行政组织学教案2013年

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第一章 绪论

教学要点：

行政组织的概念和特征、要素、功能；行政组织学的研究对象、研究内容、学科性质和研究方法；构建有中国特色的行政组织学的重要意义、指导原则、基本途径。 教学要求：

熟练掌握的概念：组织、行政组织。

熟练回答的问题：1.组织的特征；2.行政组织的特征；3.行政组织的要素；4.行政组织原理的研究对象、范围和方法。

能够熟练区别和分析的问题：行政组织与其他社会组织的区别。 需要了解的问题：行政组织的产生。

第一节 行政组织概述

一、组织的涵义 （一）组织的内涵

（西方语境中的）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如《辽史·食货志》说：“国人树桑麻，习组织。”

1、组织的现代定义：组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体(人群集合体)。

构成要素:两个以上的人、 目标和特定的人际关系

2、组织的内涵

A、组织是有目标的群体；(存在的前提) B、组织是按一定原则建立的

C、组织需要分工和协作(组织的本质是相互协作的关系) D、每个组织都有自己的个性

3、组织的特征：

有共同的目标或利益、两人以上的人组成、内部进行分工协作、有运行规则；、需要管理。

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

（二）行政组织的含义

行政组织(广义)： 是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

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行政组织（狭义）： 是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

1、行政的涵义

广义的行政：是指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动。分为“公共行政”(public adminisitrationg公共部门的行政管理)和“私人行政”(private adminisitrationg 私人部门的行政管理）两者的最大差别是公共性和法治的程度。

狭义的行政：是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。

公共行政的公共性的体现：戴维.H.罗森布鲁姆《公共行政学—管理、政治和法律的途径》(1)宪政服务(2)公共利益(3)公共服务(4)主权代理

公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。——尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》

“三权分立”中的行政——宪政原则下的制度安排

行政法中的行政——依法行政是行政活动获得正当性的基础

国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。

宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。

公共行政中的行政——国家对公共事务的组织与管理

2、行政组织的内涵Administrvtive Organization

就动态而言，行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义与狭义之分：

广义：广义的行政组织—泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织。 不仅包括国家的政府系统，也包括国家的立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。

狭义：狭义的行政组织—指国家的政府系统。

A 静态的组织结构。从静态的角度看，行政组织是一个完整的尸体，他是由按照职能目标分工，权力指挥关系，责任归属，工作程序设置的各个层级，各类部门，各个职位等所共同 构建的一个完整体系。行政组织结构是行政组织最明显的外在表现。

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B 动态的组织过程。从动态的角度来看，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程，实现组织目标，才能体现组织的存在，显示组织的生机与活力。

C 生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是出于外在社会环境发生人员，物资与信息的双向交流，离开了外在社会环境的支持和帮助，行政组织就无法存在。

D 心态的组织意识。行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。行政组织的成员对组织目标和组织内部权责关系的认识，以及他们在相互交往和思想沟通过程中的感知情况，形成了一定的人际关系网络和团体意识。后者的好坏直接促进或妨碍组织目标的实现。所以，我们在实际活动中必须注意组织成员的心态意识，注意组织总的精神状态。

（三）行政组织与行政机关、行政机构的关系

行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，是一级行政组织。 行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。

行政组织泛指行政机关、行政机构和行政部门。

二、行政组织的特征

公共性、服务性、社会性、法制性、强制性等。

三、行政组织的构成要素

组织目标、机构设置、组织人员、规章制度、权责体系、财物设备、技术信息、团体意识

四、行政组织功能的含义

所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，他是功效与能力的辩证统一。行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。

行政组织在行政管理中的地位 1、行政组织是政府职能的载体

行政组织的功能与国家的功能既有联系，又有区别。

联系：国家机器整体活动的总方向就是国家功能，即国家在管理社会事务过程中所具备的作用。国家功能是国家本质的外在表现。国家本质决定其功能，功能体现其本质。行政组织与立法组织，司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系。因此，国家要发挥他的功能，完成其历史使命，就必须使行政，立法，司法等国家机关通力合作，密切配合，共同发挥最大的作用和功效。

区别：而行政组织的功能，是与立法组织，司法组织的功能相对而言的，是整个国家爱机器功能的一个组成部分。行政是国家意志的执行，行政机关负责执行立法机关的法律，贯彻 实施其决策。政府行政组织是国家机器中的重要好组成部分之一，它代表国家行使行政权力，

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对社会事务进行管理，行政组织功能的行使以立法机关的法律作为出发点，对其负责，并受其知道和制约，以司法机关的强制力为后盾，并受其监督。反过来行政组织功能的发挥具有 相对的独立性，行政组织在法律赋予的职权范围内，自主确定其行为方式，创造性的开展功能活动，并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。

2、行政组织是行政管理的主体

3、行政组织是行政人员的归属

行政人员是行政组织的力量之源；行政组织是行政人员的物理环境和精神家园的总和。

4、行政组织是行政活动的支点

组织与人是一切管理活动的两个基本支点，它们构成了管理活动的基本框架。

（二）织功能的内容

1、政治功能。它最集中的体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。

2、 经济功能。振幅行政组织的存在目的，就是为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。我过出于社会主义初级阶段，组织经济建设，更成为行政组织最主要，最基本的功能。

3、 文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容， 一是，进行通知阶级的政治思想教育和道德品质教育。

二是，进行科学文化教育。现阶段，我过政府的文化功能主要体现在精神文明建设上。

4、 社会功能。当代各国行政组织的社会功能主要有：

（1）提供社会保障。社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是对社会经济活动正常运行的保障。

（2）促进工作的收入分配。一是，克服机会的不同等。二是，调解收入分配。

（3）控制人口增长。政府行政组织必须担负起责任，控制生育，实施计划生育政策。 （4）环境保护。

（三）行政功能的特点

1、 广泛性与有限性。行政组织的功能范围必然涉及国家行政与社会生活的各个方面，它包括外交，国防，治安，财政，金融，工业，农业，商业，文化，教育，科技，卫生，体育，社会福利，环境保护等诸领域。从这个意义上说，行政组织功能具有无所不包的广泛性。但是从另一方面说，行政组织功能是有限的。 性组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。

凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不应干涉。 行政组织功能的发挥要以法律为依据。

行政组织自身的能力也是有限的，他不可能永远正确，也没有力量对社会事务包揽无遗。 2、 稳定性与变异性。在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能都是相同的，他们出来

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维护统治阶级的利益外，还要满足社会的共同需要。行政组织活动的这种普遍性，要求其功 能具有一定的稳定性。但是，在另一方面，行政组织的功能又具有变异性。作为上层建筑的 组成部分，行政组织功能不是一成不变的，不断的根据实际情况作出调整，以保持与外部环境相适应，满足社会的需要。

五、行政组织的类型

按法定管辖区域分:中央行政组织和地方行政组织 按工作权限来分:一般权限机组织和专门权限组织

按职能和作用分:决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关和信息机关

第二节 行政组织学的学科范畴

一、行政组织学的研究内容

（一）行政组织的综合性总体研究

研究行政组织的性质、特征、构成要素和主要功能等一般性原理和综合知识的阐述。 研究行政组织的历史发展和理论发展。

（二）行政组织的静态研究 研究行政组织的结构 研究行政组织的体制 研究行政组织的类型

（三）行政组织的动态研究 研究行政组织的建立和管理 研究行政组织的变革

（四）行政组织的生态研究 研究行政组织的外部环境

（五）行政组织的心态研究 研究行政组织的内部条件

二、行政组织学的学科性质 1、阶级性与社会性的统一 2、跨学科与专门性的统一 3、理论性与实用性的统一

三、行政组织学和其他相关学科的关系 （一）行政组织学与行政管理学的关系

行政组织学是行政管理学的一个分支,前者的研究内容包含在后者的研究之中，但不是其主要研究对象，更不是其全部研究内容，其只能概略地研究这些内容。 （二）行政组织学与管理学、组织学的关系

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组织学是管理学的一个分支，行政组织学是组织学的分支学科,组织学的研究主要限于组织本身，基本不涉及对社会某项公共事务的管理，管理学的研究是全面的，既有组织自身的问 题，又有对某项公共事务进行管理的问题。

（三）行政组织学与政治学的关系

政治学是行政组织学的理论基础和指导思想 ，也是行政组织学的专业基础理论。政治学， 必然要关注行政组织，但是它侧重于行政组织在整个国家机器中的地位与作用研究。

（四）行政组织学与组织行为学的关系

组织行为学主要是从微观的角度进行研究，它侧重于个人和小组的行为;行政组织学主要是研究行政组织系统的构成子系统、子系统之间的相互协作关系以及子系统对行政组织系统绩效的影响等。

