《公共管理学》 - 笔记

第一章：绪论

1 .1 公共管理的意义

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理的重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的性质在于：

1. 公共管理承认政府部门治理的正当性。 2. 公共管理强调政府对社会治理的主要责任。

3. 公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会经济问题中的责任共担。 4. 公共管理强调价多元价值。

5. 公共管理强调政府绩效的重要性。

6. 公共管理既重视法律、制度，更关注管理方法、管理战略。 7. 公共管理以公共福祉和公共利益为目标。

8. 公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

1.2 公共管理学的发展与研究途径

一、公共管理学的发展

公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代. ，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，包括其学科背景和时代背景。 1、 公共管理发展的学科背景

第一阶段：政治与行政二分法

古德诺：政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；

怀特：政治不要敢于行政，行政管理是科学问题，应维持价值中立，以追求经济和效率为目标 第二阶段：行政原则

魏劳毕：关注行政原则的存在，行政原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方；PDSDCORB. 第三阶段：公共行政即政治学

公共行政向政治学回归。公共行政具有强烈的规范取向，并以建立规范理论为目的，为知识而追求知

识。陷入“有公共而无行政”的困境。 第四阶段：公共行政即管理学

这一时期公共行政的假设基础有：一是公共行政与私人行政没有本质的区别；二是强调类同管理或一

般管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张施法企业，提高政府绩效。陷入了“有管理而无公共”的困境。

2、 公共管理发展的时代背景

（1）. 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。 （2）. 经济因素与财政压力。

（3）. 社会问题与政府不可治理性增加。

（4）. 新右派学说和保守主义政治意识形态的巨大影响。 二、公共管理的研究途径

依波兹曼的观点，公共管理大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（P途径）以及企业管理途径（B途径）。

1、 P途径下的公共管理

认为，公共管理必须与公共政策的行成与制定密切相关。学者列恩将公共管理界定为政策管理，政策管理是指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对政府行动进行政治上有力的诠释。

P途径将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，尤其是具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。因此，它重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，它重视非理论性的，非量化，以事务为基础规范取向；在研究方法上，大多采用案例研究方法。

波兹曼总结认为，P途径的公共管理具有三个基本共识：

（1）. 视公共管理为政策分析互补之物，并成为学院教学课程的方向。 （2）. 在教学研究上十分重视个案研究，以从事事务工作者的经验为素材；

（3）. 以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，促进官员与学界的对话。

2、 B途径下的公共管理

B途径的公共管理与P途径的公共管理相比，不同之处在于： （1） B 的课程设计遵循于商学院的传统，P遵循公共政策学院的传统。 （2） B并不强调公共与私人组织的差异性，他们偏好、认同并接受企业管理的概念和工具。P特别

凸显公共组织的特殊性。

（3） B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，成为一个独立的管理领域。 （4） B重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算。P强调政策

与政治问题。 （5） B主张量化分析，兼采用案例研究和量化研究作为教学研究的方法，并且比较重视学术研究和理

论建构，长于从不同的学术领域中汲取有用的理论、方法和技术；P采用个案分析方法。 （6） B以具有文官资格的公共管理者为教学研究对象，P以高层管理者，特别是政治性任命官员为教

学研究对象。

三、公共管理学的特质【公共管理的特点】 1、公共管理是一个整合性的概念。

基本上介于企业管理和公共行政之间的“第三条道路”，公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。 2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门，但并未改变公共部门的主体性。

主张在维持公共性格的基础上，运用私部门的管理方法和精神以解决公共问题，满足民众的需求。 3、 公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。

任何公共事务的管理必须解决两大问题：内部/技术问题、外部/整合问题。 4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 5、公共管理强调价值调和与责任。

不仅重视3E，同时也重视公平、正义与民主。公共管理在强调弹性、自主管理、授予权能的同时，强调责

任。

6、公共管理关注和重视政府改革和政府再造。 7、公共管理是一个科际整合的研究领域。

它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。

1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别

一、政治权威与经济权威。

公共管理在本质上国家的活动，是对政治权威的管理，其本身活动即具有强制性。私人组织所拥有的权力是市场的权威或经济的权威，这种权威并非制度和法律授予的，而是来自经济性的市场的力量，私人组织的权威在很大程度上来自其在市场上的竞争力。 二、多元制衡与自主性。

在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的，在权力行使过程中注意政治权威的分立与制衡。公共管理的过程充满了政治的氛围和政治的考量。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。 三、公共利益与私人利益。

政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。公共管理应该将公共利益作为自己行动的出发点。当代公共管理的一个核心问题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共利益。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。 四、法的支配与意思自治。

在法律允许范围内，行政作为受到法的支配，这是法治国家爱的基本原则和要求。对于政府而言，“凡是法律未允许的便是非法的”。即便在现在政府广泛存在“自由裁量权”现实下，法治政府的基本内核也并没有改变。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由，它们更多的遵循契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权。 五、政府与市场。

公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。国与国的差别可能表示政府代替市场的不同与市场代替政府的不同。这种差异主要表现在：

1. 垄断与市场

2. 公共产品与私人产品

2

3. 自由与依赖 4. 利润与支出等

六、多元理性与经济理性。

公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。

1.4 新公共管理

一、新公共管理的背景简介

自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。 二、胡德对新公共管理的理解： 1. 即时的专业管理； 2. 目标明确与绩效衡量； 3. 强调产出控制； 4. 转向部门分权； 5. 转向竞争机制；

6. 强调运用私营部门的管理风格、方法和实践； 7. 强调资源的有效利用。

三、法汉姆及霍顿对新公共管理的理解。 1. 采用理性途径的方式处理问题； 2. 重新设计组织结构；

3. 改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；

4. 改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”； 5. 运用人力资源管理技术；

6. 试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织； 7. 以契约关系来取代传统的信托关系。 四、本书对新公共管理的理解

