晋中市土地利用现状分析及评价

晋中市土地利用现状及评价

一 晋中市概况

1 地理位置

晋中市位于山西省中部，东依太行与河北省毗邻，西傍汾水与吕梁地区隔河相望，西南靠韩信岭与临汾市为界；南面以太岳山为屏，与长治市接壤；北面分别与太原市和阳泉市为邻。

地理坐标介于东经110°25＇~114°05＇之间，北纬36°39＇~38°06＇之间。最西端在灵石县梁家嫣乡角角嫣村以西，最东断在昔阳县王寨乡马草沟村以东，最南端在灵石县南关镇南沟村以南，最北端在寿阳县解愁乡郝家庄以北。东西直线距离约246公里，南北直线距离约为165公里，全市土地总面积为16386.3平方公里（合2457.95万亩）。

2 自然条件 （1）地形地貌

晋中市地处太行山脉中段、太原盆地东部。从东到西依次为太行山脉、太岳山脉和太原盆地相间排列，形成了本市地形地貌的基本格局。地势为东部及东南部高，西部及西北部低；由东部山地向西部盆地呈明显的下降趋势。境内高低起伏，地貌类型多样。

全市地形以山地丘陵为主，其中山地占土地总面积的占45.4%，丘陵占37.9%，平原占16.7%；山区海拔在1000米~2500米之间，最高处为灵石县境内的牛角鞍，海拔达2567米；丘陵区海拔在800米~1200米之间；平原区属汾河一、二级阶地，地势平坦，土壤肥沃，海拔多在800米左右；灵石县南关镇石柜村汾河出境处河滩，海拔在600米以下，是全市最低处。

（2）气候

晋中市属温带大陆性季风气候。季节变化十分明显，境内气候垂直变化及东西差异突出。总的气候特征为：春季短促，多风沙、常干旱；夏季炎热多雨，湿度大；秋季天高气爽，气候温和；冬季严寒少雪。春夏秋都有旱象，以春季少雨、干旱最为严重。

全市多年平均日照时数为2649小时，气温≥0℃的日照时数在1765.7~2045.1小时之间；年平均气温在6.3~10.7℃之间；日均气温≥0℃的持续天数在240~270天之间，积温在3400~4300℃之间；日均气温≥10℃的持续期在140~190天之间，积温在2400~3800℃之间；无霜期平均在124~186天之间；全市多年平均降水量503.7mm，全年降水总量为82.7亿立方米。

（3）水资源

全市的河流分属黄河与海河两大水系。东部河流大多属海河水系，主要有松溪河、清漳河、浊漳河及其支流；西部以汾河为主干属黄河水系，主要有潇河、乌马河、昌源河、龙凤河和惠济河等。

晋中市河川径流总量为10.24亿立方米，地下水总储量为5.30亿立方米，水资源总量为15.54亿立方米。

（4）植被

晋中市森林属温带半干旱针阔叶混交林带。市内植物种类繁多，约有种子植物878种及 2108个品种，分属于107个科。 其中木本植物326种442个品种，草本植物552种1666个品种。多为残留的天然次生林，天然林多分布在海拔1000米以上的山地上，树种以油松和辽东栎为主，其次为白桦、山杨、白皮松和侧柏等。在盆地和丘陵地区广泛分布着人工栽培的杨树、旱柳、刺槐、白榆等落叶阔叶林。

（5）土壤

根据1984第二次土壤普查资料，晋中土壤可分为8个土类、13个亚类、42个土属、180个土种。8个土类分别是山地草甸土、棕壤、褐土、石质土、粗骨土、潮土、盐土和水稻土。晋中市位于恒山以南、吕梁山以东的广大褐土带，褐土是面积最大的土壤类型，以至各种成土条件均一，过渡不十分明显。但由于该市海拔从2500m到600m，依次形成不同的土壤类型，分布的顺序为：山地草甸土、棕壤、石质土、粗骨土、褐土、水稻土、潮土、盐土。

3 人文概况

晋中市是在原晋中地区的基础上，于2001年9月撤地设市，组建晋中市，现辖榆次区、介休市和祁县、太谷、平遥、灵石、昔阳、寿阳、和顺、榆社、左权9县，58个镇60个乡，14个街道办事处，3622个村民委员会。土地总面积为16386.3平方公里（合2457.95万亩），占全省土地总面积的10.5％。

2000年，总人口为302.28万人，全市国内生产总值为127.85亿元，其中第一产业产值占15.7%、第二产业产值占47.1%、第三产业产值占37.2%，人均为4229.52元。 二 土地利用现状

