试论高校管理体制改革

当代教育论坛

２００５年第１０期上半月刊

试论高校管理体制改革

易兰华

（湖南商务职业技术学院经贸系）

!!一、当前我国高校内部管理体制存在的问题

目前，高校管理体制存在一系列问题，主要表现在：

接管理高校的人、财、物，把大量的时间和精力放在高校内部的日常事务管理上。但与此同时，政府对高校的规划、调控、监督角色过弱，对高校的发展缺乏科学的规划指导，对有些高校在专业设置上的重复建设和短期行为、在科研方面重应用轻基础的功利取向以及不顾自身办学条件盲目扩招等不良现象却缺乏有力的监督和制约。因此，在高教管理过程中如何避免政府角色的“缺位”、“越位”、“错位”等现象，已成为中国高等教育管理改革的重点。

１．政府在管理高校过程中应承担的角色定位不清、

发生角色错位。高等教育管理中的政府角色错位是指政府教育行政主管部门在履行对高校的管理职责、行使管理权力的过程中，其角色偏离了自身的职责任务、活动范围、运行轨道。由于建国以来高等教育管理受高度的计划经济体制的影响，一向遵循集权管理原则。政府既是高等教育的投资者、高等学校的举办者，也是高等学校的领导者和管理者。政府对高等学校的领导和管理不仅体现在政策法规的制定上，而且对高等学校实行直接控制和管理，管得宽、严、细，致使政府对高校的具体执行角色过重。许多地方政府的教育主管部门热衷于直

２．内部管理体制不顺。随着我国高等教育管理体制

改革逐步走向深入，目前我国高等教育已经基本形成了中央和省、自治区、直辖市分级管理，以省级政府为主的宏观管理体制。与此相比，我国高校内部的微观管理体制的改革相对滞后，阻碍了高等学校的向前发展。目前，我国大部分高校采用的是科层式的管理体制，这种

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压力，试图仅仅通过采用“一费制”将所有的小学和中学所收费用加以统一，这势必有失片面。如果我们没有对教育乱收费这一事实作出一个准确系统的研究和判断，对教育收费这一问题认定不准，没有找到教育乱收费问题的症结，而试图采取一个政策来消除教育乱收费这一现象，势必难以从根本上解决乱收费问题。

就不是一项好的政策，其政策有效性就会被质疑。“一费制”的有效性要受到其可能带来的政策代价的制约，只有尽可能降低和避免这些代价，政策的有效性才能得到保证。“一费制”政策可能造成的政策代价主要有以下几个方面：一是部分学校支出大于收入，生存艰难。二是学校为了维持正常的教学工作，不得不变相收费。三是由于教育经费紧缺，直接影响学生受教育的程度和质量。四是贫困地区的家长仍然交不起定额的费用，而经济发达地区的家长却不能通过交费获得可选择的权利。五是一些地区由于政府的教育拨款不能及时足额到位，学校的正常运转受到影响或者限制。

２．是否处理好了强势与弱势的关系。“一费制”用

统一的标准来规范教育收费，这给城市地区的实行带来了很多困难。在给一些贫困地区的儿童带来受教育机会的同时，“一费制”统一的收费标准使一些发达地区的学校举步维艰，一些城市地区的家长难以通过合法渠道选择受教育权。如果经济发达地区严格遵循“一费制”的收费标准，在补偿了弱势群体的同时势必会引起强势群体利益的受损，也会造成教学质量和教学条件的下降，这也有悖于市场经济大背景下由政府和市场同时提供教育产品这一现状。在“一费制”的推行过程中，有的学校为了维持生存和发展，不得不采取收取实物的办法，就是实行“一费制”所带来的困境的一个写照。同时，我们也应承认这样一个事实：完全依靠降低收费标准来规范教育收费行为有失片面，因为有些地区的经济能力连最低收费标准也难以承担。

注释：

［１］黄达昌．关于农村中小学试行“一费制’的思考［Ｊ］．基础

教育研究，２００２，

（１，２）．

［２］李霖．正视问题推进“一费制”顺利实施［Ｊ］．湖北教育，

２００３，（１０）．

［３］闵维方．为教育提供充足的资源［Ｍ］．人民教育出版社，

２００３．３５０，３６６．

［４］魏向东．税费改革对农村义务教育的影响及其对策建议

［Ｊ］．教育研究，２００３，刊，２００３，

（３）

（８）．

［５］苏长青．“一费制”对农村基础教育的影响［Ｊ］．价格月

３．是否处理好了利益与代价之间的关系。从理论上

来说，如果一项政策实施的代价大于这一政策的收益，

．

管理体制下的组织结构是“金字塔式”的分层等级结构，即按照管理权限和责任将每个组织机构排列在不同的层级上，由低到高，权力逐级集中，构成一条垂直分叉如金字塔形态的权力线。学校管理人员与教职员工之间的控制与被控制关系完全建立在职位关系上。教师的一切行为要接受来自上级权威体系的控制。这种过多强调权威的层级节制很可能导致高校组织内的“官本位”，从而在学校组织内部形成对上诚惶诚恐和对下颐指气使的官僚习气。最终导致大多数教职员工不是把精力放在如何搞好工作上，而是更多地考虑如何处理好与学校领导的关系，以获得更多职务、职称晋升的机会上，导致人才资源和其他有限资源的浪费。

