俄罗斯行政救济制度述评

俄罗斯行政救济制度述评

哈书菊

? 2012-05-22 16:42:58 来源：《北方法学》2010年第4期

摘要: 俄罗斯行政救济制度在其国内表述为“行政司法制度”，其形成和发展经历了

由权力救济模式向权利救济模式的转换过程。而促成这一转换则依赖于当代俄罗斯奉行的人权保障原则以及经济转轨、政治转型等社会条件。俄罗斯行政救济制度的内容主要包括公民请愿制度、行政重新审查制度、行政诉讼制度、人权全权代表制度以及公民权利的国际司法救济制度等。俄罗斯行政救济制度未来发展的应然选择是改革和完善行政系统内的行政重新审查制度和行政系统外的行政诉讼制度。

关键词: 行政救济；行政司法；人权保障

一、俄罗斯行政救济的概念缺失和模式转换

在俄罗斯行政法学中，无从寻找中国普遍认同的行政救济概念，但俄罗斯人权理念所经历的“劳动者权利”—“公民权利”—“人和公民的权利与自由”三个阶段，说明宪法人权原则的确立为其行政救济制度重构带来了转机，俄罗斯行政救济模式也因此由权力救济模式开始向权利救济模式转换。

（一）俄罗斯行政救济的概念缺失

虽然俄罗斯有行政救济的法律制度，但在俄汉或汉俄辞典里找不到能够直译为“行政救济”的俄语词组。俄罗斯没有我国使用的“行政救济”法学概念，也没有与此表述类似的概念。因此，当向一些俄罗斯学者请教公民受到行政权损害，应向谁申诉请求救助（aдMиHиCTpaTиBHOяпOMOщb）的问题时，他们提供

了类似于我国的行政复议、行政诉讼、行政监察等方面的法律法规资料。[1]这种从途径意义上所理解的“行政救济”，俄罗斯行政法学者多用“aдMиHиCTpaTиBHaяюCTиция (行政司法）”一词表述。有的学者把“行政司法（aдMиHиCTpaTиBHaя юCTиция”解释为“审理行政争议的特别行政法规则，法院或者其他国家机关按照这些规则审理对国家管理机关行为申诉的案件，并且作出让这些机关承担责任的决定”，[2]将其归于“对管理机关活动进行司法监督的一种形式”。[3]也有学者解释为，“行政司法”是“现代法治国家从立法和实践角度保障人的权利与自由的重要标志”，“是处理产生于执行机关在管理程序活动中的争议”。[4]“行政司法对于保护公民权利和改善所有执行机关工作具有十分重要的作用”。[5]这两种观点都把“行政司法”的前提归于行政争议，在解决行政争议的途径上，前者具体指出诉讼和非诉讼两类，后者只笼统地点出“立法和实践”两个方面；在解决行政争议的立足点上，前者选择“执行权”的责任，后者选择了“人的权利与自由”。从构成要件方面来理解，可以说俄罗斯人理念中的“行政司法”就是一种行政救济，或者说兼有行政救济的含义。

（二）人权保障原则：俄罗斯行政救济模式转换的宪政基石

人权理念转换为宪法原则的过程，从苏联时期到苏联解体后的俄罗斯大体经历了三个阶段：“劳动者权利（пpaвa TpyдящихCя) ”“公民权利（пpaвa rpaждaH) ”“人和公民的权利与自由（пpaвa иcBoбoды чeлOBeKa и rpaждaHиHa) ” 。 1918年苏俄宪法对公民权利的规定是比较简单的，并把权利主体限定为“劳动者（Tpyдящиecя) ”，带有明显的政治色彩。剥削者是不享有“劳动者权利的”。1924年苏联宪法居然对公民地位的规定失之空缺。1925年俄罗斯宪法承袭了1918年独立时期的俄罗斯宪法，除了在宪法结构上增加第四章“苏维埃社会主义自治共和国和自治洲”以外，对于公

