工程建设项目中存在超（概）预算问题的分析与建议

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近几年，笔者在工程建设项目审计中，发现所审项目中60%以上项目普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达100%以上。其原因主要存在决策计划、概算编报、招投标、设计变更、监理、施工、建设单位等方面原因。下面结合审计实践，分析存在超概预算、超计划投资问题的原因，并针对性地提出改善建议。 一、存在超概预算问题的原因1、项目决策草率，后期问题多。实际中，在项目决策时因急于上马，或响应上级部门号召，往往是经有关领导简单商讨之后，就责成下级立即执行；而项目并没有进行充分调研，广泛讨论可行性实施方案或者方案考虑不完善过于宏观，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，有的甚至重新翻工，形成损失浪费，增大工程造价。2、项目实施中，领导干预，形成变更。为了满足政府出台的新政策、新法规的要求，顺应新的时代发展理念，或出现领导更换，各级领导在视察工程中，不同领导有不同的意见，而工程承办人员必然对工程项目进行变更，来达到上级领导要求，最终又造成超概预算。3、项目设计脱节，造成施工变更。项目图纸在进行设计时，设计单位未进行实地调查，仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计，有的设计图纸甚至出现结构误差等，在图审时由于时间匆忙又没有审核出来，造成施工图纸与实际出入，形成工程变更；项目设计时完成后，建设单位领导没有完成理解设计概念，为达到新的使用目的，在施工过程中施工方不得不进行变更工

程，又会造成超预算投资。4、投资（概）预算编制不全面。部分项目批准的投资金额为估算金额，没有编制完整的概算书，更没有施工图预算，特别建设单位其他费用没有列入预算，比如：土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等，而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内。如某建设工程，批准的概算单位平米造价为750元，若加上其他费用，工程总造价要远远高于批准每平米造价750元，其超概算则不可避免。5、建设单位随意扩大建设规模，提高装饰标准。有的建设单位在未经项目审批单位报批，有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工，而是随意增加建筑面积，先斩后奏，如：增加大量附属零星工程。有的单位为了办公舒适，脱离实际，随意提高装饰标准，导致工程项目超概算、超面积。6、资金到位差，工期延长，导致超概算。据调查，部分项目由于资金到位差，或者其他人为因素导致工期延长，进而出现人工、材料、机械等费用上涨，从而使造价增加。例如某局的办公楼建设周期长达15年，工程建设成本受市场因素影响发生了较大的波动，这些情况也导致了建设成本提高，超出了概算金额。7、工程监理缺位或无监理。在审计中发现，有的建设项目不设工程监理，有的形同虚设，导致隐蔽工程的签证很难核实其真实性，由于监理人员的缺位和职责的不到位，因而形成工程的偷工减料、高估冒算，导致工程造价增加；监理人员在现场管理时，对项目实施盲目指导，进行局部调整或由于工作上的失误，致使工程返工，从而突破概算金额。8、施工单位技术水平低，返工率高。有的施工单位技术力量不足，机械设备落后，施工经验欠缺，而承揽

项目超过其总体实力，导致在实际施工时，不能满足设计要求、使用目的或不符合规范要求，为了达到建设要求，不得不返工重修，或聘请技术专家，结果必然增长工程成本。9、施工单位低价中标，施工变更内容多。有的施工单位想尽办法，不惜一切代价中标，具体施工时为了增加造价，想尽各种办法，提出变更项目，由此必然造成超概算投资。

二、针对上述因素造成的超概算现象，提出以下改善意见1、增强法律法规意识，严把决策关。各级各部门要进一步增强财经纪律观念，充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性，在重大投资项目批复前，进行广泛论证，听取可行性研究报告，尽量杜绝决策失误。2、充分调查研究，严把设计关。在项目决策之后，控制投资的关键在于科学合理的设计。首先选择具备资质级别的设计单位，设计方案、设计目标要经相关领导，尤其是建设单位认可后，再进行设计图纸。设计图纸要经三级审核，确保设计图纸正确无误，使之更加规范，达到设计目的。3、加强建设项目跟踪管理，严把监督关。政府职能部门对已批复的在建工程要进行事前、事中、事后全面监督，对发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的，一旦发现，严肃处理，并追究相关领导责任。4、建立健全（概）预算编制，严把预算关。在项目批复前，应认真编制项目（概）预算，项目预算应考虑周全，不漏编，进行科学评估，尽量接近实际投资，若无（概）预算，不予批复，并在施工时，有成本约束依据。5、规范招投标管理，严把中标关。凡符合招投标要求的项目，必须进行公开招投标，同时，确保招投公开、