(一) 现状分析

1各种土地利用面积统计

晋中市的土地利用共分为农业用地区；园地区；林业用地区；牧业用地区；城镇建设用地区；乡村建设用地区；独立工矿用地区；自然和人文景观保护区；其它用地区等九个区域。

(1) 农业用地区

农业用地区主要是为保护耕地、发展农业生产而划定的用地区域，包括现有耕地和规划期内开发复垦整理为耕地的后备资源。在该区内，根据管理措施的不同，又划分为基本农田保护区和一般农田区两个二级区，总面积为446287.52hm2，占全区总面积的27.20％。

①基本农田区：面积为376709.33hm2，占该区面积的84.40％.该区地类包括水田、水浇地、菜地、旱地、河滩地、沟川地、平川地、梯田、垣地及坡度小于15°的坡地，计划复垦和开发的部分耕地后备资源也划入区内。

该区集中分布于寿阳、平遥、榆次、介休、祁县等５县（市、区）平川地区的44个乡镇，占全市基本农田保护区面积的62%以上。此外，昔阳、和顺、左权、榆社的基本农田区主要分布在松溪河、清漳河、浊漳河沿岸。灵石的基本农田则主要分布在沟谷河川、台地和旱垣地上。

②一般农田区：面积为69578.19hm2，占该区总面积的15.60％，主要地类为坡地。规划期退耕还林还牧和改作果园的未划入区内。该区主要分布在寿阳、榆社、和顺、灵石、昔阳五县，其余县市有一定分布。

（2）园地区

园地区是为发展园业生产而划定的用地区，包括现有园地和规划期内新发展的园地。该区包括果园、桑园和其它园地，面积为38361.77hm2，占全区总面积的2.30％。园地区主要分布在榆次、太谷、祁县、平遥、介休5县（市、区）的丘陵浅山，其面积为25957.73hm2，占园地区的67.67％。其余部分零散分布于寿阳、榆社、昔阳等县。

（3）林业用地区

林业用地区是为发展林业生产、改善生态环境而划定的用地区，包括现有林地和规划期内新增林地。该区面积为392834.91hm2，占全区总面积的24.00％。其中现状面积为368168.25hm2，规划期拟造林绿化和封山育林的面积24666.67hm2。林业用地区集中分布在太岳山北段和太行山中段两大地貌单元。区内山大沟深，天然植物较多。包括寿阳、榆次、大谷、祁县、平遥、介休、灵石七县(市)的东南部，榆社、昔阳、和顺、左权四县的东西两翼。其中和顺、左权二县面积最大，占区内面积的41.78％。

（4）牧业用地区

牧业用地区是为发展畜牧业生产而划定的用地区，包括现有草地和规划期内发展的牧草地。面积为82332.36hm2，占全区总面积的5.00％。该区主要分布在林地与农田之间的过渡地带及山丘的阳坡上，牧草地的特征是呈片块状分布。牧草地主要集中在和顺、左权、祁县、太谷、榆社、寿阳等六县，其面积为68361.77hm2，占牧业用地区的83.03％。

（5）城镇建设用地区

城镇建设用地区是指城市、县城、建制镇所在地的建设用地区，包括现有用地和规划期内新增用地。该区总面积为13128.07hm2，占全区总面积的0.80％。其中，城市用地为10335.53hm2，建制镇用地为2792.54hm2。该区包括榆次区和介休市的城市规划用地以及其余九县的县城规划用地面积。

（6）乡村建设用地区

该区包括规划期内保留的村庄和根据人口增长预测需增加的建设用地，面积为38766.21hm2，占全区总面积的2.40％。其中现状面积为38750.49hm2，规划期间增加用地15.72hm2。区内包括农村居民点和县城以外的建制镇。

（7）独立工矿用地区

它是指独立于城镇、村镇建设用地区之外的工矿建设用地区域。独立工矿区面积为16066.06hm2，占土地总面积的1.00%，主要分布在中部盆地丘陵区。较大的项目在规划图上依比例上图，较小的用符号表示，一般性用地项目，只以指标控制，具体位置的确定在县级土地利用总体规划中进行。

（8）自然与人文景观保护区

自然与人文景观保护区是指为保护特殊的自然、人文景观划定的土地区域，全区面积为196636.08hm2，占全区面积的12.00%。包括介休绵山风景旅游区，灵石石膏山旅游区，寿阳县方山森林公园，榆次市乌金山森林公园，左权县龙泉山森林公园等。这些森林公园和旅游区尚在建设初期，区内各类用地相间分布，目前尚无准确的权属界线，只能明确发展方向，逐步配套完善。榆次乌金山森林公园位于鸣谦、沛霖两乡镇的北部山区；寿阳方山森林公园位于解愁和温家庄乡的东部；左权龙泉山森林公园位于堡则、桐峪、麻田的南部，三个森林公园的总面积为26733.3hm2。

