我国生育保险发展历程及思考

我国生育保险发展历程及思考

摘要：生育保险是国际上保护妇女劳动者权益的通行办法。国际劳工组织于1919年颁发了《妇女产前产后就业公约》，对各国职业妇女生育待遇提出了保障建议。世界上多数国家生育保险政策主要目标是为职业妇女生育期间提供生活保障和医疗服务。新中国成立伊始就颁布了保护妇女权益的法律法规。随着时代的发展与变迁，我国基本形成了以《妇女权益保障法》《劳动法》《女职工劳动保护规定》和《企业职工生育保险试行办法》等法律法规在内的一整套保障妇女生育权益和促进妇女发展的制度体系，建立了与之相适应的组织机构，为广大妇女广泛参加政治、经济、文化领域建设提供了保障。 关键词：生育保险 发展历程 改革

一、我国生育保险发展历程

中国生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业职工。我国生育保险制度的建立和发展大致可以分为三个时期，即：新中国初期生育保险、\社会主义改造\与\文化革命\时期生育保险、经济转轨时期生育保险。此外，计划生育保险也是我国生育保险制度的一部分。

1、 新中国初期生育保险

我国生育保险制度在新中国建国初期就已经建立，主要体现在新中国第一部全国统一的社会保障法规--《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月23日政务院第73次政务会议通过）之中，其保障对象为\女工人与女职员\。1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使\机关女工作人员\也有了基本相同的制度保障。根据《中华人民共和国劳动保险条例》和以后的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令），新中国初期生育保险制度的内容大致如下：（1）覆盖对象：雇用工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关；（2）生育保险金包括在劳动保险金之中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。劳动保险金由企业行政或资方按工资总额的3%提留，其中30%上缴中华全国总工会，70%存于该企业工会基层委员会户内；（3）生育休假及生育津贴；女工人与女职工生育，产前产后共给假56日，

产假期间，工资照发；（4）生育补助：女工人与女职员或男工人与男职员的配偶生育时，由劳动保险基金项下付给予生育补助费，其数额为5市尺红布，按当地零售价付给之；多生子女补助费加倍发给。此外，劳动保险基金对经济确有困难者在企业托儿所的婴儿给予伙食费补助；（5）医疗服务：\女工人与女职员怀孕，在该企业医疗所、医院或特约医院检查或分娩时，其检查费与接生费由企业行政方面或资方负担\（《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令第十六条）；（6）女性临时工、季节工及试用工的生育保险：怀孕及生育的女工人、女职员，其怀孕检查费、接生费、生育补助费及生育假期与一般女工人、女职员相同；产假期间由企业行政方面或资方发给产假工资，其数额为本人工资的60%；（7）其他：关于小产、难产和多胎的保险规定。

2、\社会主义改造\与\文化革命\时期生育保险

\社会主义改造\与\文化革命\时期（60年代初~70年代末）我国生育保险制度发生了一些变化。60年代初，中国已完成了对私营经济的\社会主义改造\，私营经济和公私合营经济都转制成了国营经济，\市场经济\转变成了\计划经济\，劳动者\单位所有制\逐步形成。\文化革命\使这种变化得到了加强。1969年2月，财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》，规定：\国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金\，\企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支\。从此，我国社会保险的统筹制度中断了，生育保险制度随之也发生了变化：（1）生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责；（2）随着\临时工\实际上都成了\固定工\，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。

3、经济转轨时期生育保险

70年代末，\文革\结束，随着我国的计划经济逐步走向社会主义市场经济，企业自负盈亏独立核算的原则已有共识，企业用人制度和用工制度的改革也已经有了新的气象，但是生育保险成本依然由企业各自负担。为避免更多的\性别亏损\，追求利润最大化，企业或者减少使用女工，或者在落实企业生育保险规定时打折扣，妇女公平就业的权利因此而受到损害。为了不让招收女工较多的企业在就业竞争中吃亏，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变\企业生育保