民权的保障没有实质性的触及和突破。1936年苏维埃社会主义共和国联盟宪法把权利主体由“劳动者”置换成“公民”，并辟专章对“公民的基本权利和义务”作出具体规定。随后的1937年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法，[6]虽然也辟专章规定公民的基本权利和义务（oCHOBHыe пpaBa и O6я3aHHocTи rpaждaн )，但这部宪法仍受1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法以及1936年苏联宪法的“国家权力本位”观的束缚，在宪法规范章节的结构顺序安排上，[7]仍然以政治组织规范为核心内容。1978年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法分别在第5章和第6章对“国籍、公民平等（FpaждaнcTBO PCфCP. PaBнoпpaBиerpaждaн )” 、“公民的基本权利、自由和义务（Ocнoвныe пpaвa, CBO6oдbI и o6язaнн0cTи rpaждaHPCфCP )”作了更为具体的规定，并在宪法中使用了“国家和个人”的提法，提升了公民权利的地位，但权利的主体乃限于“公民”，未走出“公民权利”的阶段。1992年4月21日俄罗斯根据第2708号法律《关于修改和补充俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法》的规定，[8]将原1978年宪法第5章和第6章进行了整合，统一称作“人和公民的权利与自由（пpaвa и CBO6oды чeлoBeKa и rpaждaнинa) ”，把权利主体由“公民”置换为“人和公民”，扩大了主体的范围。1993年宪法规定“人、人的权利与自由是最高价值”，将其摆到宪法的核心地位，使“承认、遵守和捍卫人和公民的权利与自由”成为国家的义务。[9]俄罗斯宪法人权原则的确立，为其重构行政救济的权利救济模式提供了宪法依据和保障。同时，该宪法明确把“国家管理”置换成“执行权”，[10]这就使执行权即行政权成为俄罗斯宪政体制中与立法权、司法权分列的权力，并受立法权、司法权制约。“执行权”取代“国家管理”，标志着“俄罗斯行政法逻辑起点的转换”，行政权从而成为“行政法规范对象的重心”和“行政法模式构建的基点”。[11]

（三）俄罗斯行政救济模式的转换

前苏联时期，在保障“劳动者权利”和“公民权利”的宪法原则下，法律对行政救济曾作出一些规定。苏联建国伊始，审理行政争议、监督行政行为，都由行政机关进行。1919年5月，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会，它们有权对行政机关进行监督，审理行政争议，这就突破了行政机关自行解决行政争议的局限。20世纪40年代末的司法制度改革，又制定对有关公民欠缴税款、保险费以及其他费用予以行政处罚不服案件的申诉规则。1961年6月，最高苏维埃主席团通过《进一步限制行政罚款的命令》，规定公民有权对行政罚款向法院起诉，开辟了法院诉讼的行政救济途径。1977年苏联宪法从受案范围上规定法院可以受理起诉行政机关违反法律、超越职权、损害公民权利的案件。1980年后陆续通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯行政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》等规范，进一步细化了行政诉讼的途径，推进了行政救济制度的发展。

这一时期的俄罗斯行政救济制度明显表现出两个特点：其一，行政救济是服从国家管理需要而设计的权力救济模式。前苏联时期的行政法律制度是在“管理论”指导下设计的，只是国家管理的工具。行政救济作为行政法律制度之一，也是按权力救济模式设计的，难以发挥权利救济的功能。其二，在权力救济模式下，行政救济制度包括行政机关自行救济和法院司法救济两条途径，但由于立法上没有严格规定作为行政主体的行政机关的行政责任，并受崇尚“权威”的历史传统影响，所以实践中基本上不存在行政诉讼案件，[12]大量的行政纠纷由行政机关按行政程序解决，通过司法裁判解决的只是其中的一小部分。[13]可见，苏联时期的俄罗斯行政救济是以行政机关自行救济为主，法院司法救济为辅的。

苏联解体后，俄罗斯宪法人权原则的确立为行政救济制度重构带来转机，行政救济模式也开始了由权力救济模式向权利救济模式的转换，这一转换主要表现在两个方面：

第一，从立法上把宪法人权原则具体化，为实现人和公民的权利与自由创造了法律条件。“任何一个民主国家或任何一个追求这一崇高称谓的国家，有义务为实现人的权利与自由而创造必要的法律前提条件。”[14]为落实宪法人权原则，俄罗斯陆续制定了一系列法律法规及有关公民行使请愿权的专门规则，从不同方面把宪法人权原则转化为公民具体权利，为权利救济创造了法律前提条件。俄罗斯还作为首倡国或者作为参与国签订了一系列有关人权保障的国际条约，[15]如《诉讼时效不适用于战争犯罪和反人类罪的公约》、《防止及惩治灭绝种族罪行公约》以及《欧洲人权公约》等。根据1997年的《俄罗斯人权全权代表法》设立了“人权全权代表”制度，加强人权保障的国际合作。

第二，强化行政救济的司法制度。宪法的人权原则细化为公民的具体权利，仅仅是为权利救济创造了前提条件，还必须有司法保障。为此，俄罗斯相继制定了与此相关的四部法典。2001年的《俄罗斯行政违法法典》不仅突破了苏联时期俄罗斯关于行政违法和行政责任主体的狭小范围，从自然人扩展到法人，并且把此前分散规定的行政责任规范以法典形式予以统一。[16]在该法分则部分的396条中，有252条对法人的行政责任作出了规定。1993年的《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院控告法》、2002年的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和2003年的《俄罗斯联邦民事诉讼法典》相继生效实施，它们所包含的具体行政诉讼规则可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。