（五）行政组织学与公共组织学的关系

行政组织学是公共组织学的分支学科，行政组织学虽有行政组织的特殊性所带来的特殊规律，但它仍要接受公共组织学所确认的价值理念、活动规则、管理方式等的指导

四、行政组织学的研究方法 马克思主义的世界观，方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织的基本方法，他是我们开展行政组织理论研究总的理论基础和指导思想。为此，我们再研究行政组织理论的过程中必须遵循以下的方法： 1、阶级分析的方法

阶级分析的方法是历史唯物主义的基本方法，是阶级分析和历史分析的结合，是讲特定的行政组织现象放到特定的社会历史条件和政治制度，社会环境中进行分析的方法。它不仅仅考虑上下左右，各类组织，各个部门之间的相互关系，是要考虑当时阶级力量，阶级意识对国家有关组织活动的支配和影响。

2、系统分析的方法

系统分析的方法，就是要求从系统论的观点出发，着重从整体和部分，内部和外部之间的相互作用，相互制约的关系中来把握行政组织的整体。这实际上夜市马克思主义唯物辩证法在现代社会中的具体运用和发展。

3、理论联系实际的方法

理论联系实际是马克思主义的一个基本原则，也是研究行政组织理论应有的学风和方法。它要求任何理论的研究必须从实际出发，实事求是，从大量的客观存在中寻找其自身的规律。

4、静态与动态相结合的方法

静态的研究方法是早期西方行政组织理论研究者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构，制度，规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方 法则不拘泥于组织法规，结构，制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体，人的因素

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以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。

静态与动态相结合的研究方法也会死马克思主义唯物辩证法在现实中的具体运用和发展。任何事物既处在静态之中，有出于动态之中，只有静态与动态才能全面的把握事物。

5、纵向与横向相结合的方法

首先，要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织的各种规律性。 其次，在进行纵向研究的同时，我们也要横向的考察和比较。 纵向历史的考察和横向现实的比较，也是马克思主义唯物辩证法的重要方法之一，它使我们对行政组织的发展有一个全面的，系统的了解和认识，使我们对行政组织发展规律的探索建立在全面的，客观的现实基础上。

第三节 建设有中国特色的行政组织学

一、构建有中国特色的行政组织学的意义

1、研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系。 行政组织理论的目的，就是以马克思主义为指导，揭示行政组织的构成可运行与发展的规律，寻求在我国社会主义初级阶段的条件下，实现行政组织的科学化，法制化的途径，为建立一个结构合理，法制完备，充满活力，如有效率的社会主义行政组织体系提供理论上的依据和支持。

2、研究行政组织理论是实现行政组织科学化，民主化，法治化和现代化得需要，是社会健康发展的需要。

国家行政管理支配，制约着其他各类社会管理活动，国家行政管理的科学化，民主化，法治化和现代化是一个社会各类管理科学化，民主化，法治化，现代化的前提和关键。而行政管理科学化的基础优势行政组织的科学化。国家政治秩序的稳定，经济文化事业的发展，社会各项活动有序的进行，都离不开行政组织的规划，协调控制与指挥，它在很大程度上决定了一个国家的政治，经济及社会各项事业发展的快慢。满足社会健康发展的需要是促进行政组织理论形成于发展的主要因素，也是研究行政组织理论的主要意义。

3、研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。

行政组织改革是我过当前开展的政治体制改革，经济体制改革中的一项重要内容，也是政治体制和经济体制改革继续深入进行的必要条件，行政组织改革的实践，呼唤着行政组织理论的深化。

4、研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力需要。 行政工作人员是政府功能的履行者，机构的组成者，行政工作人员的潜力，是行政组织自身管理中的一个重大课题，科学的行政组织管理，就能有利于调动行政工作人员的积极性，创造性，反之，则相反。

二、建设有中国特色的行政组织学的指导原则

1、坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观重要思想 2、立足于当前我国行政管理的实践

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3、紧密围绕经济建设和社会主义市场经济条件下的行政体制因素。

三、建设有中国特色的行政组织学的基本途径

1、以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观重要思想为指导。 2、总结中国的行政组织管理的历史经验 3、借鉴西方国家的行政组织理论 4、理论联系实践

5、强化创新意识，推动学科建设的创新进程

思考题：

1、行政组织的特征和构成有素有哪些？

2、行政组织学的研究对象、范围和方法是什么？ 3、分析行政组织与其他社会组织的区别。

参考书：

1、张国庆著：《行政管理学中的组织、人事与决策》，北京大学出版社，1990年7月第1版。 2、吴刚著：《行政组织管理》，清华大学出版社，1990年10月第1版。 3、阎洪琴、翁毅主编：《公共行政组织》，团结出版社，2000年5月第1版。 4、[美]海尔·G.瑞尼著：《理解和管理公共组织》（第2版），清华大学出版社，2002年8月第1版。 5、罗珉著：《组织管理学》，西南财经大学出版社2003年8月第1版。

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第二章 行政组织的历史发展与理论发展

教学要点：

西方行政组织的历史发展与理论发展：“统治行政”时期、“管理行政”时期和“服务行政”时期。我国行政组织的历史发展与理论发展：专制时代行政组织的历史发展与理论发展、改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展；行政组织理论的最新发展述评。 教学要求：

掌握“统治行政”时期、“管理行政”时期和“服务行政”时期西方行政组织的历史发展与理论发展及评价；掌握我国专制时代行政组织的历史发展与理论发展；掌握我国改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展；了解行政组织理论的最新发展。

第一节 西方行政组织的历史发展与理论发展

一、“统治行政”时期

1、古希腊和古罗马时期行政组织的特点 （1）行政组织职能简单且未明确分化。

（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。

反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。 （3）中央和地方的关系相对简单。

（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

2、中世纪时期行政组织的特点（1）立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。 （2）中世纪末期，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。组织内部的分工比以往明确、精细，其职能也扩展。但仍具诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。 （3）地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。 （4）王权与教权的关系密切，既有利争又有合作。

3、资产阶级革命时期

关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰富，代表性有18世纪汉密尔顿、19世纪密尔。

（一）汉密尔顿的行政组织思想

汉密尔顿（757-18O4年）美国的政治家，著作代表：《联邦党人文集》。 主要观点：

（１）扩大行政部门的权力。（行政组织思想中最有贡献的地方）

（２）建立强而有力的行政组织。强而有力的行政组织应包含四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力。

（二）密尔的行政组织思想 密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表，《代议制政府》。 密尔的主要观点：

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（l）提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长； （２）政府职能：以不妨碍个人自由发展为前提；

（３）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作实行个人负责制。 （4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。

二、“管理行政”时期 （一）科学管理时期

1、泰罗的科学管理组织理论 泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之父”，1911年出版《科学管理原理》。 组织思想有：

（1）将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 （2）强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。 （3）强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 （4）强调组织管理中的例外原理。

2、法约尔的一般组织理论与原则

法约尔（1841-1925年）法国人，1916年出版《工业管理与一般管理》。 法约尔的主要组织思想：

(1)组织与管理密切相关。管理的基础是组织。

(2)任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织。

(3)组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。

(4)组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。 （5）14条组织管理原则

3、韦伯的官僚制行政组织理论 马克斯·韦伯（1864一1920年）德国社会学家，“组织理论之父”，官僚制（或科层制）理论。 主要思想有：

（1）任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超凡魅力的超人权威、理性法规的法理型权威。

（2）官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。

（3）官僚制组织的主要特征：

官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显著的优越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，恰好似机器生产一样。

4、怀特的行政组织理论

伦纳德．怀特(Leonard D．White)是美国著名的行政管理学家。1926年，他写下了著名的《行政学导论》，这是世界上第一本行政学教材。此书中，他第一次对行政组织进行了系统、

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全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架。 第一、行政组织体制

怀特指出，组织体制是行政组织的核心。他结合英美当时行政组织体制的现状，将行政组织体制分为三类，即自治型与官僚型、中央集权型与地方分权型、独立型与权力汇一型。 第二、行政责任与权力的分配

怀特认为，“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的 适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则”。同时指出，“适当

的权力必须与确定的责任同时存在。第一，适当法定权力的行使，必须有立法依 据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的 财源，以适应法定的状况”。 第三、化良行政组织的标准