（9）其它用地区

其它用地区是指除以上用地以外的土地，包括交通、水利设施、未利用土地等用地。面积为414221.00 hm2，占全区总面积的25.30%。

晋中市土地利用面积统计图 土地类型 农业用地区 园地区 林业用地区 牧业用地区 城镇建设用地区 乡村建设用地区 面积 446287.52hm2 38361.77hm2 392834.91hm2 82332.36hm2 13128.07hm2 38766.21hm2

独立工矿用地区 自然与人文景观保护区 其它用地区 2 土地利用结构现状 （1）农用地结构调整

16066.06hm2 196636.08hm2 414221.00 hm2 按照最新土地利用现状分类，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。 耕地规模的确定是根据“耕地总量动态”的原则，在分析2010耕地的需求量、宜农土地后备资源、非农业建设占用耕地等方面的基础上确定的。到2010年，全市的耕地面积由2000年的398251.35hm2增加到398551.35hm2。规划期内耕地减少量为5992.75hm2，耕地补充量为6292.75hm2，增减相抵，耕地净增300.00hm2。在耕地的利用中，要实现可持续利用，必须抓好三方面的工作，一要采取严格的措施控制非农业建设占用耕地，特别是占用基本农田；二要加强农田水利基本建设，加大土地整理力度，大力改造中低产田；三要在保证粮食生产的前提下，积极稳妥地调整种植业结构。

园地规模的确定是根据宜园土地后备资源和水果生产要求，遵循“果林上丘”的原则进行。到2010年园地面积调整为38361.77hm2，10年内安排新增果园面积6666.67hm2。目前由于果品市场货源充足，价格稳中有降，果粮差价缩小，发展果树的势头大大减缓。为满足林果产业化发展的需要，本规划确定的园地以发展果园为主，选择适销对路的品种，在增加面积的同时，加强对现有园地的改造和管理，强化技术投入，改善生产条件，提高果品的产量和质量。

由于全市的林牧业用地结构比例较小，需要大力发展。因此，林牧业用地规模的确定，主要是依据宜林牧土地后备资源的供给量和行业规划，以及社会经济发展水平和生态建设的要求进行的。2010年全市林地面积增加24666.67hm2，达到392835.58hm2，占土地总面积的24.20％。规划期间，林业建设的重点是继续抓好太行山绿化工程，提高现有灌木林、疏林地、未成林地的质量和经济林的建设。到2010年牧草地面积调整到82332.36hm2。重点是抓好天然草地的改造与建设，同时把一些草质较好和有发展潜力的荒草地逐步改造为改良草地和人工草地，提高牧草地的载畜量。同时，充分发挥森林草的生态效益，实现经济与生态环境的同步发展。

（2）建设用地结构调整

各项建设用地规模的确定是坚持“供给制约和引导需求”的原则，在《山西省土地利用总体规划（1997~2010）》中确定的非农建设用地指标以及省追加指标控制下，在保证国家、

省级重点项目用地的同时，适当安排城市、县城建设用地，严格控制村镇和乡镇企业用地。到2010年，全市建设用地面积调整为78461.10hm2。

①居民点及工矿用地

城市用地面积由2000年的8796.83hm2调整到10335.53hm2；建制镇用地面积由2000年的2655.97hm2调整到2792.55hm2；农村居民点用地面积由2000年的38750.49hm2调整为38766.21hm2；独立工矿用地面积由2000年的11554.07hm2增加到12476.41hm2，从占该地类面积的17.68%提高到18.36%；规划期内的特殊用地保持不变，从占该类土地面积的5.50%降低到5.28%。

②交通用地

到2010年，交通用地面积由2000年的6508.67hm2调整到6942.00hm2。交通用地首先应保证国家、省级干线公路用地，适当安排县乡公路用地，并实行耕地占补平衡的政策。

