无政府状态下国际制度的效用

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[摘要] 本文从无政府状态两种含义切入,分析在缺乏中央政府而导致强制力匮乏、国家迫于生存仅关注自身实力和相对获益情况下,国际制度何以仍能得到遵守。国际体系并不缺少秩序,国际制度通过从意识形态上使秩序合法化、规范行为主体行为、促进行为主体间合作、提供解决争端程序来塑造和维持国际秩序。

[关键词] 无政府状态;国际制度;遵守;秩序

几乎所有的国际政治理论都视无政府状态为国际政治的第一重要假定。无政府状态的具体含义至少有两种。一种含义是缺少政府,也就是缺乏有政治权威的中央政府,即华尔兹所说的国际政治中“缺乏全体系范畴的权威机构”和基欧汉认为的“世界政治中缺乏一个共同的政府”。〔1〕另一种含义是缺少秩序。秩序的匮乏意味着混乱与无序。本文认为,在因缺乏中央政府而导致强制力匮乏、国家迫于生存仅关注自身实力和相对获益情况下,背叛、欺诈并未泛滥成灾,国际制度〔2〕仍能得到遵守。国际体系并不缺少秩序,国际制度通过从意识形态上使秩序合法化、规范行为主体行为、促进行为主体间合作、提供解决争端程序来塑造和维持国际秩序。

政府缺席背景下国际制度的遵守

就无政府状态指缺少政府,即缺乏有政治权威的中央政府这一含义而言,无政府状态并不具有积极或者消极的内涵,它未必暗指现在的世界秩序以普遍的混乱、动荡为标志。主流国际关系理论都接受无政府状态的预设,并将无政府状态理解为缺少有政治权威的中央政府。新自由主义的代表人物阿克塞尔罗德(RobertAxelrod)和基欧汉认为,在无政府状态下,个人或国家相信没有机构可以实施规则,或制定和强制实施行为规则,或强制相互合作。〔3〕无政府状态意味着世界政治中缺少中央机构来强制承诺实施。因而国际制度很难得到遵守。新现实主义者和新自由主义者一样,认为国际无政府状态意味着缺少共同的中央政府。然而,根据新现实主义的观点,各个国家并不相信缺少共同的中央政府仅仅意味着没有机构可以确保承诺的实施。新现实主义者强调,国家认识到,在无政府状态下,没有超级权威阻止其他

国家使用或威胁使用武力来破坏或奴役本国(着重号为作者所加)。〔4〕因而国家的核心利益是生存。阻止其他国家实现有利于它们的相对实力以及在合作中关注自身的相对获益才是国家的真正目标。对于相对获益的关注将减少国家合作的动机,背叛和欺诈行为屡见不鲜。

而事实上,国际制度在缺乏强制时仍然可以得到遵守。下面两点则可以帮助我们理解这一事实。

(一)缺少强制并非国际制度的致命伤

威克斯曼(JacobWerksman)有一句经典评论,“如果国际制度不能通过强制解决国家间争端来履行国际义务,那么它将成为国际法律体系的惟一致命弱点(Achilles heel)”。〔5〕这些观点有着共同的预设,没有履行的契约是无效的契约,而履约依赖于强制,强制则依托政府。这一假设简明直接,它暗示在世界政治中,因为强制的不存在,国际制度将因缺乏履行而归于无效。但这一逻辑在世界政治中并不完全适用。现实世界中,制度的有效性可以不依赖于遵守,强制未必是遵守的必要条件,没有世界政府也能产生强制力。

第一,并非所有制度的有效性都依赖于遵守。奥兰·杨以执行的任务和发挥的功能为标准对国际制度进行分类,以此阐明制度形成过程中的一些重要问题和制度形成后的有效性问题。他将国际制度分为四种:规则型制度(regulatoryregimes)、程序型制度(pro ceduralregimes)、项目型制度(programmaticregimes)、创生型制度(generativeregimes)。遵守只有在规则型制度中才成为中心议题,并非其它类型制度的主要关注点。例如,程序型制度重视国际制度产生集体选择的能力,对项目型制度的挑战则在于建立组织机构实现共同目标和创造所需资源。即便是以遵守为中心的规则型制度,也存在违反容忍度,并非所有的规则型制度一遭违反立刻失效。规则型制度可以容忍一定程度的违反和欺诈(不同制度在这一程度上存在差别),而不会危及制度社会功效的发挥和有效性的维持。国际社会中许多例子都清楚地表明,在很多情况下,对国际制度低限度违反是常事且并不会引起很大关注。遵守协议是一个复杂的现象,并非仅由