怀特认为，优良行政组织的标准包括：①能够获得优秀的人才；②组织成员有一致的责任和适当的权力；③将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责和任务，以职务划分原则，确定指标；④设置协调机构，专门从事综合协调工作；⑤设计有效的测量标准，对组织的管理效率进行精确合理的测量。

5、古立克、厄威克的组织理论 古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论”这一学科名称。 主要思想有：

（1）古立克的七项要素：计划 、组织 、人事 、指挥 、协调 、报告 、预算 。即“posdcrb” （2）厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

6、对科学管理时期行政组织理论的评述

企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。 （1）贡献：

提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概括出管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律化”?的组织形态。总之，传统组织追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。 （2）不足：

忽视对组织的动态面的研究；忽视对人的主观能动性及多方面的需车的研究；未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）行为科学时期

20世纪30年代，行为科学兴起。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织理论。 1、福莱特的动态行政组织理论 2、梅奥的人际关系组织理论

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梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授，人际关系学说、行为科学的创建者，“霍桑实验”（ 1924-32年），33年代表作《工业文明里的人的问题》。 基本思想：

社会人理论 ；“非正式组织” ；组织成员的满足 。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论 切斯特·巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政和组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。 主要贡献：

（1）组织的本质是一个协作系统 ； （2）组织三要素理论:

共同的目标、协作的意愿、信息； （3）提出权威来自接受 ； （4）提出组织平衡的思想；

（5）真正对非正式组织进行系统研究。

4、西蒙的决策组织理论 赫伯特·西蒙（1916－）是美国著名的行政学家，决策理论学派的创始人 ，1978年诺贝尔经济学奖，代表作《管理行为》或《行政行为》 。

主要贡献：

（１）组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”； （２）组织的目标就是追求决策的合理性； （３）组织平衡论；

（４）组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为：①权威、②组织认同、③信息沟通、④培训、⑤效率；

（５）组织设计论：①首先建立组织目标体系、②分工 、③组织的工作重心 、④组织的权力配置。

行政组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究 。

5、对行为科学时期行政组织理论的评述

注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。

不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带有封闭性质。

（三）多元发展时期

1、卡斯特和罗森茨韦克的系统权变行政组织理论

现代行政组织理论主要是用系统分析的方法研究行政组织 （１）塔尔科特·柏森斯（1902－1979年）：美国的社会学家，最早将一般系统论运用于组织

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研究，著作《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。 基本思想：

组织必须具备四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这些特质通过组织的三个层级来体现：决策层级、管理层级 、技术层级。

（２）卡斯特、罗森茨韦克：美国华盛顿大学的管理学教授，1970年合著《组织与管理－系统方法与权变方法》一书。 其思想如下：

组织是一个开放系统；一个整体系统，由五个分系统构成（目标与价值分系统 、技术分系统 、社会心理分系统 、结构分系统 、管理分系统 ）；组织的权变观念 。

2、里格斯的生态行政组织理论

雷格斯：美国行政学者、夏威夷大学教授，57年发表《农业型与工业型行政模式》文，61年出版《行政生态学》书。把公共行政组织看作是受经济文化环境影响的生态系统。 其思想如下：

提出了三种行政组织模式，即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。重点分析了棱柱型公共行政组织，三种特征：异质性或异种性并存、形式主义 、重叠性 。 考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系

3、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 （１）诺斯古德·帕金森：1909年生，英国历史学家和行政学理论家，58年出版《帕金森定律》即《官场病》。对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思，概括官场通病，有人称之为帕金森现象。

（２）劳伦斯·彼得：1919年出生加拿大，美国管理组织学家，69年出版《彼得原理》一书，又译《升官病》。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。 三、“服务行政”时期

新公共行政学组织理论、企业家政组组织理论、服务型政府组织理论 （一）新公共行政学组织理论

20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗雷德里克森（1934－）为代表。关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。 主要观点：

１、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；

２、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革 ；

３、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。 新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地 丰富、发展了公共行政学。

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（二）企业家政府组织理论 美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。

基本思想：主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。企业家政府的十大特征，如树立“顾客意识” 、树立“顾客意识” 、掌舵而非划桨 。 美国克林顿政府的行政体制改革吸收该理论的思想。

（三）服务型政府组织理论

服务型政府组织理论是一系列公共管理理论的集合体。它的基本思想是，政府由原来的控制者改变为现在的组织者和服务者，施政目标由原来的机关和专家决定转移到现在由民众希望和合法期待决定，政府要务由原有的控制管理转变为现在的传输服务。

较具代表性的有学习型政府组织理论、政府全面质量管理组织理论和无缝隙政府组织理论。

第二节 我国行政组织的历史发展与理论发展

一、专制时代行政组织的历史发展和理论发展 1．强化中央集权，强调君主一人操权任势。 2．注重组织结构，精细组织分工。

3．重视设职分官，强调官员指责权的统一。 4．坚持立法建制与德礼辅政并举。

二、改革开放时期行政组织的历史发展与理论发展 1、前期行政组织的改革和发展

（l）第一阶段（1949一1954年）

1949年9月，中国人民政治协商会议代行人民代会大会职权，制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》。

在政协闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。 政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会，以及31个部门管理国家行政工作。 （2）第二阶段（1955—1966年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定《华人民共和中国宪法》、《国务院组织法》。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。设置8个办公室、l个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置主办专门业务的20个直属机构，35个部委 。

1956年底，国务院机构总数达到81个。59年，国务院机构减为60个，61年底国务院机构总数为62个，1963年底为73个，1964年底为77个， （3）第三阶段（1967—1974年）

1966年5月“文革” ，各级各部门陷入瘫痪。67年初，成立军管会或派驻军事代表集党、政、军诸权于一身。后又建立“革命委员会”（简称革委会）成为政府机构。70年国务

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院机构从79个减为32个总数为建国后的最低点。

（4）第四阶段（1975——1981年）

1975年底，国务院机构总数达到52个，81年间月，国务院设部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个部门，为建国以来的最高点。 2、后期行政组织的改革和发展 （1）1982年机构改革 （2）1988年机构改革 （3）1993年机构改革 （4）1998年机构改革

后期行政组织的历史发展和理论发展的特点：

第一、行政组织改革和发展开始转移到以经济职能为中心

第二、行政组织改革和发展逐渐被纳入政府体制改革的宏观战略目标

第三、行政组织改革和发展始终以克服官僚主义、提高政府管理水平为依托 第四、行政组织改革和发展开始重视法制化建设 （补充）

3、地方行政组织与中央行政组织的关系 （1）中华人民共和国地方行政组织的层级。

49年建国初，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区）、省、县、乡四级。

54年宪法。地方行政组织有省、县、乡三个层级。撤消了大区行政组织。

现在全国有23个省、5个自治区、4个直辖市、香港特别行政区和澳门特别行政区。 省是地方行政组织中的最高层级，与省同级的有自治区、直辖市、特别行政区。县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡、民族镇。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府的派出机关地区行政公署（不是一级行政组织）。实际上我国多数地方政府是四级：省、市（地级）、县、乡。另外，在我国还设有行政特区。

（2）地方行政组织的组成、职能与机构设置。

地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。各级地方政府对本区域的政治、经济、社会事务进行管理。 国家一般规定省级政府设40个左右机构，地级市设30个左右机构，县级设20个左右机构。

（3）中华人民共和国中央与地方的关系

各级政府之间实行的是严格的层级节制，最后一切权力归中央政府。故中国的行政体制属于中央集权型体制。

改革开放后，对中央与地方权力分配关系逐渐进行了改革，主要是在国民经济的宏观 管理权集中于中央、地方事务分权于地方方面进行了改革。 4、中华人民共和国行政组织的特点

（1）新中国行政组织具有充分的人民性。

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人民代表大会制度是新中国的根本政治制度。

（2）行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能原则，不断进行调整与改革，并有一定的成就。

（3）在处理中央与地方的关系上，贯彻了民主集中制原则。

新中国行政组织发展历程中的缺憾：

高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是根本原因，其根源于无所不包的计划经济体制。改革中认识到，转变政府职能是我国行政组织改革的前提和基础。

思考题：

1、评述西方“统治行政”时期行政组织的历史发展与理论发展。 2、评述西方“管理行政”时期行政组织的历史发展与理论发展。 3、评述西方“服务行政”时期行政组织的历史发展与理论发展。 4、我国专制时代行政组织的历史发展与理论发展。

5、分析我国改革发展时期行政组织的历史发展与理论发展。

参考书：

1、唐兴霖主编：《公共行政组织原理：体系与范围》，中山大学出版社，2002年1月第1版。 2、朱国云著：《组织理论：历史与流派》，南京大学出版社，1997年10月第1版。 3、[美]罗伯特·B.登哈特著：《公共组织理论》（第3版），中国人民大学出版社，2003年5月第1版。

