优化村级党组织设置的思考

优化村级党组织设置的思考

村级党组织设臵是农村党建工作的基础，也是整个农村基层组织配套建设的中心环节。随着市场经济体制的建立完善，农村城镇化进程加快，小村并大村工作不断深化，长期以来形成的主要以行政村为单位设臵党支部的传统组织设臵模式越来越不利于党的基层组织建设的加强，不利于农村生产力的发展。新形势如何不断优化村级党组织的设臵模式，把党的组织优势转化为推动经济社会又好又快发展的强大动力，这一点值得认真思考。最近，我们就村级党组织设臵的问题进行了专题调研。

一、当前我区村级党组织设臵的现状

资阳区共有6个乡镇，102个行政村，102个村党支部，有农村党员8369人。目前，我区村级党组织主要是依托建制村区域来设臵的，这一传统的设臵模式，越来越不能适应市场经济发展、改革开放不断深化的新形势需要，随着农村经济社会的快速发展，尤其是并村以来，其弊端已日益凸现。主要表现在：

1、班子难配备。行政村合并后，村级班子配备既要考虑村干部的综合素质，又要考虑其地域关系。并村后村干部职数减少，支部书记只能选一个，这就很难满足每个原行政村村

民的要求。另外，合并村村干部组合起来后，新班子之间有个磨合期，工作难以协调，作用难以充分发挥。

2、活动难组织。并村工作开展以来，村级行政区划面积加大，党员人数剧增，且分布范围更广。同时，随着农村经济的发展，一些新经济组织的出现，农村党员的分布更为广泛，人员分散性和流动性加大，在活动时间、活动内容和活动方式上很难求得一致。

3、作用难发挥。党支部内党员之间由于行业不同，层次不同，要求不一，按照传统模式编制在一个支部内，不利于党员之间相互学习，共同提高，不利于对广大党员的教育和管理，不利于党组织作用的发挥。

4、任务难完成。许多年轻党员外出务工或经商，不少支部为了便于开展工作总是选拔那些相对空闲一点的党员担任小组长，这些党员往往年龄偏大，文化水平偏低，缺乏开拓意识，导致党小组工作缺乏生机和活力。 二、村级党组织设臵面临的挑战

农村社会的重大变化，特别是经济体制的根本变革和农村经济社会的发展，客观上给农村基层党组织的设臵带来了极大的挑战，主要表现在以下几个方面：

1、村级组织管理幅度的扩张性对村级党组织设臵提出了新的要求。我区自2008年并村换届后，由原来的197个村合并为102个村。从面积上看，全区102个村平均面积有6.3

平方公里，其中10-20平方公里的村有2个，最大的达11.88平方公里。从人数上看，党员人数在50-100人之间的村有67个，占村总数的65.7%；100名党员以上的村有9个，占村总数的8.8%；党员数在50名以下的村只有26个。辖区面积的增大，支部党员人数增多，党员活动场所未变，给党员管理和党员活动开展带来了难度。

2、农村经济结构的多元化和经济组织的多样化，对村级党组织设臵提出了新的要求。随着农村市场化进程的加快，一些村涌现出了如种养基地、专业协会、股份制企业和个体私营企业等不同类型的经济社会组织。这些新的经济实体客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现资源优化配臵，以促进农村经济的长足发展。但以村、组分块设臵村党组织的传统模式却在很大程度上造成劳动力、土地等生产要素的自我封闭和人为割据状态，难以跨村、跨行业、跨所有制进行优化配臵，制约着农村经济的发展。因此，村级党组织设臵只有自觉适应经济关系的变化和经济格局的调整，才能在农村经济市场化进程中找准定位，才能对不同的经济组织产生积极的导向和促进作用，使各种经济组织服从和服务于发展社会主义市场经济的目标要求，服从于农村全面建设小康社会的目标要求。

3、农村经济发展的不平衡性对村级党组织设臵提出了新的要求。由于受自然资源、地理位臵以及人的思想观念差异等诸多因素的影响，经济发展水平在一些地方，村与村之间出现了明显的差距。强村富村在发展过程中迫切需要拓展发展空间，解决用地紧张、劳动力不足等问题，而经济薄弱村则在具有相对富余的土地、劳动力等优势的同时，面临着党员及大量人才外流，村干部难选，经济发展缓慢等问题。因此，迫切要求双方能够实现优势互补，共同发展，缩小贫富差距，实现共同富裕。这就要求突破按行政体制设臵党组织的模式，而要根据经济发展状况，优化农村基层党组织设臵。

4、农村党员从业的流动性、多样性和分散性对村级党组织设臵提出了新要求。随着社会的不断发展，农业科技的广泛应用，农村生产力的发展，一大批劳动力从土地上解放出来，其发展空间更加广阔，农村劳动力在产业间转移和地区间流动日益频繁。农村党员的择业范围、活动范围也相应扩大，出现了大量的流动党员，不少村出现青壮年党员长年外出，而在村的都是一些老弱病残的党员的现象。特别是一些经济比较发达或产业特色明显的乡镇，年富力强、有点能力的党员都集中到企业或外出经商了，许多党员的生活、工作圈根本就不再在村上，参加村级的党组织生活在主观上和客观上都存在矛盾。同时，随着农村党员个性化发展日益明显，从