３．一些高校一定程度上存在的职务终身制没有根本

改变，在思想认识上仍然存在干部教师职业“终身制”的观念，用人制度上事实上仍然存在着手捧“铁饭碗”，坐着“铁交椅”的现象。

４．分配制度上缺少激励机制，收入构成不尽合理，

正常收入偏低的同时，高校代理人收入与学校业绩相关性不大，存在着事实上的平均主义和“大锅饭”现象。

以上几方面的问题长期困扰我国高等教育，同时严重制约高等学校的长足发展，不改革将很难发挥教育在增强综合国力中的地位和作用。随着社会主义市场经济体制、政治体制的不断深化，传统计划经济下形成的高校内部管理体制受到了很大的冲击。所以，进一步深化改革和创新高校内部管理体制势在必行。

!!二、对我国高校内部管理体制改革的几点

建议

高校内部管理体制改革，就是要建立健全有效的激励约束机制。为此，要坚持权责利相统一，应能最大限度地调动代理人的积极性，在发挥其主观能动性的同时，又能保证其行为目标与委托人的要求相一致，避免和消除代理人利用职权和信息优势谋取私利和侵害相关当事人的利益。为此：

第一，深化人事制度改革，在代理人之间形成有效的竞争约束。实现人力资源的合理配置和有效利用是人事制度改革的重要内容。要进一步淡化高等学校传统的编制管理，强化岗位设置，通过按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合约管理，实现由身份管理”向“岗位管理”彻底过渡。实行全员聘任，对教师、教学辅助人员实行专业技术职务聘任制，专职党政管理人员实行教育职员聘任制和行政管理职务聘任制，后勤服务人员实行劳动合同制。

同时，经济学证明，规范而又有序的竞争市场有助于增进社会福利，提高效率。要真正解决好高校管理体制中存在的痼疾，有效的竞争市场的存在不可或缺。为此，要建立起与代理人市场相类似的竞争市场。这种市场应包括内部市场和外部市场两大部分。内部市场即在某一管理单元内部的代理者之间形成相互竞争，通过职

教育决策与管理

务的升降和必要的奖罚使代理人的表现更为出色；外部市场即各管理单元之间代理人之间的相互竞争。显然，通过建立这两大市场，既能在代理人之间形成相互约束和制约，又有助于对代理人的能力进行准确的评价。

第二，深化分配制度改革，建立绩效导向的薪酬激励机制，把学校的发展与个人的收益挂起钩来。高校薪酬激励机制可由固定工资、岗位津贴、奖金、远期收入等组成。固定工资作为较为稳定的收入，起到了基本保障作用，满足了高校工作人员规避风险的愿望和要求，但固定工资所起的激励作用较弱；奖金有一定的风险，它与代理人的“德、能、勤、绩”相联系，有较强的激励作用，但易导致短期行为。岗位津贴若能配之以合理的考核，能结合固定工资与奖金的优点；远期收入的基本思想是满足委托———代理均衡合同中的激励相容原理，使代理人在任期内甚至任期后都与委托人形成所谓的利益共同体。这样，代理人在作出决策时，不仅需要考虑任期内的绩效指标，而且需要为他离任后的高校长期绩效贡献力量，因为委托人的长期利益与其个人远期收入是相互挂钩的，从而从根本上克服代理人的短期行为。

第三，进一步增加高等学校的办学自主权，对代理人形成有效的控制权激励。与委托人拥有剩余索取权相对应，代理人应具有经营控制权，它不仅能给其带来地位等方面的心理满足，而且带来正规报酬激励以外的物质利益满足。目前，缺少办学自主权在相当程度上限制了高等教育事业的发展，进一步的改革应转变高等学校从属于政府部门的地位，使之成为面向社会自主办学的实体，将高校法人实体的经营权与投资主体的所有权相分离，赋予高校管理者以必要而充分的占有权，从而对高校经营者和管理者形成强有力的控制权激励。

第四，加强内部监督约束机制。现代公司制企业中的法人治理结构，通常建立由股东大会、董事会、经理人员和监事会构成的权力相互分离和制衡的机制。这种机制体现了所有者及其他利益相关者对高层经理人员的要求，形成了高层经理人员的组织监督约束机制，这种约束既表现为诸如《公司法》之类的法律约束，也表现为公司章程、内部管理制度等的管理约束。与此相类似，高校管理体制的创新必须逐步建立起较为完备的内部监督约束机制，通过教育立法和建立完善且可行的规章制度，在上级政府与高校之间、高校内部各职能部门之间、各职能部门与教职工之间建立起权力相互分离又相互制衡的监督约束机制。例如，政府作为投资者，应通过中间人———基金委员会对被投资者———高等学校，就教育经费的使用进行有效的监控。同时，政府也应结合大学及民间学术团体的力量建立高等教育品质指标、规划专业化及多元化的评鉴制度，并依据评鉴结果，决定监督高等教育质量的措施，并公开高等教育机构质量的相关资料，增强高等教育内部管理的透明度，加强民主监督。

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