4、傅明贤主编：《行政组织理论》，高等教育出版社，2000年第1版。

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第三章 行政组织结构

教学要点：

行政组织结构的含义、意义、设计；行政组织结构的无效；行政组织结构的类型：纵向结构、横向结构。行政组织结构的功能；行政组织结构的分化与整合；行政组织结构的优化及其发展：扁平化、弹性化、网格化与虚拟化。 教学要求：

熟练掌握的概念：结构、行政组织结构。

熟练回答的问题：行政组织的功能；行政组织结构的类型。 能够熟练区别和分析的问题：管理层次与管理幅度的关系。 能够理论联系实际加以分析的问题：优化行政组织结构。

第一节 行政组织结构概述 一、行政组织结构概念的界定 Public Organizational Sructure

结构本是生物学和建筑学的概念 （一） 定义：

1、组织结构的定义：

组织结构Organizational Sructure则是组织内部各构成要素之间的排列组合形式。

2、行政组织：行政组织结构表现为行政组织各部分间的排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素间相互关系的一种模式，起框架支撑作用。

3、组织结构的功能

整合功能、沟通功能、激励功能、效率功能

（二）描述结构的关键性要素 1、复杂性 2、集权度 3、正规化

（三）组织结构认识的演变 以卢瑟·古利克为代表的行政管理学派的理论家们提出应当建立高度专业分工的清晰明确的任务分配机制。

20世纪中期，组织结构的权变理论观点认为，组织的结构必须与组织所面临的各种偶然性因素相适应。

20世纪六七十年代，各种实证研究大大增加，这些研究进一步巩固并拓展了权变理论的解释范畴。

20世纪八九十年代，有关组织的著述及其管理实践更进一步远离了传统上比较官僚化和机

械式的结构，转而倾向于一种更为灵活且、更具有机性的结构。 （四）影响行政组织结构的权变因素

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1、环境。

伯恩斯和斯托克提出的机械式组织与有机式组织。 劳伦斯和洛奇提出的差异化组织与一体化组织。 埃莫里和特里斯特的观点。 汤姆森的观点。 人口生态学的观点。

2、战略。

钱德勒的观点。 迈尔斯和斯诺的观点

3、技术。

伍德沃德的观点。 查尔斯·佩罗的观点。 詹姆斯·汤姆森的观点。

4、规模。

彼得·布劳的观点。 Aston 大学的观点。 迈耶的观点。

第二节 行政组织结构的类型

一、行政组织的横向结构 管理层次与管理幅度 1、管理层次

管理层次的定义、管理层次过多的弊端、影响管理层次的因素。 2、管理幅度

管理幅度的定义、管理幅度概念的发展、管理幅度与上下级联系数呈指数函数关系、管理幅度的大小如何适当选择。

3、管理层次与管理幅度在行政组织结构中呈反比关系。

二、行政组织的纵向结构

（一）职能式结构（functional structure 又叫u型结构或参谋式结构 弗雷德里克·W·泰勒最早提出

在各级主管领导下，按专业分工设置若干职能部门。

优点：实行专业分工，减轻主管领导负担，有利于各级管理者发挥专业特长。

缺点：易造成多重领导或互相推诿、扯皮的现象；各级职能部门间横向联系较差；环境适应 性较差。

职能式结构是公共行政组织通常采用的一种结构模式。

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横向分工所形成的部门化是行政管理客观实践的要求，也是组织管理工作日益复杂化、专业化和科学化的客观需要。 内部部门分工依据 （1）按职能划分

（2）按提供的服务或产品划分 （3）按地域或区域划分 （4）按管理对象划分

（5）按管理程序或流程分工来划分

（二）事业部式结构（divisional steucture M型结构） 又称产品部式结构或战略经营单位。针对单个产品、产品组合、主要工程或项目、地理分布、商务中心或利润中心来组织事业部，各事业部独立经营，独立核算。

最早是美国通用汽车的常务副总经理斯隆参考杜邦公司的经验，使得通用汽车获得极大成功，故该结构又被成为斯隆模型。 优点:提高了管理的灵活性和适应性；

有利于发挥事业部的主动性和积极性，也有利于培养领导人才；有利于组织的专业化发展，提高管理效率。

缺点：机构重叠、管理成本增加；各事业部容易不顾组织整体利益；各事业部间协调困难，影响先进技术和科学管理方法的交流和共享。

（三）矩阵式结构matrix structure

临时性组织结构形式.将按职能划分的部门和按项目划分的项目小组，两个系统组成一个矩阵，加强纵向控制和横向联系。 优点：有利于发挥人员的潜能和培养人才；又有利于各职能部门间的协作和专业人员取长补短；具有很强的灵活性与适应性，更利于提高组织效率。

缺点：易出现上级领导之间的矛盾或推诿，使下级无所适从；由于组织的临时性，凝聚力不强。

（四）网络式结构矩阵式结构network structure

又叫N型结构。网络式的制度安排并不是通过牢固的组织权威以及法律的全力支持才组织在一起的，而是由于某些行为模式和共同的信念（即有些事应该如何去做）才结合起来的。 埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共治理：集体行为的制度演变》一书中对人们利用网络来解决公共资源管理的问题进行了分析。网络的出现已经提供了除市场和政府之外的第三条解决公共资源管理问题的可供选择的有效途径。

网络式结构的独特优势之一是能够为不同的组织和个人提供多样化的产品和服务。 （N型组织）以契约为结合基础的动态连解体，由一个核心组织来负责协调与其他组织间的关系与活动，几乎没有边界。基础是计算机网络化。 优点：具有更大的环境适应性和灵活性；各独立组织间的核心优势能力与优势资源形成共享；员工的积极性和创造性很高；管理成本大大降低，竞争力进一步加强。

缺点：组织间的协调难度进一步加大；一个独立组织的效率对其他独立组织的影响加大。成

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员的组织认同感低，凝聚力差。

（五）团队式结构team-based structure

团队是由数名知识与技能互补并且彼此承诺合作完成一项共同目标的员工所组成的特殊群体。常见的团队类型——问题解决团队、跨职能团队和自我管理团队。 团队的特征：

（1）团队的绩效既依赖个体的贡献，也依赖集体的合作； （2）工作结果不但要个体负责，也要求团队共同负责；

（3）团队不仅像普通群体一样具有共同的兴趣目标，还要具备共同的承诺； （4）相对于普通群体由管理者严密监视而言，团队常常具有自主权。

团队组织与传统组织的区别 员工素质 稳定性 负责人产生方式 领导与下属间的关系 沟通方式 传统组织 非知识性员工 比较稳定 由上级任命 团队组织 知识性员工 灵活，可根据需要随时变更 由上级任命或有团队民主选举 上下级，负责人一般有特殊平等，负责人一般无特殊待遇 待遇 自上而下或自下而上 平行沟通

团队式组织结构Teanm Structure

为完成某项需要多种技能和经验的任务，通过选调组成一个团队，共同努力来完成任务的组织形式。

优点—员工参与决策，增加民主气氛，提高员工的积极性；应对环境变化的适应性更强。运行效率更高.