以上从立法层面所做的努力，使俄罗斯行政救济法律制度发生了从权力救济

模式向权利救济模式的转换，并逐步得到发展和完善。

（四）彰显人权价值的俄罗斯行政救济法制

俄罗斯行政救济法律制度是基于宪法的人权原则构建的，其最大的特点是彰显“人、人的权利与自由是最高价值”。俄罗斯没有以救济手段作为分类标准规定专门的某一种救济方式的行为规范，而是以是否属于“公法关系”案件为分界，制定出若干综合性的行政救济规则。例如，《俄罗斯审理公民请愿的规则》适用于所有类型的公民请求，既包括行政性救济方式，又包括司法性救济方式。这种“公私关系”分明的立法现象恰恰说明，其立法始终是围绕“保障人权”这条主线进行的。俄罗斯对人和公民权利与自由保障的法律规范，基本可以划分为宪法性法律规范和程序性法律规范两大类。

《俄罗斯宪法》为其行政救济制度奠定了宪政基础。宪法不但宣示“人，人的权利与自由是最高价值”，还为国家履行承认、恪守和维护人和公民的权利与自由的义务，国家权力机关、地方自治机关及其公职人员“必须遵守俄罗斯宪法和法律”设计了程序性规则。俄罗斯联邦国家保障人和公民的权利与自由。每个人都有权以法律未予禁止的一切方式（Bce cпocoбы）维护其权利与自由。国家保障对每个人的权利与自由提供司法保障。对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（或不作为），公民可以按照隶属关系向上级机关、公职人员起诉；也可以在用尽行政救济手段之后向法院或者直接向法院起诉；还可以在现有受法律保护的所有国内手段都已用尽时，根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸于维护人权与自由的国际组织。显然，俄罗斯宪法在最广泛的意义上赋予了俄罗斯人维护自身的权利与自由的权利。

为了实现俄罗斯宪法赋予人和公民的请愿权，俄罗斯立法机关从多层面、多角度制定了程序性法律规范。2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》是俄罗斯有关保障公民合法权益的“纲领性”程序规范。《俄罗斯行政违法法典》第30章还特别规定了重新审理行政违法案件的程序规则。在多种救济途径中，俄罗斯行政诉讼制度相对来讲是比较集中的。[17]1995年12月14日修订的联邦法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》是俄罗斯行政诉讼制度的纲领性文件，其中第1条对公民的控告权作了概括性规定：“每个公民都有权向法院提起控告，前提是认为国家机关、地方自治机关、机构、企业和其联合组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法的行为侵害了其权利与自由。”除此以外，还分别对能够向法院提起申诉的行为（决定）的范围、公民提起控告的程序和向法院提起控告的期限、法院审查控告的程序、法院对申诉的判决、当事人履行法院判决以及与审查控告有关的诉讼费的分配等问题都作了规定。与该法相衔接，能够整合为俄罗斯行政诉讼制度的法律是2002年9月1日起生效的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和 2003年2月1日起生效的《俄罗斯联邦民事诉讼法》。前者专辟一编[18]规定了“行政法律关系和其他公法法律关系在第一审仲裁法院的诉讼程序”。后者的第三部分专门就“公法关系案件的审理程序”作了特别的规定。

比较而言，《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》主要概括性地规定了俄罗斯公民有向法院提出控告的权利；《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和《俄罗斯联邦民事诉讼法典》主要规定了不同管辖范围内的诉讼规则。而前面谈到的综合性程序规范《俄罗斯审理公民请愿的规则》和《俄罗斯行政违法法典》也或多或少地包含有行政诉讼制度的规范。尤其是《行政违法法典》明确指出，“公民对于国家机关、地方自治机关、企业和其联合组织、社会团体、公职人员、国家公务员的行为（决定）提起的申诉由法院在考虑到由现行法律规

定特殊性的情况下，按照民事诉讼（CYдOпPOи3BOACTBO）规则进行审理”。[19]这就意味着，《俄罗斯行政违法法典》所规定的行政诉讼制度并没有形成自己独立的体系，而是包含在民事诉讼制度之中，除非法律有特别的规定。

二、俄罗斯行政救济制度构建的社会条件

俄罗斯行政救济制度，是在其社会转型期的经济条件、政治条件和思想条件相互作用的“合力”推动下重构的。

（一）俄罗斯行政救济制度构建的经济条件

俄罗斯的行政救济制度，是在其社会经济转轨的条件下重构的，具体而言，是从苏联时期的公有制经济向当代俄罗斯的私有制经济转轨，从前苏联时期的计划经济向当代俄罗斯的市场经济转轨的条件下重构的。