险\为\社会生育保险\、生育保险基金社会统筹，就成了我国生育保险制度改革的方向。

1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》（1988年7月21日），女职工产假由原来56天增加至90天（其中产前15天）。1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》中有关女工女职员生育待遇的规定和1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止（第十九条）。

1988年我国关于生育保险的规定有两点作用，一是增加了产假天数（从56天增加到90天）；二是对60年代初至70年代末生育保险制度的变化由默认到正式承认。 有意思的是，1988年我国刚刚从法律条文上宣布废止1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》，而在现实生活中，生育保险制度的改革从一定意义上却出现了向1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》复归的趋势，这主要是指生育保险基金统筹。生育保险企业化与政企合一的体制相适应，当政府与企业逐渐分离，生育保险需要走向社会化。

既然原有的生育保险制度已经与市场经济条件下企业制度不相适应，国家又没有统一的新政策，当时医疗保险制度和养老保险制度的改革试点正在全国许多省市进行，各地的生育保险制度改革也就各显神通。1988~1994年，各地改革措施归纳起来主要有两种：

（1）生育保险基金社会统筹。1988年9月1日，江苏省南通市开始实行《南通市全民、大集体企业生养基金统筹暂行办法》，企业按男女全部职工人数每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的资金，建立女职工生养基金。统筹企业中有女职工生育，其中生育医疗费和生育津贴由社会统筹机构负责支付。湖南省株州市在1988年也试行生育保险基金社会统筹。企业按工资总额的一定比例上缴生育保险费，通过银行划归劳动部门统筹。生育女工凭企业证明按月从当地劳动部门领取生育津贴。在这段时间里，试行生育保险基金社会统筹的地区还有昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市县。

（2）夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用。1988年，辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》，该规定要求：生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担50%，若男方在部队、外地或机关工作，由女方单位全部承担（第三章第八条）。实行类似规定的还有苏州等市县。

生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力，对妇女就业产生了积极作用。但由于地方法规的非权威性、各地操作管理上的复杂性，基金的收缴有一定的困难，尤其是对于男职工较多的企业，各地办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。因此很需要有全国统一的法规出台。

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），全国有了统一的生育保险基金统筹办法。1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995~2000）》，《纲要》在生育保险上的目标是：20世纪末\在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹\。劳动部相应于1995年和1996年分别发布了\关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知\和关于印发\劳动部贯彻《中国妇女发展纲要（1995~2000）》实施方案\的通知。

《企业职工生育保险试行办法》是第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规。《中国妇女发展纲要（1995~2000）》和劳动部上述两个相应文件推动了《企业职工生育保险试行办法》在全国实行。

4、计划生育保障

我国计划生育保险与城镇职工生育保险分属于不同的系统，两者在覆盖范围、资金来源、管理机构等方面都有所不同（覆盖对象有所重合），因此，国内讨论生育保险时常常忽略计划生育保障的内容。但如果从国外看我国生育保险制度，我国优惠独生子女家庭的政策，比如：独生子女费以及有些省市规定的父亲护理假等等，应该属于中国生育保障制度的一部分。

将人口政策与生育保险相联系是世界许多国家的通用做法。一些鼓励增加人口的国家往往在生育保障中奖励多子女家庭，如法国、加拿大等，而中国为了控制人口则采取奖励独生子女家庭的政策。

《中华人民共和国人口与计划生育法》（2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）规定，国家对实行计划生育的夫妻给予奖励。比如公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇；公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励；自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》；获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生

子女父母奖励；地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照。有些省市（如上海、四川等地）对符合计划生育的家庭还给予3~7天的父亲护理假。独生子女本人的托幼管理费和医药费等均可以按规定报销。对违反计划生育的家庭则给予相应的处罚。

