论行政程序与行政管理的关系及其规范化-童德豪

论行政程序与行政管理的关系及其规范化

摘 要

行政程序是行政管理者实施行政行为所必须遵循的规则，健全、公正的行政程序是实现现代法治国家的必备要件。随着我国对行政程序立法研究的深入，在行政程序立法方面我们已有所成就，但情况依然不容乐观，主要是我国缺乏一部统一完整的行政程序法典。在行政实践中，一部分行政行为没有法律依据，而实际有效的行政程序规范实用性不强，操作难度大，不利于实现法治国家的现代化行政管理。社会主义民主政治的发展、社会主义市场经济的发展与行政程序的规范化有很大关系。因此，我们要重视行政程序立法的研究，努力推进我国的行政程序规范化，使我国的行政程序法典能够早日出台。

关键词：行政程序 行政管理 行政程序法典 规范化 法典化

ABSTRACT

Administrative procedure for administrative implementation of the rules that must be followed by the administrative act, sound and fair administrative procedures is an essential element of modern country under the rule of law. With our in-depth legislative study of the administrative procedures, administrative procedures legislation we already have accomplished, but the situation is still not optimistic, mainly of the lack of a unified complete Code of Administrative Procedure. Administrative practice, the part of the administrative act is no legal basis and practical and effective administrative procedures specification practicality is not strong, the difficulty of the operation, is not conducive to the modernization of the country under the rule of law administration. The development of socialist democracy and socialist market economic development consider revising standardization of administrative procedures. Therefore, we should pay attention to the administrative

procedures legislation, efforts to promote the standardization of China's administrative procedures of the Administrative Procedure Code can be introduced at an early date.

KEY WORDS: administrative procedure administrative management administrative procedure law standardization procedure

目 录

前言．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 一、行政程序与行政管理的关系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1

（一）行政程序的涵义分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 （二）行政管理的涵义分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 （三）行政程序与行政管理的关系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 二、我国行政程序的规范化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3

（一）我国行政程序的立法现状．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3 （二）我国行政程序规范化的其他必要性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．4 （三）实现我国行政程序规范化的途径．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．7 结论．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9 致谢．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9 参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．10

前 言

依法治国的核心是依法行政，依法行政即依照法律法规进行行政管理，本文所要探讨和研究的是在我国怎样才可以真正做到依法进行行政管理工作。“根据行政法原理，行政主体在实施行政行为时要受到实体法和程序法的双重制约，否则会出现一些“目的正当，手段不当”的损害相对人合法权益的违法行政行为事件。”[1]因此，实现依法行政必须重视行政程序在行政实践中的作用。

本文拟通过对行政程序与行政管理的关系、我国行政程序的立法现状、我国行政程序规范化的其他必要性等方面进行分析，以期推进我国行政程序的规范化。

一、行政程序与行政管理的关系

（一）行政程序的涵义分析

在现代汉语里，“程序指为实现一定目的，具有一定形式的社会存在实施活动的方式、步骤和过程。”[2]“行政程序是法律程序的一种，是行政权力运行的程序，具体指行政主体行使行政权力、做出行政行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。”[3]

行政程序具有法定性、多样性、分散性的特征。法定性要求行政程序规范必须有法律依据，必须有法律的明文规定；多样性要求将不同社会性质、不同范围、不同领域的行政程序性规范统一在行政程序法当中；分散性告诉我们行政程序法是分散存在的，是分布在很多单行法律文件当中。制定统一、完整、系统的行政程序法是现代法治国家持续稳定发展的需要。

“行政程序法分为形式意义上的行政程序法和实质意义上的行政程序法：形式意义上的行政程序法即狭义的行政程序法，仅指国家统一的行政程序法典；实质意义上的行政程序法即广义的行政程序法，既包括单独统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式法律中的行政程序性法律规范。”[4]我国至今尚未制定统一的行政程序法典，本文所分析的是形式意义上的行政程序法。

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（二）行政管理的涵义分析

行政管理，也称公共行政、公共行政管理。中国古代典籍中很早就有 “行政”一词。其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。《史记·周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。《左传》：“行其政事”、“行其政令”。在西方，英语“Administration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。 一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因(Von Stein)。

“行政管理是指行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。”[5]从行政管理关系的主体、客体、活动根本原则对行政管理的含义分析如下：行政管理的主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关；行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务；行政管理活动的根本原则是依据法律法规进行管理。行政管理关系国计民生，对国家、社会乃至公民个人的发展有着很重要的影响。

（三）行政程序与行政管理的关系

党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为国家的重要方略，充分表明了我国依法进行行政管理的迫切性与重要性。随着国家的法治现代化，法制现代化显的尤为重要，即依法进行行政管理的前提是有法可依，而不仅仅是一个口号。在国家行政管理方面，由于其范围广、内容多，其包括社会领域的各个方面，涉及民众的人身财产安全、荣誉权以及行政相对人遭到侵害后的救济途径等，做到全面管理是很困难的事，如果没有一套全面系统的程序法对行政管理活动进行规范，行政管理就会出现杂乱无章的局面，不利于相对人的事件会频繁发生。因此，对行政程序与行政管理的关系可以总结如下：