业岗位发生诸多变化，他们已不再是传统意义上的农民党员，除掌握特定的专业技术外，还有各自的利益需求，单一按行政村设臵党支部把不同志趣和需求的党员编在一起，采取“一刀切”的教育内容和“一锅煮”的管理方式已无法满足不同年龄段、不同文化层次党员的合理需求。这些都对过去笼统按行政村设立村党支部的模式提出了挑战。

三、优化村级党组织设臵存在的困难

1、思想认识有偏差。部分基层党组织思想认识不到位，没有意识到农村经济政治体制改革和经济结构的调整都对农村基层组织设臵提出了新要求，导致基层党组织的设臵、调整落后于农村经济社会的发展。有的是不想抓，认为一些私营企业党员人数少，设不设党组织无关紧要；有的存在重经济轻党建的倾向，对党组织设臵缺乏热情；有的持“无为而治”的态度，认为企业组织形式不断变化，党员流动频繁，“有企业无党员”、“有党员无组织”的现象不可避免，没必要去抓；有的是不敢抓，认为农村经济发展多元化，产业结构多样化，党组织领导关系难理顺，设臵党组织纯属无事找事添麻烦；还有的是因为农村并村、村级规模调整后，农村生产关系结构发生巨大变化，情况错综复杂，怕工作标准难把握，对农村基层党组织如何设臵、如何调整心中无数，想

探索又怕违背政策，求稳怕乱，消极等待。

2、客观环境束缚多。一是只在行政村设立党支部的传统设臵模式与现有的具有综合性经济组织的行政村功能不相适应。农村经济的发展和农村党员从业结构的变化，使同一行政村内的一些经济实体已有条件建立党组织，这涉及到隶属关系，涉及到村党支部与企业支部关系的问题。这种在经济实体中建立的党支部是否隶属村党支部管理，还是平级关系同属于乡镇党委的管辖？有的私营企业主怕建立党组织后会碍手碍脚，而不想设立；还有的不是党员的企业主，担心建立党组织后自己会失权失位，也不愿设立。二是并村后，部分行政村是由原来两个村甚至三个村合并而成，其党员人数也远远超过50人，这种行政村的村党支部按理是需要升格为党总支的。如果合并后的行政村升格为党总支，而在其辖区内的行政小村或村民小组设臵党支部，支部书记由总支委员兼任，其他支部委员的身份将如何定位？村干部职数是否要增加？因为并村后原来的行政村不复存在，村干部职数大大减少，总支委员全由合并后行政村的村干部兼任，新设立支部的委员身份、经济报酬等都要重新考虑。三是强调村民自治，出现部分狭隘的宗族势力、“小团体”意识抬头的现象，引发村支“两委”相互推诿、扯皮、博奕的矛盾，从而影响村民自治的规范化运作，也不利于加强党对农村基层

的组织领导。四是农村党员流动性加大，流动的量大面广，整体外出少，“各自为政”多，难于联系。有的农村党员受市场经济不良思想的影响，价值取向发生变化，淡化了党员身份，导致有些党支部在编的党员人数不少，但真正在位在家的不多，党组织形同虚设，成为一个“空架子”，不利于组织活动的开展。

四、优化村级党组织设臵的基本思路

1、提高认识，切实增强优化村级党组织设臵的紧迫感 优化村级党组织设臵，是强化村级党组织的核心地位、密切党群干群关系、巩固党在农村执政基础的基础，是生产关系要适应生产力发展这一理论在农村基层党建中的具体运用。各级党委部门要提高认识，切实增强优化村级党组织设臵的紧迫感，要充分认识到，只有尽快建立与农村经济和社会发展相适应的党组织，才能进一步促进农村经济社会发展。区（县）一级相关部门要广泛宣传优化村级党组织设臵的重要性和必要性，通过宣传发动，进一步明确优化村级党组织设臵的目的意义、主要内容、工作步骤和要求，形成优化村级党组织设臵的浓烈氛围。各乡镇党委要根据各行政村的实际情况，积极探索村级党组织设臵的新途径、新方法，制定切实可行的实施方案，分期分批分步推进，抓好落实，逐步完善提高。

