论我国准公共物品的民营化及其风险规避硕士论文

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论我国设立特别行政区的理论根据和法律依据推荐度：
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摘要

准公共物品是介于私人物品与公共物品之间，兼有私人物品和公共物品部分特征的

一种物品状态，并因其外部性、使用及消费中的部分排他性与竞争性，导致其在供给中

表现出 “ 搭便车 ” 、 “ 供给不足 ” 等市场失灵以及 “ X - 非效率 ” 、 “ 寻租 ” 等政府失灵。为

更有效地提供准公共物品，理论界一直着力于准公共物品供给模式的研究，并历经了从

亚当 · 斯密的 “ 看不见的手 ” 的市场提供模式到凯恩斯主义的 “ 看得见的手 ” 的政府垄断经营模式。经过市场失灵到政府失灵之后，在实践中人们开始重新思索新的供给途径：

公与私的合作 — — 准公共物品的民营化。

准公共物品的民营化被理解为一种 “ 更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众

需求 ” 的供给模式。与传统供给模式相比，准公共物品的民营化经营模式可以为公众提

供更高质量的公共物品和公共服务，使社会资源配置更富效率。

准公共物品民营化改革发韧于西方新保守主义所倡导的，以削减政府职能为核心的

“ 政府再造运动 ” 。上世纪九十年代中期，伴随着快速全球化与深度市场化的推进，准公

共物品民营化模式引至我国行政改革之中，并取得了相应成效。但由于我国正处于转型

时期，在改革过程中由于传统思想观念的藩篱以及制度与法律体系的不完善，导致我国

在准公共物品民营化过程中存在诸多风险。这些风险具体表现为准公共物品民营化中的 “ 内部人控制 ” 、 “ 预算软约束 ” 、 “ 政府寻租 ” 等结构性风险以及激励与监督不力而造成

的控制风险与道德风险。这些风险的存在阻碍了我国准公共物品民营化改革的有序推进，

扭曲了准公共物品民营化改革之目的。

为达成我国准公共物品民营化改革的宗旨，政府必须切实履行好谋求社会公共福祉

之职能，制定各项政策培育有序的民营化竞争环境，完善公共财政体系、规范民营化招投标程序，激发公民的监督意识，建构法治社会秩序，从而有效地规避民营化进程中的各种风险，达成公开、公平、公正之

。旨归

关键词：准公共物品、民营化、风险、激励、信息不对称

A b s t r a c t

Q u a s i - p u b l i c g o o d i s b e t w e e n p r i v a t e g o o d a n d p u b l i c g o o d , s h a r e t h e i r

s o m e c h a r a c t e r s , a n d e x i s t i n c o m m o n l i v e s p o p u l a r l y . B e c a u s e o f e x t e r i o r , p e x c l u s i v e a n d c o m p e t i t i v e i n u s e a n d c o a r t l y

n s u m p t i o n , i t l i k e l y t o c a u s e t h e

m a l f u n c t i o n o f m a r k e t a n d g o v e r n m e n t . T o s u p p l y t h e Q u a s i - p u b l i c g o o d m o r e

e f f e c t i v e l y , r e s e a r c h e r s a r e m a k i n g e f f o r t t o b u i l d t h e e f f e c t i v e m o d e l . A n d t r e s e a r c h e x p e r i e n c e t h e p r o c e s s f r o m “ i h e

n v i s i b l e h a n d s ” t h e o r y h e l d b y A d a m t o t h e “ v i s i b l e h a n d s ” h e l d b y K e y n e s . B u t a f t e r t h e p r o b l e m o f m a l f u n c t i o n o f m a r k e t a n d g o v e r n m e n t t a k e s p l a c e , r e s e

a r c h e r s t u r n t h e i r e y e s t o t h e n e w w a y : P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p

P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p i s d e s c r i b e d a s t h e q u a s i - p u b l i c g o o d s s u p p l y m o d e l t h a t “ t a k e u s e o f n o n - g o v e r n m e n t i n g

a g e n c i e s a s m o r e a s p o s s i b l e , a n d r e l y o n l e s s g o v e r n m e n t t o s a t i s f y t h e n e e d o f p u b l i c . ” F o r e i g n c o u n t r i e s h a v e

p r a c t i c e d t h e t h e o r y f o r 2 0 y e a r s a n d t h e e x p e r i e n c e b e n e f i t t h e p r a c t i c e o f o c o u n t r y t o g e t e f f e c t i v e a c h i e v e m e n t s . B u r

e c a u s e c o u n t r y i s o n t h e r e f o r m a n d

t r a n s f o r m a t i o n s t a g e , t h e s y s t e m i s f a r f r o m s o u n d ; t h e r i s k i s m o r e t h a n f o r e i c o u n t r i e s . T h e y m a i n l y i n c l u d e m e c h a n i c g n

a l r i s k o f “ i n s i d e c o n t r o l ” , S o f t b u d g c o n s t r a i n r i s k i n c o s t b u d g e t c o n t r o l , a e t

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o r t i n g f r o m r e g u l a t i o n , a n d u n s o u n d

e n v i r o n m e n t a r e a l s o e x i s t e d . T h e y l o g g e d t h e d e v e l o p m e n t o f P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p , a n d d i s

t o r t e d i t s p u r p o s e .

O u r c o u n t r y i s d e d i c a t e d i n r e f o r m a n d o p e n . T o e n h a n c e t h e c o m p e t i t i o n

c a p t i v i t y , i n i n t e r n a t i o n a l m a r k e t , g o v e r n m e n t m u s t t a k e e f f e c t i v e m e a s u r e s t o p l a y t h e r o l e o f m a c r o - r e g u l a t o r , m a k e a l l t h e s y s t e m s p e r f e c t , g e t r i d o f t h e r i n p r o c e s s o f P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i s k s i p , r e a c h t h e g o a l o f o p e n , j u s t i c e a n d f a i r .

K e y w o r d s : Q u a s i - p u b l i c g o o d s , P u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p , R i s k , I n c e n t i v e ， A s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n

I I

摘要 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A b s t r a c

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 目 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 录 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .前 I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .言 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 第一 I I 章准公共物品的内涵界定及供给机制分 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .析 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . 1 准公共物品的内涵透 I I I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

视 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1 . 2 准公共物品的供给机

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .制 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选 . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .择 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . 1 准公共物品民营化的理论基 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 础 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 . 2 准公共物品民营化的基本模

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 式 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 . 3 国内外准公共物品的民营化进 1 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 程 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第三章我国准公共物品民营化模式的风险显 1 4

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 现 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . 1 “ 内部人控制 ” 的结构性风

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 2 成本效益核算中的软约束风

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 3 外部监控机制不力的控制风 2 2

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 4 政府干预造成的 “ 寻租 ” 风 2 4

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 . 5 经营者在民营化中的道德风 2 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 险 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .第四章我国准公共物品民营化之风险规避路 3 2

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 径 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . 1 竞争环境的有序 3 4

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7

化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 2 中介机构的独立

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 3 民营程序的规范

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 4 财政预算的刚性

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 . 5 民众监督的制度

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .参考文

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 4

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .献致 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 5

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 谢 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3

I I I

硕士学位论文前言

前言

政府与市场是人类社会的两种最基本的组织形式，也是推动、控制和影响社会发展

的两股强大的力量。对于政府部门来讲，变革是一种常态，只要存在人着们不就完会美持的续政地府寻，求理想的治理形态。因此，为适应变化的社会经有效地履行政济府环职境能，，政府也总是积极探索改革之路，处于不断的改进与变化之中 2 。

2 0 世纪最后的0 余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革论或看再，造主的导浪这潮场。改从革理的理论有公共选择学派和新公共管理学派。公有共任选何择逻理辑论理认由为证：明 “ 没公共服务必须由政府官僚机构来提供 ” ，摆脱政困府境的的垄最断好地出位路，是建打立破公私机构之间的竞争，美国著名经济学家布地将此次坎改南革更概是括精为辟“ 政府与市场的博弈 ” 。关于 “ 新公共管理 ” 萨瓦斯认性为改：革 “ 是的通一用系标列签创，造其最显著的特征是将市场机制引入政治领域然属于新。公 ? ? 民共管理营的化主显流 , 体现了新公共管理的所有特征 ? ? 从这个意义民营化就是新公共上管讲理 , 。 ” 实践证明，满足人们多种需要的准公共物品需要通过多种渠道

