中国环境与发展国际合作委员会研究项目报告-CCICED

中国环境与发展国际合作委员会

研究项目报告

法治与生态文明建设研究

中国环境与发展国际合作委员会2016年年会

2016.12.7-12.9

课题组成员

中外组长*：

孙佑海最高人民法院中国应用法学研究所原所长、

天津大学法学院院长、教授

Donna Campbell澳大利亚南威尔士政府海洋遵约小组组长

中外成员*：

常纪文国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，教授王凤春全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任，教授

别涛环境保护部政策法规司司长，教授

韩德强最高法院应用法学研究所环境司法研究中心主任，教授Ulf Bj?ll?s Fr?berg&Lundholm公司法律顾问

Sabine Schlacke德国明斯特大学教授

James K.Thornton“地球客户”（ClientEarth）创始人和首席执行官

Alex Wang加州大学洛杉矶分校法学院副教授

杨婉华联合国环境规划署环境法官员

顾问专家：

汪劲北京大学法学院教授

王毅中国科学院科技战略咨询研究院副院长，教授

王灿发中国政法大学教授

周珂中国人民大学法学院教授

周宏春国务院发展研究中心社会发展研究部室主任，研究员

王学军北京大学环境学院教授

王金南环境保护部环境规划院副院长，教授

支持专家：

唐忠辉水利部发展研究中心副研究员

李丹环境保护部执法监察中心副研究员

丁敏全国人大环境与资源保护委员会法案室副研究员

吴平国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究室负责人

代秋影最高人民法院应用法学研究所副研究员

关丽最高人民法院环境资源审判庭审判员

代杰天津大学法学院副教授

田亦尧天津大学法学院讲师

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协调员：

朱炳成中国政法大学

梁剑琴中国社会科学院

*本课题组中外组长、成员以其个人身份参加研究工作。

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主要研究结论

“法治与生态文明建设研究”课题组根据中国实际情况，结合联合国《2030年可持续发展议程》（下文简称《议程》）的新要求中国，为了给中国生态文明建设提供完善的法治保障，经深入细致研究，得出主要研究结论如下：

一、有必要制定与《2030年可持续发展议程》相适应的《中国可持续发展法治保障方案》

制定《中国可持续发展法治保障方案》的主要考虑是：首先，经济、社会与环境领域的可持续发展是全球关注的核心问题；其次，中国人口众多、人均资源短缺以及后发展的现实，决定了我们既不可能沿袭工业文明不可持续发展的老路，也不可能靠转嫁资源短缺和环境污染的危机来实现自身的发展，我们必须走出一条可持续发展的新路；再次，中国历来支持联合国工作并在行动中发挥重要作用，作为最大的发展中国家，重视将本国的发展战略与落实联合国2030年可持续发展议程紧密结合，推动协同发展。

根据《议程》对可持续发展提出的新要求，结合中国2030年可持续发展的实际需求，本课题组认为应当为以环境污染防治、生态环境保护、气候变化应对和绿色低碳循环发展为内容的生态文明建设提供法治保障，为配套落实联合国《2030年可持续发展议程》，制定《中国可持续发展法治保障方案》。

二、在抓好五年立法规划落实的同时，充实完善环境资源立法项目

（一）认真抓好五年立法规划的落实

根据十二届全国人大常委会立法规划，一批与环境资源保护相关的法律已经或正在进行修改、制定，如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《标准化法》、《旅游法》、《矿山安全法》、《海洋基本法》、《文物保护法》、《核安全法》、《矿产资源法》、《深海海底区域资源勘探开发法》等等。其中已经完成修改或制定的法律，建议有关部门持续关注和评估其实施情况，特别关注可与议程衔接的法律规定，并作为评估的重要指标；对于尚未完成的环境资源立法项目，应当集中力量抓紧完成。

（二）应当完善环境资源立法项目

制定《危险化学品环境管理法》。改革危险化学品多部门分管体制，整合现有环保、安全、交通、公安等部门涉及危险化学品管理的行政监管职能，建立统

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一、独立、高效的危险化学品安全监管和环境风险防控体系，相应制定适用于全部危险化学品的《危险化学品环境管理法》，明确监管机构、生产企业、使用者的法律责任。

修改《环境影响评价法》，制定控制污染物排放许可证条例。修改完善现行《环境影响评价法》，进一步明确环境影响评价对各级政府政策、规划制定的约束力和对产业结构、产业布局的约束力，增强环境影响评价的独立性、科学性。通过制定和实施控制污染物排放许可证条例，衔接环境影响评价制度，融合总量控制制度，切实强化对企业的污染物排放总量控制，把环境保护设施验收、排污申报、达标排放监管、排污总量控制等制度，有效整合到控制污染物排放许可制度中，提高环境管理效能，持续推动环境质量的有效改善。