强制力就可以完全解释。一些规则安排较之其它几乎不会让单个行为者产生欺诈的动机,它们几乎不需要强制,很容易得到遵守。博弈理论中由共同利益困境所产生的合作(collaboration)问题与共同背离困境所产生的协调(coordination)问题之间的区别,要求建立两种不同的制度。在共同背离困境下,制度一旦建立,将导致行为者的希望趋同,并使行为者强迫自己进行合作。因为偏离合作将损害自己的利益。因此,在这种制度下,就不存在管理和监督方面的问题。〔6〕这些规则安排已经成为社会惯例(socialconvention),惯例的遵循无须强制。

第二,并非所有的遵守都依赖于强制。在说服主体依循规则这一问题上,各种制度之间并不相同。〔7〕一些制度以可能的惩罚(contingentPunishments)为特点,另一些则以可能的报偿(contingentrewards)为特点。这两类制度在遵守问题上存在根本区别。前者提出了强制的问题,后者则可以拒付渴望的报偿为威胁来获得遵守。

制度自身的一些特点也构成决定制度能否得到自觉遵守的因素。参与者数目的多少是因素之一。参与者数目少则便于检查各方是否遵守安排和惩罚欺诈者。〔8〕透明度高的制度也容易得到遵守。如果违规行为易被发现,那么行为者出于对其他行为者针锋相对(tit for tat)的报复的恐惧,将趋于遵守制度。而且,出于声誉考虑,只要那些意欲违规者预料到其行为将被发现,那么他们就会控制自己不去破坏规则,即使他们知道其违规行为遭到制裁的可能性很小。〔9〕

制度参与者常常采取步骤使国际制度国内化,从而给予国际制度与国内制度同等的法律地位。不仅如此,一些国家还将履行制度职责的任务分派给具体机构,并明确一套程序指导其工作。〔10〕在遵守问题上,一旦国际规则国内化,国际制度与国内或地方性制度在这一方面的区别就将消失。

第三,并非所有的强制都依赖于政府。没有强制可以带来制度的遵守,但因此认为国际制度的遵守永远不需要强制的观点也是幼稚的。在一些情况下,强制是制度发挥效用的关键因素。但这并不是说必定需要一个中央政府来强制执行国际制度的规定。其它行为体也可以成为制裁主体。对国际组织、国家、非政府组织这三者的考察将有益于解决国际社会分权制裁(decentralizedsanctions)问题。众所周知,通过制裁促进国际制度的遵守并非国际组织所擅长。但一些以实施国际制度为宗旨的国际组织,比如WTO、IMF,它们能够在促进规则遵守上采取行动,而这是制度参与者决策时无法忽视的。

当然,相对于政府行动而言其力量有限,但绝非微不足道。有些情况下,国际制度的成员国会自己设法对违规者采取制裁行动来促进制度遵守。非政府组织在对国际制度违反者的制裁上也已有所行动,包括物理行动,如沉没冰岛捕鲸船只;经济行动,如组织对违反国货物的联合抵制,等等。当然,这些分析决不旨在提出制度的有效性与强制无关,而只想表明相对于其它类型的制度而言,遵守问题主要与规则型制度相关。而即便在规则型制度中,转化为社会惯例的制度也不会让行为者产生欺诈的动机,许多规则型制度对违规行为还有一定容忍度。另外,制度本身的一些特点,以及国际制度的国内化也将影响制度的遵守。一言以蔽之,遵守制度是一种日益复杂的社会现象,不能专横地强调没有强制就没有遵守。