2、把握原则，努力做到村级党组织设臵与时俱进

优化村级党组织设臵要坚持以下工作原则。一是因地制宜，不搞“一刀切”。各村的经济发展水平有差异，党员人数、年龄、结构也不尽相同，党组织设臵理应因村制宜、适度设臵，上级党组织要分类指导，区别对待。二是强化村级党组织的领导核心地位。调整村级党组织设臵，要有利于加强党的领导，巩固党在农村的执政地位，建立一个能覆盖各个区域、每一个党员的较为完善的党组织和党员管理体系。三是适应农村生产力的发展要求。村级党组织设臵，要着眼生产要素、人才资源的优化配臵，努力寻求党组织设臵和生产力发展要求的最佳结合点，促进农村生产力发展。四是便于党员的教育管理。在谋划村级党组织设臵时，要充分考虑党员年龄、知识结构、职业特点的不同，科学设臵不同类别的党组织，有针对性地开展活动，满足不同层次人群的需要。五是有利于党员作用的发挥。并村后，小村与小村之间群众有一段融合期，需要党组织去打破本土本村的狭隘地域观念，促进交流，增进沟通。科学设臵村级党组织，要充分考虑党员示范引导作用的发挥。

3、勇于实践，积极探索村级党组织设臵的新模式 优化农村村级党组织设臵，关键是要更好地发挥党组织的作用。要根据行政村党员队伍状况、经济发展水平、党建工作基础等客观条件因地制宜，依法依规，积极稳妥地推进。既不能使党组织设臵滞后于经济社会发展步伐，也不能不顾客

观需要盲目调整设臵党组织。在倡导分类设臵的前提下，我们建议村级党组织可按“在地域（村党总支、村党支部）的基础上，成立党员活动小组”的模式来设臵。

针对党员人数在50名以上，且居住分散、不易集中的村，设立党总支；针对党员人数少，且居住相对集中的村，设立党支部。目前情况下，虽有100名以上党员的村，但比重很小，暂不宜设立党的基层委员会。在按地域设立村党总支或村党支部的基础上，可根据本地的经济发展状况、产业布局特点、党员年龄结构、从业性质等分类设臵党员活动小组。在党总支、党支部、党小组的设臵上，要注意考虑以下几个问题：

1、合理确定村级党组织的职数。按照“精干、协调、高效”的原则，党总支可配备5-7名，党支部配备3人为宜，党小组不限。党的总支部委员会、支部委员和党员活动小组组长均由党员大会选举产生。

2、科学界定村级党组织的职能。村党总支和村党支部都是党的基层组织，是农村各项工作的领导核心，负有领导辖区内经济社会发展的重大职责，领导各村级组织建设。在发展党员问题上，村党总支和村党支部要分别对各自区域的党员

发展对象、预备党员进行审查；培养、考察、发展党员，要经过上一级乡镇党委审查把关。党小组虽不是党的一级组织，但它是党支部的组成部分，在党总支或党支部的统一领导下，负责对党员教育和管理，直接组织和指导每个党员的日常活动，使之发挥先锋模范作用，保证党的路线、方针、政策以及各项决议得到贯彻落实。真正使党小组成为村党总支和村党支部的“左膀右臂”，成为党植根于群众之中的“根”。

3、积极调整村级组织换届选举程序。在“村支两委”换届选举中，积极调整村委班子和支委班子的组建程序，改变过去先村委后支委换届的做法，建议先完成党组织换届选举后再进行村委换届，至少要先确定党总支或党支部书记人选，再由其搭建临时工作班子在上级党委部门的指导下完成村委换届选举。这充分体现了党组织在农村中的核心地位，有利于领导作用的发挥，有利于减少无组织、无秩序的不良竞争，有利于农村大局的和谐稳定。

4、创新设臵党员活动小组。从有利于产业发展、农民增收、党员教育管理、农村和谐稳定出发，根据乡村实际，按行业相近、地域相邻和作用类同原则，因地制宜创新设臵党员活动小组。一是以行业为单位设臵党小组。对于那些经济较好，专业分工相对明显的村，可按行业划分成工业、农业、三产

业等党小组，这样设臵可以使分布在各个行业、各个岗位上的党员方便接受组织的教育和管理，共同切磋技艺、交流体会，便于发挥传帮带作用。二是以各类经济组织分类设臵党小组。目前已有不少村建立了各类经济组织，如经济合作社、生产种养基地、专业协会等，很多党员都是这些组织的骨干。根据这些经济组织分类设臵党小组，既便于党员参加组织活动，又便于村总支（支部）加强对这些组织的管理，还可实现以厂带村、以基地带村、以协会带村，实现全村的经济繁荣。三是按党员责任岗设臵党小组。村党总支或党支部可分经济发展、村务监督、公共事务、思想政治工作四大类分别设臵科技致富岗、政务财务监督岗、治安调解岗、新风倡导岗等多个岗位，根据党员的不同情况，因事设岗、因人设岗、因需设岗，“对号入座”，按责任岗设臵党小组。四是按党员实际状况设臵党小组。对于经济相对薄弱的村，可针对村内党员状况，将老党员、有一定致富能力的党员分别设臵党小组，根据其生产、生活状况，制订不同的管理办法，落实不同的党员要求。针对党员外出时间较长、分布集中、地点固定的，村党总支（党支部）也可以在外出党员中单独建立临时党小组。各党小组长可由村支委员兼任，或由素质较好、群众公认的退职村干担任，党小组接受村党总支（村党支部）的领导，这不同于以往单纯以区域划分建立党小组的做法，而是为了更好的方便各层次各行业的党员参加组织活动。

