PPP项目投标实践与思考（基础设施 李孟渝 唐琳） - 图文

PPP项目投标实践与思考

基础设施事业部 李孟渝 唐琳

前 言

安庆外环北路PPP项目于2015年4月8日在安庆市公共资源交易中心开标，标志着这个从2014年9月立项的PPP试点项目经过长达半年多的采购准备阶段，终于要落下帷幕。在这个舞台上，二公司是唯一一家自始至终参与前期磋商、市场测试，并提出投标报价的单位。前期参与磋商的中建五局、中建六局、中建交通、中铁四局、葛洲坝集团等大型央企在第一次招标流标后就已退出，第二次投标参与的单位是北京城建设计集团、上海龙元建设、安徽交通建设、中煤三建等地方国企及民营企业，北京城建设计集团成为最后的中标单位。

本项目虽然失败，但二公司以“先行先试”的行动向外传递着深耕PPP市场的决心。在此借项目管理论坛的机会，我们事业部总结经验教训，为了更好地做好PPP项目的投标工作、拓展PPP项目奠定基础。现就安庆外环北路PPP投标经验总结如下，供大家批评指正。

一、 PPP项目定义、基本模式

1、PPP定义

PPP是Public-Private-Partnership的简称，直译为“公私合作”；我国官方称谓为“政府与社会资本合作”。

? 第一个 P 指“政府”指各级政府，特别是各级地方政府。 ? 第二个 P 指“社会资本”；

国家发改委2724号文指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”； 而财政部113号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。 ? 第三个 P 指“合作关系”。

合作对象，财政部强调“基础设施及公共服务”领域，发改委为“公共产品和服务”， 国务院国发60号文为“公共服务、资源环境、生态建设、基础设施”四大重点领域；

“合作”形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”的机制。

2、基本模式

? 项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交等。 ? 项目具体采用哪种运作模式，主要由项目性质｛收费定价机制

（使用者付费/政府付费）和项目投资收益水平（经营性/准经营性/非经营性）｝、技术或管理的复杂程度、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置等因素决定。 ? 并不存在统一定义的PPP模式，在设计项目运作模式时，要注意PPP模式包含多种运作模式，这也体现了政府和社会资本不同程度的合作关系。一个成功的PPP项目，需要结合行业发展状况以及项目的技术、经济、法律属性，根据项目实施目标找到最适合的PPP运作模式。

3、操作流程

4、两个核心评价：物有所值和财政承受能力评价

说到PPP项目投标，我们要先介绍两个概念，这就是物有所值和财政承受能力评价，这两项评价是一个项目是否能进入PPP立项的前提。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

物有所值，系从英文名称Value for Money （VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。定性评价主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。定量评价主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式

的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。如果公共部门比较值PSC大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。

与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事，存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。2015年4月7日财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，开始规范性操作。

但是在财政承受能力论证之前，需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资；财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社会资本各自的投资边界是什么；这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财政是否具有足够的支付能力。