苏联解体后，俄罗斯取消了社会主义生产资料公有制的规定，提出了在俄罗斯确立“私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式”，用宪法确认了私有制。公益与私益关系的平衡趋势成为行政法及其行政救济法律制度构建的根本动因。从建立行政救济制度视角看，主要表现在行政法的立法目的、行政法律关系主体的地位、行政法性质及其基本内容四个方面的变化：1993年《俄罗斯宪法》规定的人权保护原则在行政法立法中得到具体体现，如2001年《俄罗斯行政违法法典》在立法任务的规定中，明确把“保护个人、保护人和公民权利与自由”作为首要任务，把保护公民权益提到首位。行政法律关系主体的法律地位，直接影响到行政救济制度模式的设计。在俄罗斯，由于公益与私益关系平衡的趋势，使行政法律关系主体的法律地位发生变化，执行权力机关与公民、公益

主体、私益主体的法律地位不再是管理主体与管理客体的关系，公民或私益主体从依附转而成为独立主体。行政救济制度也把对权利主体的救济提到首位。随着立法目的和法律关系主体地位的变化，“规范行政机关的活动和作用是行政法发展的基本方向性内容”了。[20]家必须建立有效的保障个人权利免受公权力机关和其公职人员侵犯的手段。这就需要按照权利救济模式构建行政救济制度。

在俄罗斯，与经济由国有化向私有化转轨同步并行的，是计划经济向市场经济的转轨。俄罗斯在构建市场经济体制的过程中，逐渐认清要“规范执行机关”，防止其对市场过度干预的消极作用，反映在行政立法上就是“控制—平衡”的模式成了俄罗斯行政法制度的模式。这种模式与前苏联时期行政法“管理论”模式相比较，是以人权保护为终极目标的，在行政法律关系中，是以公益与私益关系的平衡为基础和价值取向的，公益主体和私益主体间不是“命令—服从”关系，而是互动关系。“控制—平衡”模式在行政救济方面的体现就是应当把权力救济模式转换成权利救济模式，其重心是权利救济。

（二）俄罗斯行政救济制度构建的政治条件

“俄罗斯联邦是社会国家（coциaлbHoe rocy apcTBO) ” ,“人、人的权利与自由是最高价值”，“社会国家”的“政策目的在于创造保证人体面生活与自由发展的条件”。[21]宪政国家的政体，应当体现政权的人民或民主性质，根据宪政构成的民主、法治和分权与制衡要素进行整合构建，如果缺少其中任何一个要素或使其含义走样，就不能构建出民主政体。当下俄罗斯构建的“民主国家”，是需要纳入俄罗斯多元政体控制之下的。从理论上看，民主与国家权力特别是行政权之间，在多元政体制度中既不是完全一致，又不是绝对对立的，而是权力与权利的平衡关系。基于“控权一平衡”理论，俄罗斯把分权的“可控民主”

作为宪政民主制度的一种类型，其特点是以人权为价值目标，民主为内容，以法治为手段，不是向极权主义或者市民社会过渡的一种中间阶段的过渡类型。俄罗斯宪法“确实在纸面上创建了一个可以恰当地称之为民主的政府。它限制了政府的权力，将政府权力分割为不同分支，提供了政府在选民面前的可负责性，确立了俄罗斯公民不可侵犯的权利”。[22]法治是现代宪政政体构建的要素，俄罗斯构建的国家调控的市场经济体制和分权的“可控民主”政治体制，客观上需要将其法律化，才能将其纳入法治的轨道，才能保证其正常运行。俄罗斯现行宪法在开篇第1条规定“俄罗斯联邦—俄罗斯是具有共和制政体的民主的、联邦制的法治国家”。[23]就行政法而言，是按照“控权一平衡”的行政法模式，重新构建行政法体系，实现行政法治的制度。俄罗斯的立法，一方面按照规范权力和保护权利的方向和要求，重新配置了执行机关的权力和公民权利；另一方面，重新构建了以权利救济为主的行政救济制度。

（三）俄罗斯行政救济制度构建的思想条件

苏联解体后，在俄罗斯经济转轨、政治转型过程中，人们的思想、理念也随之更新，人权、自由、平等、私有、民主和法治等理念为俄罗斯法律制度重构提供了思想条件。

在俄罗斯，认识和选择使用人权的概念经过了半个多世纪的时间。1993年《俄罗斯宪法》最终把人权主体确定为“人和公民”，明确了人权主体的应然范围。同时，人权的地位也发生了质的变化，被提到具有高于国家权力的“最高价值”地位。自由和平等是正义理念的内核，也是人权理念的重要内容。在法律层面，自由和平等理念又外化为权利，成为人权的重要内容。从俄罗斯行政立法实践看，2000年以后的立法有相当一部分是以调整国家在市场经济中职能转换、