二、我国生育保险存在的问题

1、保障覆盖范围较小，参保人数少。

《企业职工生育保险试行办法》(1994)规定：生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。而且目前参加生育保险的主要是国有企业，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。据中央电视台2005年2月19日新闻联播公布的数据，全国参加生育保险的人数有4300万人，覆盖率仅为12.76%。据不完全统计，城镇女职工生育保险覆盖率不足50%。与《中国妇女发展纲要》确定的到2010年城镇女职工生育保险覆盖率达到90%以上的目标相距甚远。而当前我国妇女就业遇到的最大障碍就是生育以及由此带来的一系列不良影响，使得女性在就业竞争中处于劣势。据调查，70.3%的男职工和80.4%的女职工认为生育是妇女就业最大的不利因素(中国妇女报1990-10-07)。据11个省市总工会对660个企业领导的调查表明，有88%的企业领导因女职工生育费用开支大，生育前后不能保证正常工作，影响企业的经济效益为由，不愿招收女工。这些因素直接造成女大学生就业难，女职工下岗人数增多，下岗周期延长，妇女的就业率下降等不良影响。

2.各地生育保险制度发展不平衡，缺乏全国的统一管理。

(1)生育保险制度地区发展不平衡。经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大、参保人数多，而经济相对落后的西部地区基本上来进行生育保险制度改革。1996年实行生育保险社会统筹的969个市县中，沿海省份有464个，该地区的覆盖率为52.4%，中部地区有458个，覆盖率为35.5%，西部地区只有47个，覆盖率为8.4%。(2)各地待遇标准、保障程度差异大。在基金征缴、支付水平、享受条件等方面存在很大差异。群众普遍反映生育保险支付标准低，有的地方补偿不足千元，有的地方补偿达到4 000元，如广州市在2001年采用了新

的生育保险医疗费结算办法，“全市参保女职工平均每人享受生育保险待遇超过1万元，待遇水平居全国前列”。

3.保费费率偏高，支付水平偏低，保险基金结余率过高，企业负担未明显减轻。

据统计， 1996年全国生育保险基金结余率达40%。1997年收入7.44亿元，结余2.53亿元，结余率达 34%。1998年，收入9.76亿元，结余2.91亿元，结余率近 30%。1999年，收入10.75亿元，结余3.62亿元，结余率为 34%。2000年基金收入为11.20亿元，结余2.8亿元，结余率为 25%。2001年基金收入为14亿元，结余4亿元，结余率为25%。从1995年到2001年累计滚存 21亿元，超收率达40%，这说明目前1%的保费费率标准偏高，有下调的空间。社保部门担心收不抵支而削减生育保险支付项目，降低支付水平。而企业在缴纳了生育保险费后，还要负担生育女工的相关费用，负担未减轻反而加重。

4.基金运行管理方式不尽科学合理，社会化管理体系尚未建立。

(1)现行的由社保经办机构回拨给企业，职工由企业领取的支付方式不尽合理，不利于对职工利益的保护。(2)全国统一的社会化服务体系尚未建立，生育保险难以续接。(3)目前生育医疗费用存在着两种支付方式：实报实销方式和一次性定额支付方式，但这两种方式各有弊端，难以对妇女的生育费用提供切实可行的保障。在1871家企业中的调查显示，能按实报实销方式方法支付生育保险基金的企业仅占 17.3%，按一次性定额方法支付的企业占77.4%。

5.缺乏规范的监督管理机制，缺少必要的惩罚措施，生育保险实施阻力大，实施效果差。

(1)生育保险基金管理不科学，不够透明。社保机构在征缴企业保险费之后，

一般不向企业通报或向社会公开基金运营情况，企业无法监督基金的使用，造成对社保机构的不信任与抵制心理。18l (2)对未执行生育保险的企业无相应的法律规制，使得保险费征缴过程中阻力很大，用人单位参加生育保险不积极，时有拖欠费用现象。近几年，我国参加生育保险的企业和职工数呈逐年下降趋势，非公有制企业参保率低，改制后的企业退保率高，由于缺乏必要的处罚措施，实施效果差，各企业拒绝录用女性、限制女性生育的现象，并未得到有效控制。

6.统筹层次低，保障功能差，基金筹集渠道窄，实现社会统筹难。

目前实行生育保险社会统筹的地区主要实行县(市)级统筹，由于统筹层次低，造成基金调剂功能差，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济、均衡负担的作用。