就本项目而言，安庆市人民政府经物有所值论证及财政可承受力

段运营维护保函，保函金额为500万元，担保期至项目公司提交第二阶段运营维护保函之日止；项目公司应在最后一笔可用性服务费支付之日一（1）个月前，提交第二阶段运营维护保函，保函金额为3000万元，担保期至移交保函提交日。 在运营期内，项目公司应保证运营维护保函的持续有效。 项目公司应按照PPP项目协议的约定在合作期届满十二1.26 移交维修保函 月之前向安庆市住房和城乡建设委员会提交金额为2000万元的移交维修保函。项目公司应在项目资产移交完毕且质量保证期满前持续有效。 付费调价机制 可用性服务费在对应的付费期内不作调整； 运维绩效服务费根据运营期内的通货膨胀情况（CPI），以两（2）年为周期，进行定期调价。 项目公司的股东在本项目PPP项目协议生效之日起至竣工验收备案完成后二（2）年之内（含），不得转让（包括向项目公司其他股东和/或任何非关联第三方）其在项目公司中的全部或部分股权（当然，如属联合体中标的，则允许联合体财务投资人向联合体牵头方转让），除非1.28 股权转让限制 应法律要求，由司法机关裁定和执行。 竣工验收备案完成后二（2）年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目PPP项目协议约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东方在本项目项下的权利及义务。 PPP项目协议期满，项目公司应按照协议约定将项目设施（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设1.29 期满终止 备、土地使用权、各信息系统、维护手册等）无偿移交给市政府或其指定机构。项目公司应确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权（投标人1.27 选择享有划拨土地使用权的情形下适用）约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。移交结束且质量保证期满后，项目公司予以清算。 PPP项目协议提前终止，政府方应按协议约定向项目公司支付合理补偿金，政府方对于项目公司的补偿须以项1.30 提前终止 目公司还清所有负债为前提。根据PPP项目协议中约定的补偿公式计算出的补偿金额为负值时，项目公司应向政府方支付补偿金。 1.31 强制保险 项目公司应按PPP项目协议约定和国家、行业管理规定购买和维持合理的建设和运营保险。 项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标总评分达到九十（90）分及以上，此为项目公司通过移交验收的1.32 移交标准 标准。如发现存在缺陷的，未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。如任一方对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。 5 5.1 5.2 5.3 投标文件评审 资格审查办法 评标办法 评审委员会 组建 中标候选人 数量 资格预审 综合评审法 评审委员会由5名以上单数评审专家组成，负责投标文件综合评审，并向采购人推荐中标候选人。 三名 （1）评审委员会根据各投标文件的综合得分高低向采购人推荐三名中标候选人，采购人另行组织有关人员与中5.5 定标程序 标候选人谈判； （2）在政府方确定的谈判时间内，采购人按照中标候选人的排名，依次与中标候选人就合同偏差表进行合同签署前确认谈判，率先达成一致的，即为中标人；确认谈5.4 判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排名在前但已终止谈判的中标候选人进行再次谈判； （3）采购人将在谈判达成一致后与中标人签订谈判备忘录并发放中标通知书； （4）若经谈判未能确定中标人，则本次招标终止，由采购人按照相关规定对后续工作进行安排。 提交投标文件或经评审： （1）符合要求的投标人为两家，则由采购人按照竞争性谈判方式选择社会资本，具体程序详见第八章第4条的特殊情形下的后续处理 约定； （2）符合要求的投标人少于两家（不含两家），则由采购人按照单一来源采购方式选择社会资本，具体程序详见第八章第4条的约定； （3）没有投标人符合要求，则由评审委员会宣布本次招标终止，并由采购人按照相关规定对后续工作进行安排。 5.6

三、 PPP项目的投标文件组成

投标文件应包括下列内容：

?

投标报价函

第一分册：投标人综述 第二分册：投标申请书 第三分册：建设运营方案

?

?

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工程建设方案：投标人应提供全面合理的预计建设计划，包括本项目整体的建设计划及各分项工程包括道路工程、桥涵工程、互通立交工程、排水工程、交通工程、照明工程、绿化工程及附属设施的建设计划。

?

工程管理方案：投标人应对本项目前期准备、工期安排、质量保障、造价成本控制、安全生产、环境保护及发包和合同管理几个方面阐明相应的计划及保障措施。

?

运营与服务方案：主要包括管养与维护方案、安全管理和突发事件管理方案、环境保护方案。

?

移交方案：主要包括对本项目道路、桥涵、立交、管线、交通、照明、绿化及其他相关设备设施资产等的移交工作计划、移交验收程序。

?

第四分册：财务方案

财务方案应包括但不限于项目公司是否拥有项目资产所有权（如投标人选择拥有本项目划拨土地使用权时，则项目公司相应拥有本项目资产所有权；如果投标人选择以零租金的方式使用土地的权利，则不拥有相应的项目资产的权属）、投资估算、融资方案、运营成本分析、财务分析等内容。

?

第五分册：法律方案

?

对项目协议的接受：投标人是否接受项目协议各项条款内容的明确陈述。

?

对项目协议的优化或调整建议：以对项目协议的内容不提出不利于采购人的实质性修改为前提，如投标人对该等项目协议内容有优化或调整建议，则可在法律方案中以协议偏差表的方式提出对具体项目协议条款之优化或调整建

议。

?