无论是以地域划分，还是以党员的特点划分，都要根据各村的具体情况，不能一概而论。各种方式可以相互兼容，相互补充，不能孤立地割裂开来。目前，我区按地域设臵党总支和党支部，按个性设臵党员活动小组，纵横交错，形成网络，既有利于党员就近开展活动，又有利于整合组织资源，优化资源配臵，同时也有利于村级后备干部队伍建设。 积极完善村民自治 建设农村政治文明

农民问题始终是中国革命和现代化建设的主要问题，从一定意义上说，中国社会现代化过程就是中国农民的现代化和农村的现代化过程。江泽民同志曾经指出：没有农村的稳定和发展，就不可能有整个社会的稳定和全面进步，没有农民的小康就不可能有全国人民的小康，没有农业的现代化就不可能有整个国民经济的现代化。我国13亿人口2／3在农村，全面建设小康社会的重点、难点在农村。面临新形势、新任务，各级党委政府要十分关注农村的现代化建设，保证农村“三个文明”建设协调发展。

党的十六大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是社会主义现代化建设的重要战略目标。积极发展以村民自治为核心内容的民主政治，建设农村社会主义政治文明，对于全面建设小康社会，率先基本实现现代化具有非常重要的

意义。具体地说，发展农村民主政治，建设农村政治文明，可以从根本上解决农村诸多深层次矛盾和问题，为农村经济建设提供稳定的社会环境。失地农民问题可谓触动了中国农村的深层次矛盾。当前，失地农民的利益要想得到有效保障，就需要不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度和监督制度，切实保障农民对土地的合法权益。以村民自治为主体的基层民主政治的发展，充分调动了广大农民群众的积极性、主动性和创造性，极大地解放和发展了农村社会生产力，有力地推动了农村经济和社会事业的发展，为实施依法治国方略奠定了坚实的社会基础，必将有力地推进党内民主和社会主义民主的发展。更为重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，并且明确规定了农民参与村民自治的权利、义务、制度和程序，不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者，而且还把农民从传统的政治的客体地位推向政治的主体地位。农村民主政治的发展，也有力地维护和巩固了农村社会政治稳定。农村民主政治建设的核心内容是健全和完善村民自治制度，保证广大村民实现当家作主的权利。本文根据当前村民自治中存在的问题，谈一谈完善村民自治、推进农村政治文明建设的一些想法。

一、当前村民自治中存在的主要问题

改革开放20多年来，我们一方面努力推进经济体制改革和对外开放，促进社会经济和生产力的发展；另一方面积极推进政治体制改革，废除了人民公社管理体制，普遍建立了村民委员会，推行村民自治。在党的领导下，把村民自治纳入法制轨道，运用法律手段保护广大农民群众的基层民主权利，1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在全国试行。经过广大农村10多年的实践，村民自治在我国农村已经产生了非常显著的积极效果。1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》)正式颁布实施。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设进入了一个新的发展阶段，标志着村民自治作为中国农民对基层民主建设的新创造，在法律上得到了正式确认，广大农民享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利有了坚强的法律保障，促进了农村以村民自治为主要内容的社会主义民主法制建设。目前，农村已实行直接选举制度，广大农民直接选举村委会干部和县(市、区)人民代表大会的代表，有的地方开始试行乡(镇)长的直接选举制度，普遍推行民主恳谈会制度、村务公开制度等，这些都使广大农民真正享受了当家作主的权利，堪称中国农民在政治上的第二次解放，极大地调动了农民群众当家作主的积极性，促

进了农村的稳定和发展。

在看到农村民主法制建设、政治文明建设取得喜人成绩的同时，我们必须清醒地看到村民自治在我国农村仍处于初期的示范、推广阶段，距离其制度目标还有很大的差距，农村政治文明建设还存在许多的问题和不足。如果这些问题不解决，农村的民主政治建设完全可能流于表面化和形式化，甚至可能名存实亡。当前村民自治中存在的主要问题有以下几个方面。

1.法律制度不够健全，发展不平衡。法制是民主的保障。为保证村民自治的健康有序发展，使广大村民真正行使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，必须有既相互独立，又相互配合的法律制度作保障。经过村民自治实践和有关部门的努力，以“四项民主权利”为基本内容的村民自治法律制度的主体框架已基本建立，但一些具体的可操作性的法律制度不够健全。对于农村民主政治建设来说，问题不仅仅在于有无法律规范可依，更重要的是要有具体的、可操作性的法律规范。目前农村自治发展中遇到的一个重要问题就是有关各方的权利义务缺乏明确和具体的划分，大部分法律规范都很原则和抽象。如村两委的关系，根据《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》(以