公平、公正，制止一些不合理投标行为，科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。6、确保资金到位，严把资金关。根据项目预算投资总额，积极筹措建设资金，施工前，要上报资金来源渠道及金额，防止资金中断，拖延工期。同时，加大资金使用管理力度，杜绝损失浪费，防止截留、滞留、挪用、贪污等违法行为，确保资金安全、完整、有效。7、推行监理责任制，严把监理关。对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位，签定监理合同，明确规范监理职责与义务，有效运行监理控制制度，对隐蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理，完善签证手续，确保工程建设质量；充分发挥工程监理监督力量。8、加大处罚力度，严把审计关。根据《审计法》、《审计法实施条例》等固定资产投资审计相关规定，审计部门对工程项目依法进行概预算审计、竣工决算审计，未经预算审计不准开工，重大项目进行事中审计，财政据此拨付工程进度款；未经决算审计的项目不准进行工程结算，财政也不予全额拨付工程结算款。对于建设项目存在的超概算、超规模、超计划投资，以及高估冒算，造成的损失浪费等违法违纪，相关部门要按规定严肃处理。由于超概预算现象的存在，如果不及时规范制止，任由其发展，必然导致投资规模扩大，投资速度过快增长，影响地方收支平衡，一定程度上出现通涨现象，给当地消费领域带来冲击，因此，解决超概预算问题不容忽视。

http://www.glxx.org/xuexi/2011942142_1.html

政府投资项目概算管理若干问题研究

作者:丽水市发展和改革委员会课题组

类别:专题研究 2008年6月11日

政府投资项目通俗地说，就是使用财政性基本建设资金及政府统借统还投资或部分投资的项目。具有公益性、长期性、投资额大、社会关注等特点。在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。近几年来，丽水市的经济和社会各项事业得到了长足的发展，政府加大了对道路、桥梁等城市基础设施和教育、医疗、卫生、体育等公益事业的投入，切实改善了人们的生活，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益。但对已完工或部分完工的政府投资项目投资情况调查发现，多数建设项目都不同程度地存在超概算的现象，这已成为政府投资项目的一大顽疾。本文结合工作实际，就丽水市政府投资项目概算管理作一些探讨。 一、丽水市政府投资项目概算调整情况统计

据近3年上报丽水市发改委要求概算调整的2 4个（4个项目已审核未批复）政府投资项目情况看，政府投资项目平均超概幅度为33.61%，超概幅度70-100%的项目有4个，超概幅度50-70%的项目有5个，其余项目超概幅度基本上在30 -4 0 %。其中市本级要求概

设计阶段是目前政府投资项目建设实施过程中存在问题最多的环节之一。据有关资料显示，设计阶段对投资阶段的影响程度占75%以上，而工程设计费用仅占工程投资的3-5%，可见工程造价控制的关键在于设计阶段。而且目前对设计单位责任约束机制和激励机制不健全，相关制度建设滞后，对设计和概算的编制质量有一定的影响。一是由于现行设计费按工程造价计取，造价高收费高。二是设计正常周期得不到保证,致使设计与概算的编制达不到规定深度。三是设计人员缺乏精心设计思想,片面追求产值,忽视质量。且为保险起见，加大安全系数，最终结果就是出现大量的“肥梁、胖柱、密钢筋”现象。四是概算编制不规范，不按相关工程造价编制与审核的规定进行概算编制。再加上编制人员对工程概算定额不够熟悉，定额套用、换算存在一定差错，也不能按计算规则进行工程量的计算，冒高、漏算比较多，造成单位工程概算造价的不准确。有些项目只做静态投资，没有计算动态投资，对项目的投资计划、资金筹措与运用、建设资金的借贷利息均无考虑。五是概预算人员素质不高,不注意技术经济合理性分析，对优化设计和控制投资不能起到关键作用;部分设计人员缺乏责任心,甚至不讲原则,在利益驱动下迁就各方面的不合理要求,人为压低或抬高概算。还有些对施工技术方面的知识了解欠缺,经验不足,没有考虑到难度施工系数,往往造成概算漏项。六是设计单位对概算编制工作不够重视，不能根据设计调整及时修改概算。如初步设计经审查后，涉及初步设计内容的修改，一般设计院把初步设计提出的问题留到施工图设计时来解决，造成初步设计概算不能反映真实情况。