审理陷入不可避免的困境。其一，二元法院的权力来源和权力划分与宪法不吻合。俄罗斯现行司法制度中有两个地位和作用非常相近的诉讼程序模式：普通法院的诉讼程序和仲裁法院的仲裁程序。行政诉讼案件可同时适用两种程序进行审理，这与俄罗斯宪法不吻合。一方面，仲裁司法本质上是一般民事司法领域内的专门司法权，如将其作为独立的诉讼程序，与俄罗斯宪法第118条不吻合，因为该条只规定审判职能的四种模式，即宪法诉讼方式、刑事诉讼方式、民事诉讼方式和行政诉讼方式；另一方面，二元法院实现审判职能而表现出的独立形式的行政诉讼程序按现行立法被涵盖在民事诉讼中，抹杀了行政诉讼的特殊性。其二，民行两种程序“二合一”的不良反应。行政法的核心问题是行政权力与公民权利的关系问题。现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护行政相对人的合法权益之间谋求一种平衡，应当通过一种对行政主体与行政相对人有效激励和制约的双效机制实现行政权与行政相对人权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续、稳定发展。作为行政救济制度之一的行政诉讼对于相对人来讲，是一种权利；而对于行政主体而言，应当是一种监督。作为监督行政主体依法行政的手段，相对人更多的是享受权利，而不是过多地承担义务。俄罗斯并没有单独的行政诉讼法典，法院在审理行政案件时主要适用的程序规则来自于《俄罗斯联邦民事诉讼法典》和《俄罗斯联邦仲裁程序法典》。俄罗斯民行诉讼程序不分，使行政诉讼程序本应当具有的保护相对人权利的功能出现缺失，行政诉讼的程序价值被忽视，减损了行政诉讼程序存在的意义。

为使行政诉讼走出困境，笔者认为主要应当解决三个问题：明确行政救济的立法目的；制定行政诉讼法典；建立独立的行政法院。如果说行政立法应当把人权保障作为立法目的，那么，行政诉讼就应当把人权原则具体化，应把人权原则作为其立法目的。俄罗斯除了在1997年生效的宪法性法律《俄罗斯联邦人权全权代表法》中明确了人权全权代表制度的目的外，[42]行政重新审查制度和行政

诉讼制度都没有明确规定各自的立法任务是什么。如前面所述，行政重新审查制度主要是由《俄罗斯行政违法法典》第四编“行政违法案件程序（пpOязBOдCTBO по дeлaM oб aдMяHяCTpaTяBHыX пpaBOHapyшeHияX)”[43]第30章规定的。尽管该法第2条明确指出了行政违法立法的任务，但由于它涵盖了行政实体法和以行政处罚为主的行政程序法、行政重新审查和行政诉讼的救济程序规则，所以此处的“行政违法立法的任务”并不能凸显行政救济的特有“救济权利”与“救济权力”的功能。俄罗斯行政诉讼的主要规则是以单独“编”的形式规定在《俄罗斯联邦民事诉讼法典》和《俄罗斯联邦仲裁程序法典》中的，而两部法典又都只是分别在其第一编“总则”中规定了整个程序的任务，并没有单独指出行政诉讼的任务是什么。因此，俄罗斯行政诉讼任务的规定在立法中是一个盲点。

笔者认为，俄罗斯当前最急需也最有可能完成的是首先制定行政诉讼法典。由于俄罗斯始终没有形成统一的行政程序法典，有关行政程序的立法都分散在各单行法律法规之中，虽然具有较强的针对性，但却容易产生冲突和重复，也无法针对一些基本原则和共同制度作出统一规定。鉴于此，20世纪末，俄罗斯开始探索制定统一的行政程序法典的道路，《行政程序法（草案）》是这一工作的标志。2001年8月，法学教授B. и．米罗诺夫（B. и. MяpoнoB）针对国家杜马代表B. B．波赫梅尔基内伊（ B. B.пoXMeлкяHbIй )提交的《行政程序法（草案）》，以专家建议稿的形式指出，在行政程序立法中应当依据《俄罗斯宪法》第18条的规定，即“人和公民的权利与自由是直接有效的。它们规定着法律的意图、内容和适用、立法权和执行权、地方自治的活动并受到司法保证”。从2003年1月16日国家杜马代表л.K．斯利斯科伊（л. K. Cлиcкoй）和A.и．罗马恩丘克（A. и. PoMaHчyк）向国家杜马提交的联邦法律草案《行政程序原理》[44]中可以看出，俄罗斯目前的立法倾向是属于前面所述的第二种