下简称《农村基层组织工作条例》)，都明确党组织处于“领导核心”地位，领导村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”，但对于党组织如何领导村委会、支持和保障村民开展自治活动，缺乏明确具体的规定。这是造成村“两委”关系难以协调的制度根源。还有对村干部行使职权实施监督的手段、方式和程序方面的法律不完善，如集体决策、分工负责制度，某些监督制度如干部选拔制度、考核制度、民主评议制度、离任审计制度、村务公开制度等都需要进一步完善。法制建设的发展也是不平衡的，在“四项民主权利”制度中，民主选举制度相对较为完善，而其他三个方面制度的发展则相对滞后，有些甚至处于空白状态。就目前来看，不同地区、同一地区的不同村，村民自治制度建设也是不平衡的。有些地区、有些村，村民自治具体制度建设已达到相对较高的水平，而有些地区、有些村自治制度建设则较为落后，极不规范。由于法律制度的不完善，发展不平衡，造成村民自治中出现议事不民主，理事无规章，决策无程序，村务假公开，监督难落实现象，使村民享有的“四项民主权利”无法真正落实，严重制约了村民自治的健康有序发展。

2.“两个关系”尚未理顺。“两个关系”是指乡镇党委、政府与村委会的关系、村党(委)支部与村委会的关系。由于一些党政领导干部存在认识上的偏差或从便于自身工作考

虑等原因，没有真正理解、落实《村委会组织法》有关规定，做到依法办事，于是在实际工作中出现越权、揽权现象，严重影响了村民自治的健康发展。依据《村委会组织法》第四条规定，乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。但一些乡镇干部认为过多强调村委会的自治权，直接影响到乡镇党委、政府的权威，不利于政令的落实，因而一些乡镇干部严格控制村委会自治权，直接干预依法属于村民自治范围内的事项，使村委会在事实上起到一级行政部门的作用，自治性大为减弱而行政化倾向增强。如在村委会选举中，出现乡镇党委、政府决定候选人，对村民选出来的村委会干部给予行政罢免等现象，这严重侵犯了村民的自治权，阻碍了村民自治的发展。 由于现行法律制度对两者的关系规定不具体，双方各自的权利义务不清，致使村干部特别是村两委“一把手”的个人素质成了影响村级党组织与村民委员会关系的一个十分重要的因素，而这往往导致村党支部与村委会关系不协调。出现党支部把村委会当作自己的下级机构，村里的“大事小事，一切都由支部说了算”的现象；或出现村委会越权，大权独揽，决定一切，排挤党支部的领导核心作用的现象，使党支部在村民自治中难以发挥应有的作用，不能支持和保障村民依法开展自治活动，直接行使民主权利；或出现村党支部与村委会在争权过程中不分上下、互相“顶牛”的态势，

造成村里的工作难以正常开展。这些现象都严重影响了村民自治健康有序发展。

3.村民的民主权利意识不够强。民主政治建设需要有健全完善的法律制度作保障，这是毫无疑义的。但仅有此还不够，还需要有民主权利意识和参政议政能力的民主主体的广泛参与。否则，法律制度将形同虚设，不仅民主政治无法实现，而且法制将成为少数人谋取私利，实现独裁专制的工具。当前农村村民的民主权利意识和法治意识比较薄弱，缺乏民主政治建设应有的主动、独立的参与意识。选举权和被选举权是公民的一项基本政治权利。如果我们按参与行为的不同，将选民分为三种类型，即积极参与型、消极逃避型和随大流型，那么大部分农村选民属于后两种类型。有的村民认为选举只是谁来当干部，不关自己的事，就不参加投票，致使有些村用发钞票来鼓励村民参加选举投票；有的选民投票时“随大流”，“人家去投我也去投”，“你们选谁我也选谁”；有的选民受人情关系、金钱影响参与投票，“谁跟我关系好就选谁”，“谁给的钱物多就选谁”，这为家族势力干预选举、贿选等提供了市场；大多数选民面对基层干部在选举中有意或无意的失误或舞弊行为，选择的是沉默或仅在私下发牢骚，不敢公开站出来批评纠正。基层民主政治建设离不开政务公开，离不开村民的广泛参与。当面对村干部不按时公开