③水利设施用地

到2010年，水利设施用地由2000年的2585.43hm2调整为3558.76hm2，新增水利设施用地主要用于寿阳松塔水库建设。 3土地利用数量变化

探讨区域土地利用变化通常从土地利用类型总量的变化入手,通过分析不同土地利用类型的总量变化,可以了解土地利用变化总的趋势。表1反映了晋中市从1996-2004年不同土地利用类型的数量变化情况,最明显的趋势是:8 年间,在耕地、牧草地、其它农用地和水利设施用地面积减少的同时,园地、林地、居民点工矿用地、交通运输用地、未利用地面积增加,而其它土地几乎没有变化。在面积减少的土地利用类型中,牧草地数量减少最为显著,8 年间减少15.71万平方hm,是各类用地中数量变化最大的用地;耕地减少量次之,减少3.99万平方hm;其它农用地减少1.88万平方hm,其中主要是田坎面积数量减少;水利设施用地也略有减少,减少量仅为0.01万平方hm。在面积增加的土地利用类型中,未利用地数量增加最明显,8 年间增加了14.10万平方hm,在各类用地中数量变化幅度仅次于牧草地;林地增加量次之,为6.23万平方hm;居民点及工矿用地、交通运输用地、园地也略有增加,增加量都不足1.00万万平方hm。

表1 1996-2004年晋中市土地利用数量变化万平方hm 土地利用 类型 耕地 1996年土地 分类面积 39.70 2004年土地 分类面积 35.71 土地利用 面积变化 -3.99 园地 林地 牧草地 其他农业用地 居民点工矿用地 交通运输用地 水利设施用地 未利用土地 其它土地 土地利用变化速度

2.99 35.53 22.82 9.29 6.20 0.63 0.27 44.14 2.29 3.17 41.76 7.11 7.41 7.07 0.84 0.26 58.24 2.29 0.18 6.23 15.71 1.88 0.87 0.21 0.01 14.10 0.00 计算出1996-2004年晋中市10个二级地类的动态度(图1)。由图1可见,牧草地面积年递减率最大(为8.61%),是各类用地中年变化率最大者;其它农用地和耕地年递减率也较大,分别为2.53%和1.26%,主要与近年来当地政府实施的生态退耕有关系;水利设施用地年递减率最小,仅为0.46%。交通运输用地年变化率仅次于牧草地,年递增率4.17%,这是为了满足当地经济尤其是旅游业快速发展的需要;未利用地和林地年递增率较大,分别为3.99%和2.19%,这是地方实施植树造林、封山绿化、加强水土保持工作的结果;此外居民点工矿用地的年递增率也较大,为1.75%;园地的年递增率仅有0.75%,其它土地的年变化率最小。

（二）运用土地利用开发程度指标及土地利用集约度指标来对研究区土地利用状况进行分析

1土地开发

根据土地后备资源调查，全市可开发土地的类型为荒草地、盐碱地、滩涂和少量的其他未利用地，面积为168066.67hm2。土地开发指标的分解是依据土地开发潜力的分布、立地条件和生态建设的要求，坚持“先易后难，先近后远”的原则，在山西省土地利用总体规划的指导下进行的。开发为耕地的重点是立地条件较好、投资效益高的乌马河、潇河及其支流两岸的滩涂，以及离村镇较近、立地条件较好的荒草地；开发为园、林和牧草地的重点是东部土石丘陵地区。规划期内，全市确定的土地开发指标为49148.89hm2，其中，开发未利用土地48382.22hm2，开发滩涂766.67hm2。

2土地整理复垦开发潜力研究

土地整理复垦开发是实现耕地占补平衡的重要途径。土地复垦规划遵循耕地优先和经济合理的原则，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。其中煤矿区土地复垦以综合整治塌陷地为主，重点放在汾西矿业集团、阳泉矿业集团所在的寿阳、灵石、介休等县（市），地方煤矿相对较多的榆次、平遥等县（市），以及规划期内将要建设的大型煤矿；砖瓦窑废弃地的复垦重点是太谷、榆次等县（市）的平川地区。经调查全市可复垦为耕地的潜力为2805.03hm2。

土地整理的重点是耕地、村庄及乡镇企业用地。集中在中部的盆地、丘陵地区，以榆次区、介休市和寿阳县为主。经分析，2001~2010年全市通过土地整理可增加耕地4199.89hm2。

根据农地供给潜力研究，全市土地开发总潜力为168066.67公顷，其中，荒草地开发潜力为151253.33公顷，盐碱地开发潜力为2200.00公顷，沼泽地开发潜力为73.33公顷，沙地开发潜力为1113.33公顷，滩涂开发潜力为13426.67公顷。主要分布在和顺、寿阳、左权、榆社等县。可开发为耕地的潜力为23558.13公顷，占土地开发潜力的14.02%，其中，荒草地开发为耕地的潜力为16742.33公顷，盐碱地开发为耕地的潜力为1340.33公顷，滩涂开发为耕地的潜力为4927.47公顷，其它未利用土地开发为耕地的潜力为548.00公顷。主要分布在昔阳、太谷、灵石、寿阳等县。