或多种系统提供，政府制定的政策要发挥持久有效的作用，就必须促进和支持包括政府织、等市不场同、系公统民共社同会发组挥作用，而不是仅仅依靠某一项目或某一部门承甚担至对某社一会社成会员系提统供来福利的责任。准公共物品民营化是适应社会发种新的供展给而制构度建安的排一，它跨越了公与私的界限、分配与生产的界限、政府与现非了政人府类的在界制限度，创体新领域的智慧。西方发达国家为解决社会服务成低的问题，采本用高购效买率、外包、出售等方式，尝试将准公共物品的供给交给私人经民营营、化政的府进监程控中，摒在弃了传统私人市场模式的私营化方向，朝向以提利的制度效率高为社目会标福，变政府全额承担和直接生产的模式为政府规划、融资，社民区营、企非业营等利为组供织给、主体的提供与生产相分离的民营化供给模式。公共管理研究在 2 0 世纪 8 0 年代中期恢复重建我国公共行政和以来，获得了迅速发展。面对风起云涌的政府改革运动以及对廉政、高效、灵活透明政府我呼国唤政的府国也际日形益势感，受到转变政府职能的必要。近十年，中国对长期公居共主物导品地提位供的理传论统进准行了反思，受西方政府治道变革理论的影响公，共亦物步品亦行趋业地实对行我了国一准系列朝向市场化，引入竞争机制的民营化改了革一，定并成在效实。践自中改取革得开放以来，党和国家不断强化对民营经济发展的政策支0 持在 2 0 0 3 年 1 月，召特开别的是十六届三中全会中通过的《中共中央关于完善体社制会若主干义问市题场的经决济定》中指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的法律、法规和政

硕士学位论文前言

策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规公未用进事入业的及基其础他设准施公、共物品行业和领域；强调对垄断行业要放宽市实准行入政、企引分入开竞、争机制场，政资分开、政事分开。显然，根据上述精神，非通公过有与制公企有业制既企可业以合资、合作等方式进入原来由国有独占的基础设垄施断、性公行用业事，业也及可其以他独立地进入这些领域。这必将在相当程度上为大非的公发有展制空经间济，创有造力更地促进非公有制经济的发展，强化竞争机制的资作源用的，功增能强，市提场高配经置济效率，从而完善社会主义市场经济体制。理论研究主要着眼于民营化可行性分析，但是，这几年的且这种分析是基于西方理论与实践现状而嫁接至我国的研究，忽视了民营化嵌入于我国国情险下。所通存过在与或国潜外在的的准风公共物品民营化改革比较即可发现，西方准公是共在物市品场的机民制营非化常改完革善的背景下，基本完成通过政府干预解决市场而失中灵国的当目前标的后问进题行是的市。场机制与规则扭曲，法律与制度滞后，政府病资而源导不致足的等准一公系共列物弊品宏观资源配置效率与微观制度效率的低下中国目前处于社。会特转别型是、体制转轨阶段，各种法律与制度都出现了真空，而准公共行业由于其公益物性品、利益计算不确定、经营规模性、投资大、回收期长等特殊性质自是由无交法换通来过实市现场的的，政府监控下的交换需要建立监督公共权力失范要行惩为治的经有营效者制侵度害，公需共利益行为的有力政策，否则，无异于创造了 “ 权使得钱公交共易资的产空被间大 ” ，量侵吞， “ 我们每一次双轨制，转轨过程都是腐败中的国高现峰阶期段。的 ” （准公毛共寿物龙品）民。营化改革并没有消除传统体制下的垂直断断垄” 的，初原衷本结 “ 打果却破造垄成了新的垄断。在监管者、经营者与消费者之显间然，更选多择地权掌与握决在定前权二者手中，消费者的影响力依然明显不足处于与弱监势控地成位本，的政增府加协，调政策效果的不确定导致了消费者利益难以实现。

完善公开、公平、竞争的市场准入退出机制；保证程序的正义性；化解政府的寻租风险；由谁监督及如何监督准公共物品民营化后的质量，协调监管三者者、的经关营系者以、达消到费政者府受益，企业赢利并保障消费者利益等问题的究的目的解及决意是义笔所者在研。

硕士学位论文第一章准公共物品内涵界定及供给机制分析

用，那么即使充分满足消费也不会引起公路边际成本的增加，即公路无需增宽或增长。

如果由私人经营，至少从收回投资的角度看就只能通过收取过路费。如果过路费定在 P

处，相应地过路车辆就会从 Q 1 减少到 Q 2 导致过往车辆减少从而引起效用实现不足。

价格机制导致的市场失灵：在社会中由于各行为主体最大化自身效用的方式各不相

同，从而使得不同方式决定下的表现形式也有很大的差异。各行为主体的偏好不一样，

他们从相同的公共物品中获得的自身边际效用和总效用也许各不相同。因此，每个人愿

意承担的公共物品价格就因人而异，这样才符合消费者均衡的效率原则。然而问题在于，

如何才能准确地获得消费者使用某一公共物品所得到的边际效用呢？准公共物品消费的

非竞争性决定了增加一个人使用公共产品的边际成本为零，在准公共物品的容量限度内，

任何对准公共物品的边际消费都会增加使用者的效用，因而能够增进福利。因此，任何

排除某个人的定价方案都是非帕累托最优的，都是无效率的。这样，准公共物品中公共

物品的性质导致了基于价格机制调节供求的市场失灵。

准公共物品市场供给所导致的市场失灵虽然为政府干预提供了理由，但并不是充分条

件。因为政府的干预并不能保证效率，甚至会造成扭曲而产生非效率结果。事实上，市

场机制无能为力的因素也正是政府决策中让人头疼的问题：

信息不完全带来的非效率：在市场失灵中我们分析了理性的个人并不会按照他的边

际偏好对准公共物品的使用自觉付费，而是变成了搭便车者。出于同样的原因，政府在

制订准公共物品的强制性价格即税收时，如果税额依据的原则是人们披露的对准公共物品的偏好，那么，理性的消费者将隐瞒自己对准公共物品的偏好，或尽量减少披露自己

的边际偏好。这不仅使消费者支付的边际税额不足以等同于准公共物品给他带来的边际收益，而且往往导致了准公共物品供给数量不足。相反地，如果政府不是出于征税或收

费的目的，而是为了获取社会对某一准公共物品的需求量，从而决定这一产品的供给量

而向社会公众要求披露他们的偏好，人们就会夸大其边际偏好的倾向。这是因为，在给定的税负水平上，人们总希望得到更多的准公共物品收益。这样，就会导致准公共物品

供给过多。因此，人们不愿意准确披露他们对于准公共物品的真实偏好给政府带来了决

策信息的难题，因为要决定需要提供多少准公共物品，政府计划者就必须知道不同数量的准公共物品的需求总量。

政府垄断经营带来的 X - 非效率（ X - I n e f f i c i e n c y ）：西方学者莱本斯坦（ L e i b e n s t e i n ）

硕士学位论文第一章准公共物品内涵界定及供给机制分析

于 1 9 6 6 年首次提出 X - 非效率理论 6 。他认为，追求成本最小行为只是竞争市场条件下的

产商行为，但它不是那种没有竞争压力市场条件下受 “ 庇护 ” 的垄断者的行为特征。受

庇护的垄断者的经济行为很可能丧失了追求成本最小化与利润最大化的能力，从而导致

了 X - 非效率。完全竞争条件下的外部环境压力是十分强大的，它可以使企业产生接近于成本极小化的结果。而在垄断的 “ 市场 ” ，准公共物品的政府经营客观地得到了免于竞争

压力的庇护场所，因此它没有追求成本极小化的动力，浪费现象与日俱增，最后导致政

府成本负担过重。在这种情况下就可能使生产的平均成本高于最低可能成本。这种垄断

带来的结果是准公共物品的供给不是质量低下就是供不应求；不是品种单一就是多年一

贯制，消费者几乎没有选择的余地。没有消费者选择就不可能有消费主权，从而使消费

者处于被动地位，他们或是接受垄断经营者的配给或是不得已加入拥挤 “ 购买 ” ，消费效率的实现就不充分。

政府寻租带来的非效率：公共选择理论认为，政治家也是理性人，是由一定的利益

集团组成的，其决策很难做到大公无私，制定的政策、规章是利益非中性的。而公共物

品是为了实现所有消费者利益而提供的，但由于政治家行为的灵活性与自利动机的强刺

激性，其行为实际上也不倾向于最大限度为增进公众的利益服务。作为 “ 经济人 ” 的政府，受自身利益的驱动，行政官员不可避免地会产生寻租行为，产生腐败现象。寻租行

为所得利润并非生产的结果（寻租行为的非生产性），因此，寻租行为会造成社会分配的

不平等及市场经济公平竞争的原则，造成社会资源的浪费。

（表 3 ） 2 0 世纪 9 0 年代下半期中国主要垄断产业的垄断租金

产业垄断租金（亿元）

电力产业 9 0 0 ~ 1 2 0 0 交通运输业 7 0 0 ~ 9 0 0 民航 7 5 ~ 1 0 0

邮电通讯业 2 1 5 ~ 3 2 5

资料来源：胡鞍刚、过勇：《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会变革》，《改革》 2 0 0 2 年第 1 期