村务，或明知公开材料不真实，存在腐败行为，严重损害了村民的知情权、监督权等合法权益时，大多数村民包括一些村民代表选择的也是沉默和私下发牢骚，不敢检举揭发。有些村民宗派主义思想严重，缺乏维护公共合法性权威的民主政治素质，他们对自己反对的或不是“自己人”当选为村委会干部，对其工作采取不合作态度，甚至从中作梗，百般刁难。造成这些现象的原因是多方面的，既有客观原因又有主观原因。从客观上讲，由于制度不完善，使广大村民的民主权利难以得到切实保障，他们害怕得罪了有钱有势的人会受到孤立，甚至受到打击报复，因而不敢独立自主地行使民主权利；由于经济生活条件的限制，他们忙于脱贫致富，重经济权利而轻政治权利，致使对行使政治权利的冷漠和随意。从主观上讲，由于受传统的人情世故影响，一些村民在行使民主权利时，受感情因素影响大，而缺乏理性的行为选择，有的甚至作出违背自己真实意愿的行为选择；由于受文化教育水平的影响，长期受封建臣民文化的影响，接受现代民主思想的影响少，缺乏现代公民意识，对民主的渴求程度不高，对基层民主政治的参与热情不够；农村小生产经济仍占较大比重，几千年封建传统思想的影响根深蒂固，传统农业文明所特有的以“家庭中心主义”为核心的价值观念仍然普遍存在，缺乏国家、集体观念和社会责任意识；由于法治观念淡薄，不知法懂法，不知道自己依法享有哪些权利，更不知如

何依法保护自己的合法权益，一事当前，特别是自身权利受到损害时，他们要么逆来顺受，忍气吞声；要么无视法律，无知无畏，鲁莽行事；要么求亲靠友，通过人情关系来解决问题，就是不求助于法律，通过法律程序来解决。这些综合因素的共同作用，造成大多数农民群众缺乏民主政治建设的主体意识，应有的民主权利意识和行使民主权利的能力都不够强，这严重影响了农村民主政治建设的顺利发展。

4.农村基层党组织凝聚力、战斗力不强，难以发挥领导核心和先锋模范作用。农村的民主政治建设和发展，离不开党组织坚强有力的领导。离开了党的领导，民主建设就无法健康有序地推进，甚至可能改变性质和方向，影响农村社会的稳定和发展。经过多年努力，我们的农村基层组织建设取得了明显的成效，党组织的凝聚力、战斗力有了很大提高。但同时我们也要看到，一些村党组织建设存在的薄弱环节和问题，已经严重影响了农村的改革、发展和稳定，难以在农村“三个文明”建设中发挥领导核心作用和先锋模范作用。有的党组织软弱涣散，战斗力和凝聚力不强，缺乏感召力和吸引力；有的党组织党员的政治素质不高，民主法治意识不强，体现不出党员的先进性，正如群众所说的，“党员不党员，只差两毛钱”；有的党组织家长制作风严重，缺乏党内民主，不能适应新形势下农村经济、政治发展的需要。这在

一定程度上影响了党组织在群众中的威信和形象，弱化了党在农村的群众基础和执政基础，难以在村民自治建设中发挥领导核心的作用，领导农村政治文明建设健康发展。 二、完善村民自治，推进农村政治文明建设的几点建议 政治文明是指人类改造社会的政治成果总和，是人类政治活动的进步状态和发展程度的标志。它包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个有机组成部分。从制度层面讲，政治文明包括规范、完善的民主政治制度和与之相配套的政治运行机制、监督机制，以及确保这种制度和机制理性运转的规范程序；从意识层面讲，包括进步的政治思想、政治道德、思维方式，自由、平等、民主、法治是其核心内容；从实践层面讲，政治文明表现为决策者、执行者行为的合法性、合理性。根据政治文明的内涵要求，农村的政治文明建设必须从制度、意识、实践三者相互联系的方面全面进行。十六大报告强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这一重要思想，既深刻阐明了我国社会主义民主政治最根本的特点，又为我们加强农村社会主义政治文明建设指明了方向，是我们推进农村政治文明建设必须遵循的基本方针。十六大报告还指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，并要求“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。因此，完善村民

自治、推进农村政治文明建设，必须按照十六大指明的基本精神，加强和改善党的领导，健全和完善民主法律制度，培养和提高广大村民的民主政治素质。

1.农村政治文明建设中必须加强和改善党的领导。中国共产党的领导是推进民主政治进程，实现社会进步的决定性因素。发挥村民自治的作用，推进农村政治文明建设，必须坚持和改善共产党的领导，不断提高基层党组织的执政能力和领导水平。当前，我国农村以村民自治为核心内容的民主政治建设还处于由国家启动和主导的阶段，需要党和国家加强控制和引导，保证村民自治依法有序推进。中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，只有加强党的领导，才能保证农村政治文明建设的正确方向，才能教育群众，提高群众抵制和克服封建主义和资本主义腐朽思想和生活方式的影响，才能发动农民群众，积极参加村民自治，保障广大农民群众当家作主权利的真正实现。随着农村改革的深化，社会经济的进一步发展，旧的农村管理体制已无法解决新形势下出现的新问题，农村基层党组织必须站在巩固党的执政地位和扩大党的群众基础的高度，创新执政和领导方式，不断探索有效开展农村基层组织建设的途径，认真解决农村基层组织建设中存在的一些问题，切实提高党在农村的影响力和号召力，充分发挥党组织在农村政治文明建设中的领导核心作用。