制定《自然保护区域法》。根据中央生态文明制度建设提出的任务，研究制定有关自然保护区域的法律和有关自然资源资产管理的法律。

推动环境法典编纂。随着覆盖生产、消费全过程和生态环境基本领域的生态文明制度体系基本建成，根据整合环境法律体系的需要，编纂环境法典。

（三）有必要制定“京津冀地区大气污染防治特别法”，为区域环境协同治理提供法治保障

1.京津冀地区问题特殊，需要特别立法，将《大气污染防治法》的措施予以具体化、清晰化，将规划的措施转化为各方的权利和义务，使其具有强制实施性，为其他区域污染联防联控提供经验；

2.大气污染和生态破坏形势倒逼，需要清理行政法规与地方法规、部门规章和地方规章、规划和标准，特事特办，先行先试，并把中央生态文明体制改革的措施落实到京津冀地区；

3.省域之间规划不协调，地方政府之间无序竞争，导致产业重复和产能过剩。需要开展供给侧改革，整合各地和各部门资金、资源等方面的力量，整体提升区域工业环境保护的能力，形成区域之间优势产业互补、利益最大化的局面。同时充分利用市场调节机制，推动环境目标的实现；

4.省域之间政策和制度不衔接，容易产生跨界污染和污染转移，不利于京津冀区域产业结构的整体提升和供给侧改革，需要予以统筹规范和统一部署。同时，鉴于现阶段京津冀地区省域之间政策和制度不衔接，应明确机构内部及相关机构之间的权限和职责，加强党政问责，提高能力；

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5.省域之间权利义务不匹配，信息不对称，措施推进不均衡，需要公平履行各自的义务，统筹推进各项协作工作；

6.省域之间行政管理衔接不顺畅，区域协同措施难落地，一些特别措施需要特别法律的授权，以确保各监管机构拥有与其责任相匹配的权限、权力和能力，使其能独立实施和执行法律，避免受到地方政府的不当干预。

（四）推动整个法律体系绿色化

为了减少其他立法对环境保护法律法规的冲击，避免环境法律的作用“严重减损”，在相关法律中规定保护环境的内容十分必要，应当积极研究探索中国整体法律体系的生态化和绿色化，将生态文明建设和可持续发展的理念、原则和规范纳入宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等诸多法律中；明确规定环境的公共资源或公众共用物属性，在宪法和法律中明确规定环境的内涵和外延；将推进生态文明建设以及环境不得恶化的原则纳入民法典编纂，将环境权作为公民权的一项重要内容，明确规定物权利用不得损害公共资源和公民环境权益，进一步完善环境侵权的责任，并建立环境侵权社会化救助机制。

三、继续强化依法行政和全民守法

首先，完善可持续发展法治建设是一项系统工程，需要全社会力量的共同参与。除了完善法律体系、加强依法行政、公正司法之外，还需要全社会增强法律意识和法治观念，以形成自觉学法、守法、用法的社会氛围。其次，进一步完善环境监管体制，构建协调有序、高效运转的环境监管体制；保障环境保护部门和其他依法行使监督管理职权的部门，依法独立行使环境行政执法监管权，防止地方政府的不当干预；强化环境法律责任及其落实机制，发挥社会参与和监督作用，督促和警示各方认真履责。最后，在国家机构、企事业单位及社区内塑造浓厚的守法文化。具体包括：开展信息工卡和环境教育活动；促进公众与企业积极参与环境标准和环境目标的制定过程；开展强有力的、透明的守法和执法活动，关注对人体健康和环境影响较为突出的领域；定期向社会发布和宣传这些守法和执法活动的成果，以提高公信力，同时提高整体的守法率；并向公众发布和宣传环境成果，包括环境监管效益及其与经济增长的兼容性等。

四、为生态文明建设提供完善的司法保障

（一）改革跨行政区域环境司法制度

1.根据生态环境损害特点确定案件管辖范围。环境污染案件须打破民事管辖、

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行政管辖和刑事管辖相互割裂的传统制度，按照案件整体应对和系统解决纠纷的要求，合并处理该类一审案件。

2.人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大环境案件。

3.对人民法院依法应当受理的环境污染案件，应当做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

4.促进生态环境损害案件审判专门化，中级人民法院、高级人民法院原则上都设立环境资源法庭。中级人民法院可以根据辖区内的环境资源案件数量与环境资源的保护任务在基层人民法院设立一个或几个环境资源审判庭。

