大学文法学院法律系博士，副教授。

防止领导职公务员权力腐败的立法研究》之三。!本文是受中国法学会资助的!""!年度立项课题《

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公务员管理

员腐败现象突出，大案要案显著，究其原因主要源于以下几个方面：

!体制根源

在我国当前经济形势下，社会正处于转型期，与之相配套的政治体制和保证其良好运行的监督制约机制尚未完全确立、实施。因此，“高发期”的权力腐败现象的产生既源于政治体制改革滞后，也源于一些经济体制改革的不配套。

首先，由于我国社会主义市场经济体制刚刚建立，国家对市场的宏观调控机制没有完全形成，而对微观经济活动干预过多，政企不分，职责不明，致使各级权力主体始终处于市场经济的漩窝中心，成为各种所有制企业谋求自身发展的争夺对象，从而容易导致权力发生腐败。而我国政治体制改革步伐明显滞后于经济体制改革，权力过分集中，权力监督制约机制不健全，致使一部分权力主体让个人权威凌驾于组织权威和法律权威之上，飞扬跋扈，为所欲为，常常使下级组织和普通公民对其产生人身依附关系，形成盘根错节的人际关系网，从而容易导致权力发生异化。

其次，现行的土地征用制度极易产生腐败。我国现行土地征用制度，因始于计划经济时代，在社会主义市场经济条件下无疑存在着许多与时代节拍不和谐因素，并在实践中确实造成了不少的矛盾和冲突。笔者对现行土地征用制度与腐败之间的关系进行了分析，注意到很多领导职公务员的腐败几乎都与我国先行土地征用制度有着一定的联系。“土地批出去，财源滚滚来。”在广西的承克杰、沈阳的慕马腐败案及厦门远华走私案涉案的各级行政官员中，有不少人就是利用现行土地征用制度的漏洞，滥用行政审批权，违规批土地、批项目、批贷款，从中收受巨额贿赂走上犯罪道路的。

"法律根源

近年来，我国加强了反腐倡廉立法工作的力度，取得了很大的成绩。据不完全统计，党的十四大以来，共起草、制定了!"##多项法律、法规，为党风廉正建设和反腐败斗争提供了法律制度保证。但总体看来，目前我国反腐败立法还不系统，主要有两个方面：一是立法质量不高，缺乏权威性、整体性和可操作性。比如刑法“为他人谋取利益”的规定，这一要件的证明难度很大，限制了对受贿犯罪的打击。而且，有的行为人收受他人财物后，意图为他人谋利，但未实际进行，这种情况究竟是不是“为他人谋取利益”？另外，“索取”和“收受”的规定，这主要涉及受贿既遂与未遂的标准问题。从法律规定和理论上讲，受贿罪存在未遂的情况，司法机关应当查处这部分犯罪案件，不查就是放纵犯罪。但从实践看，因无法确定未遂的数额，使查处这部分的案件成为不能。二是立法相对滞后，缺乏超前性、预防性和实效性。如我国立法规定的贿赂仅限于财物，“两高”也未作扩大解释。所以实践中掌握的贿赂范围只能是金钱和物品，这一规定的弊

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端是不言自明的。不少行为人钻法律的空子，实际上获得了最大量的不法利益，但没有直接收受财物，因而难以定罪处罚，这是极不合理的。

#思想道德根源

权力腐败现象不断滋生蔓延除了上述的两个重要原因外，另一个重要因素就是建国以来，我国未能长期坚持对社会各行各业进行系统的思想道德教育，特别是未能长期坚持对领导职公务员进行职业道德教育，以致一部分领导职公务员不能形成良好的职业道德意识以正确履行职责。

中国共产党在领导新民主主义革命过程中，已经注意到道德教育，特别是职业道德教育的重要性。在暴风骤雨的战争年代，为了推翻旧制度，建立无产阶级的新政权，党密切结合军事斗争与阶级斗争的具体实际，恰当地提出了“全心全意为人民服务”和“毫不利己，专门利人”的共产主义的道德要求，实现了政治目标与道德目标的有机结合。实践证明，新民主主义革命的胜利，不但改变了中国社会的根本面貌，而且造就了一大批具有高尚道德情操的、坚定的无产阶级革命战士。