缺点--人数较少时，团队最容易取得成功；而人数较多时，彼此间的沟通较为困难。对团队领导和普通成员提出了更高的要求。

第三节 行政组织结构的功能

行政组织结构是行政组织的基本架构，是行政组织实体的具体表现，沟通行政组织的人流、物流与信息流,反映行政组织功能。 1、效率功能：有效运用资源 2、沟通功能：畅通无阻线程 3、激励功能：工作的满足感 4、整合功能：组织的同一性

良好的行政组织结构应该是以职能为中心，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适应，呈现出一个有机的，充满活力的网络整体。

第四节 行政组织的优化与发展

一、扁平化

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减少中间层，使指令下达、信息传递速度加快、保持决策与管理的有效执行，使组织变得灵活、敏捷、提高组织效率和效能。

二、弹性化

用可选择的结构机制取代固有的拥有政策领域的永久权力的传统政府部门，避免组织僵化。 大量使用半政府组织。

三、网格化

网格化的基本逻辑是以社区为载体、以网格化的方式，打破条块分割，建立起整合资源的管理体制和统筹使用资源的反应机制，树立网格服务理念。 参与、共享、平等的格局形态。 最大优势：大规模的资源共享。

四、虚拟化

组织间声像网络联系在结构上的表现。 电子政府、网上办公。

程序性、常规性公共管理活动

思考题

1、行政组织结构的含义。

2、行政组织结构的形式有哪些？ 3、影响行政组织结构的因素有哪些？

4、直线结构形式、参谋结构形式、职能式的组织形式各自有什么特点，有什么样的优势和劣势？

5、什么是管理层次与管理幅度？有哪些影响因素？ 6、分部化的原则和方式。

7、行政组织结构设计的基本原则有哪些？

参考书

1、陈振明，孟华：《公共组织理论》，上海人民出版社，2006 年版。 2、成刚：《组织与管理原理》，上海人民出版社，2002 年版。 3、[美]罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》（第二版）， 华夏出版社，2002 年版。 4、张成福、党秀云：《公共管理学》，中国政法大学出版社，2001 年版。 5、海尔．G．．瑞尼：《理解和管理公共组织》，清华大学出版社 2002 版。 6、理查德．L 达夫特：《组织理论与设计精要》，机械工业出版社 2003 版。

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第四章 行政组织环境

教学要点：

行政组织环境的含义及构成；行政组织外部环境与内部环境；行政组织环境的特点；行政组织环境对行政组织的影响。

营造良好的行政组织环境的意义、前提和途径。 教学要求：

能够理论联系实际加以分析的问题：行政环境与行政组织的相互影响和作用。 熟练回答的问题：营造良好的行政组织环境的意义、前提和途径。

第一节 行政组织环境概述

一、行政组织环境的提出 1、理论来源 生态学 行政生态学 2、理论研究 高斯 里格斯

二、行政组织环境的含义与构成

行政组织环境是指影响到行政组织生存与发展的一切要素的总和。包括行政组织外部环境核行政组织内部环境。

（一）行政组织外部环境（外部条件）的含义及构成 1、行政组织的边界：

是指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。

职能：既是行政组织的边界，又是联结外部环境的纽带。

2、行政组织外部环境的含义 处于行政组织界线之外； 与行政组织相关联。

作为行政组织外部环境因素的，只能是其中那些直接或间接影响行政组织的性质、结构、功能、运行方式等因素，即对行政组织具有主要影响的因素。

3、行政组织外部环境的构成 （1）自然环境

指在行政组织以外，不经过人工制作而存在的事物。

包括：地球环境和宇宙环境。 地球环境：地理环境因素和资源环境因素。 （2）社会环境

指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响其整体活动并决定其兴衰存废的社会各因素的总和。

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包括：国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平，国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。国内环境指政治、法制 、经济 、科技 、教育 、民族 、宗教 、文化 、人口等。 （2）社会环境

经济环境：包括经济制度、经济体制、经济结构、经济发展水平等。 政治环境：包括国家制度、政治制度、法律制度、权力结构等。

文化环境：包括文化传统、价值观念、道德标准、行为规范、人伦关系等。

民族宗教：包括民族的分布、民族风情、习惯、语言等，宗教的包括宗教活动、宗教组织、信仰和教义等。

国际环境：包括国际组织、重大国际事件、国际形式、国际关系等。

法制科技：包括立法、执法、守法、普法等环节，科技包括科技的发展水平及其应用程度。

（二）行政组织内部环境的含义及构成 1、含义：

行政组织内部环境（内部条件）： 指处于行政组织边界以内，构成行政组织并维持其生存与发展的一切要素的总和。

2、构成包括：物质性的内部条件和非物质性的内部条件。

行政组织的物质条件：指行政组织赖以构成的人员、物资设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和。

（1）行政组织的非物质条件 包括：

第一、人员，是指根据工作职位的要求和用人标准，按照一定的程序和方式吸收录用，并经正式任命的国家行政组织成员。行政组织的主体性要素。

第二、物资设备，指行政组织成员借以开展行政管理与组织自身管理活动的一切物质手段的总和。

包括：房产、设备和办公用品等。

第三、图书资料，指提供行政组织成员阅览、查者的各类书籍、报刊及其他信息载体。 包括：地图、字典、图表、报纸、杂志、音像材料等。

第四、经费，指由国家财政预算支出拨付给行政组织的行政事业费。包括：人员经费和办公用经费两部分。

（2）行政组织的非物质条件 第一、组织气候

关于组织气候含义的相关研究 组织气候：

是指组织内部的非物质性环境，它是一种与组织成员的精神状态和具体行为直接相关的较具持久性的物质或行为气象，其核心是组织成员的个性、目标与组织目标融合并趋向一般。

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第二、组织气候的测度 王沪宁：

领导过程：领导方式、领导风格、领导范围、领导内容和领导权限） 行政责任：包括个体在系统中感受到的压力，所承担的责任 行政结构：个人受到组织法规的限制程度 激励力量，沟通过程，决策过程等

三、行政组织环境的特点 1、复杂性

2、动态性与不确定性 3、相对稳定性

4、可塑造性

第二节 行政组织环境对行政组织的影响

一、自然环境对行政组织的影响

1、地球环境影响、决定生产方式和经济基础，进而制约着国家行政组织的形成和发展 2、地理环境影响全国综合国力的强弱，制约着行政组织的财力基础与功能发挥 3、地理环境形状影响社会的政治结构，进而影响到行政组织的权力设置 4、地理环境条件影响国家实体与行政组织的安全和稳定状况

5、环境问题可衍生国家内部与国家之间的政治问题，从而影响到行政组织

二、社会环境对行政组织的影响 （一）经济环境对行政组织的影响

行政组织的经济环境，指对行政组织有重要影响的各经济要素的总和。

包括：自然资源、生产力和科技发展、人口、国民收入、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。所有这些要素可概括为，生产力和生产关系两大要素。

经济环境是行政组织外部环境中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深层环境。

（二）政治环境对行政组织的影响 国体直接决定着行政组织的基本性质； 政体规定了行政组织的具体形式和地位；

政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度；

政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度； 政治形势的稳定程度影响行政组织的运行状态；

法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位 ； 法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平； 公共舆论

（三）文化、民族和宗教对行政组织的影响 行政文化对行政组织的影响

民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置，影响着行政组织的体制，制约着行

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政组织权力的行使，关系着行政组织的凝聚力大小。

宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使，推动或妨碍着行政组织的管理活动。

（四）国际社会环境对行政组织的影响

国际社会环境影响国家行政组织的设立、地位的高低，还制约行政组织的权力行使。

三、组织气候对行政组织的影响

1、组织气候影响行政组织工作氛围的质态 2、组织气候影响行政组织目标的实现 3、组织气候影响行政组织效能的发挥

第三节 营造良好的行政组织环境

一、营造良好行政组织环境的意义 二、营造良好行政组织环境的前提 三、营造良好行政组织环境的途径

(一)自然环境：树立正确的自然观，认识到自然资源的有限性和不可再生性；制定和贯彻节约资源、保护环境、控制人口的方针和政策。

(二)营造良好的经济环境

完善基本的经济制度；深化和推进经济体制改革、建立和健全社会劳动保障体系、大力发展生产力，提高全民的生活水平和质量。

(三)营造良好的政治环境

深化政治体制改革，推动政治文明建设 加强法制建设

(四)营造良好的文化、民族、宗教政策

加强法治教育、加强行政文化建设；贯彻民族区域自治，坚持民族平等、民族团结、各民族共同繁荣；保护宗教自由。

(五)营造良好的国际社会环境

坚持和平与发展，争取良好的国际环境；对外开放，加强与国际社会的交流。 (六)营造良好的组织氛围

创建良好的人际关系；使用激励；确引导非正式组织；立民主参与式的管理模式。

思考题：

1、营造良好的行政组织环境的意义、前提和途径。

2、理论联系实际分析行政环境与行政组织的相互影响和作用。 3、行政组织环境的特点和构成。 4、行政组织环境对行政组织的影响。

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5、营造良好行政组织环境的意义、前提和途径

参考书： 1、吴刚著：《行政组织管理》，清华大学出版社，1990年10月第1版。 2、阎洪琴、翁毅主编：《公共行政组织》，团结出版社，2000年5月第1版。 3、马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，中国人民大学出版社，2002年5月第1版。 4、[美]海尔·G.瑞尼著：《理解和管理公共组织》（第2版），清华大学出版社，2002年8月第1版。

5、东日编著：《现代组织理论与管理》，天津大学出版社，2003年7月第1版。

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第五章 行政组织过程

教学要点：

行政组织过程的含义及逻辑流程。行政组织决策的含义及逻辑过程；行政组织决策的科学化、民主化和法治化；行政组织执行的含义及逻辑过程；行政组织执行的组织冲突及其调适。行政组织监督的含义、内容及其过程；行政组织监督机制的建设与完善。 教学要求：

熟练掌握的概念：行政组织过程、行政组织决策、行政组织执行、行政组织监督。

熟练回答的问题：行政组织过程的逻辑流程；行政组织决策的逻辑过程；行政组织执行的逻辑过程；行政组织监督的内容及过程。

能够熟练分析和处理的问题：行政组织执行的组织冲突及其调适。

能够理论联系实际加以分析的问题：行政组织决策的科学化、民主化和法治化。行政组织监督机制的建设与完善。

第一节 行政组织决策

一、行政组织决策概述

1、行政组织决策的内涵和特点

定义： 决策就是人们就需要解决的问题的行动方案进行抉择的过程.