（二）推进生态环境损害公益诉讼

1.完善环境公益诉讼制度，放宽适格原告，推进环境公益诉讼。鼓励环保社会组织等积极参与环境公益诉讼。加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。推动设立环境公益诉讼基金制度。

2.促进环境司法诉讼程序与非诉讼程序的衔接，充分发挥诉讼和调解、仲裁等各种纠纷非诉讼纠纷解决方式的优势，构建科学系统的诉讼与非诉讼相衔接的环境纠纷解决机制，最大限度地实现社会和谐。

3.支持人民检察院依法提起环境公益诉讼，促进环境治理，实现社会公正。

（三）完善刑法环境犯罪的规定，适当提高环境犯罪法定刑期

中国《刑法》第三百三十八条规定的污染环境罪法定刑偏低，最高只有七年有期徒刑，提升法定刑配置，至少配置到最高十五年有期徒刑，甚至无期徒刑。实现刑罚与污染环境犯罪行为的社会危害性相当，适应当前加大对环境污染犯罪惩治的现实需要。

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主要政策建议

一、建议制定《中国可持续发展法治保障方案》

2015年9月，联合国发展峰会通过了《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》（简称《议程》）。该《议程》为未来15年世界各国的发展和国际发展合作指明了方向，勾画了蓝图。

中国政府高度重视2030年可持续发展议程。2016年3月举行的第十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过了“十三五”规划纲要，明确提出要“积极落实2030年可持续发展议程”。中国政府还制定和发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，以实现可持续发展议程与中国国家工作的有效对接。

为充分发挥法治方式在推进可持续发展进程中不可替代的重要作用，建议中国政府制定《中国可持续发展法治保障方案》（以下简称《法治保障方案》）。《法治保障方案》是中国政府落实联合国2030年可持续发展议程的重要保证。

《法治保障方案》的目标是：到2020年，生态文明重大制度基本确立，有关大气、水、土壤污染、有毒有害化学品以及涉及重要区域、流域生态环境保护等生态文明法律制度体系基本形成。到2030年，全面形成促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度体系。

《法治保障方案》的主要内容是：提出到2030年的保障可持续发展的立法设想和法律实施方案。该《法治保障方案》起草完成后，建议有关部门组织力量，着手制定到2030年的推进可持续发展的立法规划和法律实施方案。

建议中国政府深度参与全球可持续发展指标框架的制定和完善工作。加强与国际组织合作，积极跟进和参与衡量可持续发展进程计量方法的研究制定工作。

二、当前和今后一个时期完善可持续发展立法的建议

（一）继续推进中国五年立法规划的实施，做好规划与议程的衔接工作

中国十二届全国人大常委会立法规划中关于可持续发展领域的立法项目安排，与联合国2030年可持续发展议程是一致的。目前已经制定和修改了《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《旅游法》、《文物保护法》、《深海海底区域资源勘探开发法》等，对此应予高度评价。对于已经列入立法规划但还没有完成的立法，如《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《森林法》、《标准化法》、《矿山安全法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《矿产资

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源法》等，建议有关部门组织力量，克服困难，保证按期完成。

（二）适时更新立法规划，按需调整立法项目

1.关于制定“危险化学品安全和环境管理法”的建议

改革危险化学品多部门分管体制，整合现有环保、安全、交通、公安等部门涉及危险化学品管理的行政监管职能，建立统一、独立、高效的危险化学品安全监管和环境风险防控体系，相应制定适用于全部危险化学品的《危险化学品环境管理法》。

2.关于修改环境影响评价法，加快制定控制污染物排放许可证条例的建议

修改完善现行《环境影响评价法》，进一步明确环境影响评价对各级政府政策、规划制定的约束力和对产业结构、产业布局的约束力，增强环境影响评价的独立性、科学性。

加快制定控制污染物排放许可证条例。要衔接环境影响评价制度，融合总量控制制度，切实强化对企业的污染物排放总量控制，把环境保护设施验收、排污申报、达标排放监管、排污总量控制等制度，有效整合到控制污染物排放许可制度中，提高环境管理效能，持续推动环境质量的有效改善。

3.关于制定自然保护区域法的建议

针对目前各类保护区域不同程度地面临着开发过度、管理重叠混乱、保护经费不足、区域内土地权属不清和社区发展压力增大等问题，有必要将自然保护区、风景名胜区和森林公园、地质公园等类型的自然保护区域一并纳入立法的调整范围，建议制定统一的《自然保护区域法》。