从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基与公共选择代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学和技术，强调顾客导向的行政风格。

1.5 公共管理：现时代的挑战

公共管理面临严峻的挑战，这表现在：

一、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。

良好的宪政秩序是政府治理的前提和基础。良好的宪政秩序意味着法治权威的确立、政府合法性的建立。作为公共管理者，如何防止政府崩溃，建立宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理关键。 二、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。

政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。如果不考虑民主、自由、法治这些基本价值的捍卫问题，公共管理将成为缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为暴政的工具。 三、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。

一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮，而单独的国家中心主义与市场中心主义都是狭隘的。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是两者有机地配合和协调的问题。 四、关于回应全球化的挑战问题。

现代治理依然是一个管理全球和地方相互依赖关系的过程，在这一个过程中，许多公共产品的提供已经是国际性的了。在全球化的时代，一个成功的公共管理者需要发展战略思考的能力，需要催化领导力。

五、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题

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可持续发站的理念已经得到国际社会的广泛认同，可持续发展要求政府治理具有前瞻性、更具战略规划，要求政府治理突破传统的工具理性，发展更具人文色彩的价值取向，要求在政府的引导下，建立新的伦理标准。

六、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。

科学技术改变着人类的经济结构、社会结构和生活方式，同样对政府治理带来巨大影响。一方面、政府必须成为推动科技创新的主导力量之一。另一方面，政府作为伴随科技发展所引起的诸多社会问题的管制者的角色面临艰巨的任务。

七、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。

人民对政府的信任是政府合法性的真正源泉，一个良好的政府治理结构，必然需要政府、市场与公民社会的互信。而腐败亵渎了公民的信任，也侵蚀了社会资本，最终损害了政府的合法性。 八、关于重振政府的治理能力问题。

政府能力是指政府以最小的社会资本采集集体行动的能力。如预测与掌握变化的能力、提升执行政策的能力、持续学习的能力等，重振政府的治理能力，取决于政治环境的改善，取决于重塑政府体制等。

九、关于如何发展有效的组织体制的问题。

未来的公共组织应该是弹性化的、整合的、透明的组织；为公民提供整体性服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。

十、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。

政府所面临的环境的复杂性是政府的不可治理性增加。好的政府并非是人民需要什么都予以满足，而是提供足够的机会和工具使人们能够解决自己的问题。问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。 十一、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。

社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。 十二、重建公共管理的道德秩序。

公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。而在当今的政府管理领域，我们既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德追求的关注。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。

第二章公共管理者的角色与知能

2.1作为一般公共管理者的角色

一、明茨伯格将管理者的角色和技能归纳为三个方面： 1. 人际关系方面的角色——挂名首脑；领导者；联络者。

2. 信息方面角色——监听者（寻求信息）；传播者（将信息传播给组织成员）；发言者（对外发布信息）。 3. 决策方面角色——企业家；故障排除者；资源分配者；谈判者。

在明茨伯格看来，管理者的主要目标在于确保组织目标的实现，为此管理者必须设计与维持其组织运作的稳定性，在组织与环境间建立联系，并一种可控的方式适应环境的变动。组织之所以需要管理者，不是制度的不完善性和环境的变化性，而是需要一个正式的权威来承担某些基本的、经常的职责。 二、奎恩等人的管理者的八种角色观点——

导师；促进者；监督者；协调者；指导者；生产者；掮客；革新者。

2.2作为公共管理者的特殊角色

1. 执行与捍卫宪法的角色。 2. 人民受托者的角色。 3. 贤明少数的角色。 4. 平衡轮的角色。

5. 扮演分析者和教育者的角色

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2.3公共管理者的技能

公共管理者的技能主要有： 1. 技术性技能。

技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术和方法。现代公共管理的一个显著特征在于其日益成为一个专业化的技术能力，有效的公共管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。相对而言，管理层次越低的管理人员越需要具有技术性技能。 2. 人际关系技能。

公共行政管理的本质在于其是协调性的人际活动，协调活动的核心在于人际互动。人际关系技能复杂，最低限度包括一种他我意识、一种对他人的关怀和敏感、对自己责任的体认，对别人权益的尊重。许多研究表明，人际关系技能是管理者必备技能中最重要的技能。 3. 概念化技能。

概念化技能指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和把握大局的能力。一个优秀的公共管理者必须了解国内外政治经济文化环境的变化，视组织为大环境的一个有机组成部分，并进人构建愿景、发展战略，以保证组织的永续存在和发展。 4. 诊断技能。

诊断技能是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力 5. 沟通技能

沟通技能是指管理者具有搜集和发送信息的能力，能通过读写、口头和肢体语言，有效明确的向他人表达自己的想法、感受与态度。

2.4有效的公共管理者的七个特质

1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。

自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。

2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。 3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。

公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。 4、有效的公共管理者必须具有耐心。

5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。

6、有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。

7、有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。

2.5 面向未来具有前瞻性的公共管理者

1. 未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力。

2. 未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考、由内而外”的管理能力。 3. 未来的公共管理者必须开发自己的领导技能

4. 在组织中，人力资源最为重要，未来的公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧

和创造性潜能。

5. 未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性，未来的公共管理者必须构建促进创造过程的关

系；必须具有培养开放性、自我设计、前瞻性企业精神的价值和文化。

6. 组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径，未来的公共管理者必须通过开发共有价值，相互理解进

行协调并在分权和控制之间寻找恰当平衡。

7. 信息技术将改变许多组织的性质和结构，未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品

和服务。

8. 为了管理纷繁的歧例以及悖论，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的

管理哲学和技术。

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9. 除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者必，特别是高层管理者须寻找改变这些趋势