新中国成立后，由于没有从根本上解决工作重心转移问题，党在社会管理和社会教育工作中依然沿用了战争年代的内容和方法，使社会教育流于空泛，缺乏针对性，职业道德教育尤其如此。特别是十年动乱时期，我们不顾社会客观现实，片面理解了马克思主义的阶级斗争学说，开展了多次群众运动和政治斗争，一切以阶级成分“划线”，一切以阶级斗争“开路”，扰乱了社会的正常伦理秩序，使政治教育与道德教育严重脱节。改革开放!#年来，

党和政府以经济建设为中心，抓社会主义精神文明建设的力度不够，出现了“一手软，一手硬”的不平衡局面，使功利主义倾向弥漫开来，加之打开国门后西方资产阶级没落道德观的侵入，使得相当一部分权力主体在封建主义道德余毒和资本主义道德体系的双重打击下成为权力的牺牲品，成克杰、慕隋新等腐败分子就是其中的典型代表。

三、权力腐败的防治

在当今的社会经济条件下，我国已进入腐败的“多发期”和“高发期”这已是不争的事实。如何有效地遏制、消除腐败，已成为世人非常关注的热点问题。综观当今各国对腐败所采取的对策，可以基本上概括为打击和预防两个方面。打击的最有利武器莫过于制定和实施严密的法律，法律的惩罚有利于发挥法律的威慑力，打击犯罪分子的嚣张气焰，目标明确，见效快，可操作性强，对犯罪行为具有治标的作用。但是，随着时间的推移，人们看到法律的制定和实施并没有遏制住腐败在全球范围内的泛滥，严刑峻罚并没有起到预期的作用。全球范围的腐败活动依然层出不穷，各国高级官员的腐败大案相继发生。面对全球反腐败的严峻局面，重新修改反腐败对策已迫在眉睫。不采用超前预防的对策，无法遏制这

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种高级行政官员腐败的蔓延。基于此，自二十世纪下半叶以来，国外对于行政官员的腐败犯罪和腐败行为开始实行“全面控制”的基本预防战略，即不单纯针对腐败犯罪实施罪后处置，而是通过采取一系列措施对腐败犯罪活动进行事前预防。这不仅仅是一种职能的转变，更是一种观念的更新。

结合世界各国反腐败的经验，我国也应将反腐败的策略从“重惩罚轻预防”的旧模式，转向“预防和惩罚兼施，标本兼治，以预防为主”的新模式，将腐败的全面预防作为治理腐败的核心工作来抓。这样既可以避免国家利益遭受侵害，也可以避免使那些无主观恶意想以权谋私的领导职公务员，不至于因种种机会的引诱而走向犯罪的道路。通过这种方式可扭转惩治腐败单靠罪后处置，难以挽回损失的被动局面。针对我国领导职公务员腐败产生的根源，预防腐败的具体措施应包括以下几个方面：

（一）在体制方面

!转变政府职能，

以政企真正分开为着眼点，下大力气进行行政体制改革，改变政府管理方式和手段，实现政府对经济的有限干预。一是要减事放权，削减行政审批行为。要坚持职权法定原则，还权于企业，还权于市场，凡是可以用市场机制代替的，都要通过市场机制来处理，充分发挥市场机制在资源配置上的作用。要坚持责权一致的原则，减少或合并交叉、重复的审批事项，凡是法律、法规、规章确定可以下放的审批事项尽可能的下放。二是要科学设权设事，规范行政程序。要严格规定审批内容，明确审批条件，减少审批环节，简化审批手续，明确审批时限，制定严密的审批操作规定和标准，最大限度地减少审批人员的自由裁量权。