3土地需求量预测 ①人口预测

人口规模和消费水平是进行土地需求量预测的重要依据。因此，在进行土地需求量预测分析时，首先对全市的总人口、城镇人口和农村人口进行预测。选用1996~2000年的平均人口增长率（10.0‰）作为规划期内人口预测的年递增率，以2000年为基期年，采用人口增系模型测算总人口。经测算，到2010年，全市总人口将达到336.57万人，其中，城市人口（包括县城）为98.58万人，建制镇人口为19.28万人，农村人口为218.71万人。

土地利用总体规划与城市规划中的人口预测结果存在一定的差距，其产生的原因是城市规划的人口预测不仅考虑了城市的常住人口，而且考虑到城市的流动人口。因此，城市规划的人口规模略大于土地利用总体规划确定的人口规模。

②耕地需求量预测

根据土地利用总体规划编制规程要求，结合晋中市的实际，耕地需求量预测的方法是： 第一，利用全市1949年到1990年的粮食作物耕地亩产量的统计数建立预测模型，并利用该模型进行粮食亩产预测，经计算，2005年晋中市粮食亩产量可达327.77公斤，2010年可达352.62公斤。

第二，晋中市为粮食净调出市，从1953—1990年的38年间，共调出粮食233.4万吨，年均净调出量为6.1万吨。到80年代，年均调出量为3.2万吨。按照调出市不减少调出量的原则，将全市2005年的人均粮食年需求量指标定为420公斤，2010年的定为450公斤，预测出2010年全市粮食总需求量为15.15亿公斤。

第三，根据全市粮食总需求量和粮食单产水平预测结果来预测粮食作物生产对耕地的需求量，即粮食作物生产所需耕地面积=粮食总需求量/粮食作物单位面积产量。

第四，根据《晋中市国民经济和社会发展“十五”计划和2010年远景目标纲要》，和社会经济发展要求，确定粮食作物和经济作物的种植比例，即粮经比。

第五，根据确定的2010年晋中市粮经比例进行耕地总量需求预测。

采用以上方法进行预测，到2010年全市耕地需求量总量为357933.33hm2左右。根据2000年土地利用现状变更调查统计，全市现有耕地面积为398251.35hm2，比2010年的预测需求量大。但是，规划期内还会因各项非农业建设占用、生态退耕、自然灾害毁损等，减少大量耕地。

③建设用地需求量预测

根据土地利用总体规划修编的要求，结合当前土地资源特点，把预测的重点放在城市建设用地、工矿企业用地、交通用地和水利设施用地上，农村居民点用地通过挖潜可以满足规划期内农民建房用地需求。经过土地利用现状变更调查，2000年全市城市建成区（包括县城）面积为8796.83hm2，其中，晋中城区为2930.07hm2，人均用地为108.76m2；通过预测，规划期内全市的城市面积（包括县城）增加1538.70hm2，总面积达到10335.53hm2，其中，晋中城区面积达到3755.41hm2，人均用地达到104.49m2。

④土地供求平衡分析

本规划的目标是在保持耕地总量动态平衡的目标下，尽量满足各项重点建设项目的用地要求，促进全市社会经济的全面发展。根据《山西省土地利用总体规划（1997~2010）》下达的各项用地指标，在全市各类用地预测和供给量分析的基础上，研究规划期间各类用地的供求关系。由于全市林地、园地、牧草地的供给量较大，能够满足用地需求，规划指标主要依据各专业规划确定；居民点及工矿、交通、水利设施等非农业建设用地是以山西省下达的控制指标为依据，坚持“保证重点，兼顾一般”的原则进行安排，在满足国家和省级重点项目用地的前提下，适当安排一般项目用地，严格控制村镇用地规模，并将指标分解到各县市，实现供求平衡。

三 土地利用中存在的问题

（1）人地矛盾突出

改革开放以来，随着社会经济的不断发展，农业内部结构的调整、灾害的毁损，以及城乡、交通等建设占用大量耕地。同时，全市人口不断增加，致使人地矛盾突出。到2000年全市人均耕地面积为0.13公顷，低于全省平均水平。

（2）土地生产率较低

2000年，全市耕地中，高、中、低产田的比例为27:42:31，高产田不到三分之一，中低产田占了耕地面积的73％；林业用地中有林地比例小、林相差，木材蓄积量和生长率较低；牧草地产量普遍不高；城乡建筑以平房为主，建筑容积率不高。