三、完善我国生育保险对策与思考

1.加强立法，制定全国统一的生育保险法律

在生育保险制度改革实践中，我国迫切需要制定一部全国统一的《生育保险条例》，作为维护妇女就业权益的法律依据。目前，全国人大、政协代表和广大生育保险工作者正在呼吁《生育保险条例》的出台。只有通过法律形式，规范生育保险管理的行为和职责，确立有效的管理制度，建立与经济发展相适应的社会统筹生育保险模式，做到一切行为有法可依，增强法律的强制性，才能有力地推动和促进生育保险制度的不断完善和发展。

目前，作为各地实行生育保险的主要依据是1994年劳动部颁发的《企业职工生育保险试行办法》以及各地方政府制定的地方性法规，由于行政法规和规章的法律效力低，缺乏刚性的法律强制力，各地在具体执行过程中，灵活性过大，因此，造成各地生育保险执行标准不统一，各地执行力度不一致，实施阻力大等状况。因此必须加强立法，提高生育保险的立法层次，增强其法律强制力，制定面向全国各个行业在职妇女均可适用的《生育保险条例》。这不仅是完善生育保险制度的需要，也是进一步完善我国社会保障制度“五大保险”的重要措施之一(其他四项社会保险——养老、失业、医疗、工伤，均有国务院颁发的决定和条例作为执法的依据，而唯独生育保险的立法工作缓慢)，因此，应转变观念，正确认识妇女生育的社会价值，加强立法。这也是顺应国际立法趋势和履行我国已加入国际公约的承诺义务，保障妇女合法权益的必然要求。

2.扩大生育保险覆盖范围

目前生育保险覆盖范围窄、覆盖率低是生育保险制度的主要问题，大多数从业女性得不到生育保险的救济和保护，使其处于竞争的劣势，从而影响妇女平等就业权的实现。在完善生育保险制度过程中，应根据我国社会和经济发展的现实，在严格执行计划生育基本国策的前提下，根据各地具体情况，适当扩大生育保险

的覆盖范围，而不应仅仅局限于“城镇企业及其已婚女职 Zi\。(1)逐步将非正规就业的妇女，以及各种非公有制企业、集体企业、个体工商户、乡镇企业中的从业女性均纳入到保险范围之中。(2)可将覆盖范围扩大到已缴纳过生育保险而又失业的妇女。妇女在失业期间生育，更需要社会扶助，只要她曾参加过生育保险，就应当有权享受生育保险待遇。(3)对非婚生育妇女的权益也应给予合理的法律保护。

我们要根据时代和社会的发展，及时修订原来法律规定中的不合理因素，在立法中应当体现人人平等的宪法原则，给予非婚生育妇女合理的法律保护。”)婚内生育户的男性哺育义务人及节育责任承担者也应享有相应的权益。生育期间给予男职工一定假期照顾自己的妻于已经成为一种立法趋势，全世界约有36个国家规定了“父亲育儿假”。还有一个重要方面是对做节育手术的男性，也应给予一定的生育补贴和待遇。这样不仅有效保护了男性的权利，同时有利于转变传统的男性本位观念，以促进更多的男性承担家庭的责任和节育的责任，更加体现了男女在家庭和生育方面的责任和权利的平等，从而有力的推动两性的平等和谐发展。

3.确定合理的基金收缴比例，切实减轻企业负担

(1)应该严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支。社会保险经办机构应对本地基金的收缴和使用进行科学的调查和测算，确定合理的收缴比例，为企业减轻负担。降低生育保险缴费比例，原则上应控制在0.4—0.7%之间，这样就可以逐步消化结余的基金。也可通过提高生育保险待遇的支付标准来有效调解基金节余率，如1997年陕西安康地区对支付标准进行调整，调整后的人均待遇可达2000元，基金结余率就下降近二分之一。(2)将目前已结余的基金可按照奖励或其他合理的方式返还给企业，缓解企业负担。同时政府财政应加大对妇女生育保险补贴的投入，对已缴纳生育保险的企业给予合理的财政支持，按比例配套补贴资金，也可通过税收减免等优惠政策，鼓励用人单位为妇女劳动者建立生育保险，例如可以规定：“对已缴纳生育保险费并按照规定执行的用人单位，按照缴费数额的10倍，免征各种税金。”(3)在基金征缴方面，“五保合一”征缴、分开管理的方法值得推广。例如上海市2001年实施城镇生育保险新方法，生育保险费从养老、医疗保险费中划拨。不但解决了生育保险基金征缴难的问题，

