当代公共管理与政府改革

公共管理理论与实践

一、公共管理与政府作用

（一）公共管理发展的三个阶段

行政管理理论发展到今天，已经经历了三个发展阶段：一是政府对社会的全面管理控制阶段，即政府单方面地对社会事务进行全面控制管理，这一阶段叫行政管理阶段；二是公共行政阶段，即政府与市场共同管理社会事务，政府侧重管理社会公共事务，市场侧重管理市场化的私人事务，这一阶段政府管理仍然是单向的、强制的；三是公共管理阶段。

（二）公共管理研究的基本方向

从公共管理理论发展的过程来看，目前世界各国公共管理研究的基本方向主要有以下五个：

1、有限政府问题。主要是研究和确定政府到底应该管什么，不该管什么。政府是管理公共事务的，哪些是公共事务，哪些不是公共事务？这些问题概括起来就是有限政府的问题。从微观管理到宏观管理，从直接管理到见解管理，从政策管理到法治管理。

2、法治化政府问题。现代行政管理必须以法律为依据，没有法律的充分授权，政府就无法驾御现代社会的复杂局面，没有法律对政府行政行为的严格限制，行政行为就会变得无法无天。建立法治化政府，必须明确一个基本原则，即：法律没有禁止的，公民和社会组织的行为就是合法的，法律没有授权的，政府的行政行为就是非法的。因此，建立法治化政府，关键在于如何给予政府充分的法律授权，如何对政府的具体行政行为给予明确的、严格的限制。

3、民主化政府问题。政府管理社会公共事务，不是单方面行为，不能想怎么管就怎么管，不能“暗厢操作”，而应当允许、鼓励公民和社会组织广泛参与管理，并尽可能为此提供便利条件，形成人民家园人民建，人民的城市人民管的民主管理局面。

4、有效政府问题。有效政府主要是指两个方面：一是有能力的政府，即政府能够制定出符合实际的、高水平的公共政策和游戏规则；二是高效率的政府，即政府能够高效率地执行法律、法规、公共政策和游戏规则。

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5、低成本政府问题。政府不仅要高效率地为公众提供有效服务，而且还要低成本地提供服务。因此，政府如何降低成本，是行政管理的重要研究方向。

6、服务型政府。

二、当代公共管理的基本理论—公共选择理论 1、政治家的人性假设

公共选择理论集中探讨了政府在与市场的关系上应该怎么做，政府为什么应该退却。理性经济人假设是公共选择理论的前提和出发点，这也是经济学中对人性的基本假设。用亚当·斯密的话说：人的本性是利己的，会根据对个人利益的算计来决定行为模式。自利不同于自私，它是人的本性，是指在不损害他人利益的情况下使自己的利益最大化，这是经济活动的源泉。没有自利，经济活动就没有办法展开，否认了自利原则就无法进行经济分析，也没有办法进行政策设计，要知道政策是不可能建立在“高尚”的基础上的。高尚有时是好事，有时会变成坏事，关键看你对人性的假设是什么。在这里我讲个故事来说明吧。战国时候鲁国曾经发布过一条通告，通告上说到其他国家游历的人如果遇见有鲁国人在其他国家沦为奴隶，那就把这些人买来后带回鲁国，鲁国政府会付给赎金并提供奖金，因为对一个大国来说有国人在其他国家做奴隶毕竟是很没面子的一件事。有一次颜回（可能是他吧，我记不清楚了）在别国遇到了一个沦为奴隶的鲁国人，于是把他带回了鲁国，而且没有去官府领钱。于是很多人就说颜回很高尚，是个脱离了低级趣味的人。颜回自己也这么认为，到孔子那里期望孔子表扬他。没想到孔子却把他大骂了一顿，说“你把鲁国人害了。”因为孔子认为颜回的做法会给其他人形成压力，使其他人花钱带回做奴隶的鲁国人后不好意思到官府去要钱。这样就无法形成激励，对一些家境并不十分好的人来说也就没有了这个能力，导致的结果就是当在外游历的人看到做奴隶的鲁国人时把眼睛一闭，当作没看见，所以实际上反而害了鲁国人。由此可见，孔子也承认自利行为的作用，承认理性经济人假设，中国传统的“性善”与理性经济人假设并不相矛盾。 2、政治市场与政治家动机