4.建议将环境法典列入十三届全国人大常委会立法规划。（1）建议全国人大常委会法工委会同有关方面着手研究编纂开展以污染防治为主要内容的环境保护法典，力争在污染防治领域形成“概念明确、内容完整、结构清晰、逻辑严密”的法律规范体系。（2）分阶段做好编纂的研究论证工作，其中包括环境保护法典编纂的法学理论研究、国外环境保护法典编纂的研究、环境保护法典理论框架、环境保护法律的基本原则和基本制度等前期研究论证工作。

5.关于制定《京津冀地区大气环境保护特别法》的建议

（1）国家应当适时制定《京津冀地区大气环境保护特别法》，该法的立法定位是：专门用于解决京津冀地区大气环境问题的特别措施法，是生态保护和大气污染防治方面相结合的综合法，是专门针对区域责任、区域行动、区域协调的立

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法。该法主要是一部行政法，主要适用于北京市、天津市和河北省。

（2）《京津冀地区保护大气环境特别法》的基本原则包括：大气污染防治与生态建设相结合的原则、共同但有区别责任原则、伙伴协作原则、协调保护与自主性相结合的原则、以大气环境质量管理为核心的原则。

（3）京津冀大气环境保护监管体制必须向既监管行政区域，又监管跨行政区的大区域模式转变。根据“十三五”规划，首先可以考虑尝试设立“区域环境保护司”和“流域环境保护司”。前者统筹几个督查中心，把京津冀地区单列。其次，在环境保护华北督查中心这个机构加挂一块牌子“京津冀地区环境保护局”。

（4）《京津冀地区大气环境保护特别法》制定时可建立的主要制度包括：统一规划、产业结构调整及区域发展战略和政策的环境影响评价制度；“多规合一”制度和城市增长边界制度；生态环境整体保护制度；统一标准与技术规范制度；统一的政府资金筹集和使用制度；大气环境质量目标下的煤炭石油总量限制制度；大气环境质量目标下的统一的总量控制、排放指标分配体系和排污权交易制度；统一的监测制度、环境应急和防治协调制度；统一的公益诉讼措施。

（5）《京津冀地区保护大气环境特别法》可考虑的法律实施制度包括：统一的大气环境监测网络和信息平台制度；统一的公众参与制度；协调执法尺度和程序，对接相互间的执法；统一的公益诉讼措施；统一的生态补偿措施。

（6）《京津冀地区保护大气环境特别法》可设计的法律责任制度包括：特殊的民事法律责任制度和实施机制；特殊的行政法律责任制度和实施机制。

（三）关于将法律体系绿色化的建议

为了解决相关领域立法对环境法律实施的冲击，避免环境法律的效能“严重减损”，有必要将相关法律“绿色化”，将生态文明建设和可持续发展的理念、原则和规范纳入宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等诸多法律中，使得有利于环境保护的法律制度和措施在各个领域都持续不断地发挥应有的作用。在民法典编纂的过程中，应当特别注意把生态文明建设以及环境保护的理念、原则和重要规范纳入其中。在宪法和法律中明确规定环境的法定内涵和外延，明确规定其公共资源或公众共用物属性；将推进生态文明建设以及环境不得恶化的原则纳入民法典编纂，将环境权作为公民权的一项重要内容，明确规定物权利用不得损害公共资源和公民环境权益，进一步完善环境侵权的责任。

三、强化依法行政与全民守法

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（一）强化依法行政

1.建立完善落实2030年可持续发展议程的体制保障。加快推进完善保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系。推进行政决策科学化、民主化、法治化。确保行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，提高决策质量。明显减少并及时纠正违法决策、不当决策、拖延决策等，提升行政决策公信力和执行力。同时，维护和保障公民的知情权。完善政府信息公开制度，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政。

2.明确政府职责，要求各级政府承担起主体责任。根据可持续发展议程的具体目标，着力在加强环境保护、积极应对气候变化、有效利用能源资源、改进国家治理等方面，形成以国家总体政策为统领，专项政策和地方政策为支撑的政策保障体系。既要加强横向的跨领域、跨部门协调，又要确保政策纵向落地，形成“中央—地方—基层”的有效落实机制。

3.加强环境执法、落实垂管体制。鉴于中国发布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，建议：尽快完成制度、装备保障、编制到位，尽快修改相关法律，使之与垂管体制相协调；建立齐备的实体法和程序法，深化执法规范化建设。加强执法基础和能力建设，使环境立法能够得到有效的实施。建立执法准入门槛，强化执法人员培训。强化监测装备配备的标准化工作，强化自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段运用。健全环境监管执法经费保障机制，将环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。