的方法以便于管理

第三章公共部门的角色

3.1公共部门的性质与需要

一、公共部门的性质。

传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。公共部门是公共政治决策的结果，而不是市场运作的结果。

林德布洛姆认为，市场制度是建立在交易关系上的，公共部门是建立在权威关系上的。公共部门的显著特征是它拥有对一切人和一切权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将它们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。

二、公共部门的需要。

对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。他认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用,在某些方面需要政府的指导、修正、补充，这是需要政府的一个重要原因。

3.2 市场机制、市场失灵与政府干预

一、市场机制有效运行的条件。

市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。将所有各类市场予以接就是市场体系。市场机制通过“看不见的手——”价格机制实现市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。 二、市场失灵的表现。

市场失灵是指因市场缺陷而导致的资源配置的无效率，市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

概括起来，市场失灵的表现主要有： 1、公共产品的提供。 2、市场经济中的垄断。 3、市场经济的外部性。

4、市场波动与经济的不稳定性。 5、市场经济下的收入不平等。

3.3 市场经济中政府的经济职能

一、对于市场经济中政府的职能问题的争议。

对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在时广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，政府被视为“必要的恶”，认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加，奉行“从摇篮到坟墓”的政策，；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行，主张缩小政府规模、限制政府作用、重视市场机制。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。

二、在市场经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能。

1、提供经济发展的基础结构。

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2、组织各种各样的公共物品和服务的供给。 3、公有资源和自然资源的保护。 4、社会冲突的调整和解决。 5、保护并维持市场竞争。 6、收入和财产分配的调节。 7、宏观经济的稳定。

3.4政府治理工具的选择

一、治理工具。

治理工具又可以称为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。

当代政府的治理工具有：

? 政府部门直接提供财货与服务 ? 政府部门委托其他部门提供 ? 签约外包 ? 经营特许权 ? 补助或补贴 ? 抵用券 ? 市场运作 ? 志愿服务 ? 自我协助 ? 政府贩卖

二、政府治理工具的选择。

政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。运用和治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场的依赖程度，相对成本等综合因素而定。

学者胡德认为政策工具的选择不是技术或经济理论的思考问题，而是信任和政治问题。人们在进行政策工具选择时通常会受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制、以及过去工具选择的失败教训。

通过对各国政府改革的观察，我们发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调非赢利组织提供公共服务，强调放松管制等。

3.4 政府失灵

政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺陷，而无法使资源配置达到最佳的情形。 典型的政府失灵的类型及其原因包括： 1. 成本和收益的分离。过剩和成本过高。

政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂。

2. 政策制定的复杂性和低质的政策。

由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。 3. 内部性问题。

正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。内部具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用是指转化为有价值的产品或权利。 4. 政府组织的低效率。

政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。

5. 另一种分配的不公正。

由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。 6. 寻租。

寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。

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7. 政策执行的无效率。

在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。

8. 所有制残缺。

国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。

3.5 矫正政府失灵和市场失灵的策略

1. 市场的自由化、促进化和活泼化 2. 诱因机制与政策 3. 政府管制

4. 非市场的供给机制和政策

5. 社会保险及社会救济机制与政策

第四章公共部门战略管理

4.1 公共部门战略管理的性质

一、战略与战略管理

在一般管理领域，战略是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。

战略管理可视为管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达成目标的、跨功能决策的艺术或科学。

P.S. 注意区别战略管理与非战略管理、战略规划、功能管理的区别。 二、战略管理的基本特征

1、战略管理是未来导向的。

2、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。

3、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。 4、战略管理是直觉和理性分析的结合。 5、战略管理是持续性与循环型的过程。

6、战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。 三、公共部门重视战略管理的原因 1、更加复杂和不确定的环境。 2、公共部门角色的变化。

3、国际化和国际竞争力的挑战。 4、公共利益的挑战。

4．2公共部门战略管理过程

一、 环境分析

环境包括一般环境和具体环境。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部环境系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。这一分析通常被称之为SWOT分析。 二、 战略规划

战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，而言扩一下几个方面的活动： 1. 确认愿景，陈述任务

2. 确认重要的环境变化及趋势的议题。 3. 决定机关要强调的主要价值。 4. 设定基本的、明确的策略方向。 5. 选择恰当的策略。

6. 创设执行这些策略方向的行动议程。 三、 战略实施

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战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。 1. 战略实施涉及以下几方面的活动 2. 明确实际目标和进展的指标。 3. 进行有效的资源管理。

4. 建立有效的组织结构、使组织结构与战略相匹配。 5. 建立有效的沟通和协调机制。 6. 促进变革，克服变革阻力。

7. 通过政府及社会营销，促进战略实施。 四、 战略评估

战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至是终止战略的合理依据。 战略评估主要涉及以下几个方面的活动： 1. 检查战略基础 2. 衡量战略绩效 3. 战略的修正和调整

4.3 公共部门战略规划与战略管理

一、 战略规划的性质

战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性：稀少性、重大性、指导性和长远性。

战略规划的结果是形成了战略计划，一个好的战略计划包括四个方面的内容：战略范围；资源部署；战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；最佳协调作用。 二、战略规划的过程

1、发展初步共识。

2、确认组织的法规及使命。 3、进行SWOT分析。

4、确认组织所面临的挑战议题。 5、战略选择。

三、SWOT分析与战略规划

SWOT分析是目前战略规划和管理领域应用最广的分析工具。在某种意义上，战略乃是将组织内部资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的有效地匹配。SWOT分析的八个步骤是：