从上述分析看来似乎由政府部门提供准公共物品也不一定是理所当然的。随着凯恩斯

主义的衰落及准公共物品提供理论的发展，人们开始重新探寻准公共物品的供给机制。

L e i b e n s t e i n , H ( 1 ) A b r a n c h o f e c o n o m i c s i n m i n i n g : 6

p 4 7 7 - 5 0 2 . ( 2 ) B e l l . D a n d K r i s t o l , I : T h e C r i s i m i c r o - m i c r o t h e o r y . J o u r n a l o f e c o n o m i c s L i t e r a t u r e , s i n E c o n o m i c s T h e o r y . B a s i c B o o k , I n c . N e w Y o r 1 9 7 9 , 1 7 : k , 1 9 8 1 . 9

硕士学位论文第一章准公共物品内涵界定及供给机制分析

政府失灵一词最早由公共选择学派的创始人詹姆斯 . 布坎南提出，布坎南将公共选择称为

政府失灵与市场失灵的较量。以后，查理斯 . 沃尔夫构建了与市场缺陷理论相对应的非市

场缺陷理论，他认为任何对市场失败的提及都应同时提及非市场失败，即非市场方法的

失败包括政府失败 7 。准公共物品是不是一定要由公共部门通过预算来提供呢？制度经济

学家认为，一些产品之所以必须由政府来提供和管理的原因在于对这些产品缺乏相应的

制度安排来界定可以据以获取收益的产权。准公共物品因其兼有公共物品和私人物品的

属性，可能由政府提供，也可能由市场生产。

准公共物品具有非排他性，这一特性使 “ 该商品的效用扩展于他人的成本为零，

因而也无法排除他人共享。 ” 8 这表明，准公共物品一经提供，其消费就具有共享性（甚至强制性），一个人的消费不会影响、减少和妨碍其他人的消费，但同时也为潜在消费者

提供了不付费而能够获此消费的可能。这种情况下，人们对准公共物品的需求表现出高度无弹性、甚至完全无弹性，对其定价难度很大。准公共物品外在性的存在使准公共物

品无法对消费者支出构成约束，准公共物品的个人收益大于社会收益，个人支出成本低

于社会成本，生产者的收益则小于社会收益，生产者成本大于社会成本。市场是利益驱

动生产企业自动实现供需均衡的利益有机体，企业因无力将准公共物品的收益内部化，

所显示的极强外在性，就会导致市场无效配置准公共物品。实际上，准公共物品的外在

性问题是市场经济中普遍存在的外在性的极端例子。准公共物品是人们生活、享受与发

展不可或缺的重要物质内容，因而在其不能通过市场由企业提供时，就需要发挥政府的

作用。由政府提供准公共物品因此成为主流经济学的传统观点，而且，安全、司法以及

公共设施等纯粹公共物品由政府提供以增进国民福利，作为政府天职，一开始就被经济

学界定到了政府的职责之内。这可以追溯到亚当 · 斯密对政府职能的经典界定上。 9 然而，

主张政府对经济自由放任的新自由主义者对此则认为， “ 斯密提出的第三项义务是政府应

当肩负的一项正当义务，其目的在于维护和加强自由社会；但政府也可以以此为理由，

无限扩大自己的权力。 ” 1 0 因此，可以认为，市场和政府对经济的调节实际上是围绕政府

所供准公共物品这一介入经济的程度而展开的。

无排他性但有竞争性的准公共物品的存在，因竞争性会使得在对此类物品消费增加的同时，导致其他人消费的减少，并影响和妨碍他人的消费效用，消费存在明显的对抗性，

C h a r l e s W o l f , J r . , M a r k e t s o r G o v e r n m e n t s : C h o o s i n g B 7

保罗 . 萨缪尔森，威廉 . 诺德豪斯《经济学》（十六版） [ M ] e t w e e n I m p e r f e c t A l t e r n a t i v e s ( C a m b r i d g e , M A : M I T P r e s 9 亚当 . 斯密，《国富论》，下卷 [ M ] ，商务印书馆， 1 9 9 6 ， 2 5 2 - 2 5 3 华夏出版社， 1 9 9 9 s , 1 9 9 3 ) 8

1 0 米尔顿 . 弗里德曼等《自由选择》 [ M ] ，商务印书馆， 1 9 9 9

1 0

硕士学位论文第一章准公共物品内涵界定及供给机制分析

但其内在的非排他性却使其无力排除潜在消费者从中受益。由政府提供此类准公共物品，

就意味着此类准公共物品一经提供，即为所有人共有，每个人在使用时，机会与数量均

完全相同。然而，这种准公共物品的产权特质在使每个人受惠之时，也极其容易导致效

用最大化下的个人对准公共物品表现出漠不关心、过度使用，甚至出现短视行为，引发

对准公共物品的损害。加雷特 · 哈丁对此类准公共物品由政府提供所产生的低效与浪费做了深入研究，被人们称为 “ 哈丁 ” 公共事物悲剧。现实中，英国免费医疗的实行，传

统计划经济国家公共消费领域中大量准公共物品（甚至私人物品）的存在，都曾经导致过有损效率的负面效应。

1 9 7 4 年科斯发表了著名的《经济学上的灯塔》一文，他通过对英国灯塔制度的详细考察发现， 1 6 1 0 - 1 6 7 5 年间，英国领航公会并没有建立一座灯塔，而私人建立了至少有

1 0 座。私人为什么愿意建造灯塔呢？在制度经济学家看来，其中的关键是灯塔服务及其

收益权的确立。同时，当可行的排他性安排所需成本大大低于从公共物品的私人供给中获取的收益时，私人供给成为可能。当然，对于灯塔的消费，要完全排除搭便车者在技

术上可能是困难的，但即便如此，灯塔的提供者也愿意承担全部成本。对于那些航船主来说，如果其经营的价值足够大，他们也愿意承担灯塔的费用。事实上，在当时的英国，

在国王允许私人建立灯塔并收取费用之前，船主和货运主们递交了一份联合签名的请愿书，表示他们将从灯塔获得极大的好处并愿意支付使用费。同时，科斯还证明了灯塔的

私人经营具有比政府提供更高的效率。灯塔是经济学中具有经典意味的纯公共物品，而

即使是纯粹公共物品由私人提供不仅是可能的，而且更有效率，为人们建立起准公共物

品供给可以甚至应该引入市场机制的信念。因此，技术上能够实现有效可行的排他性安

排条件下，准公共物品的供给似乎可以通过确立产权并设立专营权来解决。准公共物品

由公共部门来提供并不意味着由公共部门来生产。公共部门只是提供这些产品，而其生产（对于可实现排他的准公共物品）可以通过招标、承包以及通过 “ 使用者付费 ” 等引

入私人资本的方式来完成。

1 1

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

2 . 1 准公共物品民营化的理论基础

准公共物品民营化改革的根本动力在于提高经济效率，最终达到增加消费者福利的

目的。 2 0 世纪 7 0 年代在世界范围内掀起了打破政府垄断的民营化改革浪潮。主导这场改

革的理论非常丰富，在本章节中主要从产权理论、委托 — 代理理论和公共选择理论的角度来加以探讨。

民营化改革首先离不开产权理论的视角。根据产权理论，产权其实是一个权利束，

是指凭借对企业资产的所有、占有、支配和处置，给所有者和占有者带来一定收益的权

利。虽然西方学者对产权的定义存在种种差异，但概括起来有三个共同点：产权是一种

排他性的权利、产权是规定人们相互行为关系的一种社会基础性的规则，即责任与权利

的对称、产权是一种权利束，并随着社会经济生活的演变而不断扩张。市场经济的制度安排，本质上是产权制度的安排，市场经济作为交换的经济，其交易的内容本质上是产

权。产权明晰具有以下功能：能减少 “ 不确定性 ” 和 “ 内化外在性 ” ，从而有助于资源配

置的优化；通过明确界定人们在财产关系上发生的经济利益关系来驱动产权的激励功能，

从而提高准公共物品的供给效率；产权明确界定可以通过内部约束和外部约束，使出资人、监管者、经营者行为规范化；产权明确界定有助于收入分配的规范化，避免收入分

配的侵权行为。而我国国有产权由于产权界定不清导致所有者不到位或所有者代表缺位，

从而对国有资产控制权和索取权存在不匹配问题导致激励机制的缺失，并且在国有产权

下的超经济性质导致了市场公平竞争秩序的根本破坏。 1 1 与国有产权相比民营化后的产权

民是排他性的，控制权和剩余索取权是对称的，经营者是以盈利为单一经济目标的 1 2 。

其次是基于委托 — 代理理论的分析。在产权的权利束中，不同权利由不同主体控制 ,

而各主体之间不同的利益目标导致了有差异的效用函数，更由于委托人信息的不完全造

成了委托 — 代理问题的产生。委托 — 代理问题主要反映在以下几个方面： 1 、代理人是否具备责任能力的问题。 2 、承担剩余风险与掌握公司的控制权是否匹配的问题。 3 、所有