（3）土地利用结构与布局不尽合理

长期以来，由于重农轻林牧，以及对生态环境的认识不足，造成了土地利用结构与布局不合理。在农用地中，林业用地偏少，特别是有林地面积比例小；在建设用地中，工业仓储用地和居住用地比例较大，而公共建设用地和城镇绿化用地比例较小，商业用地不足。土地利用不合理集中表现在以下三方面：一是平川地区发展果园致使耕地大量减少，又不利于果品质量的提高；二是砖瓦窑集中在平川地区，造成农田的毁坏和污染；三是农村企业布局分散，“村村点火，处处冒烟”，不能发挥企业的群体效益和规模优势。

（4）水土流失严重，生态环境不断恶化

全市有三分之二的土地分布于丘陵山区，由于植被覆盖差，加之利用不当，常在降雨集中的夏季形成严重的水土流失，全市年侵蚀总量约2507.4万吨。土层中大量的氮、磷、钾等营养物质流失，造成土壤肥力下降；切割农田、淤积河道，既影响着工农业生产又形成了严重的生态和社会问题，致使生态环境严重恶化。

（5）土地破坏严重

晋中市工业较为发达，工矿企业较多，但由于许多工厂“三废”排放不加处理，不仅压占耕地，而且使周围土地和水源遭受污染，农作物生长受到影响，特别是平遥、介休等焦化区，土地污染更为严重，并有逐步扩大的趋势，不仅造成农作物的污染，而且对人体健康也造成严重危害。

四 未来规划解决的措施和建议

（一）措施 1法律保障措施

（1）进一步完善规划法规体系。鉴于目前我国没有土地利用规划法,因此应制定晋中市当地的地方性规划法规,做到有法可依,依法行政。制定和完善规划实施管理的配套法规和规章,对土地利用规划的修订、审批、实施等环节从法律上做出具体规定。

（2）实行严格的土地利用规划控制。除了土地利用总体规划外,还要编制专项规划和详细规划,并将其以立法形式确定下来,规划一经制定就产生法律效力。

（3）健全土地利用规划的执法体系,加大执法力度。强化土地利用规划的实施管理与体系建设,最终形成晋中市各部门参与,分区制度和指标控制相结合的“立法—规划许可—计划制度”的科学案例体系。

2行政保障措施

（1）完善土地利用规划决策体系。在土地利用规划决策中,晋中市人民政府对市级土地利用总体规划提出规划的目标要求,选定满意的决策方案,监督决策实施;而晋中市人民政府组织规划编制工作并对规划成果进行审查;晋中市国土局则是土地利用规划的编制者和实施者。具体规划的编制工作由晋中市国土局牵头,专家、技术人员和有关各部门共同参与,协作完成。

（2）强化土地利用规划许可证制度。在进行项目用地审批时,晋中市国土局应对项目用地是否符合土地利用总体规划进行严格审查。在审批土地的同时,还要参与项目前期可行性研究,确定项目执行规划用途,科学合理地利用土地,保护耕地。凡涉及占用农用地的,必须在前一年按管理权限逐级向中央、省土地管理部门申报用地计划,经审批列入下一年度建设新占农地计划,并向用地单位发放占用许可证,用地单位凭许可证向当地土地管理部门申请用地。

（3）加强土地利用年度计划管理。晋中市国土资源局要会同发展改革部门,按照国家、省的统一部署,提出每年的土地利用年度计划建议,经山西省人民政府审查后审批、核准。农用地转用指标实行分类下达、分别考核,加强对下级土地利用年度计划执行情况的考核。

（4）严格执行耕地占补平衡制度。非农建设执行“占一补一”的制度,补充耕地的数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣。占用耕地的单位和个人不能自行补充的,必须按规定足额缴纳耕地开垦费。无法在当地补充的,可实行异地占补。

（5）严格执行建设项目用地预审制度。凡不符合土地利用总体规划,没有农用地转用计划指标的建设项目,不得通过项目用地预审。

（6）加强农村居民点用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则,编制乡(镇)土地利用总体规划,严格控制农村居民点的数量、布局和规模。

（7）提高土地集约高效利用。优化用地结构,引导并逐步实现工业向开发区集中、人口向城市集中、住宅向社区集中,最大限度地发挥土地资源和公共设施的利用效益。

3经济保障措施

（1）完善土地市场管理制度,充分发挥市场机制的配置作用。严格执行划拨供地目录,经营性基础设施用地要逐步纳入有偿使用范围,积极推行租赁、作价入股等有偿使用方式,对其余经营性土地要实行招标、拍卖、挂牌出让制度。完善城市土地市场机制,建立具有“供给制约和需求引导相结合、增量与存量互补、划拨与有偿协调”三大特征的供地新机制,建设用地供应要以市场配置为主,以用地条件引导项目供地,合理调整城市内部土地利用结构和布局。完善土地收购储备制度,努力盘活存量土地。对城市规划区内需要调整使用的存量