1、列出组织的关键外部机会。 2、列出组织的关键外部威胁。 3、列出组织的关键内部优势。 4、列出组织的关键内部弱点。

5、将组织内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略——发挥组织内部优势而利用外部机会的战略。 6、将组织内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略——利用外部优势来弥补内部的弱点。

7、将组织内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略——利用内部优势回避或减轻外部威胁的影响。 8、将组织内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略——减少内部弱点的同时规避外部环境的威胁。 SWOT分析的关键是进行优势与劣势以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的策略。

4.4 公共部门战略管理的问题与改进

一、战略管理在公共部门应用的正面效果

1、提供战略性发展的方向。 2、指导资源配置的优先顺序。 3、强化组织对环境的适应能力。 4、设定了追求卓越的标准。 5、提供了控制和评估的基础。

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二、公共部门战略管理的问题以及限制（托夫特的观点）

1、政府任期的短期性和行动取向。

2、公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。

3、公共规则制定使得参与虽然可以改进接受的程度，但容易冲淡战略的焦点议题。 4、可靠性分析通常是费力又费钱。

5、创造性、非正式性和弹性在公共组织文化中还不成熟。

6、由于预算约束和短期观念，改革战略规划者的行为通常很难证明是合理的。

7、与私部门相比，改革战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。 三、改进措施

1、公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，发展前瞻性思考。

2、公共部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。

3、早在重大问题的战略决策和规划过程中体重政治参与的机会与权力，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。 4、重视更高层次问题。

5、追求满意，在战略管理中，满意比最佳更为重要。 6、殊途同归。

第五章公共政策的设计、执行与评估

5.1

公共政策的性质

一、公共政策的性质

市公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。 政策的特质为：

1、公共政策是公共权威当局所进行的活动。 2、公共政策的选择行动是有意识的行动。 3、公共政策是问题导向的。

4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。 二、公共政策的类型

1、管制性政策。 2、自我管制的政策。 3、分配性政策。 4、再分配性政策。

5.2 公共政策问题的建构

一、政策问题的性质

对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题，或称之为“温顺的问题”。也即是说，传统上对政策问题性质的认定，基本上是将政策问题视为结构良好的政策问题。实际上，当代政府所遇到的政策问题，其性质是复杂的。邓恩认为当代政策有如下性质：互赖性、主观性、人为性和动态性等。这反映了当地政策问题的复杂性。

二、政策问题建构的方法。

构建政策问题可以从分析方法和实质内涵两个角度加以说明：（1）四种分析方法：问题感知、问题搜索、问题界定、问题陈述；（2） 四种实质内涵：问题情境、后设问题、实质问题、形式问题 1、以“问题感知”体悟“问题情境”。 2、以“问题搜索”认定“后设问题”。 3、以“问题界定”发现“实质问题”。 4、以“问题陈述”建立“形势问题”。

在前两个阶段中，所运用的方法着重于主观的研究方法或诠释的理解法，思考问题的理性则是政治与社会理性；后两个阶段中，所运用的方法则注重于客观的研究方法或量化的分析方法，思考问题的理性则是经济与技术理性

10

2. 3. 4. 5.

自我精进； 改变心智模式； 建立共同愿景； 团队学习。

第七章公共组织中的领导

7.1

领导与影响力系统

一、领导的含义

领导是领导者在各种能够环境中系统地影响组织成员行为已达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。 二、领导的影响方式

1、合法的要求。 2、制约的服从。 3、强迫。

4、理性的说服。 5、理性的信任。 6、鼓舞的诉求。 7、教导。 8、个人认同。 9、改变情景。 10、决策认同。

7.2 领导权力与领导效能

学者弗兰奇将权力划分为：参考权、专家权、合法权、奖酬权和强制权 一、参考权。

参考权就是一个人的行为、意见和态度等，变成了他人采取行为、表达意见时的参考对象。也就是说，领导者的参考权是建立在组织成员对领导者的忠诚、敬仰和个人情愫的基础之上。从这个意义上说，领导者参考权的运用过程，实际上就是领导者“角色形象”的塑造过程，通过“角色塑造”，形成行为规范，让追随者模仿。 二、专家权。

在日趋高度专业化和精细分工的组织背景下，具有专门知识技能的人在组织中的地位日益提高。任何专家在他们的专门知识和技能领域所具有的权威就是专家权。 1. 建立权威形象 2. 维持信用

3. 危机时果断自信 4. 保持信息灵通

5. 避免伤害部属的自尊心 三、合法权。

合法权是一种较为复杂的影响力，其产生于团体行为的规范（正式的非正式的），或组织的形态。就文化价值而言，合法权乃出自于个人的内在价值，即人们认为组织中有合法的权力来影响他，所以自己有义务去接受这种影响；从组织结构的角度来看，个人之所以接受领导，是因为领导正式职位的存在。

有效地运用合法权需要注意以下几个方面： 1. 礼貌的要求 2. 要求明确 3. 要求是合法的 4. 解释要求的理由 5. 坚持服从 四、奖酬权。

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奖酬权是领导者之所以能影响他人，乃是基于他人的这样一种信念：如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。领导人拥有奖惩权的多寡与下列因素有关：

1. 接受影响力的人必须认为拥有奖酬权的领导人一定会具有赋予某种奖励的能力。 2. 接受影响力的人所期望的经历必须和具有奖励权的人所能给予的奖励相吻合。

3. 一个人接受另一个人的影响力是否能够持久，须视影响力者能否随着人的期望的变化而给予不同的

奖励。

4. 一个人受另一个影响力的大小，也视领导者能给予的奖励大小而定，如果住过认为给予其奖励大，

那么接受其影响力便大。

五、强制权。

与奖酬权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础上。强制权属于剥夺他人某种权益，而奖酬权则是赋予他们人某种权益。