行政组织决策，是公共管理主体为履行公共管理职能所作的行为设计和抉择过程，是公共部门在处理公共政务和社会公共事务过程中作出的决定。

行政组织决策的特点

（1）决策主体的特定性：为各种公共行政机关，以及经行政机关授权的其他国家机关或社会组织。

（2）决策价值的公共性：内容是国家事务和社会公共事务，利用公共权威对社会资源和公共利益进行权威性价值分配。

（3）决策的权威性：是国家公共意志的体现，具有较高的权威性和强制性。 （4）决策的服务性：实现公共利益，稳定社会秩序，促进经济与社会发展。 （5）决策的深远性：深刻影响到社会、经济、政治、文化等方面。

2、行政组织决策的地位

（1）行政组织决策是行政管理过程的首要环节和管理职能的基础。 （2）行政组织决策是行政领导的基本职能和重要技能要求。 （3）行政决策正确与否是公共管理成败的关键。

3、行政组织决策的原则

（1）信息最大化原则。信息是行政决策的基础，决策的科学性、正确性往往与信息成正比。 （2）预测原则。决策是对未来所作出的安排，必须正确预测决策对象的发展趋势，避免决策失误。

（3）可行性原则。要求对决策实施的条件方面予以保证。 （4）择优原则。在几种方案中选择最优的方案。

（5）动态原则。决策要注意信息反馈，灵活应变，及时调整。

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4、行政组织决策的划分类型

（1）根据决策涉及问题的规模和影响的不同，分为战略决策和战术决策。 战略决策：具全局性、方向性和原则性的决策。 战术决策：有关具体实施方法和步骤的决策。 （2）根据决策的主体，分为中央决策和地方决策。

（3）根据决策条件与决策对象所处状态的不同，分为确定性决策、风险性决策和不确定性决策。

确定性决策：可供选择的几种方案中，每一种方案均只有一种确定的结果，故可选出最佳的方案。

风险性决策：在几种方案中，每一种方案均有几种结果，当这些结果的概率可以预测，即决策中存在一定的风险。

不确定性决策：在几种方案中，每一种方案均有几种结果，且这些结果因过去无经验而不可预测，完全根据主观推断进行决策。

（4）根据决策目标的要求不同，分为最优决策和满意决策。 最优决策：追求在理想条件下最优目标的决策。 满意决策：在现实条件下求得满意目标的决策。

（5）根据决策性质，可分为程序化决策和非程序化决策。 程序化决策（或常规决策）：以解决重复出现的、有一定常规可循的问题，是可按程序化步骤行事的决策。

非程序化决策：在偶然、突发的情况下对出现的问题作出的具有创造性思维的决策。

二、行政组织决策的逻辑过程 掌握要点：了解决策的一般程序

问题界定——目标确立——方案设计——方案抉择——方案修正

决策步骤 1、问题界定

行政组织决策的问题界定就是被公共主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。 （1）发现问题

包括公共部门主动收集、社会组织与个人反映问题两个环节。 （2）分析问题的症结、原因

了解问题的原因所在，找出与理想的差距。 （3）问题表述 2、目标确立

（1）公共决策目标的特征： 层次性：如分为总目标、分目标

多样性：如分为政治、经济、社会目标 从属性：即子目标、分目标从属于总目标

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公共决策目标确立的原则

针对性：针对社会急需解决的公共问题。

可行性：目标的实现有可行性。 具体性：目标的表达要具体

规范性：符合法律规范和道德规范

3、方案设计

方案设计可分为： （1）轮廓设想 （2）细节设计

方案设计的基本方法： 大脑风暴法 对演法

大脑风暴法（brain storming）

即以小型会议的形式，让与会专家畅所欲言，充分发挥，互相启发，提出各种设想。 对演法

由不同的小组分别制订方案，然后各方展开辩论，互相揭短，充分暴露对方的矛盾，或提出一个对立面去攻击，提意见，由此使方案趋于完善。 决策步骤4：方案抉择

（1）确定评价的标准（价值标准）

符合国家与社会的总体战略；能够实现行政决策的目标；成本效益之比最合理；风险尽可能低；副作用尽量小。 （2）可行性分析

政治上的可行性、经济上的可行性、法律上的可行性、行政可行性、技术上的可行性。 （3）合法化

通过法定程序正式公布。

方案抉择的方法

经验判断、数量分析技术、试验、模拟

5、方案修正

在决策方案实施过程中，不断通过信息反馈，对决策方案的运行情况进行审查、监督，发现方案中的问题，并及时对方案进行修正与完善。

三、行政组织决策的科学化、民主化和法治化 所谓决策科学化，就是决策者利用现代科学技术知识和方法，特别是政策科学的理论和方法进行决策，并采取科学合理的决策程序。

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专家决策咨询。 决策的民主化

深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、扩大民众参与民主决策的渠道。

“三拍工程”：拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人。 决策的法治化

防止决策中出现“一人说了算”、“暗箱操作”、“凭印象、凭感觉、凭冲动”；

完善专家咨询、决策议事、社会听证、决策程序、决策评估、决策公开、决策违法审问等制度。

第二节 行政组织执行

一、行政组织执行概述

没有执行力，就没有竞争力！ 根据观察，一家企业的成功， 30%靠策略， 40%靠执行力，

其它30%呢?当然就是运气。

“当你知道如何去完成你的绝妙点子，它才是一个good idea”。 1、行政组织执行的含义和特点

含义：所谓行政组织执行，是行政组织及其人员依法将决策指令付诸实施，从而实现行政组织预期目标的行政行为，也就是将决策方案由理想变成现实的活动过程。 行政组织执行的特点

（1） 执行的主体是行政机关及行政人员；

（2）行政组织执行是一种具有目标导向的活动；

（3）行政执行是一种实践性很强的活动，是务实性的，付诸实际的活动； （4）行政执行是一种行政法律行为，具有强制性； （5）行政执行活动具有灵活性。

2、行政组织执行的重要地位

（1）行政组织执行是检验决策方案优劣的实践依据； （2）行政组织执行是修正和完善行政决策的重要途径

（3）行政组织执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志 （4）行政组织执行是行政组织领导者的重要职责 3、行政组织执行的基本原则 （1）忠实原则；（2）法治原则；（3）责任原则；（4）能动性原则； （5）效率原则。

二、行政组织执行的逻辑过程 1、行政执行前的准备与宣传

准备工作包括：物质准备；组织准备；法制准备；学习准备。

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行政执行前的宣传

宣告、教育与说服，以得到群众的理解和支持。

农村计划生育政策的执行。 2、行政组织执行的试点与推广 降低成本与风险，积累经验。

3、行政组织执行的指挥与控制 指挥的几种手段：

（1）命令（2）引导（3）沟通（4）示范（5）监督 行政组织执行的控制（1）确立标准；（2）衡量成效；（3）纠正偏差。

4、行政组织执行的评估与总结

评估，主要是业绩、成就等方面的绩效评价；总结，主要是经验和教训方面的总结。

三、行政组织执行的冲突及其调适 1、行政组织执行的几种类型的冲突：

利益冲突；目标冲突；制度冲突；道德冲突；

2、行政组织执行的冲突及其调适 建设性冲突、破坏性冲突

第三节 行政组织监督

一、行政组织监督概述

1、行政组织监督的内涵和特点 含义：行政组织监督是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员的职务行为和行政行为进行的监视、检查和督导，以使行政机关及其工作人员正确行使权力，高效完成行政组织目标。 特点：