4.建议将“国民经济和社会发展规划”的名称修改为“国民经济、社会发展与环境保护规划”。从名称到内容突出经济、社会与环境的全面协调绿色发展。

（二）促进全民守法

1.各级党政机关的工作人员特别是与经济社会可持续发展密切相关的各部门，应当带头遵守宪法和法律，树立可持续发展的观念和法治意识，善于运用法律解决经济社会可持续发展中的实际问题。

2.扩大公众参与范围，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。建议大学普遍开设环境法教育课程。

3.对企业而言，在自愿公开、强制公开之外，建立企业通过环境合同，针对特定主体进行协议公开环境信息，后者承担保密义务，以解决企业商业秘密保护与相关主体知情权之间的冲突的制度。建立企业环境信息公开名录，包括对信息的分类，区分公开的程度，以模板等标准化方式进行公开。健全企业环境信息公

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开中各方主体的救济机制。

四、关于加强生态环境司法保障的建议

（一）关于改革跨行政区域环境司法制度的建议

1.建议根据生态环境损害特点确定案件管辖范围。环境污染案件应当须打破民事管辖、行政管辖和刑事管辖相互割裂的传统制度，按照案件整体应对和系统解决纠纷的要求，合并处理该类一审案件。

2.建议人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大环境案件。

3.对人民法院依法应当受理的环境污染案件，应当做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

4.促进生态环境损害案件审判专门化，中级人民法院、高级人民法院原则上都设立环境资源法庭。中级人民法院可以根据辖区内的环境资源案件数量与环境资源的保护任务在基层人民法院设立一个或几个环境资源审判庭。

（二）关于推进生态环境损害公益诉讼的建议

1.健全完善环境公益诉讼制度，放宽适格原告，推进环境公益诉讼。鼓励环保社会组织等积极参与环境公益诉讼。加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。推动设立环境公益诉讼基金制度。

2.促进环境司法诉讼程序与非诉讼程序的衔接，充分发挥诉讼和调解、仲裁等各种纠纷非诉讼纠纷解决方式的优势，构建科学系统的诉讼与非诉讼相衔接的环境纠纷解决机制，最大限度地实现社会和谐。

3.支持人民检察院依法提起环境公益诉讼，促进环境治理，实现社会公正。

（三）建议完善刑法环境犯罪的规定，适当提高环境犯罪法定刑期

中国《刑法》第三百三十八条规定的污染环境罪法定刑偏低，最高只有七年有期徒刑，建议适当提高环境犯罪法定刑期。实现刑罚与污染环境犯罪行为的社会危害性相当，适应当前加大对环境污染犯罪惩治的现实需要。

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项目背景及实施过程

一、项目背景

2015年10月中共十八届五中全会提出，坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。促进人与自然和谐共生，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，推动建立绿色低碳循环发展产业体系。加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚。加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动。

结合2015年9月，联合国发展峰会通过的《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》，提出了17项目标和169项具体目标，于2016年1月1日正式启动，2030年完成。该《议程》为未来15年世界各国的发展和国际发展合作指明了方向，勾画了蓝图。中国政府支持制定《议程》，并承诺与各国携手推进《议程》的落实。2015年9月26日，中国国家主席习近平在纽约联合国总部出席联合国发展峰会并发表题为《谋共同永续发展做合作共赢伙伴》的重要讲话，展示了中方与各国携手推进议程的意愿和决心。2016年9月20日，国务院总理李克强在纽约联合国总部主持2030年可持续发展议程“可持续发展目标：共同努力改造我们的世界——中国主张”主题座谈会并发表重要讲话时指出，“要将消除贫困和饥饿等目标作为首要任务，推动经济强劲、可持续、平衡、包容增长作为支撑，在经济、社会、环境三大领域形成良性循环，走出一条经济繁荣、社会进步、环境优美的可持续发展之路。”中国政府已经发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。《国别方案》回顾了中国落实千年发展目标的成就和经验，分析了推进落实可持续发展议程面临的机遇和挑战，明确了中国推进落实工作的指导思想、总体原则和实施路径，并详细阐述了中国未来一段时间落实议程目标的具体方案。

中国环境与发展国际合作委员会（以下简称国合会）长期致力于推动中国环境与发展的绿色转型，紧承“绿色发展的管理制度创新”，2015年将主题定为“绿色转型的国家治理能力”，力图在中国实现“第五个现代化”——在国家治理能

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力与治理体系现代化的征程中，提出促进生态文明建设、推进绿色转型的战略性与前瞻性的政策举措，顺应了中国环境与发展的实际需要，意义十分重大。