领导人运用奖惩权时需要注意： 1. 将规定和罚则明确

2. 在处罚之前有足够的警示 3. 在处罚之前了解事实真相 4. 使用适度的惩罚 5. 维持惩罚的公正

7.3 领导方式与领导效能

一、以领导者对权力运用的方式为标准，领导方式的类型。 1、独裁式的领导。 2、放任式的领导。 3、民主式的领导。

二、以领导的作风与态度为标准，领导方式的类型。 1、以人员为中心的领导者 2、以工作为中心的领导者。

7.4 权变领导理论

权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。 一、艾凡雪维奇的情景因素说。

认为领导在选择和运用领导行为时应该注意： 1、管理者的特性 （1）. 人格特质 （2）. 需要与动机

（3）. 过去的经验与强化 2、部属的特性。 （1）. 人格特质 （2）. 需要与动机

（3）. 过去的经验与强化 3、团体特性。 （1）. 团体发展 （2）. 团体结构 （3）. 团体工作 4、组织因素。 （1）. 权力基础 （2）. 规则与政策 （3）. 专业主义 （4）. 时间

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总之，不同的情境因素会产生过不同的领导行为与领导形态，因此领导行为的选择运用应该对各种因素加以审慎的考虑，可以说，领导行为最重要指出就在于适应情景，配合情境因素以发挥领导才能。

二、菲德勒的权变领导理论。

认为领导者对其所领导的群体，欲完成高度的工作成果，应随领导者本身的需要结构，以及特定情境下的控制及影响程度而权变。

影响领导形态的情境因素主要有： 1、职位权力。 2、工作结构。

3、领导者与部属关系。

三、豪斯的途径目标理论。

豪斯认为领导者的主要工作在于影响部属的偏好与预期，通过增进部属对达成目标的偏好，祛除达成目标过程中的各种障碍。

豪斯的途径目标理论的基本命题是：

1、领导者的功能之一为一辅助功能，亦即领导行为应该能为部属接受，并使部属认为领导是员工满足的来源，同时亦为员工将来获取满足的工具。

2、领导行为对部属士气的激励，其影响是由情景决定的，此情景包括部属的特性和工作环境的特性。 因此，认为领导行为应该以一下四种行为为构架：工具行为、支持行为、参与行为、成就导向行为。 对情境因素的考虑，主要包括： 1、部署的特性 （1）. 能力 （2）. 控制所在 （3）. 需要与动机 2、工作环境的特性 （1）. 部属的工作 （2）. 工作团体 3、组织因素

（1）规则 （2）高压或紧急情况 （3）高度稳定的情景

7.5 转换型领导

一、转换型领导的意义

转换型理论一词最早出现在伯恩斯1978年所著《领导》一书中，他认为：领导是一种领导者与部属之间相互影响关系的演进过程，通过这一历程，领导者与部属的工作动机与合作道德得以提升，通过人际互动得以促进组织社会系统的改变，组织体制的改变。转换型领导的重点不在只是通过领导的工具来达成既定的组织目标，而是放在如何通过领导的作用来转变组织原有的价值观念、人际关系、组织文化与行为模式，所以领导不再只是一种管理的工具，而是一种哲学观念的实践。

转化型领导源自于魅力领导（韦伯的魅力型权威）和交易领导理论（巴纳德的贡献满足平衡理论）两种理论。

转换型领导是一种能够结合组织成员共同需要与愿望的组织变革过程，通过领导的作用，建立起人员对组织目标的共识与承诺，基于共识承诺，领导者创造人员信念和行为转变的有利条件。

二、转换型领导的构成要素

1、个别的关怀。转换型领导同时注意工作和人员两个方面，但更重要的是针对人员性情、能力的个别差异，关注其思想与行为的改变，将关注的焦点从工作绩效提升到工作道德层面。正在关心人员层面上，不仅关系人员的心理感受，更愿意通过引导促进其人格的成长。转换型领导对部属的关怀表现在三个方面：发展取向——亲和取向——辅导取向 2、动机的启发与精神感召。 3、才智的激发。

4、相互的影响关系。

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三、转换型领导者的素质

1、创造前瞻愿景； 2、启发自觉意识； 3、了解人性需求； 4、鼓舞学习动机； 5、树立个人价值； 6、乐于工作。

第八章公务人力资源管理

8.1 人力资源的特性

1、人力资源为能动资源。

其能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。此外，人力资源是唯一起创造作用的资源，只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。 2、人力资源是高增值性资源。

其所产生的价值与影响、收益的份额远远超过其他资源；人力资源能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。

3、人力资源无法储存。

社会知识、技术的飞速发展使得”闲置的”人力资源逐渐流失其价值与特性，因此，唯有前瞻性、计划性与适时地运用人力资源，才能发挥人力资源的作用.

4.人力资源必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。

人力资源也会老化，表现为人的体力、智力、知识、技能以及态度和行为不能适应新时代的要求，造成资源价值或创造价值的减损。这就需要组织持续不断地投资于人力资源，并强化其知识技能与态度。

8.2 现代人力资源管理的兴起

导致人力资源管理兴起的主要原因或因素包括： 1、人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识。

人力资本理论的创始人舒尔茨认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因素，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产资源中最重要的资源。80年代以后，人力资源和人力资本的重要性被人们广泛地认同和接纳，英国经济学家哈比森的观点或许代表了人们普遍的看法，即人力资源是国民财富的最终基础