者能否在市场上将其凭借所有权而获得的剩余索取权及相应的风险责任转让、转移的问

题。由于我国一直实行全民所有制，国有产权是以全民所有并委托国家代管所有权的模

刘伟、李风圣：《产权通论》，北京出版社， 1 11 2 同上

1 9 9 8 年， P 1 0 0 1 2

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

式为基础，因此具有严重的委托 — 代理问题：国有产权下目标函数的多样化很难把对管

理者的激励与决策所产生的回报联系起来， 1 3 并且在国有产权下委托 — 代理链比较长，导

致严重信息不对称及监督成本过高，而委托人和代理人的复杂关系使得既存在代理风险

又存在委托风险。而在产权明晰的民营化模式中能更好地解决这些问题，这是因为民营

化后由于产权的明晰使得委托 — 代理链比较短，各主体目标单一，并且民营化后委托人

存在较强的内在监督和约束动机，更重要的是代理人的市场化增加了竞争性，提高了委托 — 代理效率。

还有一个支持民营化的理论是公共选择理论，它是前两个理论分析的基础。该理论

有一个基本观点是：人是理性的 “ 经济人 ” 。这一理论根据市场失灵分析了政府干预经济

必要性的理论假设，其次针对市场失灵提出了政府失灵的概念，认为政府难以真正反映

公众的偏好，以及因为政府也是理性 “ 经济人 ” 存在制度非中性和寻租风险。再有政府

部门的财务软约束以及信息不完备都会导致政府失灵。特别在我国现阶段处于经济转轨时期，与国外民营化进程不同的是，国外先立法而后有改革；我国各种秩序与法律体制

改革严重滞后于民营化的现实进程，让寻租成本变得非常低廉从而使整个市场存在着许多不规范行为，也为政府官员创造了巨大的寻租腐败的空间。

由于各种理论的支持以及社会的需求，各国纷纷开始实行民营化改革。我国为了适

应国际形势及解决我国面临的准公共物品供给的各种问题，民营化改革势在必行。这种

客观必然性主要表现在以下几个方面：

第一：民营化改革是我国经济基础和政策导向调整的必然选择。经济增长以及产业

结构的调整要求大力发展准公共物品产业。 2 0 0 2 年，中国的 G D P 达到了 1 0 4 7 9 0 . 6 亿元，

人均达到 8 1 4 8 元。根据有关模型测算， 1 9 9 1 - 2 0 1 0 年 G D P 年均增长率将为 8 % 。 1 4 随着经

济增长的快速发展，社会经济结构也有了相当大的变化社会对准公共物品质量和数量的

需求也日益增长，这使我国准公共物品的民营化改革提上日程；改革开放二十多年来中

国民营经济有了巨大的发展。准公共物品是一个资金技术密集的产业，而民间已积累了

大量资本并且在民营企业的发展过程中企业家的能力及企业家精神得到了充分的显示；

中国的市场经济体系正在逐渐走向完善，市场化程度在不断提高，为民营化改革提供了

外部发展环境；准公共物品已具有稳定的收益率，给民营资本注入提供了利润动力；党

W i l l i a m L . M e g g i n s o n a n d J e f f r y M . N e t t e r , J u n e 2 0 1 3

0 1 , “ F r o m S t a t e T o M a r k e t : A S u r v e y o f E m p i r i c a l S t u P r i v a t i z a t i o n ” , F o r t h c o m i n g , J

1 4 《中国统计年鉴》（ 2 0 0 3 ），中国统计出版社， 2 0 0 3 年版， P 5 5 。 d i e s o n o u r n a l o f E c o n o m i c L i t e r a t u r e . 1 3

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

和政府日益重视支持民营经济的发展，给民营化提供了政策上的支持。

第二：民营化改革是中国加入 W T O 的必然要求。加入 W T O 对我国的准公共物品行业

产生了巨大冲击，中国准公共物品行业的种种弊病让准公共物品行业面临着前所未有的挑战；加入 W T O 要求开放市场、发展市场经济和提高国际竞争力。因此必须对内对外开放市场，允许国内外企业进入准公共物品行业，发展市场经济，打破行政垄断，建立符

合世界贸易组织规则的市场机制，提高准公共物品行业的国际竞争力，通过与国际企业

的合作从而加强自身的可竞争力。

第三：民营化改革是深化政府管制体制改革减轻政府财政负担提高投资效率的重要

途径。长期以来政府提供准公共物品一直存在着的非效率，转变政府经济职能是迫切之

需。民营化有利于减轻政府的财政负担，通过引入民营资本给我国准公共物品的供给注

入新鲜血液，通过市场机制的有效运行消除或缓减准公共物品行业的亏损现象。由于长

期以来在国有资本投资体系中存在的选择、监督约束委托者和代理者方面的种种弊病导

致了投资效率的极度低下，造成大量国有资产的浪费和流失，并且因为政府对微观经济

的干预削减了微观经济主体的积极性，从而降低了整个经济的运行效益。因此政迫切需

要通过在准公共物品行业实行民营化改革提高投资效率。

2 . 2 准公共物品民营化的基本模式

英国等发达国家的学术界对民营化没有一个明确的定有义。不少有认为，民营化就私非国化，即把人国企业的资产出售是给人企业或个人，因此，把民

营化等同于私有化。

在英国等国家民营化的初始阶段，确实是以出国有企业资产作为民营化的主要措施。通

常认为，各种经营活动由原来的公共部门转移到私人部门的方式都属于民营化 1 5 。有的甚

至把运用竞争机制，以提高公共部门绩效的任何活动都称为民营 R i c h 化 1 6 。据此得知民营化就是在一些传统垄断产业放松进入管制，引入竞争机制，不仅包括 a r d H e m m i n 把国有资产出售给私人企业或而且包括向公众发行股票，，通过特许投标、签定合 g , A l 个人，i M 同等形式鼓励民营企业提供准公共物品。民营化主要是针对政府对准公共物品的垄断经 M a n s o o r , 1 9 营及垄断所产生的低效率、寻租等政府弊病而提出的解决方案，这些弊病的存在主要是 9 8 , P r i v a t 因为政府垄断经营准公共物品的后果。因为政府不是竞争产生的（特别是在中国）是不可 i z a t i o n a n 的，政府官员替代性也不是d P u b 由市场所产生是行政任命的，所以即使浪费再多的社会资 l i c E 源对政府及官员本身并

n t e r p 1 5

S i m o n D o m b e r g e r , J o h n P i g g o t t , 1 9 9 4 , “ P r i v a t i z a t i o n P o l i r i s e s ,

K a y , C o l i n M a y e r ( e d ) , P r i v a t i z a t i o n & E c o n c i e s a n d P u b l i c E n t e r p r i s e : A S u r v e y , ” i n M a t t h e w B i s h I n t e r

o m i c P e r f o r m a n c e , O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s , p . o p , J o h n n a t i o 1 4 3 2 . n a l M o n e t a r y F u n d , p 6 . 1 6

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

不会造成太大影响，不会因为绩效差而受到相应的惩罚。这种行政垄断的存在造成了竞

争机制的严重扭曲使经营不善的企业无法及时被替代，退出市场。针对种种政府弊病，

萨瓦斯认为通过民营化改革解决下表中的一系列政府弊病并达成下表中的目标： 1 7

（表 4 ）

政府存在的弊病民营化目标

无效率，人浮于事，生产率低下；减少政府开支；

产品和服务质量低劣；通过出售资产并向出售后的资产征税来增加收入

营利性政府企业持续亏损和债务增加；减少政府债务，如通过债务和股权交换

缺乏管理技能或足够的管理权限提供政府通过其他途径不能提供的基础设施或设备

对公众缺乏回应性；为一些高技术活动引进专门技能；设备维护质量低下；快速发起或扩展服务

资本投入不足；减少政府在经济和其他方面的干预；

过度的垂直一体化；减少政府的社会角色（建立和强化市民社会）；管理方法或产品过时，缺乏营销能力；促进经济发展；

目标多样化且相互矛盾；经济的非集中化和资产拥有权的普遍化；

机构使命缺乏相关性甚至导致误导；表明坚持经济自由化的态度，增强商业信心；

资产未充分利用或使用效益不佳加速资本市场的发展（通过设立和出售股份）；

存在违法经营行为；吸引国内外投资，鼓励流动资本回归；

项目投资的低效率满足国外贷款方的要求（包括诸如世界银行这样的

国际团体）；

政府信用低下提高人民生活水平；

存在盗窃和腐败现象获得公众支持（通过去除官僚制的弊病）奖励政治同盟者；

这些目标的最终指向是为了提高准公共物品的供给效率从而提供更好的物品和服

务，但所有目标并不是放之四海而皆准的固定公式，各国应根据自己的国情选择不同方

式来达成不同的目的。萨瓦斯根据自己多年的在不同国家实施民营化改革的经验，依据

政府与民营部门在准公共物品生产领域所扮演角色的不同，将准公共物品供给的制度安

排分成四种基本类型，再根据准公共物品供给与消费的行为主体生产者、安排者、消费

参考 E . S . 萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民 1 7

大学出版社， 2 0 0 3 ， P 1 1 6 。 1 5

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

者三者之间的不同动态关系将这四种类型又组合成 1 0 种具体形式 1 8 ，包括委托授权：其中包括合同承包（分为部分服务和全部管理承包）、特许经营（分为场地特许使用和租赁方式）、补助、凭单、法令委托；以及政府撤资：其中包括出售（分别分为出售给合资企