土地及依法收回、收购、置换的国有土地和新增经营性建设用地，都要纳入政府统一收购储备的范围。要加强对土地储备的投资融资、开发成本核算和资金管理,做到“熟地”出让。

（2）完善地价、土地租税费政策,促进城市土地的合理利用。在推进城镇化过程中,改革和完善地价政策体系,国土资源部门应定期更新并公布基准地价,建立健全地价动态监测系统,加强对交易地价、评估地价的监督,确保城市基础设施建设符合城市产业发展方向和用地布局调整方向的用地供应,引导城市建设用地布局和结构调整。调整土地租税费,在国家规定的框架下合理确定各类土地税收的征税范围和税率,并在必要的时候加以调整,从而体现税收的灵活性,增强税收调控土地利用行为的时效性。根据晋中市城乡统筹发展的要求,调整和规范土地收费行为。依法将土地公共收费局限于政府土地管理方面提供的准公共物品或服务上,规范政府收入。按照有利于土地资源合理配置,有效保护耕地的基本要求,坚持市场化与法制化相结合进行收费改革。

（3）充分运用财税杠杆,盘活城市存量土地。经过多年的外延式发展,晋中市城市内部存量土地还有巨大的挖掘潜力。充分利用级差地租、地价、税收等经济杠杆的作用,对城市土地进行整理,盘活城市土地资产,实行旧城区改造,促使商业、金融业等高收益用地向市中心集聚;工厂、仓库等低收益用地向郊区转移,用地方式由粗放转变为集约,提高居住、绿化、交通等用地的比例。

（4）改革土地收益分配,建立集约用地的激励机制。对城镇建设中利用存量土地的,其土地有偿使用收益全部留给城市用于基础设施建设。新增建设用地有偿使用收益全部留给城市作为专项基金,严禁挤占挪用。鼓励城市旧城改造、旧村改造和土地开发整理,注重内涵挖潜、集约用地。

4社会保障措施

（1）建立公众参与制度。明确公众参与土地利用规划的权利,同时,还要积极组建独立于行政组织之外,拥有一定的决策和管理权限并受到法律保护,由具有相当的规划知识基础的成熟的行业代表、有关利益集团、个体公众组成的非政府的、多层次的团体。该团体可代表公众直接参与规划的制定和监督规划的实施,也可直接受理公众的维权要求,负责代表公众与开发商甚至主管部门交涉,进而可为公众提供法律援助。此外,也要允许和积极支持利益相关群体组成各种合法的临时性公众团体参与到规划的制定和管理过程中,反映其利益要求,从而最大限度地拓宽公众参与的范围,提高公众参与的效力。

（2）建立规划公示制度。即规划决策公开化,将土地利用规划中的用地结构调整、布局等具体地块的安排通过电视、报纸和正式的公告等各种渠道公布于众。

（3）建立土地利用总体规划调整的听证制度。土地利用总体规划的调整听证是在土地规划调整涉及权利和利益直接或间接受影响时举行。由土地规划管理者或土地规划管理部门委托的专家主持听证,相关土地使用权人,依据相关法律和生产布局原理,对土地利用总体规划调整的利弊进行充分辩论,听证主持人在听证会结束后,根据听证情况,对土地利用总体规划调整提出建议。土地利用总体规划调整后,应当将经过上报,审批了的土地利用总体规划调整方案向社会公示,以利于公众参与和监督。

5技术保障措施

（1）建立土地规划管理信息系统。在规划前,采用GPS和RS技术对该区域土地资源进行调查,采集有关数据,通过对数据进行处理,再通过各种数学模型的预测,获得土地利用规划所需数据,根据土地适应性评价、土地经济评价等土地评价系统进行土地评价,最后,通过土地需求量预测建立规划管理信息系统;在规划时,应用DSS技术从各种方案中优选规划方案;规划后期,应用GIS技术将规划指标量化到每一块图斑。

（2）构建规划实施动态监测体系。规划实施动态监测体系应涵盖监测手段、技术要求、监测机构、监测指标等内容。根据该内容,建立规划实施的动态监测体系。首先,建立相应的监测机构,并具备相应的监测网点,各级机构互为关联形成体系,体系设置包括各乡的若干层次,各层次组成有机整体,开展该辖区的监测任务。其次,通过土地利用实时监测,定期提供伊宁市土地利用现状资料的监测成果。要求各地区的技术手段和精度要求保持一致。最后,采用卫星遥感、航空遥感、抽样调查和地面调查相结合的综合技术手段,根据监测指标对规划的实施情况进行动态监测。