经国合会主席团批准，我们承担“法治与生态文明建设研究”的课题，于2015年至2016年期间开展研究。2015年课题组已经完成以“完善环境立法，推进法律体系生态化”和“严格环境执法，努力实现立法预期”为主要内容的研究报告和相关政策建议。在此基础上，根据中共中央关于生态文明建设的总体部署全面建设法治中国的要求，2016年的研究工作拟重点解决中国可持续发展法治保障、当前和今后一个时期环境立法、京津冀大气环境保护立法、依法行政与全民守法、生态环境司法保障等重大问题。

二、实施过程

本课题的研究目标是：

一是“中国2030可持续发展法治保障方案”；

二是“当前和今后一个时期完善可持续发展立法”，包括制定“危险化学品安全和环境管理法”和“京津冀大气环境特别法”等环境资源立法；

三是“强化依法行政与全民守法”；

四是“加强生态环境司法保障”。

为达到上述目标，课题组主要开展了以下工作。

第一，着眼于从现在起到2030年的发展，为了与联合国2030年的可持续发展原则相衔接，实现向生态文明的转型，针对可持续发展新目标，提出以法治促进生态文明建设和可持续发展的保障方案。

第二，研究今后和下一阶段的重要环境立法。研究制定适用全部危险化学品的《危险化学品环境管理法》；修改完善现行《环境影响评价法》；研究制定有关自然保护区域的法律和有关自然资源资产管理的法律。适时推动环境法典编纂。

研究京津冀大气环境保护特别应对法的制定。综合运用多种手段，从立法、政策、决策、执法和制度等多个维度寻求解决办法，为京津冀协同发展目标下的大气环境保护提供全方位和强有力的支撑，以服务于本地区的经济社会发展。在十八届四中全会确立的全面推进依法治国的大背景下，京津冀生态环境保护必须始终坚持法治先行、依法先行的基本原则，充分发挥法治的规范引导功能。充分

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吸收国际上区域环境立法的经验，开展京津冀大气环境保护特别应对法的制定的研究工作。

研究探索中国整体法律体系的生态化和绿色化。

第三，研究加强执法能力建设路径。建议将“国民经济和社会发展规划”的名称修改为“国民经济、社会发展与环境保护规划”。从名称到内容突出经济、社会与环境的全面协调绿色发展。研究加强全民守法、推动企业守法途径。保障公民知情权，明确公民环境保护义务。推动企业环境责任建设，扩大企业环境信息公开制度。

第四，研究全面加强生态环境的司法保障问题。中共中央十八届三中全会和四中全会，都提出严格和公正司法的要求，这是全面推进生态文明法治建设的重要机遇和保障。为此，一要对中国环境司法的现状、存在的问题和原因进行梳理。二是对今后一个时期中国环境司法改革的必要性和总体思路提出建议并进行分析论证。三是提出中国环境司法改革的主要任务和具体举措并进行分析论证。主要包括：第一，研究跨行政区划环境案件管辖问题。如何根据环境案件的特点，解决跨流域污染的环境纠纷问题；第二，研究完善环境公益诉讼制度问题，其中包括研究检察机关参与环境公益诉讼的问题；第三，生态环境损坏鉴定评估与司法审判问题，研究可以为法官做出公正裁判，依法维护受害人合法权益的科学权威的鉴定评估机制；第四，研究环境犯罪的制裁问题，增加危险犯的规定，充分发挥刑法惩治危险犯的先期屏障作用。

自2015年3月课题开展以来，课题组先后召开了2次中外方组长会议,就课题实施方案、课题研究范围和预期成果等问题进行了细致而全面的讨论，为后续工作会议的召开奠定了基础。2015年6月3日，课题组召开了课题启动会暨第一次工作会议。期间确定了课题实施方案和下一步工作安排，进一步明确了课题组2015年第一期的研究重点集中于立法与生态文明建设和行政执法与生态文明建设两部分。2015年9月4日，课题组召开了第二次工作会议，基于前期中外课题组的研究成果，双方就政策建议和第一期研究报告的细节进行了详尽的沟通，以保证在结合中国实际情况的前提下，充分吸收和借鉴外方在环境立法和环境执法上的经验和教训。此外，课题组召开了数次内部会议和电话会议，并通过邮件等方式充分融合中外方专家的意见和建议，以提高报告和政策建议的质量和实践意义。课题组2015年11月向国合会提交报告的第一期研究成果，是以“完善环境立法，推进法律体系生态化”和“严格环境执法，努力实现立法预期”为主要内容的研究报告和相关政策建议。其他方面的研究，由于时间的关系，我们开展基础性的前期研究，并2016年的研究打下良好的基础。2016年12月向国合会提交报告的第二期研究成果。

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自2015年国合会年会报告后，我课题组于2016年1月开展课题研究的第二阶段，主要包括四部分内容，具体包括：1.中国2030可持续发展法治保障方案；