七是对设计单位在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，采用新工艺、新技术、新材料、新设备节约了工程造价，也没有相应的激励机制，故设计单位优化设计方案的积极性不高，缺乏动力。同时，对设计单位漏项多、设计质量差、浪费投资等情况也没有相应的处罚机制，设计单位优化设计方案压力不够。 （五）管理体制混乱、损失浪费严重

目前丽水市政府投资项目除几个常设国资营运机构负责建设外，基本由建设单位组建机构实施建设管理。一方面，这种体制下的项目法人的权利与责任不相统一，只享有权利，不承担相应的责任风险，长期以来实行“建、管、用”三位一体的建设管理体制的惯性作用，很多部门认为争取一个项目不容易，反正是政府出钱，使用单位能借机多搞一些未尝不可；如果突破概算资金不够，再向财政申请，退一步，即使财政不追加，单位再想办法自筹解决。在项目实施过程中往往随意扩大建设规模、增加建设内容、提高标准和变更设计造成投资增加突破概算，最终仍由政府承担，责任风险实际上转嫁给了政府。另一方面，这种由外行业主（主要指一次性业主）临时组建的项目管理机构，人员素质参差不齐，许多人员不熟悉法定工程基本建设程序，甚至缺乏基本的工程建设知识。政府投资项目种类繁多，多属大型工程，如公路、水库、医院、学校等，具有较强的专业性和综合性，建设过程需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理工程质量难以保证。同时，由于每个项目都要“先搭台，后唱戏”，各自组建一个项目管理班子，管理成本高。再一方面，不少项目没有建立一套行之有效

的项目造价控制责任制。有的项目在实施中不经批准自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准,从而增加投资总额。施工阶段,管理不善,造成质量问题,返工、浪费引起了投资增加。另外设计变更、施工签证缺乏有效的约束,特别是重大设计变更和现场签证,普遍存在着手续不完备和\先斩后奏\的问题,在既成事实后,才在调整概算中提交审批机关认可。

（六）合同制定粗糙，管理执行不力

由项目行政主管部门或使用单位组建项目法人，没有独立资金及经费来源，承担不了相应责任风险，合同管理主体首先达不到要求。其次，临时组建的项目法人，严重缺乏专业技术人才，项目管理能力和水平不高，订立合同和合同管理能力差，达不到合同约束预期效果。以追求利润为主的施工单位会充分利用这一弱点，在项目实施过程中不严格履行合同，随意提出调整规模和标准的设计变更要求，以设计变更作为突破口，将合同变为开口合同，从而争取到更大的利润。再者，政府投资的许多项目中法人责任制、招投标制、监理制、合同制执行不力；“边勘探、边设计、边施工”的情况屡禁不止，施工队伍良莠不齐，“一级队伍投标，二级队伍进场，民工队伍施工”的现象较普遍，监理队伍“外聘人员多，离退休人员多，无证人员多，现场服务人员少”；部分工程质量较差。最后，某些建设单位有关人员不熟悉监理业务，不清楚自己的责任，一味的揽权不放，监理业务很难开展。同时监理单位由于市场竞争激烈，市场监督管理相对滞后，导致无序竞争，进入门坎较低，监理收费普遍低于标准费率，有些监理单位也

乐得逍遥自在，“监而不理”现象时常看到，没能起到监理真正的作用。此外，现实情况中的人为因素和行政干预也导致项目难以严格履行合同。

（七）各管理部门工作脱节

经批复的初步设计文件是建设项目实施阶段的主要依据，批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算等其他控制指标必须严格遵守，并据此对工程造价进行严格的控制，经批复的概算作为总造价的最高限额，作为各部门办理相关手续的依据。而在实际操作中，各管理部门相互之间的工作缺乏足够的衔接，监控的合力始终难以形成。项目审批部门在项目审批时，审查深度不够，与专业部门联系欠缺，批复的投资不能准确反映工程实际成本；施工图审查时往往只注重技术、安全审查，对于施工图预算是否超初步设计概算并不关注；项目招投标阶段，工程招投标的标底价就已经超过工程概算价，而招标文件备案部门照常备案，对此并不提出异议；有些建设项目工程还未完工已经超概算，且未经原审批部门同意调整概算，财政部门也继续拨付工程款；有些项目决算审计中，审计部门把未经原审批部门同意调整的设计变更也作为计价依据。 （八）后评估缺失