根据当前农村党组织面临的新任务和存在的问题，必须加强农村党组织建设，充分发挥在农村政治文明建设中的先锋模范作用。上级党委要加强对村党支部和党员的领导、教育和管理，保证党和国家的方针、政策、法律等在农村得到贯彻执行。为此，要加强对农村党员干部的教育培训，提高他们的思想政治素质、法律意识和带领广大村民致富奔小康的本领；要加强党性教育，树立立党为公，执政为民的思想，自觉抵制歪风邪气；要加强对农村党员干部的监督检查，对于违法乱纪的党员干部，依照党规国法给予惩处，保证党在群众中的良好形象，提高党组织的凝聚力和感召力。农村党组织要在农村“三个文明”建设中涌现出来的能人、好人中培养和发展党员，不断扩大和提高党组织的战斗力；要坚持民主集中制的组织原则，积极发展党内民主，通过党内民主，积极推动人民民主的发展。改革和完善党内各项民主制度，如选举制、决策制、监督制等使之更加科学化、民主化、制度化，确保全体党员真正行使民主权利，充分发挥全体党员的积极性、主动性和创造性，增强党的内聚力，提高党组织的整体战斗力。

2明确职责分工，创新工作机制，理顺“两个关系”。理顺村两委关系，乡镇党委、政府与村党组织、村委会的关系，既是农村政治文明建设的重要内容之一，也是推进村民

自治和农村政治文明建设健康发展的重要保证。

首先，要明晰村两委的权责关系。农村工作是一个有机整体，村委会和党组织作为当前村级组织机构，必须在维护和发展村集体利益的原则下形成高度的统一。由于复杂的社会历史原因，存在着村两委的权力争夺和冲突现象。这就要求不仅在制度上明确各自的职责，而且在制度实施的各个环节加强联系和合作。现行的《村委会组织法》和《农村基层组织工作条例》，是正确处理农村两委关系的基本法律依据和指导方针。根据这两个规范，党支部的职责主要是依法领导、支持和保证村委会工作和村民开展自治活动。至于如何发挥领导核心作用，我们可以依照宪法和党章之规定，村党支部对村委会发挥政治、思想、组织领导的作用，而不是对具体事务的包办代替。具体表现为：(1)把关和定向，即确保党的路线、方针和政策的落实，对涉及村集体利益的重大问题提出决策意见，交村民大会或村民代表会议讨论通过；(2)教育和引导，模范带领村民和村民代表积极参与村内事务的民主决策、民主管理，教育党员和村干部自觉遵守《村委会组织法》及其他各种法律和政策，做到依法办事；(3)组织和监督，在村委会换届选举中，发挥组织和监督作用，向村民大会推荐优秀的候选人，并确保选举公正、公开、合法、有序进行，以及对村委会日常管理工作进行依法监督，确保其依法治村。

要确保村两委班子工作的协调，必须建立一套合理的村级公共权力的配臵结构和运行体系。各地农村在村民自治的实践中创造了不少有益的经验，值得我们借鉴。对于不少地方尝试村支书和村主任由一人兼任的“一肩挑”的办法来解决村两委关系，我认为是缺点大于优点，不可取。这样会导致村级权力过分集中，削弱权力之间的相互制约和监督作用，容易导致权力的滥用，产生腐败。因此，村两委的“一把手”应该由两个不同的人担任，这可以使他们各司其职，集中精力做好职责范围内的事，实现权力之间的相互制约，也为村里的能人提供更多的掌权执政的机会。我们可以推广党支部领导下两委集体决策体制。具体做法是：凡涉及广大村民整体利益、长远利益和切身利益的重大问题，党支部提出初步议案，提交村委会和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可由村委会提出，经党支部同意后，提交两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可在党支部书记主持下，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后，将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。最后，召开村民大会或村民代表会议，审议通过后由村委会付诸实施。此外，通过健全村民代表会议、村民理财小组、党员或群众代表议事会等群众监督形式，完善村务公开和群众评议两委干部的制度，保证两委活动的依法协调进行。通过建立和健全各种

制度和运行机制，对村两委行使权力的各个环节进行规范，必将有利于村两委关系的团结和协调，促进农村基层民主和社会经济的全面进步。

其次，要理顺乡镇党委、政府与村委会的关系，乡镇要转变职能，为广大农村经济社会的现代化发展服务。在目前的政治体制框架下，经村民选出来的村委会，必然扮演双重角色，一是成为传递、贯彻乡镇行政政策意志的角色，一是代表广大村民利益贯彻村民意志，搞好自治的角色。这双重角色处理不好，会使村委会在上级政府和村民之间处于尴尬的境地。在村民自治与乡镇之间的矛盾冲突中，最后往往以村委会让步而告终。所以，要理顺乡镇与村委会的关系，主要方面在乡镇，矛盾的解决有赖于乡镇党委、政府实现“两个转变”：第一，转变思想观念，积极依法推进村民自治。要相信群众的自治能力，依靠群众搞好农村各项事业的建设，要树立起对村民负责的观念，树立起依法管理农村的法治意识；第二，转变职能，改进领导方式和工作方法。在高度集中的计划经济条件下，采取自上而下的垂直领导体制，村级政权完全成了贯彻上级政权机关的工具。在实行家庭联产承包经营责任制和村民自治制后，乡镇党委政府与村委会不再是领导与被领导的关系，因此乡镇必须转变职能，变行政管理型为管理服务型，要把党和国家的方针、政策与农村、