(二)对相对获益的关注只是对国际制度的限制而非否定。

新现实主义者虽然与新自由主义者一样,将无政府状态理解为缺少有政治权威的中央政府。但对于无政府状态的后果,两派有明显分歧。新现实主义者不同意仅仅将缺少有政治权威的中央政府理解为缺少中央政府强制承诺实施。他们强调,无政府状态意味着没有超级权威阻止其他国家使用或威胁使用武力来破坏或奴役本国,因而国家的核心利益是生存。国家的主要目标不是追求最大的获益(gain)或报偿(payoff)。在任何时候,国家的基本目标是阻止其他国家实现有利于它们的相对实力,在合作中关注自身的相对获益。新现实主义认为,如果一国相信它的伙伴国会实现、或者可能实现相对多的获益,那么该国就将拒绝参加,或背

离、或限制它对合作安排的承诺。在这种情况下,即使参与的安排正提供、或已经提供较大的绝对获益,国家也会背离合作。而且,即使该国相信它的伙伴国会遵守共同安排的承诺,它也会因为关注相对获益而拒绝合作。〔11〕总之,无政府状态下由于对相对获益的关注,国家违背协定欺诈背叛的情况将增加,遵守制度互信合作的兴趣将减小。

一旦国家产生对相对获益的兴趣,合作确实会变得困难。但这并不是说制度将归于无效。相对获益的关注只是对国际制度的限制而非否定。

第一,对相对获益的关注是有条件的。相对获益可以是重要的驱动力量,但其前提条件在于,只有在一段时期内的获益改变了另一段时期的权力关系,以及存在着这样的可能性,即随后变化的权力优势被用来反对其本身。〔12〕这一条件凸显了意图的重要性。斯坦恩认为,只有当实力影响国家的偏好和意图时,它才算是实力,才能真正起作用。国家对他国意图的重视并不亚于对他国实力的评估。由于受不同的价值偏好和利益趋向等的影响,一国可能更为担心敌对国而非盟国的相对获益。也就是说,如果别国不会利用增长的实力来反对本国,那么相对获益在此就没有太大的重要性。而一些国家对别国追求利益行为的敏感,从根本上说是受了那些国家意图的影响和驱动。

第二,国家受相对获益驱动的行为影响有限。当肯·斯奈德(DuncanSnidal)对关注相对获益时国际合作的情况进行考察,认为现实主义有关相对获益阻碍合作的观点是片面的。他通过严密论证指出,只有两个行为者时,或者在紧张冲突的囚徒困境中,对相对获益的关注才会使行为者选择背叛。在真实而复杂的世界政治中,这两种情况体现得很微弱。而许多现实主义者可能不加鉴别地就把两个行为者世界中的相对获益,转换成更为普遍的国际政治。现实主义追求相对获益大大减少了国际合作可能性的观点,并不是一个普遍有效的观点。这种观点仅仅适用于特殊的国家关注相对获益的严密的两极体系。一旦出现下面三种情况:即如果不是完全地关注相对获益,如果最初国家之间的绝对获益不是囚徒困境或国家的数目增加到三个甚至更多,那么这种观点的真理性就很快下降。〔13〕

国际制度塑造、维持世界秩序

关于无政府状态的另一种含义是缺少秩序。秩序的匮乏必然意味着混乱与无序。现实主义基于人性恶的假设,认为国际关系的本质是霍布斯《利维坦》中所描绘的,所有人反对所有人的战争状态。冲突是国际政治的规则,而非例外。国际社会是一个人人为战的斗争舞台,是一个零和博弈的竞技场。

然而国际社会果真如此吗?答案似乎是否定的。虽然无政府状态具有缺乏秩序的意义,但是现在很少有人认为无政府状态是无秩序状态。布尔(HedleyBull)认为,国家之间存在引导国际实践的共同规则和制度框架。〔14〕他对国际体系存在秩序的事实进行了详尽的叙述后,称之为“无政府社会”。他认为,在国际社会中,政府制定规范、“游戏规则”、制度和产生某些集体结果,特别是秩序、稳定和维护国家体系的程序。在国际社会中,成员国“自认受相互关系中的一套规则所约束,并在共同制度中发挥作用。”〔15〕虽然国际社会处于一种碎化状态,但既然存在国际社会,就有一定的社会组织形式,社会成员也有一定的行为规范。