而且节省了单独征收生育基金的人员及管理成本。

4.确定合理的生育保险待遇支付标准，提高规范化程度

与国际社会相比，我国的生育保险支付水平，无论在产假、产假工资及生育补助方面都明显偏低，不但减弱了生育保险的作用，而且抑制了企业参保的积极性。 (1)须制定符合实际的生育津贴支付标准，在实行全国统筹的基础上，逐步提高支付水平，保证生育期间的待遇保障水平与经济发展速度相适应，保障生育职工的基本生活。”4l但这并不意味着全国划一，支付水平应与当地的生活水平相宜，“属地原则”在此是适用的。也即根据社会经济发展状况和各地的实际生活水平，适时调整生育保险的待遇标准，确保产假工资的实际保障力度，不因标准工资占职工工资收入比重下降而下降。(2)明确生育保险的内涵和范围，明确规范生育保险待遇的支付范围，明确生育职工应该享受的具体内容。

5.构建科学的基金运行管理体系，提高生育保险社会化管理水平

(1)改革现行的基金支付方式。现行的由社保经办机构回拨给企业，职工向企业领取生育基金费用的方式，会导致企业因效益不好而难以及时足额支付的情况出现。为确保生育保险发挥其应有的作用，应将生育费用由生育保险承保机构直接支付给受保人。应建立健全社会化管理服务网络，可为参保职工建立个人保险账户(可将五种社会保险合一)，这种账户可在全国范围内有效，以使职工不因工作的变动而无法享受应有的保护。“建议生育保险实行社会化发放方式，独立于单位之外，逐步做到生育医疗费与定点医疗服务机构直接结算，使女职工无论流动到哪里都能享受生育保险待遇”。(2)制定合理方便的生育保险费用结算办法，以确保参保者既能充分享受生育补贴又能有效杜绝不合理的开支。为了解决一次性“定额”支付和“实报实销”支付过程中各自的弊端，可分别吸取两者的优点，如可以采取“以定额支付方式为主，根据实际情况设立生育保险难产危产调剂金”的方式。如青岛市1997年来采取的“双定”(定点医院、定额结算)办法，即女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算。并把医疗机构纳入监督体系，使受保者与医疗机构互相监督。

6.加大监督管理力度，设立惩罚措施

由于目前生育保险的监督管理力度不够，企业无法监督基金的使用，对未执

行生育保险的企业又无相应的法律规制，从而造成对社保机构的不信任与抵制心理，生育保险实施阻力很大。对此应加强以下工作：(1)将生育保险工作纳入法制化管理渠道，定期进行执法检查，设立专门的统一机构管理并监督生育保险的运行过程，加大对管理机构的监督和管理，使其经费使用情况，定期向社会公布。(2)要加大对未按照规定合法执行生育保险企业的惩罚力度，增强法律的强制性，真正促进对生育妇女的权益保护。对未执行生育保险的要监督和责令其执行；对欠缴费的或瞒报工资额度和人数的，责令其改正并给予相应的罚款；对骗取生育保险金的责令退还并给予1到3倍的罚款。(3)要把实施女职工生育保险制度同计划生育工作有机结合起来。我国现阶段，为控制人口增长，应在补偿水平上对一胎生育予以鼓励，如发放“独生子女生育津贴”等。对于不按计划生育要求超生、多生以及劣生的妇女，不但不能给予生育保险统筹金，而且要进行处罚。这样，可以提高人们的计生意识，有助于计生政策的落实。

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