公共选择理论将理性经济人假设用到政治领域。过去人们都认为“无商不奸”，搞经济活动的人是自私自利的，而政府官员是公职，所以不是理性经济人。但公共选择理论认为政府官员也是，并由此发展出了市场论和政治家行为动机理

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论。具体来说就是认为社会中存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场中进行服务、商品的交易，交易媒介是货币。在政治市场中交易的主体是政治家和选民，内容是权力和福利，媒介是选票。政治家通过管理国家给老百姓一些福利，以此获得老百姓的支持。在两个市场上主体的行为目标是不同的。在经济市场上，作为生产者追求利润最大化，消费者追求在有效约束下的效用最大化；在政治市场中，政治家追求权力最大化，老百姓追求福利最大化。这就产生了一个问题：如果一个政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身权力最大化，政治家会采取什么措施呢？他会毫不犹豫的选择可以使他权力实现最大化的措施。举个例子来说吧。比如说维修马路问题。马路刚刚修好的时候质量较好，随着时间的流逝，质量会不断下降。根据研究我们可以知道马路质量下降的轨迹是一条曲线，不是一条直线，也就是说前几年下降的速度比较慢，如果不加以维护的话下降速度会不断加快，最后两年简直就是呈直线下降了。而马路修复的时机选择是一门学问，早期修复所花的费用很低，而且效果很好；如果这个时候不管它，再过两年修复的话就要花更多的钱了；如果再不动，那马路的修复成本会更高；到最后无法再修复时就只能重新修建了。修马路什么时候最好、成本最低我们不知道，但是什么时候最不好、成本最高我们却可以看出来，就是在重新修建那一点上。可实际上美国很多马路的修复都要等到最后一点才重建。原因在于对政治家来说重新修建比不明显的修复更能让他感到荣耀，他可以通过奠基仪式、剪彩、接受新闻访问等形式在民众中扩大他的知名度，通过修复马路这个表面的“政绩”来获得民众的支持。换句话说就是政治家以此来换取名声和荣誉，以名声、荣誉来换取选票，以选票来换取权力。我们门前的这条马路也该修了，什么时候修，政治家要考虑时机。总之，公共选择理论认为政治家也是人，也是理性经济人，以道德水平来讲与一般人相同。所以他们所作出的决策不一定科学，可能会失灵。

公共选择理论中的官僚行为动机理论。它承认人都是一样的，所以政府部门的人不一定比我们更加自私，但由于政府设计有缺陷，如垄断、缺乏监督、投资的无效和资源的浪费、不承担决策失误的成本、决策权与责任分离加大了决策的风险等因素使官僚变成了预算最大化的人，他们的最大目的就是从国家取得尽可能多的预算，使预算最大化。由此出现了所谓的“帕金森定律”，即政府部门职

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能任务量和人数成反比，会议时间与议题的重要程度呈反比，等等。如英国议会开会讨论开发三叉核潜艇的计划，需要投资20亿，只花了40分钟就决定了；而对投资300万建立公共汽车站站亭的问题却讨论了4个小时没有结果。想想也可以理解，因为英国的议会是开放的，任何人都可以去旁听，很多与会的议员都不知道20亿是个什么概念、不知道三叉核潜艇是个什么东西，如果随便乱发表意见的话，很容易被旁听的记者抓住向大众报道，这样会显示出自己的无知，降低自己在民众中的支持率，最理智的办法就是保持沉默，尽快通过议案了。而公共汽车站站亭是很多人都知道的东西，所以有能力在这上面发表自己的各种观点，很多人争执的结果就是过了四个小时讨论还没有结果。