无政府状态的世界政治并不意味着它完全缺少组织。在一些事务领域,确实存在对各个行为者之间关系较为细致的安排。〔16〕因此,国际体系并不缺少秩序,国际社会可以是一个无政府的有序社会。

事实上,国际社会一直处在有序化的进程中。民族国家诞生以来,国际社会就从未停止过冲突与纷争,但结果并非国际社会的崩溃瓦解。弱国并未被大量吞并以至消失,国家具有良好的生存和持久性记录。〔17〕也就是说,国际社会并非一个纯粹自助的体系。国际社会通过国际法、外交惯例、各种国际协议、国际组织来规范和限制民族国家的行为。弱国能够依赖大量国际规范、制度和惯例来加强自身安全。国际社会有序化的努力在当前终于取得重大进展。这种有序不以世界政府为目标,不以牺牲国家主权为代价,仅是一种无政府状态下有序的质与量的

强化。它的目的只是在新的历史条件下,为全球、区域或次区域提供安全、稳定、秩序、发展

环境等极其重要而急迫的公共利益和公共物品。在这样的国际社会中,通过各种各样的国际规

则、机制和制度安排,不断规范、约束行为体的行为方式和关系模式,维持一种规范有限却不断扩大的国际秩序。它虽然未使国际社会处于全面的秩序状态,但是,就整体而言,放任自流和混乱的状态开始改观。〔18〕

布尔将“秩序”定义为“(秩序的组成部分)依照某种模式而相互关联;它们之间的关系并非纯粹偶然的,而是具有某种可以辨识的规则”。“世界秩序是人类社会作为一个整体为维持社会生活的基本或首要目标而采取的人类行为的模式或倾向”是“对人类活动、国家行为所作的旨在维护人类社会合作、稳定与和平的一种合理安排”。〔19〕1978年美国哈佛大学斯坦利·霍夫曼教授在《支配地位,还是世界秩序?》一书中提出,世界秩序主要由三个不可分割的定义要素构成:(1)世界秩序是国家间建立和睦关系的一种理想化的模式;(2)世界秩序是国家间友好共处的重要条件和规范行为的规章准则;(3)世界秩序是合理解决争端冲突,开展国际合作以求共同发展的有效手段和有序状态。因此,世界秩序“不过是使合乎伦理的对外政策行动作为可能的一系列的过程、程序与全球体制”,是“用以延续整个人类社会生活的主要目的的人类活动的样式或安排”。通过这些定义,可以概括出世界秩序的三个基本层次:①观念层次。它包括信仰体系、共同价值以及对世界政治事件的态度和认知模式。②行为层次。它指人类行为模式及倾向,行为者用行为来表达对观念的理解。行为者威慑、谈判、武装、协调、合作、妥协等行为,都形成和强化他们对全球秩序的观念。③制度层次。它指行为体创立的体现观念、行为,并规范观念、行为的各种制度安排。制度层次的内容涉及世界秩序中更为正式和规范化的内容。

国际社会有序化的努力根源于国际行为主体对秩序的迫切需求。这种迫切的需求将不可避免导致国际制度通过配置各国间的权力和利益,管制和调整国际行为体在相互关系中的行为,促进以主权国家为主的相互间合作与协调,有助于保证国际社会有限的稳定性和可预见性,从而塑造和维持秩序。

第一,国际制度从意识形态上使秩序合法化。秩序可以说是对人类活动、国家行为所作的旨在维护人类社会合作、稳定与和平的一种安排,但谁来安排、体现谁的意愿是问题的关键。国际制度基本都是在各个国家相互博弈和理性选择基础上产生的,是合意的结果。即便那些由权盖四方的霸主强制订立、推行的制度,如果要想发挥正常的作用,一般也必须以其他个体的接受为前提。并且制度作为公共物品,往往在一定范围内具有合法性而被其它主体接受。当前的国际制度是国际关系转型期重建和维护秩序的现实选择,它基本得到了国际行为主体的认同,由国际制度所塑造的秩序也因体现了国际社会和平与发展的普遍要求而具有合法性。