2、国际化和国际竞争的加剧。

人力资源在某种程度上已成为一个国家核心的竞争优势所在，因为人力资源是一个国家发展和创新的核心资源。

3、人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大。

由于人力资源的重要性，人力资源投资的成本不断扩大。研究表明，很多组织中55%的运营成本乃直接或间接地与人力资源费用有关。

4、组织整体经营对人力资源管理的新要求。

技术的优势来自于人员在知识和技术上的不断创新；生产和销售的优势需要良好的人力资源作为支撑，所以人力资源管理是组织整体性体系中的一个重要组成部分

5、管理方式的变化——从以事为中心的管理转向以人为中心的管理。

随着社会发展、政治进步，传统的以事为中心的独裁管理模式和监护管理模式逐步让位于以人为中心的人际关系管理模式和人力资源管理模式。发展民主、人道的管理系统已成为当代管理的一个中心议题。 6、人力资源管理的职业化。

人力资源的管理需要专门理论和知识作为支撑，需要专门的技能，需要职业的人力资源专家和职业管理者。

8.3 人力资源管理的性质、功能和系统

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一、概述

人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。

人力资源管理的基本功能：

1、人力资源的获取。它涉及人力资源规划、录用和选拔。人力资源规划是系统评估人力资源需求以保证获取组织所需的具有专门技能的人才的过程；招募是吸引足够数量的个人并鼓励他们的应聘和任职于本组织的过程；而选择是组织从大量的应聘人员中选择适合组织工作岗位所需要的人员的过程。 2、人力资源的发展。是整合培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展，以增进个人和组织效能的过程。人力资源发展功能的需要来自于组织内外环境的不断变化

3、人力资源的激励。其主要议题包括：联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满足感、绩效评估等多方面。主要任务就在于确认和运用恰当的激励技术

4、人力资源的维持。其主要议题包括：人际关系和沟通问题，员工的福利问题，工作环境和职业安全问题等，它更关注于为员工创造一个良好的环境

5、人力资源的研究。每个组织所面临的人力资源管理问题可以说是具体而又特殊的，发展出最适合自己组织的一套人力资源管理系统（政策、规则、技术、方法等）是重要的。

8.4 人力资源管理者的角色与知能

依据学者麦格兰根的研究，HRM \\ D专业人员的知识能力可分为4类35项：

1、技术知能：成人学习认知、职业发展理论和技能、知能确认技术、电脑应用知能、电子系统操作技能、后勤支援技能、目标调配技能、绩效观察技能、专业认知、培训理论与技巧、研究技能。

2、组织知能 ：经营管理认知、成本效益分析技能、授权技能、产业认知、组织行为认知、组织发展理论与技巧、组织认知、组织规划技能、资料管理技能。

3、人际关系知能：指导技能、反馈技能、团队过程技能、协商技能、呈报技能、询问技能、关系建构技能、写作技能。

4、知识知能：资料浓缩技能、资料搜寻技能、知识多元、模型建构技能、观察技能、自我了解、视野展望技能。

8.5 公务人力资源管理的战略目标

人力资源已经成为一种战略性资源，人力资源管理已经成为组织战略的重要环节，人力资源管理已经成为一种战略性管理。 一、 人力资源管理与生产力

生产力是一定时期内投入产出的比率。人力资源管理，作为提高组织生产力的关键领域，其对生产力提升的可以从两大方面予以说明：一是不断降低人力资源的成本，扩大人力资源投入的效益；二是通过人力资源管理的科学化，促使人力资源价值的实现，最终提高组织生产力。 1、人力资源管理成本的控制问题。

一般而言，一个组织用于人力资源上的成本主要包括： （1）. 人力资源的获取成本 （2）. 人力资源的开发成本 （3）. 人力资源的使用成本 （4）. 人力资源的保障成本 （5）. 人力资源的离职成本

成本控制中人力资源会计和人力资源审计的应用 2、通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益 具体途径：

（1）. 通过增加生产力的工作 （2）. 通过工作场所的再设计 （3）. 通过人力资源的开发

（4）. 通过有效地人员激励、以激发人的潜能和动机。 （5）. 通过建立满意的工作环境

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政府财务报告的目的是为评估管理效果和资源占用情况提供有用的信息。一般而言，财务报告的目的有以下四个方面：

1. 作为衡量政府施政绩效的依据； 2. 作为了解政府财务状况的判定依据； 3. 作为分析政府工作业务成本的工具； 4. 作为判断财务是否合法的依据；

英国财务行政学者利克尔曼认为，政府财务报告的主要功能在于 1. 承诺与职务 2. 责任和回溯报告 3. 规划与授予信息 4. 生存能力 5. 公共关系

6. 事实与数字的来源。 二、政府财务报告的质量要求

一般而言，一个高质量的财务报告应符合 1. 及时性

2. 内容的公正性 3. 适用性 4. 可信性 5. 可比性 6. 中立性 7. 物质性 8. 连贯性

9. 内涵的丰富性

三、政府财务报告的需求者：

民意代表、选民或纳税人、顾客、公务员、消费者与供给者、政府机关、市场竞争者、管制者、捐赠者、其他关心的团体——有可能成为公共部门财务报告的需求者和使用者。

9.6 政府采购管理

一、 政府采购的一般准则

1. 透明 2. 一贯性 3. 公众的信任 4. 公平对待厂商

5. 提升经济与最大化购买价值 6. 促进竞争

7. 监督保证品质与无瑕疵 二、政府采购的方式

政府采购的方式分为分散采购、集中采购和联合采购三种： 1. 分散采购

优点：高度专业化的部门可以自主决定采购，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务

需要适时进行采购；

缺点：（1）不易产生标准化采购作业指导；（2）采购决策可能与预算财务制度不合；（3）采购

货物与劳务缺乏内部控制。

2. 集中采购

优点：(1)节省采购成本，建立有效的采购制度；(2)减少各部门个别采购可能造成的不当行为； 缺点：(1)各部门需配合采购部门的进度而调整业务；(2)对负责集中采购的部门和人员要求较高 3. 联合采购