3、公共选择理论认为完全的民主决策也有局限性，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。因为政治家可通过操纵舆论、提供不完全信息来引导老百姓的投票行为。也可以通过控制程序来决定投票结果。天津大邱庄的俞作敏，他想让一个人入党，但是党委中的绝大多数成员都不同意。于是他就想了一个办法，就是在举手表决时叫“不同意的人举手”，当然大家都不愿意当第一个举手表示不同意的人，都不愿意跟他发生正面的直接冲突，所以决策就这样通过了。通过这个例子我想说的是即使是全民参加的决策，政治家也可以通过控制程序的办法来取得自己想要的结果。从个人角度看，完全正确合乎理性的个人选择对集体决策来说却是一个灾难。凯恩斯用“合成谬误”来描述这个现象。比如说很多人去看一个演唱会（大家都是站着的），前面三排的人会随便站着看，第四排的人为了看得更清楚一些就会踮起脚尖，对第四排的人来说这是理性选择，第五排的人为了看清楚也会这么做，这样第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的结果就是集体的无序，还不如大家都老老实实的站着看。所以公共选择理论认为即使采用民主决策，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。

除了上述原因，公共选择理论认为导致政府决策失误的原因还有决策能力的低下，造成决策带来的后果完全出乎政府的意料之外。说到这里我想到一个很有趣的例子，印尼政府为了减少国内老鼠的数量，规定每个要登记结婚的人都要交60条老鼠尾巴，可最后老鼠的数量没有减少，为了完成上交60条尾巴的任务养老鼠的人反而多了。这是印尼政府绝对没有想到的。

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4、依靠市场和社会提高政府效率

由于政府会失灵，因此公共选择理论主张更多的依靠社会和市场，打破政府垄断，建立公、私机构的竞争机制，通过竞争迫使政府提高效率，即市场价值的回归和利用。

三、中国政府体制问题的特征及其识别

系统表现出不能简单地由其组成部分的性质进行解释的整体性质，这在系统科学中称为系统整体性态的涌现(或称为突现，emergence)。涌现发生在社会系统中，就是体制问题。形成体制问题的诸多原因之中，由组织整合设计所决定的组织成员之间的关系，比组成成员本身的属性更重要。正由于此，解决社会系统的体制问题，就必须从领导制度、干部人事制度、权力制约与监督机制、决策体制与程序等有关体制(组织整合)方面的改革着手，这才是治本之策。

体制问题有它的一些特殊表现、即特征。认识这些特征及其成因，有利于识别体制问题及其改革。普遍性、身不由己、必然性、正反馈和重蹈覆辙，是体制问题的相互关联的五个基本特征。

（一）普遍性、全局性

社会是极其复杂的，形形色色、多么离奇怪诞的个例都有。因此，并不是社会中发生的所有问题都是体制问题。体制问题具有普遍性或全局性，即在实行某一体制的地区和部门，相关的体制问题都有可能发生。全局性与普遍性含义相类似，但两者也有某些差异：普遍性主要强调同类问题发生的广度，而全局性进一步包含了这些问题、特别是管理的各个部门、各个层次发生的问题之间相互关联。比如，自1958年的“大跃进”以来，我国社会经济中弄虚作假、篡改统计数字的问题，是一个同时具有普遍性和全局性的体制问题。其普遍性表现在全国各地普遍存在，而且各行各业都有，许多与官员政绩相关的统计数字都严重失实，最为普遍的是虚报工农业产值、人均收入和消费。当计划生育成为地方领导政绩考核的主要指标时，人口出生率和人口数量就难以再有真实的统计数字。当破案率成为政法系统的考核指标时，“不破(案)不立(案)”就会出现。全局性表现为上上下下同时存在，“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”，是其生动而真实地写照。

由于人性的复杂，为了谋取个人的私利，在任何时候都有可能出现欺骗现象。但官方的正式的统计数字中，如此普遍地弄虚作假，显然是由对全局(政府各个部

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