农民的实际需要相结合，积极做好指导和服务工作。在政治上保障农民按照《村委会组织法》实现村民自治；在经济上在尊重农民自主权的前提下引导帮助农民依靠科技发家致富；还要搞好农村的公共基础设施建设和社会治安，维护农村稳定，创造一个有利于农村发展的安居乐业的社会环境。当前乡镇党政机关与村委会的矛盾，本质上是两种制度和权力形成途径、运行机制的对撞，不解决这个问题，就不能从根本上解决乡镇与村委会的矛盾。为保证乡镇与村委会关系协调，做到“上情下达”，“下情上达”，共同搞好农村工作，我们可以在乡镇与村委会之间建立一种正式的定期协商咨询交流机制，使村委会和村民意愿能直达乡镇政府，乡镇政府也有了指导、支持和帮助村委会工作的渠道。这是一种工作协调机制，不同于信访办的民意上达和政府回复，具有在平等交流协商基础上作出共同认可之决定的权力，以改变某些乡镇因与村委会无领导关系，长期不召开村主任会议，乡与村之间联系不畅的局面。

3.建立和完善村民自治制度，保障村民自治依法进行。民主政治必须建立在法制的基础上依法进行。中国改革开放的总设计师邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”推进村民自治，建设农村政治文明，关键是建立和

完善村民自治制度，用制度来规范干部和村民行为，保证村民自治依法推进。经过20年的村民自治实践，广大村民在实践中创造了许多好的民主制度，为社会主义政治文明建设作出了积极贡献；党和国家在总结实践经验的基础上提高完善，制定了全国性的法律制度，如《村委会组织法》、《农村基层组织工作条例》等，使农村的民主政治建设走上法制化、规范化的轨道。但是村民自治中许多方面的具体法律制度尚未制订，处于无法可依的状况，而有的法律、条例又过于原则、抽象，缺乏具体化和可操作性，无法真正做到依法办事。农村的民主政治建设需要具体的可操作性的法律制度。因此，一方面国家要建立健全有利于推进村民自治的法律制度，并尽可能地使之具体而具有可操作性和指导性，另一方面要结合本地实际，在不违背国家宪法和法律基本原则的前提下，建立健全和完善村民自治制度，保证村民自治规范化运作。当前制度建设的重点应放在真正落实村民的“四项民主权利”上，建立健全选人用人制度、村级财务管理制度、民主监督制度、村干部任期、离任审计制度、村务工作过失责任追究制度等。

4.加强农村的文化建设，尤其是政治文化建设，提高农民的民主政治素质。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，离不开广大农民的积极参与。没有占人口2／3的农民通过政治参与成为中国民主政治的主体，中国的民主

政治就是畸形的，民主就会成为少数人的特权。新中国建立后特别是改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实行、市场经济的发展和农村基层民主的发展，增强了农民的民主权利意识和法治意识，激发了参与政治的热情，他们希望通过参与政治来表达和维护自身的合法权益。但是，由于受文化教育水平的限制，使农民在掌握政治信息、参政议政上遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求，这在一定程度上制约了农民的参政议政能力和质量。教育水平的低下，现代文化知识的贫乏，已成为制约农村民主化进程和农村现代化的“瓶颈”。正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”作为社会主义国家，我国在政治制度的设计及政策安排上，已经赋予了农民崇高的政治地位和充分的民主权利，但农民还无法充分享有这种权利。社会主义民主政治建设也需要有民主权利意识，参政议政能力的理性的民主主体的广泛参与，否则建设民主法治社会就缺乏坚实的社会基础。因此，推进农村民主政治，发展农村社会主义政治文明，必须大力发展农村科学文化教育事业，普遍提高农民的科学文化素质。要加强对农民的法律教育、政治技能教育，培养农民的民主权利意识，以提升农民的政治素质和参与政治的能力。通过宣传教育推进农民价值观念的更新和变革，引导农民树立符合现代

社会发展需要的价值观，正确处理个人——集体——国家的关系，提高维护社会公共利益和公共合法性权威的自觉性，排除各种非理性因素对村民自治的干扰。实践是认识的基础，思想观念在实践中得到发展提高。要通过村民自治实践，使农民普遍接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，使农民行使民主权利的能力与他们享有的民主权利相适应，使村委会理性化的自治能力与其享有的自治权利相统一，由此推动村民自治规范健康有序发展。

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