“较广义”的行政程序立法模式，在该草案中除了对狭义的行政程序进行立法外，还包括了类似于行政复议的行政重新审查制度和行政诉讼制度。[45]

值得注意的是，虽然目前俄罗斯没有统一的行政诉讼法典或者是行政复议法典，但是，许多俄罗斯学者认识到：统一行政救济程序法典，避免分散规定所带来的冲突与重复，有利于公民启用行政救济手段，维护其合法权益。从其近几年的立法来看，有这样一种趋势：制定统一的纲领性的权利救济法典。如，1993年4月通过的（1995年12月修订）联邦法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》和2006年5月2日第59号联邦法律《俄罗斯审理公民请愿的规则》。《俄罗斯审理公民请愿的规则》以纲领性的形式规定了公民请愿权的行使方式和行使程序，[46]既不是单纯针对行政重新审查制度，也不是单纯针对行政诉讼制度，而是强调只要是俄罗斯联邦法律没有另外的规定，规则适用于公民所有类型的请求。这就意味着该规则实质上是有关公民实现请求权的一般程序规则，当有关行政复议、行政诉讼制度缺乏相关规定时，完全可以依照该程序规则救济权利；反之，当有专门的行政复议或者行政诉讼制度时，按照一般法需要服从特殊法的原理，以专门的程序规则为准。

在诸多的救济方式中，俄罗斯人从权力分立与制衡的宪政理念出发，对行政诉讼这种救济方式格外关注。无论是理论界还是立法实践中都开始注重统一的行政诉讼法典的研究。俄罗斯学者已经意识到：在俄罗斯“行政诉讼无论是作为理论问题还是作为立法规划”，“都没有彻底解决”，因此，“必须在立法中规定行政诉讼程序，确定应当由法院解决的公法纠纷所遵循的基本条款”。[47]按照民事诉讼程序规则审理公法关系案件，会违反《欧洲人权公约》的“无罪推定原则”。因此，俄罗斯学者提出，“为使将来的行政法院成为积极有效的、独立的司法权力分支，俄罗斯国家杜马需要通过一个很重要的法典，即行政诉讼法典。”

[49]这样，与即将要建立专门行政法院的立法思想相呼应，制定单独的、全面而具体的、统一的行政诉讼法典应当是俄罗斯在近期内需要完成的一项任务。

目前，俄罗斯学者在探寻俄罗斯未来行政司法的发展走向时，建立区别于普通法院的专门行政法院的观点不但被多数学者赞同，而且，已经被提上俄罗斯的立法日程，成为公认的俄罗斯司法改革的一个趋势所在。2000年由俄罗斯联邦最高法院拟订的《俄罗斯联邦行政法院法草案》，提交给了俄罗斯联邦国家杜马讨论并获得一致通过。[50]秋明国立大学的B. E．谢夫留吉恩（B. E. CeBpюrяH）教授认为，用民事诉讼规范调整公共的行政关系争议是不正当的。[51]伏尔加格勒经济、社会与法学院院长B. A．尤苏博夫（B. A. юcyпOB）教授更是将建立行政法院的重要性与人权保障和司法改革联系在一起，他认为：“人和公民的权利与自由在行政法调整机制中具有优先地位，这也是建立保障其权利与自由的前提条件。这种状况导致必须改革司法权力体系。行政法院必须补充到司法权力体系之中。”[52]俄罗斯最高法院主席B.M．列别杰夫（B. M. лe6eдeв）认为，行政法院可以“在一定程度上减轻司法系统过度的负担，让公民更易于接近，更能专业化保障国民权利与自由”。[53] ю. H．斯塔里洛夫(ю. H. CTapилoB）教授全面地分析研究了俄罗斯设立专门行政法院的理论与法制基础。根据他的观点，在俄罗斯建立行政法院的先决条件是：“必需改革国家权力体系；巩固司法权力，赋予它更大的业务效能和有效性；完善保护自然人和法人权利与自由的法律体系。”[54]可以说，以保障公民权利为最基本出发点，结束现有的由普通司法法院和仲裁法院解决行政案件的现状，在俄罗斯建立专门的行政法院是许多俄罗斯行政法学者和法律工作者的共同意愿，是未来俄罗斯联邦诉讼制度的发展趋势。但是，每个民族都有具有自身特点的政治制度，不顾本国历史传统，简单照搬或套用别国的政治制度模式，往往是徒劳无益的。鉴于俄罗斯目前的法制文化背景和社会财政经济状况的局限性，先在普通法院中设立审理行政争议的

行政法庭，待条件成熟时再设立专门的行政法院将是俄罗斯人的明智选择。

注释:

[1]笔者向俄罗斯圣彼得堡大学的宪法学者гpицeнKo Eлeнa BлaдиMиpoвнa教授请教当公民受到行政主体损害，应当向谁申诉请求帮助的问题时，笔者用了“行政帮助（aдMиниCгpaTивнOя пOMOщb)”一词，Eлeнa教授建议笔者查找有关《俄罗斯行政违法法典》、《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院控告法》和《俄罗斯审理公民请愿的规则》等联邦性法律，而这些联邦性法律恰恰规定着类似于中国行政救济制度的俄罗斯行政诉讼、行政重新审查等制度；对于同样的请教，俄罗斯远东国立大学两位教授提供了与Eлeнa教授相似的法律法规资料。

[2]MOCKвa, Kнижный2002 , C. 13.

[3]о.B. KpивeлbcKaя, MexaнизM зaщиTы пpaв rpaжaн в aдMиниCfpaTивнOM пpoцecce PoccиHигepMaнии,пpaao и 6eзoпacнoсть,2004(4) ,C.23-25.

[4]ю. H. CTapилo, AдMиниCrpaTивнaя юCTиция, Mocквa, нopмa 2001, C. 235.

[5]B. пyTин,KoMпeTeнця cyдa pacпpocTpaняeTCя нa вce дeлa rocyдapcrвo,Poccийcкaя юCrиция,2001（1）,C. 18-24.

[6]根据1936年苏联宪法的规定，俄罗斯的国名正式由“俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国

（苏俄）”改为“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国”，后俄罗斯又根据1992年4月21日第2708号法律《关于修改和补充俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法》的规定，将俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国更名为“俄罗斯联邦”、“俄罗斯”。

[7]1937年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法的排列顺序分别为：第一章“社会结构”、第二章“国家结构”、第三章“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国最高国家权力机关”、第四章“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国国家管理机关”、第五章“苏维埃社会主义自治共和国最高国家权力机关”、第六章“苏维埃社会主义自治共和国国家管理机关”、第七章“自治地区的国家权力机关”、第八章“国家权力自治机关”、第九章“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国预算”、第十章“法院和检察院”、第十一章“公民的基本权利和义务”、第十二章“选举制度”、第十三章“国徽、国旗和首都”、第十四章“宪法修改的程序”。

[8]3aкoн Pф Oг 21 aпpeля 1992 r. N 2708-106 изMeнeниaкидoпoлнeниях KoHcrKTyции (OCнOвнoro 3aкoнa) Poccийcкoй COвeTcкoфeдepaTивнOй CoциaлиCтичecкoй Pecпyблики.

[9]参见《俄罗斯宪法》第2条。

[10]参见《俄罗斯宪法》第10条和第110条。

[11]参见刘春萍：《“执行权”取代“国家管理”：俄罗斯行政法逻辑起点的转换》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第2期。

[12]参见B. B. ъoй3oвa, B. я. ъOйзoв, AдMиниcrpaTивнaя юcтиция, гocyдapc вo и пpaвo,1994 (5) , C. 42-53.

[13]参见张正钊：《外国行政法概论》，中国人民大学出版社1990年版，第205页。

[14][俄]B. B．拉扎列夫：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第377页。

[15]ъoлъщoй юpидичecKий знциKлoпeдичecKий Cлoвapь, Mocквa, Kнижный Mиp 2002, C. 461.

[16]前苏联时期《俄罗斯行政违法法典》中规定的行政责任主体只有自然人。而法人的行政责任主要散见在各个单行法律法规中。如，1994年颁布实施的《俄罗斯联邦消防条例》规定违反消防安全的要求并实施了违反其他消防安全领域立法的行为的企业活动主体，应当承担行政责任。1995年《俄罗斯联邦广告法》、1998年修订的《俄罗斯联邦商品市场的竞争和垄断活动限制法》、1999年的《俄罗斯联邦居民卫生防疫福利条例》、《法人（组织）和个别的企业家因在生产和运输酒精、含有酒精的饮料、含有酒精的产品领域中的违法行为应当承担的行政责任的联邦法律》、《关于法人因违反俄罗斯联邦选举法和全民公决法所承担的行政责任》等联邦法律都规定了法人承担行政责任的情形。

[17]从整体上看，俄罗斯的行政司法制度类似于广义的行政救济制度。但大多数俄罗斯学者在谈及“行政司法”时，都着重于有关行政诉讼制度的内容。与俄罗斯学者的视角有别，笔者认为俄罗斯行政司法是以行政诉讼制度为核心的广义的行政救济制度。

[18]参见《俄罗斯联邦仲裁程序法典》第三编。

[19]参见《俄罗斯行政违法法典》第6条。

[20]B. п. AнTOHOвa, AдMиниcrpaTивно-пpoвoвoe peryлирoвaниe a cфepe зкoнoMики,гocyдapство и пpaвo,2001(11),C.5—21.