业、私营企业、公众、雇员、使用者或消费者）、无偿赠与（分别分为赠与合资企业、公

众、雇员、使用者或消费者、原来的拥有者、特定群体）、清算；政府淡出。其中包括民间补缺、撤出、放松规制。委托授权是民营化最常用的方式如基础设施项目的外包、政

府采购、特许经营如深圳高交会馆活动期间的场地租赁等我们日常所经常接触和熟悉的

各种方式都属于这个范畴。政府撤资主要应用于国有企业改革中，包括现在正在进行之

中的股份制、公司制改革以及国有企业的上市等方式。而政府淡出是不易被我们所觉察

到的一种消极和间接的过程。如政府通过制度转变，或完全退出活动领域由社会机构来替代，或者是经过消费者 “ 用脚投票 ” 后所导致的政府的被迫退出等。

2 . 3 国内外准公共物品的民营化进程

2 0 世纪 7 0 年代以来，以英国为代表的许多经济发达国家掀起了民营化的改革浪潮，

对包括中国在内的发展中国家产生了相当大的影响，提供了许多可资借鉴的经验教训。

英国等经济发达国家从第二次世界大战结束后实行国有化改革政策到 2 0 世纪 7 0 年代初

转向民营化改革政策，其中包含了相当复杂的政治经济原因。

从宏观经济的角度看，经济发达国家在准公共物品行业实行民营化改革的原因可以

追溯到这些国家在 2 0 世纪 7 0 年代中期所发生的高失业率、高通货膨胀和低经济增长率

这三大并发症。在此期间，主要经济发达国家的失业率大致呈上升趋势，特别是英国、

法国和联邦德国的失业率从 1 9 6 0 - 1 9 8 2 年分别增长 6 . 5 倍、 7 倍和 4 . 8 倍 1 9 ；从 2 0 世纪 5 0

— 8 0 年代初通货膨胀率也持续上涨，主要经济发达国家在 1 9 5 1 - 1 9 7 3 年，年平均通货膨

胀率为 3 . 4 % ，而在 1 9 7 4 - 1 9 8 1 年，年平均通货膨胀率为 9 . 9 % ，后者是前者的 2 . 9 倍 2 0 ；

而主要经济发达国家在 1 9 6 5 - 1 9 7 3 年，年平均国内生产总值呈递减的趋势，在 1 9 6 5 - 1 9 7 3

年间的平均国内生产总值增长率为 4 . 7 % ，在 1 9 7 4 - 1 9 8 3 年，年平均国内生产总值增长率

下降为 2 . 4 % ，下降了近 5 0 % 2 1 。主要经济发达国家在这些高失业率、高通货膨胀率、低

经济增长率的冲击下，在意识形态上对政府干预理论发生了很大的变化，国有化后国有

E . S . 萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民 1 8

2 0 国际货币基金组织：《国际金融统计年鉴》

2 1 T h e W o r l d B a n k , 1 9 8 5 , T h e W o r l d D e v e l o p m e n t R e p o r t , p . 1 7 7

1 9 林进成：《战后主要资本主义国家失业问题的回顾与展望》，《世界经济》， 1 9 8 4 （ 1 ）

大学出版社， 2 0 0 3 ， P 1 2 8

1 6

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

垄断经营的低效率和严重亏损问题也随之凸现出来，政府财政负担日益增加，难以支持

准公共物品行业的生存与发展，这些因素都共同促进了准公共物品行业的民营化改革。

从第二次世界大战结束到 2 0 世纪 7 0 年代，主要经济发达国家都在不同程度上奉行

凯恩斯主义，强调政府在实现供需总量平衡，促进经济发展中的积极作用，主张通过政

府投资和开支，加强政府干预以刺激生产和消费，从而推动经济增长。在这种政策环境

下，许多经济发达国家出现了国有化运动，特别重视在关系国计民生的准公共物品行业

组建国有企业。从实践效果看，在一定程度上弥补了市场失灵促进了经济发展。但到了 2 0 世纪 7 0 年代，出现如前所述的问题打破了人们对传统凯恩斯主义的信念。凯恩斯主义

强调政府干预理论失灵后，现代货币主义、供给学派等新自由主义经济理论应运而生。

新自由主义是以四个基本原则为核心内容的：一是在所有领域尽可能运用市场机制；二

是鼓励能促进效率和以消费者为导向的有效竞争；三是强调个人选择优先的原则；四是

把政府干预控制在最小的范围内。 2 2 政府的干预的经济合理性是建立在效率标准基础上

的，它的必要性在于是否能够补偿市场失灵所产生的效率损失。效率与平等之间的替代

关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。

在凯恩斯主义指导下的国有垄断经营准公共物品的政策导致了严重的效率低下和亏

损，在经济高涨时期，这种低效率往往被经济高涨所掩盖。但在经济衰退时期，这种亏

完问题就日益暴露了出来。据有关资料 1 9 7 9 - 1 9 8 0 年度，英国政府仅对国有铁路和国有

煤炭企业的亏损补贴就达到 1 8 亿英镑，法国国有交通企业在 2 0 世纪 7 9 年代每年平均亏

损 6 0 - 7 0 亿法郎， 1 9 8 2 年猛增到 3 2 0 亿法郎。 2 3 在日本也存在这严重的国有准公共物品企业的亏损，如下表以日本国铁为例对这种亏损情况可见一斑：（表 5 ）

年份亏损额（亿日元）备注 1 9 6 4 约 3 8 0

1 9 7 0 1 5 1 7 比 1 9 6 4 猛增 4 倍

1 9 7 2 3 4 1 5 比两年前翻一番以上 F l y n

u , N o

1 9 7 6 - 1 9 7 9 年均 8 2 0 0 - 9 1 0 0 1 9 7 9 年累计 1 1 . 2 万亿日元，占同 r m a n , 1 9 8 9 , 年财政收入总额的 1 / 4 强 T h e N 1 9 8 6 累计债务 3 0 亿万日元，占同年财政收入总额的 1 / 2 强 e w R i 资料来源：童年成、菜文浩、陈运涛：《国有企业改革》，中国人民大 g h t a 学出版社， 1 9 9 9 ， 7 0 - 7 1 页 n d S o c i a l 由于这种亏损的存在需要大量的财政补贴，加大了政府的财政 P o l i c

负担，使政府难以支

y , P o l i c y 2 2 赵守日：《西方国有经济体制革命》，广东经济出版社， a n d P 2 0 0 0 年版， 1 4 5 - 1 4 6 页 o l i t i 1 7 c s 1 7 ( 2 ) : p p . 9 7 - 1 0 9 2 3

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

持准公共物品行业的生存和发展。由于准公共物品一般都是重要的基础设施产业，随着

经济的发展必然对准公共物品的需求不断增长，而准公共物品行业有国家独家经营，政

府单一的投资渠道无法满足准公共物品巨大的投资需求。如 1 9 7 6 年国际货币基金组织强

化了紧缩预算控制和贷款政策，结果是西方各国在 2 0 世纪 7 0 年代的投资呈下降趋势。

下表以英国为例说明了当时的情况：

（表 6 ）英国 1 9 7 0 — 1 9 8 9 年国内资本形成总额（单位：百万英镑）

产业 1 9 7 0 年 1 9 7 9 年 1 9 8 2 年 1 9 8 9 年交通 6 3 0 0 3 6 1 8 1 9 7 3 3 2 6 5 电信 — 1 7 4 9 1 6 7 0 3 6 9 0