联合采购指各级机关联合起来共同采购，其目的在于节省采购成本。

优点：（1）可以采购到较低价格的产品 ；（2）品质管制较个别机关为佳 ；（3）对厂商有较多

的选择。

缺点：（1）参与的机关将放弃部分弹性 ；

26

（2）参与的机关可能需要配合联合采购的时间而改变其操作方式 ； （3）将原由机关控制的品质管理转移到其他地方 ； （4）增加运输成本。

三、采购制度、方法与决策

1、采购的基本要素

一个完善的采购制度需规定以下事项： ? 订定组织内部采购各方的责任； ? 采购资货与劳务的方法； ? 规格说明书的格式；

? 销售厂商与承包商的规定； ? 行为道德标准； ? 内部控制； ? 存货管理； 2、采购方法

采购方法一般包括四种：竞标、比价、议价、非竞争性协商。 四、采购人员的伦理

对采购人员要特别注重其操守品德和诚实守信，对于采购人员的伦理要求有： 1. 避免利益结合； 2. 行为公开； 3. 不得接受酬金； 4. 不得接受好处费； 5. 利益回避；

9.7 政府财务审计

在政府预算以及财务管理当中，审计是相当重要的。因为审计提供了可信的独立裁决，使财务报表合法，同时指明了公共部门管理者履行职责的方式；通过审查程序、管理和政策或计划管理，有利于组织效率的提高，同时审计也可以发现公共部门的预算舞弊行为。 一、政府审计的范围

政府审计的范围，一般而言，包括以下几个方面：

1. 财务管理审计和合法性审计 2. 效率性和经济性审计 3. 计划绩效审计 二、政府审计的类型

按不同的标准又可将政府审计分为 1. 事前审计和事后审计、 2. 内部审计和外部审计。 三、政府审计的程序

政府审计基本上包括： 1. 调查阶段

审计的调查阶段是初步获取信息和检查工作的过程，以便分清问题和掌握审查所必须的详细资料。调查阶段的主要工作包括： （1）了解审查单位的制度 （2）学习法规 （3）初步审查 2. 审查阶段 3. 报告阶段

即将审计结果让有关单位和人员了解。需要了解报告的的单位和人员有：立法部门和行政部门、投资者、一般公众。报告至少包括三部分：一是审查范围；二是调查事实的情况报告或财务表表；三是审计者的观点和意见。

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第十章 信息资源管理与电子化政府

10.1 信息与公共管理

一、 信息的本质

信息在一般意义上，是指已经整理并有用的数据，信息和数据的主要区别在于：一切信息必然是有数据组成，但并非一切数据都能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。

信息的价值取决于减少不确定性的能力。信息作为一种资源，它的价值是由以下属性决定的——准确性、时效性、相关性、完整性、可获得性等特征。 二、信息技术与信息价值的扩展

自1960年开始萌芽发展的新兴信息处理技术——电子计算机，与1990年以后开始普及的通讯技术——国际互联网的相结，革命性地改变了人类获取信息的方式和效率。信息技术的运用使信息加工的速度大大加快，使信息更加丰富和完整，能够极大促进人类的知识交流，促进信息的共享程度，从而在整体上改变组织，成为一个学习型的组织。

现代信息技术如何作用于信息并提高信息价值—— 1. 信息技术的运用使信息加工的速度大大加快。

2. 信息技术的运用可以把更多的信息员和信息用户连接起来，从而使信息更加丰富、更加完整、对更多的事实、更多的细节予以支持，无疑会成为组织竞争优势的一个基础。 3. 信息技术的运用促进信息的共享程度，能够极大的存进人类的信息交流。

4. 信息技术的运用在整体上可能改变组织，因为它改变一个组织用于解释信息和处理信息的能力，从而促使组织成为一个学习型组织。

三、公共管理与信息

对于一个决策者而言，他需要三种类新的信息：界定问题的信息、关于决策环境的信息及其描述、说明可能的选择方案的信息。

对于公共管理而言，公共管理更依赖与信息。公共部门对信息的需求比私人部门大得多，与私人组织相比，公共组织面临的问题更为复杂，面临更为复杂的决策环境，更有可能引起政治冲突。因此，成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要和不可缺少的。

学者卡尔森和欧佛门认为，政府信息管理的范围包括信息系统管理、电脑应用、平面文件信息系统、表格管理与记录安全等。

10.2 公共管理信息系统

一、管理信息系统及其应用

管理信息系统是为管理层有效履行管理功能的需要，所提供信息的系统。是由资料收集、分析、选择、存储、处理及传播等步骤构成的整个过程与体系。

管理信息系统的作用主要体现在：

1. 可协助机关决策人员和管理者作决策的能力。

2. 可节省机关决策人员和管理者作决策的时间、成本及精力。 3. 可使管理人员便于推动例外管理。 4. 可充分发挥管理功能。

5. 可使组织原有的信息系统更为有效。

二、管理信息系统的发展

管理信息系统在过去的发展大致经历了四个时期。 第一阶段：集中数据处理（1954——1965）；

第二阶段：面向管理的数据处理（1965——1980）； 第三阶段：分布式终端用户计算（1980——1985）； 第四阶段：交互网络（1990——）。 三、管理信息系统的建立

管理信息系统的建立可分为分析阶段、整合阶段、建制阶段三个阶段。 1、 分析阶段

管理信息系统的建制是以管理功能的发挥为着眼点，只有在对管理功能进行充分分析的基础上方，才能建构成管理信息系统的基本模式。

分析的项目主要包括：

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分析的方法主要有：（1）可行性分析:需考量技术、经济和作业可行性；（2）系统分析：第一，要确认组织发展的基本目标；第二、根据组织目标建立系统的个别目标，并详细制定其优先顺序；第三，根据既定的优先顺序，作出每一应用系统的输出、输入系统规格。 2、 整合阶段

