我国中央银行独立性地位的思考

我国中央银行独立性地位的思考

[摘要]

中央银行保持充分独立性具有重要意义，充分独立性能使央行不受政府的制约，以客观、公正的立场，根据客观经济发展的需要自主决定利率、汇率水平及贷币供应量，发挥稳定货币金融、稳定经济的作用。我国自改革开放以来,中央银行的独立性不断加强,但是仍然不如人意。我国中央银行在目标独立性、经济独立性和政治独立性方面存在明显的不足，这会影响到中央银行稳定币值目标的实现和宏观调控职能的正常发挥。本文分析了我国中央银行独立性的现状并对如何加强中央银行的独立性提出了建议。

[关键词]中央银行;独立性; 建议和措施

一、中央银行独立性的概念及其衡量标准 中央银行作为国家的货币当局,履行国家赋予的职能,是国家权力机构的一部分。所谓中央银行的独立性是指中央银行在行使其职能过程中受到政府、财政或其他机构制约的程度。若一国中央银行不受政府的制约则认为中央银行独立性强;反之，则认为中央银行独立性弱。中央银行的独立性是一种相对的独立性,没有绝对独立的中央银行,即使公认的独立性强的美国、德国的中央银行仍然要受到来自政府的影响,处于政府的指导和监督之下。如何衡量中央银行独立性,存在不同的方法,总体看来,衡量中央银行独立性主要是相对于本国政府的独立性，具体的标准主要包括：职能独立性标准、组织独立性标准、人事独立性标准和经济独立性标准。其中第一项标准是确权性标准,亦即确定中央银行的法定职权,而后三项标准是保障性标准,是为确保中央银行法定职权自主行使的多方面的制度安排。

二、我国加强中央银行独立性的必要性

随着我国的改革开放,市场经济体制的建立和迫切需要真正独立的中央银行, 特别是我国经济进一步融入国际金融体系,中国有必要进一步加强中央银行的独立性。

1.从中央银行履行职责的需要来看，中央银行应该保持独立性。中央银行承担着稳定币值和作为政府宏观调控机构的职责。只有保持应有的独立性，才能保证其对货币的控制完全盯住经济需要，不至于因政府的短期行为需要而摇摆；才能有效地“过滤”政府的干预冲动，“择其善者而从之”，使政府对经济的干预保持在经济需要的合理限度之内。而且，要使中央银行能够与政府的其他机构形成真正的配合和制约机制，也要求中央银行保持应有的独立性。

2.从政府的行为特点和追求的目标观察，中央银行也应该保持足够的独立性。政府的调控作为外生的因素如何与经济自身发展所要求政府施加的干预在方向和程度上基本吻合是一个需要研究的问题。政府在规定的任期内要创造政绩，以兑现其对公众的承诺，如果没有外在的制约和监督，最便捷的手段就是直接或

变相地增加货币发行，以实现短期内经济繁荣的目标。如果将中央银行完全置于政府的控制之下，就为政府实行廉价货币政策提供了方便，最终导致通货膨胀，影响经济的长期可持续发展。另一方面，政府追求的社会目标具有多重性，在两难选择的取舍中难免会出现倚轻倚重、厚此薄彼的短期行为。而中央银行追求的是币值稳定的单一目标。只有中央银行保持相对独立性才能确保其目标不受“挤压”。

三、我国中央银行独立性不足的表现

总的来看,随着经济的发展和改革的进行,我国中央银行的独立性在不断增强,但按照《中华人民共和国中国人民银行法》所享有的相对独立性,中国人民银行远不足以使它能够完全承担起稳定币值、促进经济增长的重大责任。我国中央银行独立性不足主要表现在以下几个方面：

一是职能独立性不足。职能独立性标准,体现在中央银行能否独立制定和执行货币政策,能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求,能否独立进行金融监管。而我国中央银行职能独立性的不足,恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权,在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障。我国货币政策的决策权集中于国务院,央行缺乏应有的决策自主权,实际只有执行权。

二是组织独立性不足。表现在中国人民银行的法律地位低,组织上隶属于国务院,仅“在国务院领导下的相对独立”;内外机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性。在这方面既有立法上的原因,也有体制上、实务上的原因。

三是人事独立性不足。与大多数转型国家一样,中国有着根深蒂固的中央集权传统,政府在社会、经济生活中占据主导地位,尤其对金融的控制十分严格。人事独立性的不足表现在中国人民银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。政策议案体现极强的政府意志是显而易见的。

四是经济独立性不足。表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。虽然《中华人民共和国中国人民银行法》规定央行的财务和资金独立,不对财政、各级政府融资,不受地方政府干预,却没有具体规定相应的法律责任,因此,在实际中,不可能切断央行与它们的资金关系,其独立性常常受到来自财政、地方政府甚至商业银行的干涉或影响。

四、加强我国中央银行独立性的建议和措施

我国央行不能自主灵活地运用货币政策，根据经济发展需要适时、灵活地调节利率和货币供应量。我国中央银行的独立性不足对经济产生了一定的危害，客观上存在尽快增强中央银行独立性的紧迫要求。

1、赋予中央银行货币政策决策权。适应经济发展要求，我国政府对中央银行的职能进行了不断的调整，为提高央行独立性，从而为促进经济快速、持续、稳定发展做出了不懈的努力。目前，制约我国央行独立性提高的主要瓶颈是中国人民银行没有货币政策决策权。解决货币政策决策权一个比较具有可操作性的方案是对已存在的货币政策委员会进行调整，重新界定货币政策委员会职能，赋予其货币政策决策权。

2、成立统一的监管机构。我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现

今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应“入世”后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权利集中统一起来，成立统一的监管机构，为金融业向混业经营转变提供有力的保障。

3、处理好与财政部的关系。人民银行与财政部的关系已经划分的很清楚，无论在行政上还是资金上，人民银行都不受财政部的制约，并且《人行法》规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，但在具体实施中，还需要人民银行顶住压力，依法办事，严格履行自己的职责，坚决杜绝向财政透支和无条件借款。力行要做到既要与财政部密切合作，又要依法保持资金的独立性。

4、增强政府的财政能力，强化中央银行独立性的经济基础。改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的，由于当前的财政规模小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。如果政府财力雄厚，就不需货币政策的配合，中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。

5、增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。增强中央银行的独立性最终目标是组织上独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右，在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。

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