能源和自来水 6 9 0 1 3 9 4 5 4 2 3 5 4 3 1 0

基础设施产业合计 1 3 2 0 1 9 3 1 2 7 8 7 9 1 1 2 6 5 制造产业 1 0 6 7 0 1 0 1 3 6 6 3 6 0 1 0 7 8 7

资料来源： J a m e s F o r e m a n - P e c k , R o b e r t M i l l w a r d , 1 9 9 4 , P u b l i c a n d P r i v a t e O w n e r s h i p o f B r i t i s h I n d u s t r y 1 8 2 0 - 1 9 9 0 , O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s , p . 3 3 4

由上表可见， 1 9 7 0 年国有交通、电信、能源等准公共物品产业投资总额比制造业高

2 0 % ，而在撒切尔夫人当选为英国首相的 1 9 7 9 年，国有基础设施产业的投资总额却比制造业低 8 % 。在经济萧条的 1 9 8 2 年，制造业投资急剧下降。虽然英国政府对国有基础设

施产业强调了利润的目标，但到 1 9 8 9 年，大部分基础设施产业实行民营化改革前，一直

未能改变在基础设施产业投资不足的状况，使政府觉得力不从心，因而民营化改革对其很有吸引力，因此，撒切尔夫人在任期间，在英国的许多准公共物品领域大力推行民营化改革，并取得了瞩目的成功，我们从下表可见一斑：

（表 7 ）英国部分准公共物品民营化改革过程

企业名称时间出售股份政府集资额

主要业务

（ % ）（百万英镑）

英国电信公司 1 9 8 4 年 1 2 月

5 0 ． 2

2 6 2 6 5 2 4 0 5 3 3 5

电信

1 9 9 1 年 1 2 月 2 5 ． 9 1 9 9 3 年 7 月 2 0 ． 7

英国煤气公司 1 9 8 6 年 1 2 月 9 6 ． 6 7 7 2 0 煤气

1 0 个自来水公司 1 9 8 9 年 1 2 月 9 7 ． 4 - 9 8 ． 4 3 7 4 0 自来水 1 2 个地区电力公司 1 9 9 0 年 9 7 ． 0 - 9 8 ． 4 7 9 0 7 输配电

1 8

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

国家电力公司与发电公司 1 9 9 1 年 3 月 6 0 ． 0 2 9 5 4 发电国家电力公司与发电公司 1 9 9 5 年 3 月 4 0 ． 0 3 5 9 4 发电苏格兰水电与电力公司 1 9 9 1 年 6 月 9 6 ． 5 3 4 8 1 发电与输配电爱尔兰电力公司 1 9 9 3 年 6 月 9 6 ． 5 3 6 2 发电与输配电英国铁路公司 1 9 9 6 年 5 月 9 8 ． 0 1 9 5 0 铁路运输

资料来源： M i c h a e l P o l l i t t , 2 0 0 0 , A S u r v e y o f t h e l i b e r a l i z a t i o n o f P u b l i c E n t e r p r i s e i n t h e U K s i n c e 1 9 7 9 , i n M K a g a m i a n d M a s a t s u g u T s u j i ( e d . ) , P r i v a t i z a t i o n , D e r e g u l i t s u h i r o

a t i o n a n d E c o n o m i c E f f i c i e n c y : A C o m p a r a t i v e A n a l y s i s o f E u r o p e a n d t h e A m e r i c a n , C h e l t e n h a m : E d w A s i a ,

a r d E l g a r P u b l i s h i n g L i m i t e d , p p . 1 0 6 - 1 0 7 .

由表可知，英国政府通过发行股票出售国有资产，在部分准公共物品产业获得 4 4 9 . 0 9

亿英镑的财政收入，可以说是取得了民营化的巨大成绩。前面所提到的日本国铁经过民

营化改革后在竞争性环境下提高了经济效率和效益，逐步减少甚至取消了政府财政补贴：

（表 8 ）日本 1 9 8 1 - 1 9 9 0 年国铁民营化前后政府补贴情况比较（单位：亿日元）

民营化前民营化后

1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0

对企业的补贴（ A ） 7 3 3 5 7 2 9 4 7 0 1 7 6 4 7 4 6 0 0 1 3 7 7 7 2 6 8 1 5 1 2 2 1 6 2

对清算机构的补贴（ B ） 1 6 6 8 1 9 5 3 6 0 9 9 1 5 1 1 企业征税（ C ） 1 0 5 6 1 3 1 4 1 2 9 2 1 5 1 0

政府总负担（ A + B - C ） 7 3 3 5 7 2 9 4 7 0 1 7 6 4 7 4 6 0 0 1 3 7 7 7 8 8 0 7 8 9 5 0 2 8 1 8

资料来源：王存金：《破解难题：世界国有企业比较研究》，华东师范大学出版社， 1 9 9 9 ， 1 0 9 页

受国外准公共物品民营化改革理论及实践的影响，改革开放以来，中国准公共物品

民营化改革的发展比较迅速。中国民营化改革首先来自政府政策的推动。 2 0 0 1 年 1 2 月 1 1 日，原国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出 “ 除

国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性

的基础设施和公益事业项目建设。 ” 在 2 0 0 2 年公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信、燃气、供排水等城市管网受次被列为开放领域。

在政策的支持下以及在准公共物品行业现金流回报稳定的利益驱动下，广东、上海、

杭州等地的准公共物品行业开始向民间资本和外资敞开大门，吸引着大量民间资本和外

资参与准公共物品行业的供给竞争。广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、

污水处理等准公共物品行业的建设。深圳市政府于 2 0 0 2 年 8 月将五大国企以国际招标方

1 9

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

式转让部份股权，这五大国企分别是能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以

及食品总公司，转让比例在 2 5 % - 7 0 % 之间； 2 0 0 2 年 7 月成都市市政公用局将 6 条公共汽

车线路的特许经营权进行拍卖，将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让；

2 0 0 3 年上半年，香港李嘉诚的和记黄埔斥资 2 . 5 亿港元收购在香港创业板上市的百江燃

气 1 2 . 8 % 的股份，借此进入内地燃气市场；香港另一大腕李兆基旗下的中华煤气在取得

广东液化天然气项目的股权后，有分别斥资 6 亿、 2 亿元人民币及 3 0 0 0 万、 2 0 0 0 万美元

参股武汉燃气热力集团；来自国内的民营企业，香港上市公司新奥燃气也参与竞争，先

后以控股甚至独资的形式获得了国内 2 0 多个城市的燃气管网的独家经营权； 1 9 9 2 年法国

苏伊士水务投资广东中山市坦洲自来水公司，成为 “ 洋水务 ” 进军中国的开始，而威望

迪控股 5 5 % 与天津市有关部门成立合资企业 — — 天津通用水务公司是中国政府第一次特

许外国公司经营现有水厂； 2 0 0 1 年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成

立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。

近年来，随着各种形式民营化改革的深入发展，中国在燃气、电力、运输等部门实

行的重大调整，引入竞争机制，在民营化改革总取得了一定的成绩。下面以铁路运输业为例加以说明。

（表 9 ）铁路运输业主要财务指标（单位：万元）

指标 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

运输总收入 5 8 2 . 8 6 3 2 . 1 7 5 6 . 1 8 4 2 . 1 9 2 2 . 1 9 9 8 . 9 1 0 9 7 . 4 1 3 4 5 . 7 1 4 2 0 . 5

运输总成本 5 7 0 . 9 6 4 0 . 6 7 0 4 . 5 8 1 2 . 3 8 4 8 . 4 9 0 2 . 9 9 5 1 . 1 1 0 3 8 . 0 1 1 2 0 . 5

营业外收支 2 9 . 0 3 3 . 4 4 0 . 2 4 3 . 8 5 0 . 4 _ 4 7 . 1 6 0 . 3 5 8 . 5

应缴税金 3 0 . 4 3 2 . 3 3 6 . 3 2 7 . 4 3 0 . 1 3 3 . 7 3 7 . 8 4 6 . 0 5 9 . 5

实现利润 - 2 9 . 1 - 6 4 . 1 - 1 3 . 8 - 2 6 . 1 0 . 3 2 7 . 2 3 3 . 8 2 1 . 2 2 4 . 7