将前面的管理工作分析与评估所得整合为一个整体，主要包括系统设计和资源评估两项工作。 系统设计指电脑处理信息的能力，将管理工作融入其中，以通过电脑系统的设计和流程安排发挥最大的速度和效果；资源评估就是对信息系统所需配备的设备、设备的维修、人力成本、物力成本的效益评估。 3、 建制阶段

将整合好的系统一步一步建立起来。这一阶段的工作主要包括实际的程序设计和整体绩效的评估。

四、关于公共管理信息系统

公共管理信息系统的特质在于： 1. 经济权威。 2. 政治权威。 3. 人事系统。 4. 工作环境。

10.3 公共管理决策支持系统

一、 决策支持系统的性质

传统的管理信息系统的性质乃主要是面对管理者例行性、经常性、作业性、有固定因果关系的结构化问题，对于非结构化问题和非程序性问题，显得帮助不大。

所谓决策支持系统，就是利用电子计算机系统处理的信息，以支持决策者针对“非结构化”问题制定决策与执行决策的一套体系。

这一系统的特点主要有：

1. 能够支持非结构化的决策； 2. 能够支持整个决策过程；

3. 对环境的变化具有弹性、适应力及迅速回应的能力； 4. 能够提供充分的弹性使决策者可表达主观的认定；

5. 能够提供决策者使用“假如??，如何”权变关系的功能； 6. 容易使用。

二、决策支持系统的主要框架

决策支持系统的建立是以决策者个人进行策略性决策的需要为着眼点，所以决策支持系统较之管理信息系统更重视理性的决策步骤。

决策支持系统由语言系统、知识系统、问题处理系统三个次级系统构成。

1、 语言系统：所为语言系统即使用者个人与电脑系统相互沟通的媒介系统，通常是指使用者输入电脑

系统所使用的程序、指令及成熟。语言系统的 设计应以方便决策者使用为原则。

2、 知识系统：决策支持系统的最为重要的部分。知识系统的内容应涵盖所有可供决策者参考的大量信

息，使决策者能从中获得解决问题的有效知识。一般来说，知识系统由两部分构成：（1）资料库；（2）资料库管理系统。

3、 问题处理系统：问题处理系统扮演着部分人脑分析、推理和综合的功能，他是“语言系统”和“知

识系统”之间的一座桥梁。问题处理系统担负着信息的选取、因果模式的建立、决策问题的界定与分析等重要工作。

三、决策支持系统的建立

组织在建立决策支持系统时，可按下列四个步骤来进行： 1. 进行可行性分析与研究；

2. 发展适合建立决策支持系统的环境； 3. 选定试行决策支持系统的单位； 4. 全面建立决策支持系统。

10.4 电子化政府

一、何谓电子化政府

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所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。

具体分析，电子化政府的特质在于： 1. 倡导科技领先

2. 政府信息的公开和可获得性 3. 政府与民众之间的互动机制 4. 更有效率

根据联合国的研究，电子化政府的发展分为五个不同的阶段——产生期、增强期、互动期、交易期、完全整合期。

目前电子化政府的应用方向主要有咨询上网、电子申办服务、电子报税、电子商务、电子采购、电子支付、电子资料库等其主要范围包括：

1) 政府对人民：以民众需求为中心，为民众提供质量俱佳的网上申办服务； 2) 政府对企业：以企业需求为中心，运用网上服务协助企业发展；

3) 政府对政府：各政府本门通过跨机构的资料分享与业务合作，增进网上政府的效率与效能。 二、电子化政府：国际经验与特点

在世界范围内，电子化政府的发展在目前显示出如下特点： 1. 清晰明确的愿景 2. 以公民为中心 3. 顾客关系的管理 4. 单一窗口服务 5. 创新科技的应用 6. 重视安全与隐私 7. 缩短数字鸿沟

8. 促进知识经济的发展

9. 迈向知识管理和知识型政府 10.新型行政文化的形塑

三、中国电子化政府：发展、问题与前景

? 我国政府信息化事业刚刚起步，在其发展过程中出现了许多亟待解决的问题，包括： 1. 认识上的不足和理论上的滞后：视为技术问题。

2. 政府信息化缺乏明确而强有力的领导：导致各自为政、各行其是。 3. 政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向：缺乏明确的战略目标。

4. 政府信息公开及政府信息的低度使用问题：政府信息公开没有制度化，公民缺乏获取信息途径。 5. 政府信息化基础结构薄弱：计算机和网络设备条件有待改善，公务员的观念和素质急需提高。 6. 政府信息化缺乏基本的法律和制度保障：缺乏保障政府信息化的基本法律，原有的一些法律也不 能适应信息化时代的要求。

7. 政府信息化与政府服务与管理的整合问题：政府信息化与政府业务、服务存在分离和脱节。 8. 政府信息化与政府改革的整合问题：政府信息化与政府改革未能有机整合起来。 9. 政府信息化过程中的信息安全问题：存在许多问题和漏洞。

? 电子化政府在中国的发展或中国政府信息化的前景取决于八个方面： 1. 明确中国政府信息化的愿景和目标。 2. 发展公用电子资料库，推进其加值利用。 3. 制定设计政府信息公开的法律制度。 4. 推动政府信息和通讯网络的发展。

5. 推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准。 6. 建立健全政府信息化组织和协调运作机制。 7. 强化信息安全管理。

8. 加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训。

第十一章 公共服务的绩效管理

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