投资项目评估是投资项目建成投用后，对项目的目的、执行过程、效益和影响所进行的全面和系统的分析，旨在从投资项目中吸取经验教训，科学合理地进行决策，提高管理水平和投资效益。而目前的政府投资项目，基本处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况。

这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。 四、加强政府投资项目超概算的建议

项目建设是一个漫长的过程，是一个动态的过程，投资也不可能是一成不变的，引起概算调整的因素是千变万化的，超概算的原因也是多种多样的，要减少政府投资项目超概算，需要各单位共同努力，形成合力，从项目的决策、程序、管理、制度执行等各个环节严格把关，方能真正减少政府投资项目超概算。以下主要从七个方面提出控制政府投资项目超概算的对策建议。

（一）加强前期工作，提高决策的科学性

政府投资项目大多是非营利的社会公益项目，关系国计民生，要重视项目决策的科学民主。项目决策严格遵循发展战略指导，规划先行，统筹安排，量力而行的原则。建立科学的决策程序和机制，规范决策行为，明确决策责任；实行集体决策，坚决防止个人或少数人说了算，对关系国计民生的重大项目要做到充分依靠专家参与，同时，建立听证会制度，由政府投资项目主管部门主持，广泛征求社会公众和有关方面的意见，充分论证其必要性、可行性。加强对政府投资项目前期研究工作的力度，积极创造条件，引入竞争机制，提高前期研究的质量和深度，以前期工作扎实、项目成熟可行的，列入《政府投资项目储备库》。

一个项目的成败，关键是抓前期，而前期的关键是抓好可行性研究和初步设计。项目可行性研究的任务是根据国民经济长期规划和地区

规划、行业规划的要求，对拟建项目进行投资方案规划、工程技术论证、社会与经济效益预测和组织结构分析，经过多方案的比较和评价，为项目决策提供可靠的依据和可行的建议。其主要目的在于为投资决策从技术经济多方面提供科学依据，以提高项目决策的成功率，提高投资效益。可行性研究工作做得充分一些，能促使投资和效益形成良性的比例关系，避免产生投资多、见效少、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，从而得出客观准确的投资概算，为控制建设项目的总投资打好基础。从实践上看，推行可行性研究确实是促进经济建设各部门、各地区、各企事业单位尊重客观实际，按照经济规律办事，提高投资经济效益的有效措施。 政府投资的大型项目建议设计单位提前介入。委托编制的可研单位往往缺乏方案设计的专业人才，方案编制只是走走形式，没有实质性内容，也没有方案比较，估算编制较空泛，对后续设计的借鉴性不强。同时可研也是编制初步设计的依据。因此，设计单位提前介入，项目方案及估算的编制由设计单位负责，既深化了可研的编制深度，加强了对后续工作的指导力度，又避免了可研批复后，项目方案的多变造成的人力、物力、财力的巨大浪费和时间的延误。

初步设计是对建设项目作出基本技术决定和确定全部建设费用的设计，是保证项目进度、质量和节约投资的前提，是保证建设项目以最小的投资换取最佳经济效果的科学方法，对控制项目投资具有十分重要的意义。初步设计要严格按照国家对各行业工程设计文件编制深

度规定和相关的专业规范文件进行编制，要根据设计任务书全面、正确的表达建设意图；要遵循简朴庄重、经济适用原则，同时兼顾美观和地方特色，编制出高质量的、切合实际的设计。要严格按照国家定额和地方材料信息价实事求是编制工程概算，对其完整性、准确性以及资金的筹措和落实情况进行公正的评价。

必须让项目建设单位充分认识到项目前期工作的重要性，把可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细，对拟建项目的各建设方案从技术经济方面进行综合评价，并在优化建设方案的基础上，编制高质量的投资估算、概算，实事求是，不留缺口、不漏算、不少算，使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。 （二）严格基本建设程序，控制设计变更

政府投资项目管理程序主要包括：编报和审批项目建议书；编报和审批可行性研究报告（按照规定可以不编报可行性研究报告除外）；编报和审批项目初步设计；组织项目竣工验收；组织项目后评估。基本建设程序反映了建设工作所固有的客观规律，科学地总结了建设工作的实践经验，是各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按基本建设程序办事，从微观上讲，可以杜绝“三超”现象的发生，提高政府投资效益。从宏观上讲，可以控制投资规模和建设标准，保障法律、法规的实施，维护政府投资的严肃性。完善工程变更的审批程序。建立健全设计变更审批制度，规范政府投资项目概算调整和工程变更管理。必须建立分级审批和先报批后实施的制度，项目必须在修改设计前报原审批部门批准后方可调整，修改后的项目概算应送财政评审中