资料来源：《中国统计年鉴》（ 1 9 8 6 - 2 0 0 3 ），中国统计出版社， 1 9 8 6 — 2 0 0 3 年版

由上表可以看出在改革相对迟缓的铁路运输产业， 1 9 9 4 年亏损 2 9 . 1 万元，到 1 9 9 5

年亏损了 6 4 . 1 万元，是 1 9 9 4 年的两倍多，经过部分服务民营化改革后如各铁路集团实行

“ 网运分离 ” 的改革相继组建了客运公司，由开始的亏损逐渐实现了赢利。

中国经过十余年的理论与实践的探索，准公共物品民营化改革取得了初步成效，从

1 9 7 8 年的综合市场化指数为 1 8 . 3 9 % 上升为 1 9 9 9 年的 5 0 . 2 5 % 2 4 , 实现了准公共物品行业利

胡 2 4 鞍刚、过勇：《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会变革》，

改革与理论， 2 0 0 2 （ 5 ） 2 0

硕士学位论文第二章民营化：我国准公共物品供给的理性选择

润的增长，供给物品质量的提高，投融资效率的增强。但中国准公共物品民营化改革的

快速发展主要是在经济需求持续增长的背景下，政府采取经营权的委托授权、民间补缺

式的政府淡出等方式实现的，并不意味着传统运营体制发生了根本的改变。准公共物品

所具有的经营垄断性在中国依然表现为严重的行政垄断性，而这种行政权力所具有的至

高性与强制性使行政垄断成为一种 “ 法定垄断 ” 。我国目前准公共物品行业所面临的经济

垄断与行政垄断的双重结合，成为阻碍着我国民营化改革进程的瓶低颈效，率导和致无资效源率配，置严的重

损众的利益。

2 1

害着家与公国硕士学位论文第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

长期以来，中国准公共物品行业的产权安排和组织形式都是以政府垄断的形式存在，

具有行政垄断典型特征。政府对准公共物品行业采取的是低价格、高财政补贴的机制，

价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来特别是自 1 9 9 0 年代，中国对准

公共物品行业的传统体制进行了一系列改革，但从总体上看，准公共物品行业是改革幅

度和变化最小的产业之一，传统体制的弊端并没有随着准公共物品行业规模的扩大而消

除或减弱。因此，我国现阶段准公共物品行业运营体制仍存在一系列现实问题如行政垄断仍然存在、体制改革滞后、财政亏损补贴沉重等，这些问题的存在构成了准公共物品民营化的风险基础。

3 . 1 “ 内部人控制 ” 的结构性风险

在 1 9 9 4 年 8 月下旬召开的 “ 中国经济体制下一步改革 ” 的国际研讨会上，美国斯坦

福大学教授青木昌彦提出了 “ 内部人控制 ” ( i n s i d e c o n t r o l ) 这一概念。我国著名经济学家

吴敬链教授在《国有大中型企业公司化改革的难点及对策》一文中介绍了这一概念，在

国内引起了广泛的重视。根据青木昌彦和钱颖一教授给出的定义，内部人控制是指经理

人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，经

理人员常常通过与工人共谋而这样做 2 5 。青木昌彦认为，内部人控制 ( 由管理人员或由工

人控制 ) 看来是转轨经济过程中所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产

中演化而来的。在我国准公共物品行业引入民营资本的进程中也不可避免地存在着 “ 内部人控制 ” 的风险：

“ 内部人控制 ” 中传统计划经济的体制惯性风险成因。从建国到改革开放我国一直

实行高度集权的计划经济模式，对国内的经济运行大包大揽，虽然从提出实行市场经济

到目前为止历经多次改革但政府机构的设置结构政府官员的思维及行为模式依然没有摆

脱计划经济时期的特点。在我国准公共物品民营化的运行中所存在的垄断实质上是市场

力量和行政权力所形成的特殊垄断。这种垄断除具有一般意义上垄断的特征外，其最突

出的特点是：垄断依靠行政和市场的双重力量形成，既有计划经济体制下国家垄断的特

点，依靠行政组织和行政手段来推动垄断的形成和运作，又溶进了市场经济体制下市场

[ 青木昌彦：《对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若 2 5 日 ] 干问题》，改革， 1 9 9 4 （ 6 ） 2 2

硕士学位论文第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

腐败风险。以供水行业为例子，许多城市出售水行业所得资金直接由政府支配，甚至用

于搞形象工程，有一些地方政府欠债无力偿还，便打起了水行业资产的主意。在市场化

的具体操作上，往往是政府直接操作，绕过地方人民代表大会及上级政府的批准，失去了监督和制约，贱卖国有水行业资产，签订不平等的合同条款，个别领导捞取了政治资

本，给公共利益和该行业的长远发展留下了巨大隐患。 2 0 世纪九十年代中期，东北某市

与某大跨国水务公司签署协议，使该公司先是得到了丰厚的固定回报，终止协议后，又

使市政府溢价回购。事后，据某咨询公司计算，这一进一出，加之利润，外方得到了 5 0 % 的超额利润。当然，代价是惨重的，该市主要负责谈判的自来水公司总经理（后来升为市府秘书长）被判无期徒刑，而水公司则连年亏损。这种腐败造成的后果必然由社会公众承担。

退一步讲，即便政府在准公共物品民营化过程中没有设租护租的主动性，但基于力

量的不对称也可能造成公共利益损失的风险。以外资进入我国水行业为例，大型跨国企

业在和中国地方政府就大型准公共物品外包项目进行谈判时，至少有两个不对称：第一，信息，经验不对称。一方是有百年历史的全球跨国企业，另一方是缺少国际经验、国际法律知识、金融信息的相对年轻的地方官员。第二，财富，影响不对称。跨国水务公司实力雄厚，其营业额收入相当于中等国家的 G D P 。它们可以动用政治、外交资源，甚至搬出议员、大使、政府部长乃至国家元首施加政治影响，为其争取最好的条件。正是这

种不对称性导致一些国外企业轻而易举获得了某些地方政府三十、四十以至五十年的承

包经营权。几十年乃至半个世纪以后，准公共物品领域的发展变化将是极大的，甚至是

不能预见的。如果没有设计良好的退出机制和监管措施，公共利益将面临巨大风险。

民营化后运作中监管者被 “ 俘获 ” 的风险：政府管制俘获理论认为，政府管制是为

满足产业对管制的需要而产生的（既立法者被企业所俘获），而管制机构最终会被产业所

控制（即执法者被企业所俘获） 3 2 。在准公共物品市场化的运作中，则存在者监管者被经营者 “ 俘获 ” 的风险。这种可能性是因为，一方面，监管结果对经营者的利益影响巨大，另一方面，准公共物品领域回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准

等具有很强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监管者之间存在着信息不对称。

由于交易费用和信息不对称问题的存在，导致被监管企业可以通过向监管机构提供有利

于自己的虚假信息而使监管者制定有利于自己的政策。这就是曾获诺贝尔经济学奖的施

K i p , W . V i s c u s i , J o h n M . V e r n o n , J o s e p h E . H a r r i n g 3 2

P r e s s , p p . 3 3 t o n , J r . , 1 9 9 5 , E c o n o m i c s o f R e g u l a t i o n a n d A n t i t r u s t , - 3 4 . T h e M I T 3 3

硕士学位论文第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

蒂格勒所指出的 “ 政府管制俘虏 ” ：监管者被经营者 “ 俘虏 ” ，两者形成利益共同体，经

营者 “ 能操纵国家以实现它的目的 ” 。监管者被 “ 俘获 ” 的危险在于，这种安排既有让

私人企业利用公共资源谋求私利的危险，也有政府基于自己利益把手伸到市场经济和民

间社会的危险。这将损害国家利益及消费者利益，对社会弱势群体权益的影响则更大。

世界银行就指出，对于那些没有钱和社会关系的穷人来说，公共卫生和或者公共安全服

务上轻微的 “ 腐败可能具有毁灭性的结果 ” 。

3 . 5 经营者在民营化中的道德风险

道德风险是指交易合同达成后，从事经济活动的一方在最大限度地增进自身效用时

作出不利于另一方的行动。由于信息的不对称和合同的不完全，使负有责任的经济行为

者不能承担全部的损失或利益，因而不能承担自己行动的全部后果，道德风险就会存在。

在准公共物品民营化的过程中承包企业道德风险的产生有其内在的体制机理。

所有者缺位与 “ 代理所有者 ” 的 “ 廉价投票权 ” ：在准公共物品民营化中存在着一种

委托 - 代理关系，即行使所有权者不是实际意义上的所有者，只是接受委托的 “ 代理所有者 ” ，这种现象即为 “ 所有者缺位 ” 。 “ 代理所有者 ” 一方面是代表国家行使管理职能的政府部门或官员，另一方面又是追求财产、政绩、舒适等自身效用的相对独立的主体，他