（1）监督主体的多样性：有关国家机关、社会组织或公民。

（2）监督对象的稳定性：行政机关及其工作人员的职务行为和行政行为。

（3）监督宗旨的明确性：使行政机关及其工作人员正确行使权力，高效完成行政组织目标。 2、行政组织监督的功能 （1）保障作用

保证国家行政机关及其工作人员忠实的为人民服务，为行政权力的正常行使提供保障。 （2）控制作用

通过行政监督，可以及时发现问题，采取必要的措施予以补救，查出原因，从而防止行政组织管理失去控制。 （3）反腐倡廉

严肃惩治违法乱纪行为，反对腐败，反对权力异化和官僚主义，推进廉政作风建设。 3、行政组织监督的基本原则

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（1）信息公开性原则：全面了解监督对象的言行举止，实现行政组织过程、结果的公开化。 （2）法制性原则；以法律规定作为监督准则，并依照法定程序进行。

（3）群众参与原则：发动和依靠人民群众，吸引和领导人民群众参与到监督工作中来。 （4）时效性原则：监督迅速，回应及时，使被监督者的违法行为及时得到遏制。

二、行政组织监督的内容、分类和过程 1、行政组织监督的内容

（1）执法监督：监督行政组织及其工作人员贯彻执行法律法规、行政命令的情况； （2）依据审查：审查行政组织及其工作人员行政执法活动的法律依据。

（3）立法审查：审查拥有立法权的行政机关制定、发布行政法规、规章的合理性和合法性； （4）检举督察：监督对行政组织及其工作人员的检举、控告、调查处理等。

2、行政组织内部监督体系

行政机关内部自我监督的体系可分为以下三种：

（1）一般监督：上级对下级、下级对上级（违法违纪，检举、控告） （2）主管监督（领导和业务指导）

（3）职能监督（业务内容为核心的专项监督，如财政部的监督）

行政机关内部自我监督的制度 （1）报告工作制度 （2）执法检查制度 （3）审查批准制度 （4）行政复议制度 （5）备案制度 （6）违纪调查制度 （7）考核惩戒制度

3、监察机关的特种监督：即行政监察监督 我国行政监察机构包括： ①国家监察部 ②监察部派出机构 ③地方行政监察机关

行政监察机构与其它监督机构的关系 ①与党的纪律检察机关纪委的关系。（合办） ②与检察机关的关系。（触及刑律的，送检察机关。检察机关决定立案的，通报监察机关） ③与社会力量的关系。（信访局）

4、审计机关的特种监督 1）我国审计监督主体构成：

（1）国家审计机关：国家审计暑、地方审计局

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（2）部门单位内部审计机构：独立行使审计职权。 （3）社会审计组织：会计师事务所、审计师事务所

2）审计机关的权限 审计法规定：

（1）要求报送权（2）检查权（3）调查权（4）制止并采取措施权（5）通报权（6）处理权

5、行政组织的外部监督 （1）政党监督

中国共产党对行政机关及公务员的监督 第一，日常监督 第二，专门监督

民主党派对行政机关及公务员的监督

（2）人大监督

指国家权力机关对行政机关的监督，又称立法监督。 是具有高度法律效力的监督： 第一、计划预算监督 第二、工作报告审议 第三、法制审查 第四、人事监督 第五、质询和询问 第六、视察与调查

（3）司法监督

第一、检察机关的行政监督

首先，对公安、安全侦察机关活动的监督

其次，对监狱、看守所、劳动教养机关活动的监督 第二、 审判机关的行政监督

（4）社会监督

第一， 社会团体监督：即工会、妇联、共青团等； 第二公民监督：人民当家作主的体现；（信访部门） 第三舆论监督：西方称为“第四种权力”

三、行政组织监督机制的建设和完善 1、当前我国行政组织监督存在的问题

（1）监督观念淡化：对监督者的不法行为视而不见，甚至知法犯法；

（2）监督法制短缺：缺乏相关法律法规的规定，使监督主体难以有效地行使权力。 （3）监督体制不通畅：行政监察部门隶属于各级政府；纪委隶属于党委。 2、完善行政组织监督的几点建议

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（1）健全监督法律：《监督法》

（2）完善监督体制：行政监察部门和纪委隶的改革； （3）新闻舆论监督与公民的知情权。 案例分析： 英国《独立报》： 中国的煤矿灾难频繁依旧

中国比世界上任何其他地方都要多的产煤量为其经济繁荣添加了燃料。但代价沉重：煤矿是世界上最危险的，而对环境的影响也是灾难性的。

中国每出产一百万吨的煤，就有5名煤矿工人丢掉性命。煤矿的产量一年上升15%，尽管政府努力关闭最恶劣的煤矿，估计矿工死亡人数还会上升。去年，有6000名工人死于洪水、火或爆炸，这些都是由于安全规管松懈和缺乏安全设施引起的。

在产量攀升的利益面前，安全标准经常被忽视；在工作事故中，中国矿工比美国矿工的死亡几率高出100倍。中国的经济繁荣主要集中在东部沿海和南部省份，而许多农村地区仍然在挣扎。

新华社一篇社论指出当地官员的腐败。“煤矿灾难频繁的一个原因是官员滥用职权。他们收受贿赂，保护那些非法勾当。他们利欲熏心，忽视工人的生命。” 问题：

1、煤矿灾难频繁的原因有哪些？ 2、如何加强对煤矿监督？

思考题：

1、行政组织过程的逻辑流程。

2、行政组织决策、执行的逻辑过程。

3、分析行政组织执行的组织冲突及其调适。

4、理论联系实际分析行政组织决策的科学化、民主化和法治化。 5、 理论联系实际分析行政组织监督机制的建设与完善。

参考书：

1、张国庆著：《行政管理学中的组织、人事与决策》，北京大学出版社，1990年7月第1版。 2、阎洪琴、翁毅主编：《公共行政组织》，团结出版社，2000年5月第1版。 3、 [美]海尔·G.瑞尼著：《理解和管理公共组织》（第2版），清华大学出版社，2002年8月第1版。 4、美]罗伯特·B.登哈特著：《公共组织理论》（第3版），中国人民大学出版社，2003年5月第1版。 5、著：《组织管理学》，西南财经大学出版社2003年8月第1版。

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第六章 行政组织沟通

教学要点：

行政组织沟通的含义与类型；组织沟通的构成要件与解析；行政组织沟通的过程。行政组织沟通的障碍；有效的行政组织沟通及其对策。 教学要求：

熟练掌握行政组织沟通的概念。 熟练回答的问题：组织沟通的构成要件与解析；行政组织沟通的过程；行政组织沟通的障碍。 能够理论联系分析有效的行政组织沟通及其对策；能够理论联系分析有效的行政组织沟通及其对策。

第一节 行政组织沟通的含义与类型

一、行政组织沟通的含义

所谓行政组织沟通，是指在行政管理过程中，行政组织与外界环境之间，行政组织内部各部门、层级、人员之间信息的交流与传递过程。

二、行政组织沟通的作用与意义

1、行政沟通是决策民主化、科学化的先决条件；

2、行政沟通是协调各部门、人员间工作、气氛与关系的主要工具； 3、行政沟通是行政人员履行行政职能、执行行政权力的主要手段；

4、行政沟通能使民众或组织成员对组织目标、任务了解，增加组织凝聚力； 5、行政沟通是行政组织了解和掌握组织环境内外变化、适应新情况的桥梁。

三、行政组织沟通的要素

按照海恩和道格拉斯的说法，包括：讯息背景、讯息成形者、讯息本身、讯息传递途径、讯息接受者、回馈。

四、行政组织沟通的类型

1、按照沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。 （1）正式沟通

指在行政系统中的机构和人员，通过以组织程序和层级关系为基础的正式渠道进行沟通。 在正式场合中进行的，有传达文件、安排任务、召开会议、请示汇报等。 优点：沟通的效果和约束力较大，所以较为重要的讯息都是采用此方式； 缺点：速度较慢，并且大多数是单方面接受。

（2）非正式沟通

非正式沟通依据行政组织成员建立的非正式组织而产生的，也就是由于人际互动而产生的。 优点：可以弥补正式沟通的不足；

缺点：沟通内容容易被歪曲和误解；削弱正式权力的行使和效力。 2、按照信息流通的方向来划分

按照信息流通的方向，可以分为上行沟通、平行沟通、行沟通和斜行沟通。 （1）上行沟通

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上行沟通有两种表现形式：一是层层传递，二是越级传递； 优点：了解部属的看法情况，让部署参与决策；