（3）建立规划实施的评价体系。土地利用规划实施评价的内容主要包括土地利用规划目标实行程度的评价、土地利用规划对规划对象及其环境所产生影响的评价、规划本身的及社会影响的系统的客观分析。晋中市土地利用总体规划实施评价体系由4个要素构成,即评价主体、评价客体、评价方法和评价标准。评价主体分为内部评价者和外部评价者。内部评价者主要是土地利用总体规划制定部门的评价者、规划执行部门和规划监督部门的评价者;外部评价者主要来自立法部门、司法部门、投资部门、金融部门、研究机构、新闻媒介部门和社会团体部门的评价者以及非执政党部门的评价者。评价客体主要是各级土地利用总体规划及规划所涉及的执行单位或用地单位。评价方法采用价值判断与事实判断、定量和定性有机结合的评价方法。评价标准应符合晋中市的客观实际。

（4）强化对土地规划从业人员和机构资质的管理。加快培养在规划的编制、审批与实施这3个相辅相成的环节中,具有丰富专业知识和技能、良好的职业道德和社会价值观的人才,作为实施规划的人力资源储备。建立规划专家储备库,专家储备库应由有关规划、技术、

经济、法律以及各行业部门等方面的专家组成。同时,应建立规范化的规划师执业认证制度,对规划行业人员及规划机构进行资质认证和管理,不断规范规划工作人员和规划机构行为,以保证晋中市土地规划的制定和实施。

6监督保障措施

（1）建立规划实施的监督机制以及考核体系。对规划的实施实行全程监督管理,动态监测规划对象的变化情况,并通过动态追踪监控,及时掌握地方政府和规划部门对规划实施的承受能力和控制能力。

（2）建立行政违法追究制度。明确各科室的职责,对规划管理中违反法律的各种行为,要求责任部门及时予以纠正,对于造成严重影响和重大损失的,要追究主要领导的责任,视情节轻重,分别给予不同程度的惩罚。进一步健全规划执法监察制度,加大国土资源违法案件的查处力度,实行违法案件定期申报制度和动态巡查制度。此外,建立规划实施管理人员的考核体系,对领导干部及规划管理人员实行绩效考核。

（二）建议

土地利用规划的编制和实施应为国民经济发展服务,土地利用规划既要尽量满足国民经济发展规划中项目对用地的需求,还应该从空间、时间上对项目用地的结构进行统筹考虑,从而保证项目的实施和国民经济规划目标的实现,促进国民经济的发展。因此,为了满足“十一五”规划项目用地需求,就土地利用总体规划研究、制定、实施过程提出以下几点建议:加强相关规划的衔接,协调好土地利用总体规划与国民经济规划的关系;结合自身特点,建立科学合理的土地需求预测指标体系;土地利用总体规划指标应有弹性;以外延式扩展为主,内涵式挖潜为辅,保证项目用地;合理调整、科学选址,优化土地结构和布局。

经济、法律以及各行业部门等方面的专家组成。同时,应建立规范化的规划师执业认证制度,对规划行业人员及规划机构进行资质认证和管理,不断规范规划工作人员和规划机构行为,以保证晋中市土地规划的制定和实施。

6监督保障措施

（1）建立规划实施的监督机制以及考核体系。对规划的实施实行全程监督管理,动态监测规划对象的变化情况,并通过动态追踪监控,及时掌握地方政府和规划部门对规划实施的承受能力和控制能力。

（2）建立行政违法追究制度。明确各科室的职责,对规划管理中违反法律的各种行为,要求责任部门及时予以纠正,对于造成严重影响和重大损失的,要追究主要领导的责任,视情节轻重,分别给予不同程度的惩罚。进一步健全规划执法监察制度,加大国土资源违法案件的查处力度,实行违法案件定期申报制度和动态巡查制度。此外,建立规划实施管理人员的考核体系,对领导干部及规划管理人员实行绩效考核。

（二）建议

土地利用规划的编制和实施应为国民经济发展服务,土地利用规划既要尽量满足国民经济发展规划中项目对用地的需求,还应该从空间、时间上对项目用地的结构进行统筹考虑,从而保证项目的实施和国民经济规划目标的实现,促进国民经济的发展。因此,为了满足“十一五”规划项目用地需求,就土地利用总体规划研究、制定、实施过程提出以下几点建议:加强相关规划的衔接,协调好土地利用总体规划与国民经济规划的关系;结合自身特点,建立科学合理的土地需求预测指标体系;土地利用总体规划指标应有弹性;以外延式扩展为主,内涵式挖潜为辅,保证项目用地;合理调整、科学选址,优化土地结构和布局。

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