们追求个人利益的内在动力更强。当 “ 代理所有者 ” 个人或小团体与国家和全民的利益

发生冲突时， “ 代理所有者 ” 的道德风险活动便有可能发生。 “ 政策禀赋 ” 与 “ 父爱精神 ” 与经营者的隐藏行为：在准公共物品领域中由于它的经

济性和社会性双重特征从而使得它具有相当多的 “ 政策禀赋 ” ，有着方方面面的行政干预，

禀赋越多责任就越易被推给政府，预算约束就更加软化，对经营者的监督更加困难，经

营者的道德风险活动被发现的可能性更低。

显性激励不足与经营者隐性收入的追求：钱颖一教授认为大组织（特别是公营性的

机构）客观上存在摆平关系的问题，而且组织内大家都会向 “ 上一级领导 ” 做很多寻租活动，诱使 “ 领导 ” 主动进行平衡，因而，大组织内部不会提供足够充分的奖励，甚至

一些事前的激励承诺也可能被 “ 平衡 ” 掉，使激励变得不可靠。显性激励不足，并不意

味着可以节省激励成本。事实上经营者经常通过大量隐性收入求得 “ 补偿 ” 。隐性收入的

破坏性极大如采购或外包工程中收取回扣等给企业和国家带来的损失更大后果更严重。

经营风险分布不对称与经营者经营失败无风险的 “ 合理预期 ” ：经营者的风险体现在

失败时承担财产责任的大小，丧失职位的可能和机会成本、失职和腐败行为被查处的概

3 4

硕士学位论文第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

率和力度。首先，我国制度的不健全还没有形成对准公共物品领域真正全面的财产审核

机制，没有建立起对经营者有实际 “ 威慑力 ” 的个人财产责任制度，特别是由于预算软

约束及政府 “ 父爱 ” 的存在使经营者负盈不负亏现象普遍存在。二：企业家进出机制不

健全，企业管理者通常是政府官员选择且与政府官员仕途相通。这种 “ 退入 ” 仕途的机

制大大降低了经营者失去现有职位的机会成本。三：法制不健全、企业内部治理结构不

完善使经营者失职和腐败行为被查处的概率和力度大大降低。在这种风险结构下，经营

者容易滋生经营失败无风险的 “ 合理预期 ” ，从事道德风险的动机会增强。

政府信用缺失与企业的 “ 恐官症结 ” ：政府信用（ g o v e r n m e n t a l c r e d i t ）即政府在行使

国家行政权力，并以此规范和约束自身的行为方式。它不仅是一个观念层面的问题，更

重要的还是一个制度层面的问题。当前，处于社会转型期，具有特殊权力的垄断组织 —

— 政府及其组成人员的失信是当前社会普遍失信的重要因素之一。一个不守信用、出尔

反尔的政府将直接成为公众道德水准普遍降低的加速器，也将成为整个社会信用滑坡的根本因素。政府信用缺失主要表现在朝令夕改、执行不力，政策缺乏稳定性与连续性等。

例如：由于政府在行政合同中的单方废止合同的特权，一些地方政府为了谋取不正当利益，利用其在行政契约中的优越地位，滥用契约的单方解除权，任意撕毁契约，漠视相

对人的合法权益。正是由于政府信用缺失让承包企业在合同承包期内产生目标的不确定

性和收益的不可预见性，承包企业就难免采取短期行为，损害公众和所有者的利益。

正是由于各种复杂因素的影响使得经营者道德风险无法避免。 1 、国有资产继续流失。

企业内部作为承包方他们是纯粹的 “ 经济人 ” ，当来自合同的利益无法满足他们的要求时，

他们会通过财务帐面的弄虚作假欺骗主管部门如偷税漏税等让国家遭受损失。还有一种

特殊情况是在外包的项目中如基础设施等大型公共项目等出资方是国家，委托方的政府

官员与代理方的承包企业似乎都缺乏保护国有资产的激励机制，因此，双方以 “ 合谋 ” 为 “ 平衡点 ” 给国家造成不可估量的损失。 2 、预算约束软化继续存在。在传统体制下由

于准公共物品的公益性使政府对经营企业难免会有政策的照顾，而民营化后这种政策禀

赋会受传统体制的影响以及经营者寻租活动而继续存在，来自政府和银行资源的大力支

持让企业的在职消费、铺张浪费现象严重。 3 、寻租行为更加恶化。由于寻租所能带给政

府官员与民营方企业的利润总是远远超过来自合同的利润和自己本身的合法收益，并且

民营化过程给双方创造了更多的寻租机会，因此在两厢情愿的情况下，寻租行为越演越

3 5

硕士学位论文第三章我国准公共物品民营化模式的风险显现

烈。 4 、新垄断下的服务 “ 撇脂 ” （ s k i m ）。 3 3 撇脂原指营销学中厂商于前期销售阶段提高

售价尽快收回成本的行为。对于民营企业来说，他们是理性 “ 经济人 ” ，他们的目标就是

追求利润最大化。在提高价格的同时会导致一部分消费者因不能承受高价而无法享受准

公共物品所带来的福利，从而在客观上造成忽视弱势群体的利益，厂商甚至为了实现自

身利润利用建立的事实上的垄断地位，违背准公共物品公益性目的提供低劣高价物品或

实行捆绑销售等方式侵害弱势群体的利益。对消费者来说，许多准公共物品属于他们的必需品，具有消费的 “ 不可拒绝性 ” ，价格再高必须消费。从政府经济学的角度看，准公

共物品的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。准公共物品生产和提

供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此，它不能嫌贫爱富，应该继续

坚持普遍服务的原则。普遍服务的是指准公共物品的经营者应对全体居民都能以普遍可

承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。它包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到相应的公共产品或服务；二是非歧视性，即所有用

户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受。但

是，在准公共物品外包后对追求利益最大化的承包企业来说，普遍服务可能意味着经济

上的损失。如果它们的这种损失得不得相应的弥补，他们必然违反普遍服务的可承受性

和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。广大的个人消费者，

由于用量小，组织化程度低，相对于准公共物品的经营者而言始终处于弱势地位。即使

在世界各地不遗余力倡导准公共物品私营化的世界银行也承认， “ 大量私营企业参与供水

和卫生设施服务，并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制订

的，否则这些合同可能将为低收入地区提供的服务排斥在外，并形成地方垄断企业。 ”

准公共物品民营化后违反普遍服务原则的情形在我们国家会不会出现？答案是肯定的。最近一两年，全国许多城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随

着准公共物品市场化进程的脚步而提高。这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势

群体。这直接影响了社会的公平和正义。

A r m s t r o n g , M . , S . C o w a n a n d J . V i c k e r s , 1 9 9 4 , R e g u l a 3 3

P r e s s . t o r y r e f o r m : e c o n o m i c a n a l y s i s a n d B r i t i s h e x p e r i e n c e , T h e M I T 3 6

硕士学位论文第四章我国准公共物品民营化之风险规避路径

第四章我国准公共物品民营化之风险规避路径

4 . 1 竞争环境的有序化

由于准公共物品行业投资规模巨大、沉淀成本高等自身特征以及遗留体制等问题使

公共物品的供给很容易造成事前和事后的垄断局面，从而引致不公平竞争，造成经营效率的损失，阻碍技术进步和组织、管理的创新，不利于准公共物品的帕累托有效配置。因此引入竞争机制，完善法治，创造一个公平、公正、公开的竞争环境势在必行。正如亚当 . 斯密所说： “ 竞争可以保证追求自身利益的厂商和个人去促进公共物品的发展。 ” 3 4

竞争是市场经济的核心机制。竞争可以使经营者能力与努力程度的信息充分显示出

来，从而降低监督和激励经营者的成本。竞争所具有的优胜劣汰筛选机制使经营者为了

生存，只有努力工作提高企业效率。因此构建有效的市场竞争环境，反对不正当竞争是当务之急。所谓公平而充分的竞争，包含两个缺一不可的要素：一是企业的预算硬约束

二是公平的竞争条件。 3 5 如果预算约束不是硬的，就会使企业吃财政补贴的大锅饭，而

如果预算约束硬化，却缺乏一个公平竞争的环境，那么企业利润就不能成为真正反映其

经营绩效的信息指标。相对于抑制竞争的政策环境来说，倡导创造充分竞争的环境是必

要的。但是完全竞争只是一个无法达到的理想状态，是一个分析问题的模型，而且在完

全竞争走向过度竞争的情况下，特别是大部分的准公共物品行业具有产业规模经济的特点，势必导致资源配置效率低下，水平低下，产业利润低下和产业技术进步缓慢等结果，

所以为了既有利于发挥规模经济作用，又有利于维护竞争，克拉克于 1 9 4 0 年提出了有效竞争的概念，认为有效竞争才是更现实更合理的选择。有效竞争需要符合以下标准：一，

市场结构标准：无进入和流动的人为限制；具有对产品质量差异的价格敏感性；交易者

数量符合规模经济要求；二，市场行为标准：厂商间不互相勾结；厂商不使用排外的、

掠夺性的或高压性的手段，不存在有害的价格歧视；竞争者对于其对手是否追随其价格