2.当前和今后一个时期完善环境立法的建议；

3.强化依法行政和全民守法的建议；

4.加强生态环境司法保障的建议。2016年课题研究工作开展以来，我课题组先后召开了5次中外方组长会议，就课题2016年实施方案、课题研究范围和预期成果等问题进行了细致而全面的讨论，为后续工作会议的召开奠定了基础。并且，课题组成员于2016年7月赴澳大利亚新南威尔士州进行了调研考察，在为期一周的调研中，课题组分别访问了新南威尔士州土地与环境法庭、环保局、司法局、立法咨询委员会等机构，对新南威尔士州环境法治体系和现状有了较为充分的了解，成果颇丰，课题组亦对此次调研提交了调研成果报告。按计划，课题组于2016年11月提交最终报告（中文及英文）；并于2016年12月，在国合会年会上汇报第二期研究成果。

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目录

课题组成员 (2)

主要研究结论 (4)

主要政策建议 (8)

项目背景及实施过程 (13)

第一部分中国2030年可持续发展法治保障方案 (22)

第一章制定《中国2030年可持续发展法治保障方案》的必要性 (22)

一、制定《中国2030年可持续发展法治保障方案》的背景 (22)

二、制定《中国2030年可持续发展法治保障方案》的必要性 (22)

第二章《议程》对全球可持续发展提出新要求 (23)

一、《议程》对民商和经济立法提出的新要求 (23)

二、《议程》对社会立法提出的新要求 (24)

三、《议程》对环境资源立法提出的新要求 (25)

第三章制定《中国2030年可持续发展法治保障方案》 (27)

一、指导思想与原则 (27)

二、《中国2030年可持续发展法治保障方案》的内容 (28)

第二部分当前和今后一个时期完善可持续发展立法的建议 (31)

第一章当前完善可持续发展立法的建议 (31)

一、继续推进中国五年立法规划的实施，做好规划与议程的衔接工作 (31)

二、适时更新立法规划，按需调整立法项目 (31)

（一）关于制定危险化学品环境管理法的建议 (31)

（二）关于修改环境影响评价法，制定控制污染物排放许可证条例的建议 (33)

（三）关于制定自然保护区域法的建议 (36)

（四）建议将环境法典的编纂列入十三届全国人大常委会立法规划 (37)

第二章制定京津冀地区大气污染防治特别法，为区域环境协同治理提供法制保障

(39)

一、制定京津冀地区大气环境保护特别法的必要性 (39)

（一）京津冀地区问题特殊，需要特别立法把《大气污染防治法》的措施予以具体

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化、清晰化，需要把规划的措施转化为各方的权利和义务，具有强制实施性，为其他区域污染联防联控提供经验 (40)

（二）大气污染和生态破坏形势倒逼，需要清理行政法规与地方法规、部门规章和地方规章、规划和标准，特事特办，先行先试，并把中央的生态文明体制改革措施落实到京津冀地区 (40)

（三）省域之间规划不协调，地方政府之间无序竞争，导致产业重复和产能过剩，需要开展供给侧改革，形成区域之间优势产业互补、利益最大化的局面，整合各地和各部门资金、资源等方面的力量，整体提升区域工业环境保护的能力 (41)

（四）省域之间的政策和制度不衔接，容易产生跨界污染转移，不利于京津冀大区域产业结构的整体提升和供给侧改革，需要予以统筹规范和部署 (41)

（五）省域之间权利义务不匹配，信息不对称，措施推进不均衡，需要公平地履行各自的义务，统筹地推进各项协作工作 (41)

（六）省域之间的行政管理衔接不顺畅，区域协同措施难落地，一些特别措施需要特别法律的授权 (42)

二、制定京津冀地区大气环境保护特别法的立法定位和总体思路 (46)

（一）立法定位 (46)

（二）总体思路 (47)

三、京津冀地区大气环境保护特别法制定的基本问题 (48)

（一）立法目的 (48)

（二）防治策略 (49)

（三）监管体制 (49)

（四）适用范围 (49)

四、京津冀地区大气环境保护特别法应当建立的主要制度 (49)

（一）统一规划、产业结构调整及区域发展战略和政策的环境影响评价制度 (49)

（二）“多规合一”制度和城市增长边界制度 (49)

（三）区域的生态环境整体保护制度、统一的防治措施和特殊区域、特殊时段的特别措施制度 (50)

（四）统一标准与技术规范制度 (50)

（五）统一的政府资金筹集和使用制度 (50)

（六）大气环境质量目标下的煤炭石油总量限制制度 (50)

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（七）统一的监测制度、环境应急和防治协调制度 (51)