内部审批流程：投标人若被确定为中选投标人，自收到中选通知之日起，为完成项目协议草签或正式签署项目协议所需要的内部审批程序和时限。

四、 PPP项目的投标函内容

（1） 本项目政府购买服务付费现值（P=∑[(A*Xn+O)/(1+8%)n]）报价 （2） 本项目可用性服务费总额报价（A）

（3） 本项目各年可用性服务费支付比例（Xn，n=1，2，3，?，11）

报价如下：

运营年 比例上限 比例报价 1 15% 2 15% 3 15% 4 15% 5 15% 6 15% 7 10% 8 10% 9 10% 10 10% 11 10%

（4） 本项目年运维绩效服务费（O）报价

（投标报价函示例）

（1） 我们对本项目政府购买服务付费现值（P=∑[(A*Xn+O)/(1+8%)n]）报价如

下：

人民币（大写）壹亿肆仟壹佰叁拾肆万零伍佰玖拾贰元（RMB[141,340,592]）

（2）我们对本项目可用性服务费总额报价（A）如下：

人民币（大写）贰亿元（RMB[200,000,000]）

（3）我们对本项目各年可用性服务费支付比例（Xn，n=1，2，3，?，11）报价

如下：

运营年 比例上限 比例报价 1 15% 10% 2 15% 10% 3 15% 10% 4 15% 10% 5 15% 10% 6 15% 10% 7 10% 10% 8 10% 10% 9 10% 10% 10 10% 10% 11 10% 0% （4）我们对本项目年运维绩效服务费（O）报价如下：

人民币（大写）壹佰万元（RMB[1,000,000]）

注：上述报价中，涉及金额的应精确至人民币元，涉及比例的应精确至整数位；大写金额与数字不一致的，以大写金额为准；

用（2）（3）（4）项报价计算出的政府购买服务付费现值与（1）项报价金额不一致的，以计算出的金额为准。

投标人公章：[投标人盖章]

法定代表人/授权代表人：[法定代表人/授权代表人的签字] 日期：[**]年[**]月[**]日

五、 PPP项目的财务方案

财务方案主要涉及以下内容：融资结构、股权金额及比例、债务融资方案、优势融资渠道、融资意向函、股权退出方式、投资估算、资产摊销计划、财务模型设置、财务报表等。安庆PPP项目财务方案简介如下： （一） 融资结构

资本结构：［25%］／［75%］（股本资金／债务资金）。股权投资资本金将在PPP项目协议、合资协议签署后按股权比例分两期投入到项目公司。

（二）股本资金金额及股权比例

股本金来源 占总股本金数额（人民币万元） 的百分比（%） 6,000 20,000 24,000 安庆市城市投资发展（集团）有限12% 公司 中国建筑一局（集团）有限公司 40% 中国对外经济贸易信托有限公司 48% 总 计 100% 50,000 （三）股权退出方案

由于外贸信托的资金投资时限和资金性质的原因，在遵循有关“股权转让限制”核心边界条件的前提下，外贸信托需要安庆城投提供不可撤销的承诺，同意在项目竣工完成后满2年之日回购外贸信托所持有的股权。即时的受让价格为24,000万元，对应48%的项目公司股权。在股权回购时点，项目已经竣工完成且产生可预期的稳定收入和利润，且项目公司账面存有现金资产，因此安庆城投为保障即时以初始价格回购项目公司股权的权利，须在外贸信托资本金入股项目公司之日起至股权回购之日期间至少每年一次支付行权费，行权费的金额按照股权投资金额的12%/年支付。针对此事宜安庆城投与外贸信托另行签署《股权回购保证协议》。根据联合体的财务预测数据显示，在安庆城投回购外贸信托股权的时点项目公司的现金资产规模累积约7.6亿元。 （四）债务融资计划

本项目债务融资采用银行5年期以上贷款，贷款期限为13年。本项目建设期贷款利息将按照季度向金融机构支付，本金在项目运营期3年后分年偿付，偿付期8年。

项目贷款依据工程进度在建设期内分批到位，具体进度安排如下表：

单位：人民币万元

年份 中长期贷款期初余额 新增贷款 贷款还本 贷款付息 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 备注

0 70,500 150,000 150,000 150,000 150,000 130,000 110,000 90,000 70,000 50,000 30,000 10,000 中长期贷款利率 70,500 79,500 6.5% 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 10,000 中长期贷款年限 1,499 7,642 9,750 9,750 9,750 9,425 8,125 6,825 5,525 4,225 2,925 1,625 488 13年 （五） 后续金融融资方案

在项目竣工验收并进入运营维护阶段，项目已经产生持续稳定的现金收入，外贸信托承诺与项目公司或项目公司股东签署《金融服务协议》，将在整个项目合作期间为安庆城投解决因为回购股权造成的流动性压力，或通过增值金融服务降低项目公司后续运维阶段的财务成本。在政府履行所有义务和该PPP项目具备证券化的前提下，联合体财务投资人承诺最晚不迟于第四年，将成立一个城市产业投资基金或信托计划，认购安庆城投意向出售的所有股权并且进一步加大对安庆城市建设投入力度。具体金融服务方案包括：1、资产证券化；2、项目收益债；3、股权收益权转让。 （六）财务模型及测算报表