第二,国际制度规范行为主体的行为。克拉斯纳(Stephen.D.Krasner)将国际制度定义为,“在国际关系的议题领域所形成的一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序”。〔20〕罗伯特·基欧汉(Robert.O.Keohane)和约瑟夫·奈(JosephenNye)认为国际制度是“一套指导性安排”,包括“调整行为及控制其结果的规章、准则和程序的网络”。〔21〕尽管定义各有侧重不同,但学者们对国际制度对行为进行规范化这一核心内涵并无歧见。国际关系中的国家面临着一个社会化的问题。国家在国际关系中的社会化,主要是指国家学习、接受、融入国际制度的过程。任何一个国家,如果要在国际体系中得到承认和接受,就必须遵守基本的国际准则和规则。国际制度一方面为国际行为者达成可行的一致模式提供指南,另一方面通过禁止确定的行动来约束国家的行为。〔22〕

第三,国际制度促进行为主体间的协调与合作。国际制度本身就是国际行为主体协调、合作的产物。制度一经产生,又具有自身的逻辑图式而独立于行为体。制度为国际行为主体提供了合作的框架和规范,在很大程度上直接影响国家利益形成和国家行为。世界政治如同不完善的

市场,存在许多缺陷,从而阻碍互利合作的出现。国际制度有助于在信息不完全、不对称的局

面下减少不确定性,使行为者在追求信息方面的交易成本大幅下降,从而推进政府间谈判,达成相互有益的协议。针对国际交往过程中的机会主义风险,国际制度通过原则、规范的道德约束作用改变行为者的效用曲线,通过规则和决策程序的有形激励促成行为者的履约行为,从而减少冲突纷争、增进协调合作,国际政治经济交往活动得以正常、顺利展开。

第四,国际制度提供解决争端的程序。国家在相互交往中建立起国际制度,并通过制度来促进合作,但这并不是说有了制度安排、有了合作行为的国际社会将充满和谐。基欧汉在《霸权之后》一书中早就表明,合作不是和谐,也不意味着没有冲突。相反,合作只会在行为者认为它们的政策处于实际或潜在冲突的情况下而不是和谐的情况下才会发生。即便行为者相互协调、进行合作,因为权利、利益分歧仍会产生种种纷争。争议大多不会导致国家间交易的终止和协议的废弃,各国也往往不会选择单边自助、简单诉诸武力来解决争端。国际制度提供了解决争端的程序,各国能够从和平解决争端中获益。比如在国际贸易争端中,各国就很少诉诸单边的贸易报复,关贸总协定(GATT)的报复条款仅仅运用了一次,而且这次行动还是无效的,〔23〕而是依据世界贸易组织的规则来解决它们的贸易争端。

结束语

无政府状态作为国际政治的一个基本事实,对国际制度的遵守及作用的发挥施加了诸多限制。国际制度本身也并非万应良药,发挥的工具作用也有限。但国际制度仍然蓬勃生长并显示了其旺盛生命力。缺乏中央政府、缺乏和谐秩序并不否定国际制度存在的价值。国际制度在没有权威时仍能得到遵守,甚至还塑造和维持世界秩序。当然,国际制度自身也有缺陷,现存国际秩序也并不完美,因而,消除现存制度的霸权因素,建立公正、合理的国际政治新秩序仍是我们的诉求。

[注释]

〔1〕KennethN.Waltz,TheoryofInternationalPolitics,MA:Addison_Wesley,1979,p.88;RobertKeohane,Internation alInstitutionsandStatePower:EssaysinInternationalThe ory,Boulder,Colo.:Westview,1989,p.1.

〔2〕本文所论述的国际制度,涵盖了国际制度(internationalinsti t

ution)和国际规制(internationalregimes)的基本含义。为论述方便,本文在行文中不再对这两个概念进行区分。

〔3〕RobertAxelrodandRobertO.Keohane,“AchievingCoopera tionUnderAnarchy:StrategiesandInstitutions”,WorldPol itics38(October,1986),p.226.

〔4〕约瑟夫·M.格里科:《无政府状态和合作的限度:对最近自由制度主义的现实主义评论》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》〔M〕,浙江人民出版社,2001年版,第126页。 〔5〕JacobWerksman,ed.,GreeningInternationalInstitutions(London:EarthscanPublications,1996),xvi.