心或委托中介机构审核，尤其是重大设计变更、签证，必须进行工程量及造价增减分析。

（三）明确管理主体，逐步推行代建制

目前的政府投资项目，一般都由管理单位或使用单位在负责实施，实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式，作为实施单位，本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将使用单位和建设单位分开。

政府投资项目的建设主体可仿照以下国际惯例设置：第一，由政府有关部门和受益的建设单位共同组建“业主”，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，成为项目的“管理主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的“预算”范围内的义务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。第二，仿照香港特别行政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、水务等部门，将政府投资项目分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国的“业主”，对项目实施全过程负责，建成后交建设单位使用，实施同上的投资控制硬约束。目前丽水市已在水利、市政建设设置专门管理部门，建议增设房建类管理部门，可以把教育、卫生、安居房等房屋建设的项目统统纳入管理。第三，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，择选专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资，质量和工期，竣工验收后移交使用单位。通过逐步推行政府投资项目代建制的管理模式，实现政府投资项目专业化建

设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。同时对项目代建单位实行严格的投资额包干制及奖惩制，扭转临时建设单位人员专业水平低、投资控制责任心不强的局面。目前，丽水市已有完工遂昌县体育中心主体工程、在建的有市文化艺术中心项目、遂昌县检察院技侦综合楼项目均实行代建制。 （四）强化阶段管理，有效控制投资

1、加强对业主的管理。业主不仅是政府投资项目的管理的主体，而且是所有合同的缔造者，要有效的控制投资，关键对业主的管理，实行责任追究和约束激励机制，对项目管理混乱、随意变更合同、未经批准擅自超规模、超标准、超概算的建设单位，要给予通报批评；情节严重的，还要在媒体上曝光；违反法律、法规的，转有关部门处理。项目业主在实施过程中能积极主动采用新机制、推广新技术、优化设计方案、合理节约投资，应给予通报表扬，且根据工程投资的结余额度给予适当的奖励。

2、加强设计阶段的管理。一是大力推行设计招标，引进竞争机制，迫使竞争者对建设项目的规模、功能布局、工艺流程、设备选型、投资控制等作全面地分析比较，重视建设项目的投资效果。二是推行限额设计实行节奖超罚。按照估算控制概算、概算控制决算的原则进行层层分解，限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。在强调限额设计的同时，运用价值工程的原理，使功能和成本处于最佳配置。项目建设单位与设计单位签订的设计承包合同中必须明确双方的权利和义务，对设计造成的工程浪费、工期延误及超出投

资限额的损失，要追究设计单位责任，进行赔偿；对科学合理、经济适用的设计方案，按限额造价与设计造价进行比较，节省部分按比例给予设计单位奖励。三是推广设计监理。通过设计监理打破设计单位自我控制的单一局面，可对设计工作的全过程及设计成果进行监督和控制，不断提出深化和优化设计的建议，使得工程设计在“质”层面上达到业主的要求。四是推广标准化设计。按照国家或省、市、自治区批准的建筑、结构或构件等整套标准技术文件、图纸进行设计，提高设计速度，缩短设计周期，促进建筑业工业化水平和标准化水平发展。五是推行单位技术指标法。分行业委托造价管理机构定期编制估算、概算单位技术指标，每两个月根据实际情况进行适当的修正。设计单位在编制项目估算、概算时可以借鉴采用；中介机构在评估项目估算、概算时可以作为参考，进行对比分析；也可以作为项目审批部门进行估算、概算批复的参考依据。

3、强化招投标管理。政府投资项目从方案设计开始，勘察、监理、施工、材料设备采购各个环节必须百分之百面向全社会公开招标。建设项目招标信息必须在规定的报纸及网站上公布，准入条件、工程进展、资金拨付等信息也应及时在网上公开。招标必须严格按照初步设计的批准内容进行，标底价（指导价）编制必须控制在批准的概算之内，凡超过的必须由项目审批主管部门批准。同时要提高标底的编制质量，保证标底价与决算价的衔接。所有参与投标的企业，必须签订人员、设备承诺书，施工中所承诺的人员、设备必须到位，否则给予严厉的经济处罚直至取消中标承包资格。加强招投标的监管力度，克

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