财务模型计算依据与编制说明：

计算依据 建安工程费（万元） 数值（单位：万元） 148,337 工程建设其它费用 项目建设期 项目付费期 银行贷款利率 投入资金回报率 项目公司营业税率 总包施工营业税率 项目公司管理费率 所得税利率 总包工程款支付比例 竣工支付至 建安工程费结算下浮

45,000 2015年4月份开工至2017年3月份 2017年4月份至2028年3月份 6.50%，基准利率上浮10% 10.00% 5.50% 3.539% 1.00% 25% 85% 95% 3%，不含暂定金额、预留金 项目公司在合作期内累积的现金流：

单位：万元

序号 一 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 二 1 2 3 4 5 6 7 项目 现金流入 收到采购款 采购款本金 建设期利息 回购期利息 项目公司管理费（建设期） 项目公司营业税 运营绩效服务费 现金流出 资本金投入 偿还银行贷款本金 支付银行贷款利息 项目公司管理费（建设期） 项目公司管理费（运营期） 监理费 利息收入营业税及附加（或有） 合计 383,952 372,952 193,337 25,609 132,630 1,933 19,443 11,000 338,712 50,000 150,000 77,553 1,933 21,000 1,483 19,443

目前本轮政府与社会资本合作（PPP）模式还处在制度完善期，一些地方政府在李克强总理的工作报告后才刚刚认识到其在未来城市建设中的巨大影响。金融机构对PPP模式也充满了期待，进入2015年后各种有关项目收益债、企业债券、公司债、资产证券化等探讨充斥着金融圈，大家都在探讨如何盘活特殊目的公司（SPV）的资产，实现私人资本的进入。但总的来说是探讨的多、观望的多、实施的少，企业在观望自己对SPV的股权融资什么时候能退出（因为我们的主要目的是承接施工任务），金融机构在观望自己对SPV的债务融资怎么能得到清偿。3月10日国家发改委与国家开发银行联合发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资【2015】445号），通知中明确各省市发改委要高度重视推进PPP工作，要灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具为融资工作顺利推进创造条件，开发银行要积极为PPP项目融资提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，给予PPP项目差异化信贷政策。前景是光明的，但等到一切都明了时，也就失去了市场机遇！所以先行先试是必须的，但先行先试不是蛮干，故建议首先以省或市的PPP试点项目入手，积极尝试跟踪营销。

我们的优势在于：

第一，中建方程、中建发展、中建基础设施部等单位的投资项目。 第二，拥有水务、环保、电力等投资、运营战略合作伙伴。 第三，公司已经成为财政部财政学会PPP专业委员会、发改委融

投资专业委员会成员单位；

第四，拥有一批PPP业内金融和法律专家资源及PPP咨询单位资源；

第五，拥有长期合作的金融机构和政府资源。

PPP项目一定是个难得的市场机会。让我们紧跟公司结构转型的步伐，快速掌握PPP项目推进的步骤与方法，为促进PPP项目落地而共同努力。

8 三 项目公司所得税 净现金流量 17,300 45,240 （七）财务盈利能力分析

本项目为城市基础设施工程。经测算政府支付可用性服务费和运营维护绩效服务费的总额为383,952万元。依此测算盈利能力指标：

项目公司年度内部收益率 投资回收期 投资利润率 14.04% 13年 25.22%（考虑营业税金影响，该值更高） （八）敏感性分析

因素 指标 银行贷款利率 内部收益率 有利变动 (上浮0%) 5.90% 15.69% 有利变动 (上浮5%) 6.20% 14.88% 正常 不利变动 不利变动 (基准利率(上浮15％) (上浮20％) 上浮10%) 6.50% 6.79% 7.08% 14.04% 13.25% 12.42%

六、 安庆开标记录

开标记录 单位：万元 序号 单位 可用性服务费总额 运维服务费（年） 购买服务现值 经济标 （60） 其他方案 （40） 总分 排名 1 2 3 4 5 中建一局集团 372952 北京城建设计 350000 安徽交通建设 390000 龙元建设集团 355800 中煤三建集团 360000 1000 962 982 960 980 257612 35.16 232769 60.00 264520 28.25 234425 58.34 249651 43.12 31.14 30.29 28.64 31.22 31.07 66.30 90.29 56.89 89.56 74.19 4 1 5 2 3 排名第一的北京城建设计集团中标。