〔6〕阿瑟·斯坦:《协调与合作:无政府世界中的制度》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》,第42页。

〔7〕埃莉诺·奥斯特罗姆对禁止、要求、允许三者的区别作了有益的区分。见ElinorOstrom,GoverningtheCommons:TheEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction(Cambridge:CambridgeUniversityPress,1990). 〔8〕同注〔4〕,第133页。

〔9〕奥兰·R·杨:《国际制度的有效性:棘手案例与关键因素》,詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》〔M〕,江西人民出版社,2001年版,第201页。

〔10〕KalRaustiala,“TheDomesticationofInternationalCommit ments,”WorkingPaperWp95 115,InternationalInstitutionforAppliedSystemsAnalysis,1995. 〔11〕同注〔4〕,第129页。

〔12〕罗伯特·基欧汉:《制度理论和冷战后时代现实主义的挑战》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》,第275页。

〔13〕当肯·斯奈德:《相对获益和国际合作的模式》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》,第202页。

〔14〕HedleyBull,TheAnarchicalSociety,NewYork:ColumbiaUniversityPress,1977,p.15 16. 〔15〕Ibid.,p.13.

〔16〕KennethOye,CooperationUnderAnarchy,Princeton:PrincetonUniversityPress1986.

〔17〕K·J霍尔斯蒂,在《没有政府的治理:19世纪欧洲国际政治中的多头政治》(詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》,江西人民出版社,2001年版)中指出,在过去的185年中,只有少数几个国家屈服于永久的征服,而在此期间却诞生了大约150个新国家。在持久性方面,国家远比典型的公司安全。国家社会的规范以及用来维护国家地位、减少战争几率的治理制度可以部分解释国家生存的原因。

〔18〕俞正梁:《国际无政府状态辨析》〔J〕,《外交学院学报》2002年第1期。 〔19〕Stephen.D.Krasner,ed,InternationalRegimes,Ithaca:CornellUniversityPress,1983,p.1. 〔20〕Ibid.

〔21〕RobertO.KeohaneandJosephS.Nye:PowerandInterde pendence,Boston,1977,p.19.

〔22〕RobertO.KeohaneandJosephS.Nye,JR:“PowerandIn terdependenceRevisited”,InternationalOrganization,Au tumn1987,p.734.)

〔23〕转引自罗伯特·基欧汉:《霸权之后》〔M〕,上海世纪出版集团,2001年版,第109页。

〔12〕罗伯特·基欧汉:《制度理论和冷战后时代现实主义的挑战》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》,第275页。

〔13〕当肯·斯奈德:《相对获益和国际合作的模式》,大卫·鲍德温主编:《新现实主义和新自由主义》,第202页。

〔14〕HedleyBull,TheAnarchicalSociety,NewYork:ColumbiaUniversityPress,1977,p.15 16. 〔15〕Ibid.,p.13.

〔16〕KennethOye,CooperationUnderAnarchy,Princeton:PrincetonUniversityPress1986.

〔17〕K·J霍尔斯蒂,在《没有政府的治理:19世纪欧洲国际政治中的多头政治》(詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》,江西人民出版社,2001年版)中指出,在过去的185年中,只有少数几个国家屈服于永久的征服,而在此期间却诞生了大约150个新国家。在持久性方面,国家远比典型的公司安全。国家社会的规范以及用来维护国家地位、减少战争几率的治理制度可以部分解释国家生存的原因。

〔18〕俞正梁:《国际无政府状态辨析》〔J〕,《外交学院学报》2002年第1期。 〔19〕Stephen.D.Krasner,ed,InternationalRegimes,Ithaca:CornellUniversityPress,1983,p.1. 〔20〕Ibid.

〔21〕RobertO.KeohaneandJosephS.Nye:PowerandInterde pendence,Boston,1977,p.19.

〔22〕RobertO.KeohaneandJosephS.Nye,JR:“PowerandIn terdependenceRevisited”,InternationalOrganization,Au tumn1987,p.734.)

〔23〕转引自罗伯特·基欧汉:《霸权之后》〔M〕,上海世纪出版集团,2001年版,第109页。

本文来源:https://www.bwwdw.com/article/2i2r.html

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