"改革现行土地征用制度，

防止腐败的发生。具体做法如下：一是减少对土地的征用，直接减少腐败问题。腐败产生的多寡与土地征用的多少成正比，减少土地征用将直接减少腐败。如公用设施的建设可借助民间力量开发，减少政府公共部门对土地的需求；可通过完善土地的征用程序，推动土地征用的市场化，探求以公平、公开、公正的方式拟定补偿价格和分享增值收益的市场化机制，努力使土地征用价格接近市场价格；积极促进土地市场发育成熟，让政府成为这一市场上的中介者。二是控制行政权利的下放，集中对土地征用的审批，减少腐败的机会。除了在法律法规中明确规定土地征用的审批权限，还应该加强法律法规的约束力，尽量避免有法不依的情况。

（二）在法律方面

为了预防国家公职人员腐败犯罪，我国应当制定一系列法规。首先，应制定规范和约束公职人员行为的法律法规。国外普遍重视对公职人员日常行为的立法，为公职人员的行为提供明确的规范。如韩国政府!"""年#月颁布了《公职人员十项守则》，以此来整顿公务员队

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公务员管理

伍，减少腐败现象。对公职人员日常行为立法的内容一般包括：禁止接受贵重的礼品；限制兼职和取得额外的报酬；不准利用职务的影响谋取私利；不得从事与公共职务不相称的活动；对离职后所从事的工作进行限制等。

其次，建立国家公职人员财产申报制度。这项法律制度包括三方面的内容：一是制定财产申报方面的法律。该法应详细规定财产申报的对象、内容（除公职人员本人外，还包括其配偶及受抚养的子女的有关情况）、时间、申报书的接受、公布、审查的程序，以及对违反申报法律的处罚。二是建立接受和审查申报书的机关。按照国外的做法，不同级别的领导职公务员的申报书，应由不同的机关来接受和审查。三是定期审查和公布财产公布书。如果在审查中发现疑点，有关部门进行查帐和深入的检查。我国从!""$年开始实行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但此规定将申报范围仅限于收入而未包括其他财产，同时此制度只管申报，而没有相应的审查、监督措施配套，致使难以起到真正的监督作用。因此建立系统的国家公职人员财产申报制度，对于防止领导职公务员腐败现象具有极大的现实意义。

（三）在思想道德方面

!努力提高领导职公务员的职业道德认识。所谓职业道德认识就是从业者对职业道德原则、规范的理解。对于领导职公务员来说，只有具备深刻的职业道德认识，才能产生良好的职业道德行为，增强履行职业道德义务的自觉性。可以说提高职业道德认识是形成职业道德品质的重要基础和前提。增强领导职公务员职业道德认识的关键，是正确理解社会主义国家权力的本质内涵。在中国共产党的领导下，人民是国家的主人，一切权力来自于人民，国家公职人员只是代行权力职能，为人民服务，以人民的意愿为自己的意愿，以人民群众的舆论为自我权力行为的评价标准，只有这样，才是真正理解了社会主义权力的本质。任何人不能把权力当作谋私的工具，更不能把权力当作自我价值实现的标志。

"磨练领导职公务员的职业道德意志。

所谓职业道德意志是从业人员个人追求职业道德理想过程中的心理控制能力。领导职公务员要磨练职业道德意志，就要时刻用马列主义、毛泽东思想和邓小平理论武装头脑，牢记树立正确的世界观、人生观、道德观，辨别善恶，分清美丑，努力培养全心全意为人民服务的坚定性，培养为人民的利益而奉献一切的决心和勇气，在思想上、心理上承受住种种压力和诱惑，克服拜金主义、享乐主义和极端个人主义的错误思想。

【参考文献】

%!&俞可平：《权利政治与公益政治》%’&，

社会科学文献出版社())!年版。%(&陈永胜：《略论行政道德建设》%*&，《行政与法》())(年第$期。%+&胡健泼：《国际反腐败对策及发展趋势》%*&，《环球燎望》())(年第,期。

（责任编辑：刘尊强）

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/3361.html