缺点：上下级之间由于级别不同造成心理距离和隔阂；不愿将真相传递。 沟通的位差效应

来自领导层的信息只有20％－25%被下级知道并正确理解 从下到上反馈的信息不超过10％， 平行交流的效率则可达到90％以上。

——美国加利福尼亚洲立大学的研究结果

（2）平行沟通

平行沟通是指通过机关组织结构体系，在平行单位间或平行人员间互相交换信息或意见的过程。

优点：缩短沟通距离，节省沟通时间，增进相互了解； 缺点：组织专业化分工可能造成沟通障碍；

（3）斜行沟通

斜行沟通是指行政组织内不同层级的单位或人员间的沟通，亦即不同单位、职位不相当人员间的沟通。

优点：简化垂直（上行、下行）方向的交流，加快交流的速度和时效性； 缺点：可能会带来人际冲突。

（4）下行沟通

下行沟通，指信息从一个较高层次向较低层次传输。

优点：使下属及时了解组织，并能加强加强各层级之间的联系。 缺点：容易造成权威的气氛，因而影响士气；信息在下行过程中，容易被曲解、过滤或搁置。

3、按沟通的结构模式进行划分 （1）单线式沟通模式

优点：传递信息的速度快，解决问题的时效性最高；

缺点：每个组织成员的沟通面过于狭窄，不能跨成员沟通，不易形成群体意见。

（2）环形沟通模式

优点：任何一部分都可以与其他相连部分进行双向沟通交流，团体的凝聚力较强； 缺点：组织的集中化程度低，信息流通速度慢，并且不易形成集中意见。

（3）Y型沟通模式

优点：集中化程度较高，消息传递和解决问题的速度较快；

缺点：除了沟通中心C点外，全体成员的沟通满意度较低；并且信息都汇聚在C点，则可能导致信息被沟通中心操纵。 （4）轮形沟通模式

优点：把领导者作为沟通的中心，集中化程度高，有利于掌握情况，解决问题；

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缺点：成员间无法沟通；容易助长专制作风。

（5）全通道模式

优点：组织成员可以与任何人进行直接交流，沟通渠道畅通，所有成员平等；

缺点：容易造成信息混乱杂多，动摇人心；并且由于信息传递的多头化，不易信息管理。 （6）其他几种沟通模式

4、按沟通媒介划分

按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、体态沟通和多媒体沟通。 （1）口头沟通

优点：面对面交流，易产生参与感；即使有疑问，也能及时解决；

缺点：由于存在语言差异，可能被误解；而且层层传递，最终导致大相径庭。

（2）书面沟通

优点：具体而又直观，能够被永久保存； 缺点：制作和传递耗时。

（3）体态沟通

包括身体动作、面部表情、语音语调等。 优点：直观、委婉含蓄； 缺点：易产生误会。

眉毛与情感

舒展眉毛，表示愉快；

紧锁眉头，表示遇到麻烦或表示反对； 眉梢上扬，表示疑惑、询问； 眉尖上耸，表示惊讶； 竖起眉毛，表示生气。

（4）多媒体沟通

包括电视、广播、电报、电话、网络、无线通讯等。 优点：速度便捷，信息的储存量大大增加； “数字鸿沟”

“数字鸿沟”或“信息鸿沟”

是指当代信息技术领域中存在的差距，简言之就是对信息的掌握、拥有、控制和使用能力上存在的差别。它既存在于信息技术的开发领域，也存在于应用领域，特别是由网络技术产生的差距。

美国商务部1999年发布的《定义数字鸿沟》报告说，收入、教育和种族都是造成“数字鸿沟”的因素。因特网、无线通信等新兴信息通信技术出现，使各国信息拥有和使用的不对称更加明显，他们在全球范围内的发展是极不平衡的，国家之间以及一个国家内部不同地区、不同人群之间出现了差距，也就是“数字鸿沟”。

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据统计，全球70％因特网用户在占世界人口16％的最富裕国家，而占世界人口40％的最贫穷国家仅拥有全球因特网用户的5％。

第二节 行政组织沟通的障碍

行政组织沟通中的主要障碍有：沟通中断与信息失真。 沟通中断：信息的停滞或残缺。

信息失真：信息的扭曲、错误或虚假。 1、组织障碍 （1）结构障碍

纵向上的传递障碍：省——市——县——乡； 横向上的传递障碍：不同部门间的传递障碍

部门沟通的目的与障碍

（2）地位上的障碍

上级：“民可使由之，不可使知之”；“愚民政策”。 下级：自卑自保的心理，“多说多错，不说不错”。 纵向沟通的忌讳：越级沟通的必要？ 思考题：

当直接上司对你的建议不同意时，而且越级沟通可能会导致直接上司给你穿小鞋，有必要越级沟通吗？

“越级沟通”需要考虑的问题 需要考虑的问题：

(1)间接上司与直接上司的背景；

(2)直接上司不愿接受你的建议的原因； (3)直接上司与间接上司的关系；

(4)直接上司对越级反映问题的态度及处理艺术

2、心理因素的障碍 “首次效应” “晕轮效应”

3、知觉感官上的障碍

沟通者在感受、知觉事务方面和感官功能方面存在差距。 无意识地按照自己的需要对信息进行“过滤”。 排错的眼睛：眼睛看起来排错了吗? 中心的方块看起来是突出的吗? 这个花瓶飘浮在地面上吗？

你能发现藏在栏杆之间的人形吗？ 美女，还是骷髅？

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4、语义上的障碍

对词语及句子的理解不同，导致意义的截然不同。 蒋介石与陈赓：

“罪不可恕，情有可原” “情有可原，罪不可恕”

5、地理位置上的障碍

一般而言，位置越偏僻、离信息传递中心越远，沟通效果越不理想。

“将在外，君命有所不受” “近水楼台先得月”

亲密区：1英尺== 0.3048米 个人区: 30厘米-1.2米 社会区：1.2--3.5米

公众区：主要指正式的公开讲话

6、个性心理的障碍

人的气质、性格、需要动机、兴趣、信念、好恶等，这些共同决定了人对待事务的态度和选择。 ①孤僻 ②羞怯 ③妒忌 ④猜疑 ⑤骄傲 ⑥世故

7、性别障碍

男性和女性往往出于不同的原因使用口头沟通，并且表达的意识也迥然不同。 破译恋爱中的深层语言

我们还是当朋友好了――靓女那么多，我可不想在一棵树上吊死。

有空我会给你打电话，我真的很忙――陪靓女看电影、逛商场，实在没空。 哎，又塞车了――睡懒觉那么舒服，只知道看电影、逛商场，无聊！ 你是我见过最可爱的女孩子――你真好骗。

你一定会找到更适合你的人――拜托，你真的不适合我。

我们应该给彼此一点缓冲时间――你最好还是安静地离开，别烦我。

8、文化障碍

不同文化背景下的人们，有着不同的行为习惯、伦理道德、思维方式，在沟通中较难找到“共同语言”。

文化亚群 或分类 1)美国企业文化的特点

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(1)追求卓越，“创造性不满足意识”。 (2)以“利润最大化”为企业的终极目标。

(3)强调个人价值，崇尚竞争冒险的个人主义。 (4)强调规章制度与契约的约束作用。

2)德国企业文化的特点

(1)人文主义色彩浓厚的理性主义管理方式。 (2)以技术管理作为企业管理的根本基础。 (3)富有集权、独裁和直线型管理控制的特点。 (4)把职工培训看作企业发展的基石

（培训具有全员性、预先性、多层次性特点）。 3)日本企业文化的特点

(1)员工被企业“内部化”为“企业人”。

(2_企业经营已经摆脱了国家和资本的控制。 (3)实行终身雇佣制。

4)中国企业的文化特点

(1)政治色彩浓厚，是政治与经济相结合的企业文化。 (2)具有浓厚的伦理色彩。

(3)人治、情治与法治相结合的非制度化企业文化。 (4)个性不鲜明。

第三节 有效的行政组织沟通及其对策

一、有效行政沟通的特征

1、及时性：及时传达、及时反馈、及时使用。

2、充分性：发出的信息必须全面、适度，既不能以偏概全，也不能泛滥成灾。 3、准确性：准确而不失真。

二、如何提高行政沟通效率

1、及时反馈和跟踪，健全组织沟通机制 沟通双方要及时了解对方对信息，沟通内容是否有个准确的理解，是否愿意按照沟通的状况执行，跟踪执行的结果。

2、注重平级之间沟通与合作 （1）彼此信任互相鼓励；

（2）互相尊重，遇事要有协作精神； （3）为他人的事情保密，诚心以待； （4）发现问题要及时、诚恳的提醒； （5）保持积极乐观的心情； （6）宽容对待他人的失误；

（7）对他人所托之事，言既出，行必果；

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