[21]参见《俄罗斯宪法》第2条和第7条。

[22][俄]史蒂夫·D．伯拉德：《吹口哨的小虾米：俄罗斯—半路杀出的民主》，载[美]霍华德·威亚尔达主编：《民主与民主化比较研究》，榕远译，北京大学出版社2004年版，第76页。

[23]参见《俄罗斯宪法》第1条。

[24]参见刘春萍：《俄罗斯联邦行政法理论基础的变迁》，法律出版社2006年版，第150页。

[25]卢之超、王正泉：《斯大林与社会主义—世界第一个社会主义模式剖析》，社会科学文献出版社2002年版，第174页。

[26]王文：《从俄罗斯社会文化背景透视普京胜选连任》，载《西伯利亚研究》2004年第6期。

[27]B. B.пyтин,пocлaниeroдa,2005roдa.

[28]从严格意义上讲，俄罗斯公民的请愿权不限于行政救济范围，根据《俄罗斯宪法》第33条规定：“俄罗斯公民有权亲自请愿，以及向国家机关、地方自治机关提交个人的和集体的

请求”。但是，为符合本论文主题需要，笔者在论文中所阐述的俄罗斯公民的请愿制度，主要是从行政救济的视角予以审视的。

[29]《俄罗斯联邦海关法典》规定：因违反海关规则受处罚的自然人或公职人员，他的律师或代表，自俄罗斯联邦海关作出违反海关规则处罚决定之日起20天内，可对该决定提出申诉。对俄罗斯联邦海关处罚决定的申诉书可提交上一级俄罗斯联邦海关机关或作出该决定的俄罗斯联邦海关所在地的区（市）人民法院。

[30]《俄罗斯行政违法法典》规定：对公职人员作出的行政违法案件决议，可以向上级机关、上级公职人员提出申诉。

[31]参见1997年俄罗斯宪法性法律《人权全权代表法》第29条，其规定人权代表有权根据审查的结果，向法院起诉申请保护被国家机关、地方自治机关或者公职人员的行为（不行为）或者决定侵犯的权利与自由；向有管辖权限的国家机关提出按照纪律惩戒或者行政重新审查认为其行为（不行为）或者决定侵犯了人和公民的权利与自由的公职人员。

[32]参见B. E. CeвpюrиH,AдMяHяCTpaTявHbIй Cyд—цeHTpaльHOe звeHO aдMяHяCTpaTявHoй юcтиции,AдMяHяCTpaTявHOe иaдMяHяCTpaTявHo-пpoцeccyaлbHoe пpaвO, MOCKвa, юHиTи2004, C. 412.

[33]参见《俄罗斯行政违法法典》第30(2）条。

[34]ю. A. пoпoвa, AдMяHиcTpaTявHOe cyдoпpoизвoдcrвo в cиcTeMe cyдoв oбщeй юpиcTиKции, TocyдapcTвoипpaвo, 2002（5），C. 30-34.

[35]蔡志方：《行政救济法论》，月旦出版股份有限公司1995年版，第20页。

[36]现行《俄罗斯联邦仲裁程序法典》是在2002年9月生效的；《俄罗斯联邦民事诉讼法典》则是在2002年10月通过的，同年11月被批准，并于2003年2月生效。

[37]关于俄罗斯人权全权代表的具体内容，参见哈书菊：《试评俄罗斯人权全权代表制度》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第4期。

[38]参见应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第45页。

[39]最高人民检察院研究室编：《检察制度参考资料》(1980年），第11页。

[40]莫于川：《公民合法权益保护优先是行政诉讼立法的重要原则—关于修改我国＜行政诉讼法＞的若干建议》，载《中国人民大学学报》2005年第5期。

[41]杨建顺：《行政诉讼法修改的视点和方向》，载《人民法院报》2005年6月20日。

[42]《俄罗斯联邦人权全权代表法》第1条：“俄罗斯人权全权代表的职位是根据俄罗斯宪法设立的，目的是保证对公民权利与自由的国家保障，国家机关、地方自治机关和公职人员维护和尊重他们。”

[43]刘向文教授将此编译为“行政违法案件的诉讼程序”，笔者认为有不妥之处，因为此部分主要是行政处罚程序规则。并且，пpOязвOдCTвO的一般意义应当是“程序”，而非“诉讼程序”。如果是CyдOпpOязвOдCTвO译为“司法程序”或“诉讼程序”则更适宜。

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