（八）区域统一的信息公开、公众参与和公益诉讼措施 (51)

五、京津冀地区保护大气环境特别法应当设立的特殊责任和机制 (52)

（一）特殊的民事法律责任制度和实施机制 (53)

（二）特殊的行政法律责任制度和实施机制 (53)

第三部分关于将法律体系绿色化的建议 (54)

第一章在宪法和法律中明确规定环境的法律内涵和外延 (54)

第二章将推进生态文明建设以及保护环境的原则纳入民法典编纂 (54)

第四部分强化依法行政与全民守法的建议 (58)

第一章强化依法行政 (58)

一、完善中国的环境监管体制，构建协调有序、高效运转的环境监管体制 (58)

（一）优化中国环境管理体制，形成监管统分结合，法律实施与监督相结合的局面..58（二）推行“党政同责、一岗双责和失职追责”的体制和机制，健全人大监督的体制机制，使各级政府和党委依法行使环境保护职责 (60)

二、保证环境保护部门和其他依法行使监督管理职权的部门，依法独立行使环境行政执

法监管权，防止地方政府的不当干预 (62)

三、强化环境法律责任及其落实机制，发挥社会参与和监督作用，督促和警示各方认真

履责 (64)

（一）建立责任终身追究制，保证依法、公正、科学行使环境监管和决策权 (64)

（二）完善环境民事公益诉讼制度，建立环境行政公益诉讼制度，发挥社会的监督作用 (64)

（三）加强执法基础和能力建设，使环境立法能够得到有效实施 (65)

第二章促进全民守法 (67)

一、促进全民守法强化公众参与 (67)

二、企业守法与环境信息公开制度建设 (67)

第五部分加强生态环境司法保障的建议 (69)

一、跨行政区域生态环境损害管辖面临的问题 (70)

（一）管辖范围中的行政区划问题 (70)

（二）跨区域生态环境损害案件中的专业技术问题 (72)

二、完善跨行政区域生态环境损害案件管辖制度的建议 (72)

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（一）根据环境污染跨区域、流域的特点确定案件管辖范围 (73)

（二）根据中央事权的性质，实行跨区域性财政保障政策 (73)

（三）促进生态环境损害案件审判专门化 (73)

第二章关于推进生态环境损害公益诉讼的建议 (74)

一、生态环境公益诉讼案件现状分析 (74)

（一）环境公益诉讼面临着案件少、立案难、取证难、判决执行难的困境 (74)

（二）目前环境公益诉讼范围狭窄，导致行政公益诉讼受限 (75)

（三）公众参与和预防为主原则没有得到全面贯彻执行 (75)

（四）现行法关于环境公益诉讼原告资格的规定不足 (76)

二、完善生态环境公益诉讼制度的建议 (77)

（一）健全完善环境公益诉讼制度，放宽适格原告，推进环境公益诉讼 (77)

（二）支持公众参与环境保护，促进环境司法诉讼程序与非诉讼程序的衔接 (78)

（三）支持人民检察院依法提起环境公益诉讼，促进环境治理，实现社会公正 (80)

第三章关于建立生态环境损害鉴定评估制度的建议 (81)

一、当前生态环境损害鉴定评估中的主要问题 (81)

（一）生态环境损害司法鉴定评估种类多，技术标准、资质规范不统一 (81)

（二）生态环境损害鉴定评估行业准入门槛低，管理机构分散 (81)

（三）生态环境损害鉴定评估周期长，费用高，公信力不足 (82)

二、建立健全生态环境损害鉴定评估制度的建议 (82)

（一）完善生态环境损害鉴定评估制度，统一规范鉴定评估机构设置、资质和标准..83（二）完善生态环境损害鉴定评估工作机制，降低鉴定费用，提高公信力 (83)

（三）实行鉴定意见法律性审查和科学性审查的双重审查制度 (84)

第四章关于强化生态环境犯罪刑事惩治制度的建议 (84)

一、生态环境损害犯罪刑事立法理念的现状 (85)

（一）没有适用因果关系推定原则及严格责任原则 (85)

（二）中国刑法没有规定环境犯罪的危险犯 (85)

二、提升中国生态环境损害犯罪刑事立法理念的建议 (86)

（一）完善刑法对生态环境的保护体系，增设生态环境犯罪新罪名 (86)

（二）确立生态环境损害犯罪因果关系推定原则 (86)

（三）生态环境损害犯罪增加危险犯的规定，充分发挥刑法惩治危险犯的先期屏障作用

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(86)

（四）完善刑法环境犯罪的规定，适当提高环境犯罪的刑期 (87)

致谢 (89)

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/2vsq.html