1、行政机关依法进行行政管理的基本依据是行政程序法。行政程序是用于规范行政权力的运行，行政机关实施行政行为的依据就是行政程序，若行政机关没有依照行政程序作出行政决定，这个决定就是违法的行政决定，这种行为就是违法行政行为，这种行为是不被社会公众所认可和接受的。如果没有通过法律程序去解决应该通过法律程序解决的事情，这极有可能对一部分人或一方相对人造成损害，因为没有任何东西去制约权力，去规范权力的运行。行政程序法的产生和运行就是对行政机关实施行政管理的过程的规范和制约，是行政机关依法进行

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程序基本制度是有关行政程序法的核心制度，一部真正规范行政权力运行的法律、一部能够切实保护公民权益的法律是离不开它本身的制度设计。下述基本制度应是我们在研究、制定行政程序规范时最先考虑的内容：

行政信息公开制度。“行政信息公开又称信息公开或情报公开，是指只要涉及到行政相对方的权利、义务的行政信息的有关资料，除法律规定应该予以保密的以外，相关行政机构或单位根据职权或行政相对人请求均应依法向社会大众公开，任何公民、组织均可依照法律规定查阅、摘抄和复制。”[7]行政信息公开有利于相对人掌握与其本身有关的重要信息，使其能够做出有利于自己的决定，同时，信息公开是民众对政府工作的社会监督。

回避制度。“行政程序中的回避制度是指与行政行为具有利害关系的行政公务人员不得参与该行政行为，以确保行政程序的公正性和行政行为的合法性，回避制度的法律价值在于防止偏见，避免行政机关的工作人员在未查清全部案情之前，或者因其私人原因或非人为因素而对某些事情形成的看法。”[8]回避制度有利于保护当事人的合法权益，避免行政工作人员因其个人原因或某些社会因素做出不利于行政相对人的裁决。

听证制度。“听证是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知行政相对人决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”[9]听证制度的目的是为了调查清楚案件的真实情况，让相对人知道该行政行为的法律依据，同时还可以提出申辩，让行政机关能够彻底调查清楚案件情况，从而做出公正、合理的行政决定。

说明理由制度。“行政行为说明理由是指行政机关在实施不利于行政相对人的行政行为之前，除法律特别规定外，必须向行政相对人说明作出该行政行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的其他因素。”

[10]

行政行为说明

理由制度目的是为了防止行政机关实施行政行为的随意性，避免因没有任何法律依据而做出不利于相对人的决定。

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结 论

行政管理的复杂化、多元化决定了行政管理过程中不可避免的会暴露很多问题，在普遍重视正当程序的今天，对行政程序的规范是我国现代法治发展的必然选择。行政程序在规范行政权力、保障相对人合法权益方面有重要作用，是现代法治国家的重要标志。因此，我们应重视对行政程序理论的深入研究，学习并借鉴国外的行政程序法内容，早日制定我国统一的行政程序法典。

致 谢

我衷心感谢我的论文指导老师范文舟老师，本文是在范老师的悉心指导下完成的，在我的写作过程中，范老师给我提供了许多宝贵的建议，在内容上予以指导。范老师严谨求实的治学态度、严谨的学风，不仅教会我如何写好一篇论文，而且使我积极思考，不断进取，对我以后的学习和工作产生重要影响。在此向范老师致以最崇高的敬意和最诚挚的谢意！

感谢法学院包晴、张晓琴、刘庆国等老师给予我最真诚的关心和帮助！ 感谢所有论文答辩的评委老师，感谢各位老师不辞辛苦来参加我的答辩，谢谢你们。

感谢我的室友们，陪伴我度过了四年快乐的时光，我一生都不会忘记。友情的无私为我们的大学时光重重地写下了无悔。感谢你们。

感谢曾经关心和帮助过我的所有老师、同学及朋友！

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参考文献：

[1]兰云．论我国行政程序立法[J]．中国知网．2010年12月． [2]《现代汉语词典》．商务印书馆．1983年版．第138页．

[3]余澜，汪发元，陈琼．我国行政程序立法的必要性探析[J]．行政与法．2002．2． 42－44．

[4]马英娟．论行政程序的法治化[J]．河北法学．1999年第一期．47－50. [5]郭小聪．行政管理学（第二版）[M]．北京：中国人民大学出版社．2003年12月.

[6]毕雁英．行政程序立法思考[J]．行政论坛．2000年第四期．40－42. [7]张正钊，李元起.行政法与行政诉讼法（第三版）[M]．北京：中国人民大学出版社．2007年8月.

[8]黄德林，夏云娇．行政法与行政诉讼法学[M]．武汉：武汉大学出版社．2007年6月.

[9]姜明安.行政法与行政诉讼法（第二版）[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社.2005年1月．

[10]杜新瑶，王玮玮．浅析中国行政程序的现状及其规范[J]．中国知网．2010年12月．

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/2u6r.html