七、安庆项目思考与总结

（一）PPP项目市场拓展是必须要尽快练就的本领

随着地方债务的清理，政府靠举借债务发展地方建设的做法已不可持续，大型基础设施建设以及新型城镇化建设必将以PPP模式为载体予以开展，施工总承包的项目会越来越少、合同额会越来越小。我们要迅速改变思维，把握机会，改变原来通过低价中标，通过变更索赔来获利的思想，从承包商的角色转变为投资人，为政府提供一体化的项目实施方案，并且提供最佳的社会服务解决模式，要培养自己的PPP团队，加强人才储备，积极寻找战略合作伙伴，形成强大联合体，以便在未来市场中形成自身的独特优势，确定企业未来10-20年的发展方向。

（二）坚持的原则

1、 选择严格按照财政部113号文规定操作流程识别的PPP项目。 2、 PPP的合作是一个长期的伙伴关系，要考虑全寿命周期内的合

作可持续性，要站在为项目公司负责的角度提出报价。 3、 PPP项目不是简单的施工总承包加融资，而是社会服务的一种

解决模式，不是价格越低越好，而是物有所值。

4、 PPP投标方案涉及长期的合作关系，不同于施工总承包投标方

案，其法律关系复杂、合同关系复杂，财务方案复杂，其设计的合理性直接影响项目成败。 （三）PPP项目营销策划

PPP项目营销和传统总承包市场营销体系包括工程信息和社会关系资源的集合和集成、高效的总部策划和支撑以及一批优秀的市场经理（大项目经理）团队。

就某一个PPP项目而言，按照“23511”体系进行营销。 “2”是项目信息和重要关系资源；

“3”是项目各参与主体（包括政府、运营商）的决策层、参与层和操作层；

“5”是PPP政策制定者、公共资源中心、PPP咨询等中介单位（招标代理）、竞争对手和专家评委；

第一个“1”是总部PPP营销策划； 第二个“1”是市场经理（大项目部经理）。

1、项目信息获取方式：一是国家发改委PPP项目库、财政部及各地方PPP项目主管部门发布的项目库；二是各地方政府招商会议（目前已有PPP专项招商推介会）；三是通过PPP专家、PPP咨询机构、金融机构、律师事务所、会计师事务所、运营商等PPP项目参与方获取。

2、项目类型选择

目前已有十多个省市发布了PPP试点项目，其中包括土地一级开发、市政道路、桥梁、地铁、公路、学校、医院、旅游景点等。但作为项目经理部一定要立足于自身的业务特点选择合适的PPP项目。我们应充分认识到，我们的所有投资或准投资行为都是为了拉动施工总承包，这是一个铁定的原则，所以我们要根据自身业务特点进入熟悉的PPP市场，一方面是对该行业的盈利模式熟悉，不会出现投资失误；

另一方面是在该行业中本身就占有一定的施工总承包市场，有利于资源调配。比如：擅长做医院总包项目的项目部，可选择医疗卫生类PPP介入，充分发挥总包履约经验和优势。

3、参与PPP项目投资的方式选择：一是企业直接投资，二是成立专业投资基金，三是与基金（信托）合作共同投资。其中第三种是我们的首选方式，联合基金（信托）等作为联合体进行表外投资，安庆就是这种方式。这种方式偏重于股权投资，对于施工企业来说能实现大额的施工总承包带动。

4、项目部发现和培养对PPP感兴趣的人才：建议项目部指定专人对接公司基础设施部，参与PPP项目研究、培训及投标工作。共同收集、研究PPP及相关政策，多参与各行业举行的PPP沙龙，多积累案例并对其交易结构、融资结构、收益结构、风险结构等进行分析、总结，创造出积极学习PPP的氛围，使市场营销人员能熟练掌握相关知识。

5、要注重积累金融机构资源

未来政府与社会资本合作（PPP）更多的会涉及金融机构，因为企业的财力是有限的，社会要发展就必须用好私人资本，而金融机构以及金融产品是私人资本介入社会发展的主要渠道。

6、可选择的交易模型：除市政道路工程可以参考安庆外环北路项目外，还可借鉴以下模式： （1）文化旅游项目

（2）新城区项目

（3）医院项目

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/2urh.html